Уставное законодательство Пензенской области
advertisement
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ В. В. ГОШУЛЯК УСТАВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Учебное пособие Пенза, 2009 1 УДК 342.4 ББК 67.400.1 Г74 Рецензенты доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой уголовного права ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет» Г. Б. Романовский кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского Г. В. Синцов Гошуляк В. В. Г74 Уставное законодательство Пензенской области : учеб. пособие / В. В. Гошуляк. – Пенза: Изд-во Пенз. гос. ун-та, 2009. – Производится анализ уставного законодательства Пензенской области, выявляются тенденции и противоречия его развития. Приводятся авторские суждения и выводы на основании всего комплекса научных работ и законодательства Пензенской области. Для специалистов в области конституционного права, депутатов, работников органов государственной власти, студентов и аспирантов юридических факультетов, расположенных на территории Пензенской области. УДК 342.4 ББК 67.400.1 Гошуляк В. В., 2009 Издательство Пензенского государственного университета 2 3 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение…………………………………………………………………………..4 Глава I. Уставное законодательство Пензенской области – источник конституционного права Российской Федерации………………………………….…7 Глава II. Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области…………………………………………………………..21 Глава III. Уставное законодательство Пензенской области в сфере основных прав и свобод человека и гражданина…………………………………………56 Глава IV. Правовой статус Пензенской области как субъекта Российской Федерации……………………………………………………………………….76 Глава V. Законодательная власть в Пензенской области……………….….114 Глава VI. Исполнительные органы государственной власти Пензенской области…………………………………………………………………………….1 51 Глава VII. Взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти в Пензенской области……………………………………………………...171 Глава VIII. Судебная власть в Пензенской области…………………….…..181 Глава IX. Местное самоуправление в Пензенской области………………193 4 ВВЕДЕНИЕ Настоящее учебное пособие представляет собой одну из первых в науке конституционного права Российской Федерации попытку комплексного анализа уставного законодательства Пензенской области. Сам термин «уставное законодательство» одним из первых в юридической науке был применен нами1. Применительно к субъектам Российской Федерации употребляется два основных термина «конституционное» и «уставное» законодательство. Они не идентичны. По смыслу ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, в то время как статус краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - федеральной Конституцией и уставами этих субъектов Федерации. По своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ конституции и уставы равны. Они являются основными законами субъектов Федерации. Если построить пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут находиться законы субъектов РФ, далее конституционные законы (там, где они предусмотрены учредительными актами), законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении поправок в Конституцию РФ как особый вид законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ в иерархии законодательства будет стоять либо конституция, либо устав данного субъекта Федерации. Конституции и уставы субъектов РФ взаимно пересекаться не могут, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта Федерации конституции или уставу другого субъекта РФ. Поэтому по своей Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства Пензенской области. М., Янус-К, 2000. С. 9 – 10. 1 5 юридической силе учредительные документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение. Однако правовые различия между конституциями и уставами существуют. Традиционно юридическая наука трактует конституцию как атрибут государства, как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти2. Устав же рассматривается, преимущественно, как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности. Обычно устав носит характер регламента деятельности организаций и объединений3. Однако уставы субъектов РФ охватывают значительно более широкий круг вопросов, касающихся устройства органов государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина, деятельности органов местного самоуправления и т. п. Кроме того, принципиальное различие между уставом и конституцией существует и в порядке их принятия. Если процедура принятия устава может осуществляться исключительно законодательным органом субъекта Федерации, что зафиксировано в федеральной Конституции (ч. 2 ст. 66), то конституции республик могут быть приняты и на республиканском референдуме. Соответственно, степень легитимности конституций и уставов может трактоваться как неравнозначная. Следовательно, применение термина “устав” к субъекту Федерации, нам представляется, не совсем удачным. Этот нормативный правовой акт регулирует более широкий круг вопросов, чем обыкновенный устав. Здесь, на наш взгляд, более точным являлся бы термин “основной закон” субъекта федерации. Все сказанное позволило нам разграничить понятия “конституционное”, т.е. производное от конституции и “уставное”, т.е. производное от устава, законодательство. Поэтому применительно к республикам следует употреблять термин Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., Юрист, 1998. С. 43 – 49. Михайлов Р. В. Проблемы асимметрии федерализма в Федеративном договоре и в Конституции Российской Федерации// Международные и внутренние аспекты регулирования политических и социальных конфликтов в Российской Федерации. М., МОНФ, 1999. С. 110. 2 3 6 “конституционное законодательство”, а применительно к другим субъектам РФ, включая и Пензенскую область, - “уставное законодательство”. При написании настоящей книги перед автором стояли непростые задачи. С одной стороны хотелось подготовить нужную и полезную работу для тех, кто занимается конституционным правом Российской Федерации, работает в структурах органов государственной власти и органов местного самоуправления и максимально пополнить их знания нормативно-правовыми актами уставного законодательства Пензенской области. С другой стороны, уж очень не желал автор превратить свое издание в пересказ Устава, законов и иных нормативных правовых актов Пензенской области. Поэтому, кроме обычной и неизбежной в этом плане работы по «фотографированию» нормативных правовых актов, нами был проведен анализ уставного законодательства Пензенской области, давалась характеристика его состояния и выявлялись тенденции развития, высказывались собственные суждения и выводы на основе привлечения всего комплекса научных работ в области конституционного права и достижений теории конституционного права. Автор надеется, что эта книга найдет отклик у читателей – студентов юридических факультетов исполнительных органов самоуправления и и аспирантов, государственной заложит основы депутатов власти, научного и органов изучения работников местного уставного законодательства Пензенской области. Также необходимо отметить, что данная книга имеет жанр учебного пособия. Она может быть использована студентами при изучении спецкурса «Уставное законодательство Пензенской области», который преподается на юридическом факультете Пензенского государственного университета. 7 ГЛАВА I. УСТАВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ – ИСТОЧНИК КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Региональные источники конституционного права. После заключения Федеративного договора 1992 г. и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., распространившими принцип федерализма на всю территорию России, Пензенская область, как равноправный субъект Федерации, получила право на собственное законодательство в пределах предметов собственного ведения, а также компетенции области в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из смысла Конституции Российской Федерации и ее ст. 72, в которой перечислены предметы совместного ведения, Пензенская область может издавать законы и иные нормативные правовые акты в сфере конституционного, муниципального, земельного, водного, лесного, экологического, административного, семейного, налогового, трудового, жилищного права. Это означает, что каждый нормативно-правовой акт Пензенской области входит в ту или иную отрасль российского права в качестве ее источника. Поэтому не все законы, принимаемые Пензенской областью, являются источником конституционного права Российской Федерации, а только те из них, которые относятся к предмету конституционного права. По мнению О.Е.Кутафина, разделяемому нами, в предмете конституционного права следует выделять две группы общественных отношений. К первой группе относятся общественные отношения, складывающиеся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества и лежащих в ее основе. Эти отношения являются обязательным атрибутом предмета конституционного права. Другую группу образуют отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Ими охватываются те отношения, которые являются базовыми для всех других отношений в этой сфере и предопределяют 8 содержание всех остальных отношений в этой сфере. Это могут быть отношения, определяющие основы правового статуса человека и гражданина, систему государственной власти и т. д. При этом, пишет далее О. Е. Кутафин, отношения, входящие в данную группу «становятся элементом предмета конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство, что выражается в соответствующих нормах права, содержащихся в таких основополагающих актах, как конституция или других актах, имеющих учредительный характер4. Другими словами, конституционное право изучает две основные группы проблем: основные права и свободы человека и гражданина и государственное устройство государства. Поэтому источником конституционного права могут быть только те законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области, которые регулируют общественные отношения, связанные с предметом конституционного права. Это Устав и уставное законодательство (вытекающее из Устава и предусмотренное Уставом) Пензенской области. Другие законы и нормативные правовые акты Пензенской области являются источниками иных отраслей российского права. Законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области выражают позитивное (писаное) право. Они органично связаны с органами государственной власти Пензенской области и обусловлены ими. В научной литературе их называют актами регионального правотворчества5. Такие акты регионального правотворчества не могут быть источниками права субъекта Федерации как самостоятельной отрасли российского права, например, уставного права Пензенской области. Отрасль права регулирует целую сферу общественных отношений, которые складываются в государстве в целом, а не в его отдельном регионе. Кроме того, только суверенные государства имеют право на законодательство и управление на своей территории. Таким правом может 4 5 Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., Юрист, 2001. С. 23. Марченко М. Н. Источники права. М., Проспект, 2005. С. 233. 9 обладать только суверенная государственная власть. Субъекты Федерации не обладают государственным суверенитетом и не могут в этой связи иметь своих отраслей права. Государственная власть субъектов Федерации ограничена государственным суверенитетом Российской Федерации, и органы государственной власти субъекта РФ обладают правом на собственное законодательство и управление на территории субъекта Федерации только в тех пределах, которые установлены федеральной властью на федеральном уровне. Поэтому, в конечном итоге, и содержание законодательства субъекта Федерации определяется федеральным центром в тех пределах, границах, рамках, которые им установлены. В этом смысле мы также не может вести речь о суверенитете государственной власти субъекта Федерации, а, следовательно, о том, что эта государственная власть может издавать совершенно неограниченно те или иные нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральному законодательству и вытекать из его положений. По предметам собственного ведения субъекта Федерации такое требование не действует. Однако и здесь степень самостоятельности субъекта Федерации в своем правотворчестве ограничена основами конституционного строя Российской Федерации и установленными на федеральном уровне правилами. Субъекты Федерации самостоятельны в своем правотворчестве по предметам собственного ведения только потому, что так установила Российская Федерация. Следовательно, пределы правотворчества субъектов Федерации таковы, что это не дает основание делать вывод о том, что субъекты Федерации могут иметь свои отрасли права, включая и уставное или конституционное право субъекта Федерации. Поэтому законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ являются региональным источником отрасли права Российской Федерации. 10 Перечисленные выше отрасли российского права имеют два уровня законодательства – Российской Федерации (федеральный уровень) и субъекта Федерации (региональный уровень). Если же признать право субъекта Федерации на создание своих отраслей права, то это будет означать признание суверенитета субъекта Федерации, поскольку только лишь суверенные государства могут создавать свои отрасли права, а несуверенные государства таким законодательство, правом если обладать таковое не имеется, могут, ограничено поскольку волей их другого суверенного центра. Под источником конституционного права принято понимать нормативный акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы6. При этом конституционно-правовые нормы в федеративных государствах содержатся в нормативных правовых актах как федерального, так и регионального уровней. Те общественные отношения, которые относятся к отрасли конституционного права, регулируются конституционно-правовыми нормами. Поскольку субъект Федерации имеет свою нишу в законодательном регулировании данной сферы общественных отношений, то и правовые нормы, регулирующие сферу конституционно-правовых отношений, являются конституционно-правовыми. Это означает, что нормы Устава и уставного законодательства Пензенской области являются конституционно-правовыми нормами. Это также дает основание говорить, что уставное законодательство Пензенской области, как и любого другого субъекта Федерации, является источником конституционного права России, а не источником уставного права области. Юридическая сила региональных источников конституционного права. Вопрос о юридической силе нормативных правовых актов субъектов Федерации и их соотношение с федеральными нормативными актами решается, как справедливо пишет М. Н. Марченко, неоднозначно, а дифференцировано, в зависимости от сферы правотворческой деятельности 6 Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., Юрист, 2002. С. 15. 11 субъектов Федерации, предмета их совместного или их собственного, исключительного ведения и их соответствующей компетенции7. Однако в дальнейших своих рассуждениях он делает логическую ошибку, связанную с тем, что законы субъектов Российской Федерации, изданные по предметам исключительного ведения Российской Федерации, должны соответствовать федеральным законам. Такие законы субъектов Федерации не могут быть приняты в принципе, поскольку по предметам ведения Российской Федерации в соответствии со ст. 76 Конституции РФ принимаются федеральные законы, а по предметам ведения субъектов Федерации принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Поэтому в данном случае речь должна идти о законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, издаваемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Здесь могут издаваться как федеральные, так и региональные законодательные акты. При этом законы субъектов Федерации принимаются в соответствии с федеральными законами. В данном случае законы субъектов Федерации обладают меньшей юридической силой в сравнении с федеральными законами, и в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Федерации действует федеральный закон. Дифференцированный подход к юридической силе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по отношению к федеральному законодательству выражается в том, что не во всех случаях нормативные акты субъектов РФ имеют меньшую юридическую силу, чем акты федерального уровня. Часть 6 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предмету ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Это означает, что в данном случае признается 7 юридическое верховенство Марченко М. Н. Источники права. С. 235. 12 нормативного акта субъекта Федерации по сравнению с федеральным законодательством. Хотя такую ситуацию на практике трудно представить, поскольку Российская Федерация не вправе принимать нормативные правовые акты по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Юридическая сила нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по отношению друг к другу также не одинакова. Области согласно части 2 ст. 5 Конституции РФ имеют свой устав и законодательство. Следовательно, уставное законодательство субъектов Федерации состоит из двух уровней – устава и собственно уставного законодательства. Это означает, что по своей юридической силе среди региональных источников конституционного права уставы обладают более высокой юридической силой, чем законы субъектов РФ. Можно даже сказать, что Устав Пензенской области составляет юридическую основу всего уставного законодательства области и является первичным, исходным правовым актом, имеющим конституционное значение, поскольку он регулирует ту же сферу общественных отношений, что и Конституция РФ. Устав Пензенской области как основной закон субъекта Федерации содержит нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус, основы территориального устройства Пензенской области, структуру и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это дает нам основание говорить о том, что Устав Пензенской области является актом конституционного значения. Юридическая сила Устава Пензенской области не является безусловной. Она относительна. Устав имеет высшую юридическую силу только по отношению к законам и иным нормативным правовым актам областного уровня. По отношению к Конституции Российской Федерации и к федеральному законодательству, он акт меньшей юридической силы и должен им соответствовать или не противоречить. Пределы соответствия Устава Пензенской области Конституции РФ. Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия 13 конституций и уставов субъектов Федерации Основному закону страны, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России, а именно, народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Теоретический анализ проблемы соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции России заставляет нас обратить внимание и на такой, не рассматриваемый в науке конституционного права вопрос, как учредительность правовых норм, касающихся конституционных устоев субъектов РФ. Очевидно, что правовые нормы, устанавливающие основы конституционного строя на федеральном уровне, являются учредительными. Перечисление их в конституциях и уставах субъектов РФ означает потерю ими такого качества. Не обладающие государственным суверенитетом субъекты Федерации, не вправе самостоятельно учреждать основы конституционного строя. Они могут только закрепить в своих конституциях и уставах основы конституционного строя, учрежденные на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов Федерации в рамках конституционных установлений, субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные устои, не противоречащие федеральной конституции, обеспечивать правовое наполнение федеральных норм. В этом случае такие правовые нормы могут носить учредительный 14 характер. И такие правовые нормы уже имеются в учредительных актах субъектов РФ, например, положения о выражении государственными органами субъектов РФ воли многонационального народа, о добровольном и равноправном сотрудничестве всех слоев населения и граждан всех национальностей, об учреждении в республиках государственных языков и т.п. Вместе с тем учредительность правовых норм, регулирующих конституционные устои субъектов РФ, не может распространяться на определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, конституционно-правовой статус субъектов РФ в значительной степени уже определен Конституцией России, а во-вторых, все субъекты РФ учредила сама Российская Федерация. Другими словами, субъект Федерации не может сам себя учредить. Однако в соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения определяют свои предметы ведения и обладают по ним всей полнотой государственной власти. Последнее является важнейшей составляющей конституционно-правового статуса субъекта РФ. Разумеется, нормы, определяющие эти предметы ведения, также не могут быть учредительными. Самостоятельное определение в конституциях и уставах собственных предметов ведения субъектами РФ показывает, что в данной сфере от учредительных актов субъектов РФ нельзя требовать их соответствия Конституции России, которая отнесла этот вопрос к ведению субъектов Федерации. Здесь уместнее применить термин “непротиворечие” Конституции РФ. Под ним в приведенном выше случае понимается уже не строгое соответствие, имеющимся в Конституции РФ, правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся предметов собственного ведения, идеям и принципам федеративного устройства России, заложенным в федеральной Конституции. Относительно предметов ведения субъектов РФ Российская Федерация 15 предоставила им остаточные полномочия, не регламентируя их. Непротиворечие конституций и уставов субъектов РФ Конституции России в указанной сфере будет достигнуто при соблюдении, по крайней мере, двух основных условий. Во-первых, предметы ведения субъектов РФ не могут выходить за рамки конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Во-вторых, предметы ведения субъектов РФ должны определяться вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения. Следовательно, по основам конституционного строя Российской Федерации, закрепленным в конституциях и уставах субъектов РФ, они должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а по предметам ведения субъектов Федерации их учредительные акты должны не противоречить Конституции РФ. Значительная часть конституций и уставов субъектов РФ, в том числе Устава Пензенской области, посвящена системе органов государственной власти. Эти правовые нормы носят учредительный характер, так как в соответствии с Конституцией РФ система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. Это означает, что субъекты РФ самостоятельно в своих конституциях и уставах учреждают органы государственной власти. Из последнего не вытекает, что в данном случае не может действовать требование соответствия или непротиворечия указанных правовых норм Конституции Российской Федерации. Здесь необходимо иметь в виду два принципиально важные конституционные требования в отношении установления системы органов государственной власти субъектов РФ. Во-первых, Конституция РФ отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это на практике означает, что такие общие принципы должны быть установлены федеральным законом, который принят и действует. Вовторых, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается в соответствии с основами конституционного строя 16 Российской Федерации. Это означает, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также на принципы осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную ветви и вытекающую из этого самостоятельность их органов. Вместе с тем, исходя из учредительного характера правовых норм, характеризующих систему органов государственной власти субъектов РФ, нельзя делать вывод о том, что при формировании органов государственной власти субъекты РФ должны копировать федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, устанавливать единообразие для всех субъектов РФ. Здесь мы имеем дело с единообразием в принципах построения органов государственной власти и разнообразием форм их организации. Поэтому практически каждый субъект РФ имеет свои особенности в организации системы органов государственной власти, различия в конституционном и уставном правовом статусе глав субъектов Федерации, законодательных (представительных), исполнительных органов, конституционных и уставных судов и их должностных лиц. И с этим следует согласиться. Соответствие правовых норм конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации в части, касающейся системы органов государственной власти субъектов РФ, определяется непротиворечием организации органов государственной принципам, установленными власти Конституцией субъектов РФ общим РФ и федеральным законодательством. Здесь в конституциях и уставах субъектов РФ должны быть учтены следующие обстоятельства. Во-первых, организация и деятельность государственной власти субъектов Федерации должны строиться с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами 17 государственной власти субъектов РФ. Во-вторых, организация и деятельность органов государственной власти субъектов РФ не могут выходить за пределы конституционно-правового статуса субъектов РФ, установленном на федеральном уровне. Именно эти два важных правила были учтены в полном объеме в Уставе Пензенской области. Исходя из проведенного анализа, можно сделать ряд основных выводов. Единство системы конституционного законодательства России определяется наличием в ней ряда системообразующих факторов, которые сводятся к следующим. Во-первых, к предмету и методу правового регулирования, который охватывает две основных сферы общественных отношений - охрану прав и свобод личности и устройство государства и государственной власти. Во-вторых, к функциональной общности правовых норм конституционного законодательства, которая должна обеспечивать согласование функционирования законодательства Российской двух Федерации. уровней В-третьих, конституционного к наличию на конституционном уровне правового механизма, обеспечивающего единство конституционного законодательства и верховенство Конституции Российской Федерации. Все это вместе взятое позволяет говорить в теоретическом плане о единстве двух уровней конституционного законодательства в федеративном государстве и относительности высшей юридической силы учредительных актов субъектов Российской Федерации. Поэтому высшая юридическая сила Устава Пензенской области определяется только по отношению к законам и иным нормативным правовым актам Пензенской области. В системе же российского законодательства Устав Пензенской области занимает подчиненное место и должен соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству. Здесь его юридическая сила относительна. Законы и иные нормативные правовые акты уставного законодательства Пензенской области. Отдельную группу региональных источников конституционного права составляют законы Пензенской области, 18 постановления Законодательного Собрания, Правительства и Губернатора Пензенской области и иные виды областных нормативно-правовых актов. По общему правилу нормативным характером в основном обладают законы, а постановления имеют в большинстве случаев индивидуальный характер. Они касаются частных вопросов, например, назначения должностных лиц Правительства Пензенской области, принятие Законодательным Собранием Пензенской области решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, утверждение схемы управления областью и т. д. Однако из этого общего правила бывают исключения, связанные с тем, что постановлениями могут утверждаться правила, программы, положения, которые имеют нормативный характер, но с юридической точки зрения, как отмечается в научной литературе, не могут быть самостоятельными видами нормативных правовых актов, но вместе с законами выступают в качестве источников конституционного права.8 Законы Пензенской области должны соответствовать Уставу Пензенской области и обладают более высокой юридической силой по отношению к подзаконным актам Пензенской области. Они регулируют в основном наиболее важные для Пензенской области общественные отношения. Кроме того, законом Пензенской области утверждаются различные программы социально-экономического развития области. Предметом регулирования законов являются социально значимые отношения в сфере экономики, социальной сфере, образования, культуры, науки, здравоохранения, организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области принимаются в связи с реализацией областью полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, полномочий по предметам собственного ведения. Законы Пензенской области по предметам совместного ведения Российской 8 Марченко М. Н. Источники права. С. 241. 19 Федерации и субъектов Российской Федерации, кроме Устава Пензенской области, должны соответствовать еще и федеральным законам, изданным по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Если Пензенская область издаст в сфере предмета совместного ведения в порядке опережающего законотворчества свой закон, то после принятия федерального закона он должен быть приведен в соответствие с федеральным законом. Законы Пензенской области, изданные по предметам собственного ведения должны соответствовать только Уставу Пензенской области. Они имеют более высокую юридическую силу даже по отношению к федеральным законам, в случае издания таких по предметам ведения субъектов Федерации. К источникам конституционного права Российской Федерации относятся не только законы Пензенской области, которые перечислены в Уставе Пензенской области, но и те законы, которые не перечислены в Уставе, но регулируют общественные отношения, касающиеся предмета конституционного права. И те, и другие законы составляют уставное законодательство Пензенской области, которое в целом является источником конституционного права. Законы Пензенской области, не относящиеся к уставному законодательству, являются источниками других отраслей права. Устав Пензенской области предполагает принятие следующих областных законов: законов о референдумах и выборах (ст. 6); законов, касающихся образования, государственной власти формирования Пензенской и области деятельности (ст. 7); органов закона об административно-территориальном устройстве Пензенской области (ст. 8); законов об организации местного самоуправления в Пензенской области (ст. 9); законов об официальных символах Пензенской области (ст. 10); законов Пензенской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 14); законов по предметам собственного ведения Пензенской области; закона о статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области (ст. 18); законов о 20 структуре, порядке Правительства формирования Пензенской и области (ст. организации деятельности 41); о закона границах муниципальных образований в Пензенской области (ст. 68). Эти законы относятся к уставному законодательству Пензенской области. Поскольку они перечислены в Уставе Пензенской области. К уставному законодательству относятся также законы, не перечисленные в Уставе Пензенской области, но регулирующие обеспечение и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, развивающие правовой статус Пензенской области как субъекта Федерации, утверждающие бюджет и программы социально-экономического развития Пензенской области, устанавливающие вопросы организации и деятельности мировых судей Пензенской конституционно-правовые законодательство области. отношения Пензенской и области, Эти поэтому которое законы входят является регулируют в уставное источником конституционного права России. К региональным источникам конституционного права относятся также постановления Законодательного Собрания, Губернатора и Правительства Пензенской области, но не все, а только те из них, которые касаются предмета конституционного права. Они издаются на основе и во исполнение Устава, законов Пензенской области и являются составной частью уставного законодательства. Сюда же можно отнести Регламент Законодательного Собрания Пензенской области, в котором регулируются внутриорганизационные вопросы его деятельности и порядок взаимодействия с другими ветвями власти. Источником конституционного права являются межрегиональные договоры. Эти договоры между субъектами Федерации предусмотрены ч. 2 ст. 66 и ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. В современный период все четче вырисовывается тенденция к региональной интеграции. Высшим ее проявлением является объединение и укрупнение субъектов Федерации. 21 Интеграция субъектов РФ также проявляется в создании межрегиональных ассоциаций. Пензенская область входит, например, в ассоциацию «Большая Волга». Таким образом, уставное законодательство Пензенской области является региональным источником конституционного права Российской Федерации и не входит в самостоятельную отрасль так называемого «регионального права». Право едино, а законодательство разноуровневое. В нашем случае речь идет о конституционном законодательстве России, которое состоит из двух уровней – федерального и уровня субъекта Федерации – Пензенской области. И то, и другое относится к источникам одной отрасли - конституционного права Российской Федерации. Оно не составляет также самостоятельной правовой системы Пензенской области, а входит в состав правовой системы Российской Федерации, поскольку правовую систему могут иметь только суверенные государства, а не их составные части. ГЛАВА II. ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Общие положения. Пензенская область стала субъектом Федерации в процессе конституционно-правовых реформ начала 90-х годов XX столетия. Федеративный договор 1992 г., а затем Конституция РФ 1993 г. распространили принцип федерализма на всю территорию Российской Федерации и ранее не имеющие статуса субъектов Федерации – края, области, города федерального значения, включая и Пензенскую область, его получили. Часть 1 статьи 5 Конституции РФ установила, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Часть 2 этой же статьи закрепила, что край, область, город федерального значения, автономная область имеют свой 22 устав и законодательство. Это означает, что устав является учредительным актом области как субъекта Федерации. Устав Пензенской области был принят Законодательным Собранием Пензенской области 10 сентября 1996 года. В преамбуле Устава говорится о том, что он в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом мнения населения Пензенской области, его истории, культуры и традиций определяет статус Пензенской области как равноправного субъекта Российской Федерации и создает правовые основы для ее всестороннего развития. Первая глава Устава «Статус и административно-территориальное устройство Пензенской области. Общие положения» содержит основополагающие правовые нормы, характеризующие Пензенскую область как равноправный субъект Российской Федерации. Их анализ показывает, что «Общие положения» Устава берут свое начало в основах конституционного строя Российской Федерации (глава I Конституции РФ). Именно эти положения Конституции Российской Федерации составляют прочную правовую базу для конституций и уставов субъектов РФ. Конституционный строй является сравнительно новым понятием в науке конституционного права. Впервые он был закреплен в первой главе Конституции Российской Федерации 1993 года. С этого времени началось интенсивное изучение в российской юридической науке основ конституционного строя. Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин под ним понимают «форму (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство».9 конституционный строй как Н. А. Михалева «общественный строй, рассматривает в котором функционирует правовое государство с республиканской формой правления, установлен демократический политический режим, признается приоритетное положение личности, незыблемость частной собственности, разделение 9 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. С. 77. 23 властей, верховенство права и закона».10 В. Т. Кабышев отмечает, что конституционный строй – это «система господствующих экономических и социально-политических воплощающих отношений суверенитет народа, в их свободы конституционной и права форме, человека и определяющих сущность общества в целом».11 По мнению В. В. Мамонова конституционный строй представляет собой «систему конституционных отношений, закрепленных народом в Конституции РФ и определяющих статус человека, форму государства, его политический режим, взаимоотношения между властями, положение в мировом сообществе».12 Н. С. Бондарь под конституционным строем понимает правовую категорию, представляющую собой государственно-правовое выражение формирующегося в России гражданского общества.13 Ю. А. Дмитриев и М. П. Авдеенкова определяют конституционный строй как способ организации государства и общества, взаимоотношений человека, общества и государства, который обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство.14 Все существующее в науке многообразие мнений по поводу основ конституционного строя позволяет нам раскрыть содержательную сторону основ конституционного строя, которая сводится к тому, что они представляют собой совокупность главных принципов устройства государства и общества, взаимоотношений человека и государства, в которых соблюдаются права и свободы граждан, а государство действует в соответствии с Конституцией. Нетрудно заметить, что основы конституционного строя вытекают из суверенитета государства. Это означает, что субъекты Федерации не вправе устанавливать свои основы конституционного строя, хотя в конституциях Михалева Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., Юрист, 1998. С. 108. Конституционное право России. Лекции// Под ред. В. Т. Кабышева. Саратов, СГАП, 1995. С. 50. 12 Мамонов В. В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии //Государство и право. 2004. № 10. С. 43. 13 Бондарь Н. С. Конституционный строй как государственно-правовое выражение гражданского общества России //Конституционное развитие России /Межвуз. сб. науч. статей. Саратов, СГАП, 2003. Вып. 4. С. 64. 14 Дмитриев Ю. А., Авдеенкова М. П. Конституционное право Российской Федерации /Курс лекций. М., Полиграф ОпТ, 2004. С. 213. 10 11 24 республик такое понятие содержится. В последних, как правило, перечисляются основы конституционного строя Российской Федерации. Все основы конституционного строя Российской Федерации едины, а повторение их в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации производны.15 Субъекты Российской Федерации, как справедливо отмечают отдельные исследователи,16 не обладают собственным суверенитетом, основы их конституционного строя прямо вытекают из основ конституционного строя Российской Федерации и не могут быть иными. Проведенный общий анализ основ конституционного строя показывает, что пензенский законодатель совершенно справедливо отказался от включения в Устав Пензенской области понятия «основы конституционного строя». Это избавило от необходимости текстуально воспроизвести в Уставе первую главу Конституции Российской Федерации. А в «Общих положениях» Устава является необязательным перечисление всех основ конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, перечисление или не перечисление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ не имеет принципиального значения, поскольку Конституция Российской Федерации имеет прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) и представляется совсем не важным, какие из основ конституционного строя текстуально воспроизведены в субъектах Российской Федерации, а какие нет. Устав Пензенской области среди основ конституционного строя перечислил народ как источник власти (ст. 6), принцип разделения властей (ст. 7), гарантированность местного самоуправления (ст. 9), защиту и осуществление всех прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5). Институт основных прав и свобод человека и гражданина. Подход пензенского законодателя к закреплению института основных прав и свобод человека и гражданина является юридически верным. Статья 5 Устава Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. С. 141. 16 Тайбаков А. А., Титов И. В. Некоторые проблемы совершенствования конституционного законодательства в субъекте Российской Федерации //Государство и право. 2002. № 9. С. 27 – 28. 15 25 Пензенской области провозглашает, что на территории Пензенской области гарантируются защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Конституция РФ, исходя из федеративного устройства государства, разграничила предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области прав и свобод. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ст. 72). Регулирование прав и свобод человека и гражданина на конституционном уровне означает признание, учреждение и защиту в Российской Федерации основных прав и свобод, соответствующих нормам международного права. Эту функцию в силу ст. 71 Конституции РФ осуществляет только Российская Федерация. Поэтому в Уставе Пензенской области не было необходимости перечислять основные права и свободы человека и гражданина, признаваемые в Российской Федерации. Устав Пензенской области акцентировал внимание только на защите и осуществлении всех прав и свобод человека и гражданина, учрежденных в Российской Федерации. Следовательно, законодатель учел, что регулирование прав и свобод отнесено к предметам ведения Российской Федерации, а защита прав и свобод – к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Уставы других субъектов Федерации к закреплению института прав и свобод человека и гражданина подошли по-разному. Их анализ позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день в Российской Федерации существуют субъекты Федерации, в уставах которых вообще отсутствуют правовые нормы о правах и свободах человека и гражданина (Брянская, Ленинградская, Тюменская области); субъекты Федерации, где права и 26 свободы регулируются по примеру федеральной Конституции (республики, Курганская область); субъекты Федерации, где права и свободы, хотя и выделены в отдельную основополагающие главу, нормы-цели, но в ней представлены нормы-задачи и только нормы-принципы (Приморский, Ставропольский края, Вологодская, Курская, Самарская, Ярославская области); субъекты Федерации, в которых только гарантируется защита прав и свобод, перечисленных в федеральной Конституции (Белгородская, Волгоградская, Иркутская области, город Москва и др.)17. Осуществление обязанности обеспечить каждому человеку и гражданину все права и свободы не может быть достигнуто только усилиями федеральных органов государственной власти. Между гражданином и федеральной властью слишком большая дистанция. Поэтому обязанность установления прав лежит на федеральных органах государственной власти. Основная же тяжесть обеспечения каждому установленных федеральными органами прав, как справедливо отмечает Б. С. Крылов, должна лежать на государственных органах субъектов Российской Федерации, которые ближе к гражданину и способны быстрее и непосредственно откликаться на его потребности18. Поэтому закрепление в «Общих положениях» Устава Пензенской области нормы о защите всех прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации является правомерным, и имеет принципиально важное значение. Принцип народовластия. Среди основ конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в Пензенской области, следует отметить принцип народовластия. Часть 1 статьи 6 Устава Пензенской области устанавливает: «Единственным источником власти в Пензенской области является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». В этой правовой норме речь идет о суверенитете Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. С. 155. 18 Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами как условие обеспечения прав граждан //Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5. С. 13. 17 27 народа и демократических принципах формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Проблема суверенитета народа является одной из главных в науке конституционного права. В Конституции Российской Федерации, как отмечается в юридической науке19, термин «народ» употребляется в двух значениях: в широком смысле – как совокупность людей, объединенных общими интересами и организованно взаимодействующих друг с другом; и в узком смысле – как совокупность людей, имеющая свой родной язык равные права с другими народами, право на самоопределение и проживающих на части территории Российской Федерации. Такие определения данной категории не имеют нормативного содержания. С юридической точки зрения слово «народ» должно отождествляться с понятием «граждане» и определяться как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Здесь мы солидарны с точкой зрения О. Е. Кутафина20, которое фактически указывает на нормативное содержание данного термина, поскольку граждане имеют права и обязанности и выступают субъектами права. Народ же (граждане) становится субъектом права только в случае проведения выборов и референдумов, правом участия в которых наделены только граждане государства. Следовательно, народ в конституционно-правовом смысле – это совокупность граждан данного государства, обладающая политической правоспособностью. Именно этот субъект конституционно-правовых отношений является носителем суверенитета и единственным источником власти. Если народ совокупность граждан данного государства, то этот термин применим ко всему государству в целом, а не к его части – субъекту Федерации. Поэтому юридически корректным было употребление в Уставе Астафичев П. А. Народный суверенитет: понятие, содержание, конституционные формы выражения //Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 2. 20 Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. С. 84. 19 28 Пензенской области не этого термина, а другого – население Пензенской области. В Уставе Пензенской области (ч. 2 ст. 6) также подчеркивается, что высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, порядок проведения которых определяется законами Пензенской области в соответствии с федеральными законами. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет о референдумах, проводимых в Пензенской области и о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пензенской области. Референдум Российской Федерации и выборы в федеральные органы государственной власти регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации. Базовым федеральным законом, устанавливающим принципы и порядок проведения всех выборов и референдумов в Российской Федерации, гарантии избирательных прав граждан и права на участие в референдуме является федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»21. Именно ему должны соответствовать законы Пензенской области, регулирующие указанную сферу. Референдум Пензенской области. В Пензенской области порядок проведения референдума Пензенской области урегулирован законом от 26 июня 2003 г. № 491-ЗПО «О референдуме Пензенской области», местного референдума – законом Пензенской области от 7 апреля 2003 г. № 457-ЗПО «О местном референдуме в Пензенской области». Это означает, что законодательная база, касающаяся такой важнейшей формы народовластия, в Пензенской области является сформировавшейся. В законе «О референдуме Пензенской области»22 закрепляется, что референдум Пензенской области – форма прямого волеизъявления граждан 21 22 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. Ведомости ЗС Пензенской области). 2003. № 10. Ст. 56. 29 Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Пензенской области или совместном ведении Российской Федерации и Пензенской области, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (ст. 1). Эта правовая норма напрямую вытекает из федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 12). Закон Пензенской области с учетом федерального законодательства установил основные принципы участия граждан в референдуме Пензенской области, порядок подготовки и проведения референдума, его финансового обеспечения. Он запретил в соответствии со ст. 12 указанного федерального выше федерального закона выносить на референдум вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти Пензенской области, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов государственной власти Пензенской области, органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или изменении бюджета Пензенской области, исполнении и изменении финансовых обязательств Пензенской области; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (ст. 7). Однако закон Пензенской области не запретил, подобно федеральному закону, проведение референдума Пензенской области по вопросам принятия 30 или изменения бюджета муниципального образования. Если такой вопрос нельзя вынести на местный референдум, то вследствие указанного пробела в областном законодательстве, его можно вынести на референдум Пензенской области. Инициатива проведения референдума Пензенской области принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме. Для выдвижения инициативы проведения референдума Пензенской области и сбора подписей граждан в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума Пензенской области. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан, имеющих право на участие в референдуме. Выдвинуть инициативу проведения референдума Пензенской области может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне Пензенской области или на федеральном уровне, не позднее, чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума Пензенской области (ст. 8). Инициативная группа по проведению референдума (руководящий орган общественного объединения) обращается в Избирательную комиссию Пензенской области с ходатайством о регистрации группы. Последняя, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства, в случае соответствия вопроса референдума федеральному и областному законодательству, направляет ходатайство для рассмотрения Законодательному Собранию Пензенской области. Законодательное Собрание обязано в течение 5 дней со дня поступления ходатайства уведомить об инициативе проведения референдума Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и Центральную избирательную комиссию РФ. Если Законодательное Собрание Пензенской области признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям 31 законодательства, Избирательная комиссия Пензенской области осуществляет регистрацию инициативной группы (ст. 9). В поддержку выдвижения инициативы проведения референдума Пензенской области собираются подписи участников референдума. Количество подписей, которые необходимо собрать, не может превышать 2 процента от числа участников референдума. Период сбора подписей должен составлять не менее 30 дней (ст. 10). Наличие необходимого количества подписей участников референдума Пензенской области после их проверки Избирательной комиссией области является основанием для назначения референдума Законодательным Собранием Пензенской области (ст. 13). Назначение и проведение референдума Пензенской области обязательно, если соблюден порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума Пензенской области и ее реализации. Решение Законодательного Собрания о назначении референдума Пензенской области подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 60 дней до дня голосования (ст. 14). При проведении референдума Пензенской области Избирательная комиссия Пензенской области, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума Пензенской области. Участковые избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума Пензенской области по решению вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование указанных избирательных комиссий (ст. 18). Закон «О референдуме Пензенской области» также урегулировал порядок образования, права, обязанности и полномочия комиссий референдума, порядок образования участков референдума, регистрации участников референдума, составления их списков, установил гарантии прав граждан на получение и распространение информации при проведении референдума. 32 Расходы, связанные с проведением референдума Пензенской области осуществляются за счет средств, выделенных на указанные цели из бюджета Пензенской области (ст. 45). Инициативная группа по проведению референдума Пензенской области обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума Пензенской области, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме (ст. 46). Голосование на референдуме Пензенской области проводится с 8 до 20 часов по московскому времени. Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других участников референдума не допускается (ст.52). Референдум Пензенской области признается несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума Пензенской области. Избирательная комиссия Пензенской области признает решение не принятым на референдуме Пензенской области в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума Пензенской области, принявших участие в голосовании. Избирательная комиссия Пензенской области может признать итоги референдума Пензенской области недействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума Пензенской области; б) в случае, если они признаны недействительными на части участков референдума Пензенской области, списки участников референдума которых в совокупности включают не менее одну четвертую часть от общего числа участников референдума; в) по решению суда (ст. 57). 33 Официальное опубликование общих результатов референдума Пензенской области осуществляется Избирательной комиссией Пензенской области не позднее чем через один месяц со дня голосования (ст. 58). Решение, принятое на референдуме, является обязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории Пензенской области. Решение, принятое на референдуме Пензенской области, может быть отменено или изменено путем принятия нового решения на референдуме Пензенской области, но не ранее чем через два года после его принятия (ст. 59). Общий анализ закона Пензенской области «О референдуме Пензенской области» показывает, что он полностью соответствует Уставу области и федеральному законодательству. Правовые нормы закона детализируют конституционный принцип народовластия, как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, и в полной мере его выражают. Местный референдум. урегулированы общественные Другим законом отношения, Пензенской связанные с области проведением местного референдума23. В законе указано, что местный референдум – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения, проживающим в границах муниципального образования (ст.1). К числу нормативно-правовых актов, касающихся вопросов местного референдума, кроме федерального законодательства и законов Пензенской области, отнесены уставы муниципальных образований (ст. 3). На местный референдум могут быть вынесены вопросы только местного значения, которые не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству Пензенской области и не должны Закон Пензенской области от 7 апреля 2003 г. № 457-ЗПО «О местном референдуме в Пензенской области» //Ведомости ЗС Пензенской области. 2003. № 8. Ст. 27. 23 34 ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии этих прав. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти Пензенской области, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов государственной власти Пензенской области, органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении бюджета Пензенской области, исполнении и изменении финансовых обязательств Пензенской области, муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (ст. 7). Приведенная правовая норма не лишена отдельных недостатков. Пензенский законодатель в указанном законе полностью скопировал норму федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 12). Однако в федеральном законе она сформулирована в обобщенном виде и касается одновременно референдума субъекта Федерации и местного референдума. Поскольку на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, то является совсем необязательным устанавливать запрет на проведение местного референдума по вопросам срока полномочий органов государственной власти Пензенской 35 области, досрочных выборов в органы государственной власти Пензенской области, персональном составе органов государственной власти Пензенской области, принятия или изменения бюджета Пензенской области. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»24 не устанавливает таких вопросов местного значения. Кроме того, простое копирование норм федерального законодательства в законодательстве субъектов Федерации является излишним и делает слишком громоздкой всю правовую систему Российской Федерации, оказывает на нее негативное влияние. Субъекты права инициирования проведения местного референдума те же, что и областного референдума. Они определены в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст.14) и продублированы в областном законодательстве. Инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего муниципального образования (территориальную избирательную комиссию), которая со дня обращения инициативной группы по проведению местного референдума действует в качестве муниципальной комиссии местного референдума. Муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть представленные документы и направить их в представительный орган местного самоуправления, уполномоченный законодательством принимать решение о назначении местного референдума. Представительный орган местного самоуправления в течение 20 дней обязан рассмотреть вопрос проведения местного референдума и если вопрос референдума соответствует закону Пензенской области «О местном референдуме», муниципальная комиссия местного референдума осуществляет регистрацию инициативной группы (ст. 9). 24 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 36 В поддержку выдвижения инициативы проведения местного референдума собираются подписи участников референдума в количестве 5 процентов от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования. Период сбора подписей составляет 20 дней (ст. 10). Наличие необходимого количества подписей участников местного референдума, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума, является основанием для назначения представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования местного референдума (ст. 13). Назначение и проведение местного референдума является обязательным, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения местного референдума и ее реализации. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования (ст. 14). Местный референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проведение местного референдума, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Представительный орган местного самоуправления вправе отказать в назначении местного референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения местного регулирующих референдума подготовку и нормативных проведение правовых местного актов, референдума. Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение местного референдума, не допускается (ст.15). Обращает на себя внимание последняя часть приведенной правовой нормы, которая в полной мере конкретизирует в областном законодательстве конституционный принцип народовластия. 37 Порядок организации, проведения и финансирования местного референдума такой же, как и референдума Пензенской области. В анализируемом законе и законе Пензенской области «О референдуме Пензенской области» содержатся однотипные правовые нормы. Местный референдум считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины участников местного референдума, внесенных в списки участников местного референдума на территории соответствующего муниципального образования. Решение местного референдума считается принятым, если на вопрос референдума положительно ответило более половины участников местного референдума, из числа пришедших на голосование (ст. 55). Официальное опубликование результатов референдума осуществляется муниципальной комиссией местного референдума не позднее чем через один месяц со дня голосования (ст. 56). Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории соответствующего муниципального образования (ст. 57). Закон Пензенской области «О местном референдуме» был принят до вступления в законную силу федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», которым введена новая форма непосредственной демократии - референдум по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования25. Данная форма непосредственной демократии представляет собой способ получения согласия населения при изменении границ или преобразовании муниципальных образований26. Указанное голосование является обязательным способом получения согласия населения муниципального образования в случаях: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3802. Курячая М. М. Соотношение института референдума со смежными институтами непосредственной демократии //Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 14. 25 26 38 - изменения границ муниципальных районов, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов; изменения границ поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений; - объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений; изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Согласно п. 5 ст. 24 данного федерального закона голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей избирательным правом. муниципального Согласие образования, населения на обладающих изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины, принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. 39 Все эти положения федерального закона необходимо включить в закон Пензенской области «О местном референдуме». Анализ законодательства Пензенской области о референдуме позволяет сделать вывод о том, что оно в полной мере выражает конституционноправовую теорию референдума и служит укреплению народовластия и основ конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области. За исключением отдельных недостатков, о которых речь шла выше, областное законодательство о референдумах соответствует федеральному законодательству и позволяет представить на региональном уровне в полном объеме конституционно-правовой институт референдума в Российской Федерации, включая и такие его виды как референдум субъекта Федерации и местный референдум. Принцип разделения властей. Среди основ конституционного строя Российской Федерации Устав Пензенской области включает принцип разделения властей. Государственная власть в Пензенской области осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ч.1 ст. 7). Нет необходимости в данной работе анализировать концепцию разделения властей и дискуссии в юридической науке, которые ведутся вокруг нее. Отметим лишь, что идея разделения властей, в отличие от идеи единства государственной власти, получила свое закрепление в демократических конституциях государств мира, в том числе и в Конституции Российской Федерации (ст.10). По примеру российской Конституции такое закрепление принципа разделения властей содержится во всех без исключения конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Между тем, на наш взгляд, в учредительных актах субъектов Российской Федерации следовало бы вести речь не только о разделении властей, но и о единстве власти, сотрудничестве и взаимодействии различных ее ветвей. В юридической науке в дополнение к разделению 40 властей в последние годы появилась и получила свое научно-теоретическое развитие концепция взаимодействия ветвей власти27. Органы государственной власти должны взаимодействовать, поскольку они призваны решать общие задачи. Как видим, в приведенном выше случае Устав Пензенской области закрепил принцип разделения властей таким же образом, как это сделано в Конституции РФ. По другому, это быть не могло, поскольку речь идет об основах конституционного строя Российской Федерации, которые вправе устанавливать только Российская Федерация. Каждая ветвь государственной власти предполагает существование особых специализированных государственных органов, занимающих свое место в целостном государственном аппарате и выполняющих определенную работу по управлению государством (в нашем случае – субъектом Российской Федерации). Государственные органы каждой ветви власти обладают самостоятельностью. При выполнении своих специализированных задач они не подчинены никаким другим органам. Устав Пензенской области, конкретизируя принцип разделения властей, закрепил, что образование, формирование, деятельность органов государственной власти Пензенской области, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», иными федеральными законами, уставом, законами и иными нормативными правовыми актами (ч. 2 ст. 7). Приведенная правовая норма соответствует федеральному законодательству. Однако она юридически не безупречна по ряду оснований. Во-первых, федеральные конституционные законы не устанавливают общие 27 Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е.Теория современной конституции. М., Норма, 2005. С. 235. 41 принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Перечень этих законов содержится в Конституции РФ. Поэтому ссылка на федеральные конституционные законы в данном случае не уместна. Во-вторых, Конституция Российской Федерации закрепила, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно (ч. 1 ст. 77). В Уставе Пензенской области указание на самостоятельность Пензенской области в установлении органов государственной власти Пензенской области отсутствует. В-третьих, самостоятельность субъектов Федерации в установлении своих органов государственной власти имеет свои пределы. Она ограничена основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Поэтому в Уставе Пензенской области достаточно было привести только название одного федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», или же ограничиться более общей формулировкой, поскольку приведенная статья Устава содержится в главе «Общие положения». Исходя из проведенного анализа, можно предложить следующую формулировку части 2 статьи 7 Устава Пензенской области: «Система органов государственной власти Пензенской области устанавливается Пензенской областью самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Конституционное понятие «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» означает устанавливаемые 42 федеральным законом общие для всех субъектов РФ, не связанные с особенностями их внутреннего устройства, основные начала формирования, организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Анализируемая норма Устава Пензенской области была введена в новой редакции законом Пензенской области от 27 ноября 2003 г., т. е. в период интенсивной работы, которую проводили Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах совместно с законодательными органами субъектов РФ по приведению в соответствие с Конституцией РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Пензенский законодатель в этом случае счел возможным лишний раз в Уставе сделать ссылку на федеральное законодательство, что, на наш взгляд, было совершенно необязательным, поскольку речь идет об учредительном акте субъекта Федерации, который в силу своей специфики и месте в правовой системе Российской Федерации не должен быть излишне перегружен, а содержать основополагающие нормы, конкретизирующиеся в текущем законодательстве. Анализируя принцип разделения властей, нельзя не обратить внимания еще на одно обстоятельство. Как известно, статья 10 Конституции РФ закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако некоторые исследователи считают, что данное положение Конституции РФ оказалось не в полной мере реализованным на практике. Это случилось потому, что основополагающие постулаты классической, восходящей еще к Ш. Л. Монтескье, теории разделения властей устарели и не соответствуют реалиям современной политической жизни, а, следовательно, нуждаются в корректировке и обновлении28. Керимов А..Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М.,РАГС, 2000. С. 8 – 9. 28 43 С этими взглядами мы можем согласиться только лишь отчасти. Действительно, помимо традиционных ветвей власти и органов государственной власти, их выражающих, существуют органы власти, которые не вписываются в триаду Ш. Л. Монтескье. Сюда относятся Президент РФ и его Администрация, институт Уполномоченного по правам человека, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, прокуратура. Поэтому является очевидным, что не все постулаты теории Ш. Л. Монтескье, которая насчитывает уже более двухсот лет, могут быть приняты при организации органов государственной власти на современном этапе. Они нуждаются в корректировке. Однако эту теорию нельзя считать полностью устаревшей, так как в ней есть одна, явно не устаревшая идея, а именно, идея разделения власти. При этом количество разделенных властей не имеет принципиального значения. Многие современные исследователи пришли к выводу, что в настоящее время недостаточно выделять только три ветви власти. А.Д. Керимов считает, что следует выделить и так называемую четвертую власть – средства массовой информации, которые, умело манипулируя общественным мнением, оказывают огромное влияние на политический климат в стране, на кадровые перестановки и результаты выборов в представительные и иные государственные органы всех уровней29. Однако с данной точкой зрения трудно согласиться, так как средства массовой информации при всем их влиянии на общественное сознание людей не относятся к органам государственной власти. Г. Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной системе РФ, сделал вывод о том, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь – президентскую власть30. Необходимость ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских полномочий, а также прямым указанием Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства. С. 9. Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации //Автореф. дис… доктора юрид. наук. - Екатеринбург, 1998. С. 14. 29 30 44 Конституции РФ (ч.1, ст. 11) на то, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Нельзя не отметить и точку зрения, согласно которой в современных государствах следует выделять не три, а множество ветвей власти31. Практика реализации принципа разделения властей свидетельствует, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти существуют органы государственной власти, которые могут образовывать самостоятельные ветви государственной власти (президентскую, контрольную, учредительную, финансово-кредитную и др.). С этими утверждениями также трудно согласиться. Внимательное рассмотрение предлагаемых ветвей власти показывает, что здесь отождествляются органы, функции и политика государства. Президент РФ это орган государственной власти, контроль это одновременно и функция государственного органа, и метод деятельности, финансово-кредитная – это не власть, а политика государства. Также не ясно, что вкладывается в понятие «учредительная власть». В предложенном варианте «множественности властей» отсутствует указание на самостоятельность каждой ветви власти и ее выражение в системе органов данной ветви власти. Заслуживает внимания также позиция В. Е. Чиркина32. Он отмечает, что любому государственному органу, к какой бы ветви власти он не относился, присуща контрольная деятельность, которая направлена как на другие ветви власти (парламент контролирует работу правительства и при определенных условиях может выразить ему вотум недоверия, исполнительные органы, в свою очередь, вправе обжаловать решения представительных органов власти в суде и т.п.), так и на нижестоящие звенья своей системы (внутриведомственный контроль). Причем подобного рода деятельность не является основной функцией государственного органа. Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства. С. 10-11. Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11 – 12; Он же. Государствоведение. М., Юрист, 1999. С. 358 – 375. 31 32 45 Кроме того, у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость от других ветвей власти, что является одним из важнейших признаков обособления отдельной ветви власти, закреплена в конституциях. Однако и с этой точкой зрения трудно согласиться. В приведенных аргументах к органам контрольной власти следует отнести прокуратуру, Счетную палату и Уполномоченного по правам человека. Но ведь эти органы не представляют единой системы. Они действуют независимо друг от друга и никак между собой не связаны. Кроме того, Счетная палата и Уполномоченный по правам человека не имеют своих подразделений на местах. Если все эти рассуждения применить к моделям разделения властей на уровне субъектов федерации, то из предложенного исследователями перечня органов, не вписывающихся в схему разделения властей, следует исключить прокуратуру как федеральный орган, Центральный банк РФ. Что касается глав субъектов федерации, то на региональном уровне они включены в исполнительную власть. Уполномоченные по правам человека в тех субъектах федерации, где они имеются, счетные палаты, избирательные комиссии субъектов федерации являются единичными органами и не имеют своей системы, позволяющей вести речь о ветви власти. Поэтому на уровне субъектов федерации, в отличие от федерального уровня, в полной мере применима классическая триада властей: законодательная, исполнительная, судебная ветви власти. В Уставе Пензенской области принцип разделения властей выражается в следующей системе органов государственной власти: - законодательный (представительный) орган государственной власти Законодательное Собрание Пензенской области; 46 - высший исполнительный орган государственной власти - Правительство Пензенской области; - иные исполнительные органы государственной власти Пензенской области; - судебные органы – мировые судьи в Пензенской области; - Счетная палата Пензенской области, Избирательная комиссия Пензенской области; - иные органы государственной власти (ч. 4 ст. 7). Что касается законодательного, исполнительных и судебных органов, то они вписываются в принцип разделения властей и являются формой их выражения. Счетная палата Пензенской области, Избирательная комиссия Пензенской области и иные органы государственной власти являются единичными и системы этих органов не существует. Они являются государственными органами и имеют властные полномочия. В юридической науке сделан вывод о том, что принцип разделения властей в чистом виде не существует. Каждое государство имеет свои особенности в реализации этого принципа. Вместе с тем отчетливо наблюдается тенденция, согласно которой государственные власти не всегда уравновешивают друг друга. В особенности это касается законодательной и исполнительной властей. В отношениях между ними неизбежно доминирует исполнительная власть33. Это связано с тем, что исполнительная власть оказывает решающее воздействие на законодательный процесс, поскольку подавляющее большинство принимаемых законов имеют не парламентское, а правительственное происхождение. Кроме того, исполнительная власть наделена управленческими функциями и поэтому менее всего открыта для общества. В ряде случаев при принятии управленческих решений, особенно связанных с государственной тайной, так должно и быть. Имеются и другие причины доминирования исполнительной власти. Все это вместе взятое создает объективные предпосылки такого доминирования. В этих условиях 33 Разделение властей// Отв. ред. М. Н. Марченко. М., Изд-во МГУ, 2004. С. 365. 47 задача других ветвей власти должна состоять не в том, чтобы пытаться «встать вровень» с исполнительной властью. Сделать это, как отмечается в научной литературе, в принципе невозможно34. Задача, на наш взгляд, состоит в усилении контрольных функций законодательной власти с тем, чтобы она могла уравновешивать исполнительную власть. Местное самоуправление. Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является признание и гарантирование местного самоуправления, его самостоятельности в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ). По примеру российской Конституции практически все конституции и уставы субъектов Федерации признали и гарантировали местное самоуправление, которое не входит в систему органов государственной власти35. Включение этих норм в основы конституционного строя Российской Федерации и закрепление их в учредительных актах субъектов РФ – свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти. Органы местного самоуправления не составляют с органами государственной власти жесткой вертикали власти. В пределах своих полномочий они являются самостоятельными. Местное самоуправление представляет собой публичную власть народа, реализуемую не через государственные органы. Здесь мы солидарны с научной позицией Т. Я. Хабриевой и В. Е. Чиркина, согласно которой органы муниципального образования являются органы публичной власти территориального коллектива36. Самостоятельность местного самоуправления означает не суверенитет местных территориальных коллективов, а лишь относительную автономию муниципальной власти в общей системе публичной власти в России. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, включении в бюджетную систему Российской Федерации в Керимов А. Д. Государствоведение: актуальные проблемы теории. М., СГУ, 2003. С. 66. Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. С. 134. 36 Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. С. 297. 34 35 48 качестве самостоятельного уровня местных бюджетов, предоставлении органам местного самоуправления прав на установление местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих полномочий37. Все это создало законодательные и иные финансовые предпосылки для организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления являются не только «самоуправлением», но и «властью», обладают властными полномочиями, источником которых является суверенитет народа. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это положение Конституции РФ позволило отдельным исследователям говорить о так называемой «демократии малых пространств», представляющей собой политическую форму реализации муниципальной власти как особой публичной власти, функционирующей в единой системе народовластия38. Мы разделяем эту точку зрения, поскольку принадлежность всей власти народу (ст. 3 Конституции РФ) создает основу для единства государственной и муниципальной власти. Поэтому нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В данном случае речь может идти только об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти. При этом следует иметь в виду, что местное самоуправление не самоцель, а средство для решения вопросов, связанных с созданием на местном уровне нормальной среды проживания, гарантировании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в каждом населенном пункте. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., Юриспруденция, 2005. С. 140-141. 38 Бондарь Н. С. Конституционный строй как государственно-правовое выражение гражданского общества России //Конституционное развитие России. Вып. 4. С. 74. 37 49 Именно это послужило основанием для включения в Устав Пензенской области данной основы конституционного строя Российской Федерации. В нем закрепляется, что в Пензенской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативноправовыми актами признается и гарантируется местное самоуправление. Порядок организации местного самоуправления определяется Уставом и законами Пензенской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 9). Социальные и экономические основы конституционного строя. К сожалению, в Устав Пензенской области не включены нормы, связанные с реализацией социальных основ конституционного строя Российской Федерации. Видимо, законодатель исходил из того факта, что только суверенное государство может провозглашать себя социальным государством, как это сделано в ч. 1 ст. 7 Конституции России, согласно которой Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако, не провозглашая Пензенскую область социальным субъектом Российской Федерации, можно было бы в «Общих положениях» Устава закрепить, что в Пензенской области охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Эта норма позволила бы определить основные направления социальной политики в Пензенской области. Уставное закрепление социальных основ конституционного строя Российской Федерации означало бы возложение на органы государственной власти и органы местного самоуправления Пензенской области общесоциальной функции. Социальная политика в этом 50 случае выступала бы условием социальной стабильности и в конечном счете - прочности конституционного строя Российской Федерации. Также как и в вопросах социальных основ конституционного строя, «Общие положения» Устава не закрепляют экономических основ конституционного строя в части признания и равной защиты различных форм собственности. Только лишь в VI главе Устава «Экономические основы деятельности органов государственной власти Пензенской области» говорится о земельной собственности: «Земля в Пензенской области в соответствии с федеральными законами может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности» (ч. 1 ст. 53). Нам представляется, что данная правовая норма нуждается в корректировке. Формы собственности, собственности, устанавливаются в включая основах формы земельной конституционного строя Российской Федерации (ст. 8, 9 Конституции РФ). Это означает, что данная правовая норма должна находиться в «Общих положениях» Устава, которые закрепляют основы конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области. Кроме того, поскольку формы земельной собственности установлены Конституцией РФ, то в анализируемой правовой норме Устава необходимо ссылаться не на федеральное законодательство, а на Конституцию Российской Федерации. Также следует обратить внимание, что в Конституции РФ содержится иной порядок перечисления форм собственности: частная, государственная и муниципальная, но не наоборот. Этот порядок не случаен. Именно институт частной собственности позволяет сформировать в России развитое гражданское общество, а затем на этой основе может вестись речь о правовом государстве, предшественником которого как раз и является гражданское общество39. Другими словами, в этих глобальных изменениях 39 Гошуляк В. В. Институт собственности в конституционном праве России. М.. РГНФ, 2003. С. 58. 51 институту частной собственности принадлежит ведущее место. Поэтому, на наш взгляд, правовую норму Устава о формах земельной собственности целесообразно перенести в «Общие положения» Устава и сформулировать ее следующим образом: «Земля в Пензенской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Желательным было бы и включение в Устав Пензенской области важнейшего конституционного принципа признания и защиты равным образом всех форм собственности: частной, государственной, муниципальной и иных. В этой формулировке содержится указание на равенство всех форм собственности и их равную правовую защиту. Фактически она ставит в положение равенства всех участников гражданского оборота на территории Пензенской области. Плюрализм форм собственности является основой рыночной экономики и обязательным условием ее функционирования. Система законодательства. «Общие положения» Устава устанавливают систему законодательства Пензенской области. В отличие от некоторых субъектов Федерации (Республики Татарстан, Республики Башкортостан, Свердловской области и др.), Устав Пензенской области не использует понятия « правовая система», хотя в ряде научных работ такой вопрос ставится. Так, например, И. Р. Метшин пишет о «региональной правовой системе» как факте российской правовой действительности40. О конституционном и уставном праве ведут речь и авторы коллективной монографии «Конституционное право субъектов Российской Федерации». Под ним они понимают «составную часть единого российского права, представляющую собой совокупность федеральных и региональных правовых норм, функционально объединенных определением правового 40 Метшин И. Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М., Норма, 2002. С. 29. 52 статуса субъектов Федерации, их органов власти, территориальных сообществ граждан субъектов Федерации и их отдельных составляющих»41. По мнению В. Д. Перевалова, система права субъектов Федерации действительно существует. Ее социальное предназначение обусловлено федеративным устройством государства, его демократическим характером, и конституционной целью формирования гражданского общества и правового государства42. Ф. М. Раянов также признает наличие у субъектов Федерации системы права. Если под системой права, отмечает он, понимать явление объективного мира, то можно сказать, что системы права у субъектов РФ нет. Если же под системой права понимать научную категорию, отражающую формы структурного строения юридических норм, возможные варианты их систематизации по различным основаниям, то система права у субъектов Российской Федерации есть43. Данные высказывания свидетельствуют о том, что складывающееся в субъектах Федерации законодательство исследователями характеризуется через категорию «правовая система». Более того, предпринимаются попытки обосновать наличие у субъектов Федерации собственной правовой системы44. Если стать на эту позицию, то следующим шагом должно быть признание суверенитета субъекта Федерации, так как формирование правовой системы исходным началом имеет суверенитет государственной власти. Поэтому мы солидарны с точкой зрения И. Г. Дудко об отсутствии в субъектах Федерации собственной правовой системы45, несмотря на то, что в конституциях и уставах ряда субъектов Федерации (Республика Адыгея, КабардиноКонституционное право субъектов Российской Федерации// Отв. ред. В. А. Кряжков. М., Городец-издат, 2002. С. 33. 42 Кроткова Н. В. Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития/ Межрегиональная научно-практическая конференция //Государство и право. 2003. № 7. С. 99. 43 Кроткова Н. В. Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития/ Межрегиональная научно-практическая конференция //Государство и право. 2003. № 7. С. 100. 44 Метшин И. П. Правовая система республики в составе Российской Федерации. (На примере Республики Татарстан) //Автореф. дис…канд. юрид. наук. М.,1999. 45 Дудко И. Г. К вопросу о «правовой системе» субъектов Российской Федерации// Государство и право. 2003. № 9. С. 99. Его же. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск, МГУ, 2004. С. 51. 41 53 Балкарская Республика, г. Москва и др.) такая категория применяется. И. Г. Дудко в обоснование этого вывода привел аргумент, согласно которому субъекты Федерации не обладают правом принятия уголовных, уголовнопроцессуальных, гражданско-процессуальных и ряда других законов, которые формируют основные отрасли права страны. Следовательно, без данных отраслей в субъектах Федерации не может сложиться правовая система46. Аргументом в пользу отсутствия у субъектов Федерации собственной правовой системы может служить и тот факт, что все отрасли российского права имеют конституционные начала, закрепленные в Конституции РФ. Отрасли права, отнесенные ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения состоят как из федеративных нормативных актов, так и из нормативных актов субъектов Федерации и базируются на общем предмете и методе правового регулирования. В этой связи правовые акты субъектов Федерации можно рассматривать как структурный компонент правовой системы России47. Законодательство субъектов Федерации входит в состав законодательства и правовой системы России. Оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации в пределах их компетенции. Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 76) гарантировала субъектам Федерации самостоятельность в сфере законотворчества. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что Устав Пензенской области совершенно правильно не использует понятие «правовая Дудко И. Г. К вопросу о «правовой системе» субъектов Российской Федерации// Государство и право. 2003. № 9. С.99. 47 Чертков А. Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения// Журнал российского права. 2005. № 5. С. 28. 46 54 система области». Он устанавливает, что Устав Пензенской области является основным законом Пензенской области и имеет на ее территории прямое действие. Законы Пензенской области, иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Пензенской области, органами местного самоуправления, не должны противоречить Уставу Пензенской области (ч. 1 ст. 11). Как видно из приведенной правовой нормы, Пензенская область не установила такой формы законодательного акта как кодекс. По мнению Е.В.Колесникова, разделяемому нами, на региональном уровне для регламентации конституционных и смежных отношений вполне допустимо использовать форму кодекса, хотя критерии для подобного правотворческого решения весьма размыты48. В некоторых субъектах Федерации практика принятия кодексов утвердилась. Так в Воронежской области, Республике Коми приняты Избирательные кодексы, в Иркутской области – Кодекс областных государственных должностей, в Республике Башкортостан – самостоятельные республиканские Кодексы о выборах и средствах массовой информации. Пензенская область пошла по другому пути. Кодифицированное законодательство (на уровне кодексов) есть весьма сложное явление и при отсутствии значительного законодательного опыта и квалифицированных специалистов в области права принятие кодексов весьма затруднительно. В иерархии нормативных правовых актов Пензенской области Устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим областным нормативно-правовым актам. Он является основным законом, имеет прямое действие на всей территории Пензенской области. Другие нормативноправовые акты Пензенской области не должны противоречить Уставу. Эти положения отражают юридическую природу Устава Пензенской области. Колесников Е. В. Систематизация российского конституционного законодательства// Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2. С. 73. 48 55 Как основной закон Пензенской области, Устав не имеет безусловного юридического верховенства, поскольку в федеративном государстве он должен соответствовать Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Это означает, что Устав Пензенской области должен соответствовать и не противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству. Поэтому высшая юридическая сила Устава, как основного закона области, относительна. С. А. Авакьян по этому поводу пишет, что если субъект Федерации в своей конституции или уставе вторгся в компетенцию РФ, то это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ49. Устав области регулирует ее правовой статус как субъекта Федерации. По своему регулятивному значению, как уже отмечалось в науке конституционного права, он равнозначен региональной конституции50, хотя так и не называется. Такая форма нормативного акта, по нашему мнению, была выбрана не случайно. Особенность в наименовании обусловлена тем, что устав не просто закрепляет статус области как субъекта Федерации, но, в отличие от конституции республики, еще и отражает процесс перехода области из простой административно-территориальной единицы в государственно-территориальное образование. Устав Пензенской области играет значительную роль в формировании областного законодательства. Уставом области регулируется значительный круг вопросов (статус субъекта Федерации, права и свободы человека и гражданина, основы взаимоотношений с Федерацией, система органов государственной власти, организация местного самоуправления и т.п.). Это Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., РЮИД, 2000. С. 201. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации// Отв. ред. А. С. Пиголкин. М., Норма, 1998. С. 24. 49 50 56 свидетельствует о том, что Устав области является актом конституционного характера. Высшая юридическая сила Устава области, по мнению И. Г. Дудко, с которым мы солидарны, вытекает из положений Конституции РФ, которая установила не только форму основополагающих актов субъектов Федерации (конституции республик, уставы других субъектов РФ), но и закрепила требование о включении статуса субъекта Федерации в содержание его конституции (устава) (ст. 66 Конституции РФ)51. Именно закрепление статуса субъекта Федерации ставит конституции и уставы субъектов РФ на более высокую ступень по сравнению с иными нормативно-правовыми актами регионального уровня. Устав области обладает характером учредительного акта субъекта Федерации. Однако эта учредительность является вторичной, поскольку первичным характером, как справедливо подчеркивают Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, обладает Конституция РФ52. Поэтому правомерно говорить лишь об учредительной функции устава в рамках, определенных федеральной Конституцией, так как статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации (ч.1 и 2 ст. 66 Конституции РФ). Прямое действие Устава Пензенской области означает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица применяют Устав тогда, когда закрепленные им положения не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность его применения при условии принятия областного закона. Таким образом, в Пензенской области закреплены некоторые основы конституционного строя Российской Федерации, в частности суверенитет народа и принципы народовластия, защита прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения властей, гарантии местного Дудко И. Г. Юридическая природа конституций (уставов) субъектов Российской Федерации// Регионология. 2002. № 2. С. 27. 52 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. С. 44. 51 57 самоуправления, прямое действие и высшая юридическая сила Устава по отношению к другим нормативным правовым актам Пензенской области. Вместе с тем законодатель уделил недостаточное внимание закреплению социально-экономических основ конституционного строя РФ. Однако это не означает, что они в Пензенской области не действуют. Конституция РФ, которая имеет безусловное юридическое верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации, их установила и они распространяются в равной степени и на Пензенскую область. Анализ норм Устава показывает, что в целом они соответствуют и не противоречат Конституции России, хотя некоторые из них сформулированы юридически не корректно, что требует внесения определенных изменений в Устав Пензенской области и законодательные акты. 58 ГЛАВА III. УСТАВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ В СФЕРЕ ОСНОВНЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Институт прав и свобод человека и гражданина. Институт прав и свобод человека и гражданина является одним из основных институтов конституционного права. Предмет конституционного права, пишет О. Е. Кутафин, образуют отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Их особенность состоит в том, что они могут складываться во всех сферах жизни общества и государства. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений в этой сфере и предопределяют содержание всех остальных отношений в данной сфере53. Относительно прав и свобод человека и гражданина базовыми являются те общественные отношения, которые выражают главные принципы, характеризующие правовое положение личности, а также основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Конституция Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод относит к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Защиту прав и свобод Конституция РФ перечислила в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст.72). Устав Пензенской области институт прав и свобод человека и гражданина закрепил в самом общем виде, указав, что на территории Пензенской области гарантируется защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст. 5). Это общее положение Устава Пензенской области потребовало своей конкретизации в текущем областном законодательстве, в котором в соответствии 53 с конституционными Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 25. 59 установлениями должны быть определены гарантии осуществления и защиты того или иного конституционного права на территории Пензенской области. На сегодняшний день в области принят и уступил в законную силу ряд законов Пензенской области, касающихся политических и социальноэкономических прав граждан. Политические права граждан. Из законов, относящихся к политическим правам граждан, следует назвать закон Пензенской области от 3 июня 2003 г. № 474-ЗПО «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления»54, закон Пензенской области от 8 сентября 2004 г. № 658-ЗПО «О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Пензенской области»55 и закон Пензенской области от 31 августа 2007 г. № 1332 - ЗПО «О порядке рассмотрения обращений граждан органами государственной власти Пензенской области»56. Последний закон не отменил действие аналогичного закона от 3 июня 2003 года. Закон Пензенской области «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления» определяет порядок рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в Пензенской области. Граждане и юридические лица имеют право на личные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти обращения оформляются в письменном виде. В ходе встреч должностных лиц с гражданами к ним могут поступать устные обращения, которые требуют устного ответа. Обращения, поступившие в орган и к должностному лицу, подлежат регистрации и рассмотрению в течение 15 дней, а в случаях, требующих дополнительного изучения, 30 дней со дня обращения. Не подлежат рассмотрению анонимные обращения, Ведомости ЗС Пензенской области. 2003. № 9. Ст. 203. Ведомости ЗС Пензенской области. 2004. № 19. Ст. 110. 56 Консультант-плюс. Пензенское законодательство. 54 55 60 обращения, содержащие нецензурные выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц, по содержанию лишенные смысла, содержащие запросы архивных данных, сведений конфиденциального характера. Запрещается рассматривать обращения, которые не входят в компетенцию органов и должностных лиц Пензенской области. Последние обращения направляются в соответствующие органы, в компетенции которых рассмотрение поднятого в обращении вопроса (ст. 4). Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений, нарушение сроков рассмотрения обращений, принятие заведомо необоснованного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина влекут за собой ответственность виновных должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пензенской области (ст. 6). Закон возложил ответственность на органы и должностных лиц проводить учет, анализ и обобщение вопросов, содержащихся в обращениях, проверять состояние дел по рассмотрению обращений и устранять причины и условия, порождающие нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Органы и должностные лица должны систематически отчитываться о работе по рассмотрению обращений перед соответствующими органами законодательной или исполнительной власти, представительному органу местного самоуправления или в порядке подчиненности (ст. 8). Анализируемый закон Пензенской области не устанавливает виды обращений граждан и юридических лиц и не дает их определений. Юридическая практика показывает, что такими видами являются: предложение, заявление, жалоба, которые имеют свои критерии их разграничения. Предложение – такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан. Заявление – обращение гражданина с просьбой о реализации принадлежащего ему права, предусмотренного законодательством. Жалоба – обращение гражданина с требованием о 61 восстановлении права или законного интереса, нарушенного действиями юридических или физических лиц. Нам представляется, что виды обращений граждан в органы власти желательно было бы включить в областной закон и в зависимости от особенностей каждого вида обращений определить особенности их рассмотрения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Указанный закон Пензенской области был принят при отсутствии федерального закона, регулирующего данную сферу общественных отношений, в порядке так называемого «опережающего правотворчества» субъекта Федерации. Между тем Конституция РФ не закрепила право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения. Она указала лишь, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Буквальное толкование конституционной нормы приводило к выводу о том, что по предметам совместного ведения сначала должны приниматься федеральные законы, а лишь затем в соответствии с ними – нормативные правовые акты субъекта РФ. Получалось, например, что до принятия федерального закона от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты РФ не могли принимать свои конституции (уставы), устанавливать и формировать систему региональной исполнительной власти57. В итоге возникала абсурдная и тупиковая ситуация. Для ее разрешения необходимо было дать официальное толкование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом РФ. Это толкование было дано им в Чурсина Е. В. О праве субъекта Российской Федерации на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения //www. dumask.ru. 57 62 своем постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области. В нем указывается, что отсутствие соответствующего федерального закона по вопросе совместного ведения само по себе не препятствует Областной Думе Читинской области принять собственный правовой акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним58. В другом своем постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса РФ Конституционный Суд РФ распространил эту правовую позицию на все субъекты Российской Федерации59. Этими актами Конституционного Суда РФ была преодолена правовая неопределенность и признано право регулирование по субъекта Федерации предметам на совместного опережающее правовое ведения принятия до соответствующего федерального закона. С учетом приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ в Уставе Пензенской области закреплена норма о том, что до принятия федерального закона о предмете совместного ведения Пензенская область вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (ч. 2 ст. 14). Законом Пензенской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Пензенской области» в соответствии с федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»60 определяется порядок подачи уведомления о проведении публичного Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 - 1996. М., Новый юрист, 1997. С. 130. 59 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1997 - 1998. М., Юрист, 2000. С. 161. 60 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485. 58 63 мероприятия в Правительство Пензенской области или местную администрацию. Областной закон установил, что уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором в письменной форме в Правительство Пензенской области или местную администрацию в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Уведомление о проведении публичного мероприятия подается в Правительство Пензенской области в случаях, если предполагаемое публичное мероприятие будет проходить на территории двух и более муниципальных образований; если количество его участников составляет более 500 человек; если публичное мероприятие будет проходить в форме демонстрации или шествия; если публичное мероприятие предполагает принятие обращения к органам государственной власти и проводится в непосредственной близости от мест их размещения. В случае если в месте и во время указанные организатором публичной акции, планируется проведение иного мероприятия, орган, получивший уведомление о проведении публичного мероприятия, обязан внести его организатору обоснованное представление об изменении места и времени его проведения (ст. 1). Анализируемый закон Пензенской области не перечисляет мест проведения публичных мероприятий. Эту функцию выполнил федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании». Он установил, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. Запрещается 64 проводить публичные мероприятия на территориях непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; на путепроводах, железнодорожных магистралях и полосах отвода железных дорог, нефте-, газо- и трубопроводов, высоковольтных линий электропередачи (ст. 8). Статья 12 указанного федерального закона закрепляет обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления при проведении публичного мероприятия. Эти органы в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников вправе назначить своего уполномоченного представителя для оказания организатору публичного мероприятия содействия в его проведении; обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором безопасность публичного граждан мероприятия при общественный проведении публичного порядок и мероприятия; информировать о вопросах, являющихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются. В случае если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют федеральному законодательству, орган исполнительной самоуправления власти незамедлительно субъекта РФ доводит до или орган сведения местного организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. Эти и другие положения федерального закона достаточно подробно регламентируют порядок проведения публичных мероприятий, что избавляет регионального законодателя от дублирования 65 норм федерального законодательства в областном законе. Достаточно в него было включить отсылочные нормы, что, и сделано в анализируемом законе. Закон Пензенской области «О порядке рассмотрения обращений граждан органами государственной власти Пензенской области» во многом дублирует положения областного закона «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления». Однако в нем более подробно регламентированы дополнительные гарантии граждан на обращения (ст. 5) и установлены нормы, связанные с организацией личного приема граждан в органах государственной власти (ст. 4). Социально-экономические права граждан. Среди социально- экономических прав уставным законодательством Пензенской области урегулированы права граждан в сфере труда61 и в сфере образования62. Закон Пензенской области от 16 сентября 1999 г. № 165-ЗПО «Об охране труда в Пензенской области» установил единый порядок регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками в организациях всех форм собственности, а также физических лиц, использующих наемный труд и направлен на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. В связи с тем, что данный закон был принят до вступления в силу нового Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ63, в него вносились поправки, связанные с приведением областного закона в соответствие с Трудовым кодексом РФ, поскольку трудовое право согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Закон Пензенской области от 16 сентября 1999 г. № 165-ЗПО «Об охране труда в Пензенской области// Ведомости ЗС Пензенской области. 1999. № 11. Ст. 160. 62 Закон Пензенской области от 16 сентября 1999 г. № 166 ЗПО «Об образовании в Пензенской области»// Ведомости ЗС Пензенской области. 1999. № 11. Ст. 182. 61 63 СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3. 66 Кроме Трудового кодекса РФ, вопросы охраны труда в Российской Федерации регулируются федеральными законами от 17 июля 1999 г. № 181ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»64, от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»65. В соответствии с федеральным законодательством закон Пензенской области «Об охране труда в Пензенской области» установил, что государственное управление охраной труда в Пензенской области осуществляется Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области. При Правительстве Пензенской области создается Межведомственная комиссия по охране труда для рассмотрения вопросов и подготовки предложений по проблемам в области охраны труда, координации деятельности органов управления охраной труда, привлечения ученых и специалистов в целях реализации государственных нормативных требований по охране труда. Органы управления охраной труда всех уровней и службы охраны труда организаций образуют систему управления охраной труда в Пензенской области (ст. 12). Что касается организаций, то статьи 217, 218 Трудового кодекса РФ установили, что в каждой организации, осуществляющей производственную деятельность, с численностью более 100 работников создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области. Кроме того, в организациях по инициативе работодателя и (или) по инициативе работников либо их представительного органа создаются комитеты (комиссии) по охране труда. В их состав на паритетной основе входят представители работодателей, профессиональных союзов или иного уполномоченного работниками представительного органа. Эта норма была конкретизирована областным законом, который установил, 64 65 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803. 67 что такие комитеты (комиссии) в Пензенской области создаются работодателями в организациях с численностью более 10 человек (ст. 16). Областной закон установил обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда, обязанности работника в области охраны труда, необходимость обучения всех работников организации по охране труде, разработки и реализации областных программ и мероприятий в этой сфере. Закон запретил строительство, реконструкцию, техническое переоснащение производственных объектов, производство и внедрение новой технологии, внедрение новых технологий без заключения государственной экспертизы условий труда. Прием в эксплуатацию производственных объектов проводится в том же порядке (ст. 19). Государственный надзор и контроль над соблюдением охраны труда осуществляет Государственная инспекция труда по Пензенской области. Она обладает широкими правами вплоть до приостановления работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, которые создают угрозу жизни и здоровья работников, до устранения указанных нарушений (ст. 25). Лица, виновные в нарушении требований охраны труда, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Анализируемый областной закон полностью соответствует федеральному законодательству и усиливает защиту прав граждан в сфере труда, конкретизируя применительно к Пензенской области, нормы федерального законодательства. Этим законом создаются правовые предпосылки для обеспечения охраны труда. Однако, несмотря на бесспорную эффективность этого правового механизма, как отмечается в научной литературе66, система охраны не может в корне изменить ситуацию в этой сфере, поскольку недостаточны наказания виновных лиц, сложна процедура применения законодательства, слишком малочислен штат Сошникова Т. А. Механизм защиты конституционных прав и свобод в сфере труда в Российской Федерации. М., Манускрипт, 2004. С. 107. 66 68 инспекторов (на область 25 – 70 человек). Поэтому, на наш взгляд, для успешного решения вопросов, связанных с охраной труда нужны не столько правовые, сколько организационные меры, так как законодательство в сфере охраны труда является достаточным. Закон Пензенской области от 16 сентября 1999 N 166-ЗПО «Об образовании в Пензенской области»67 регулирует правоотношения в сфере образования в пределах полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям субъекта Российской Федерации. Согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 29 закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 с последующими изменениями «Об образовании» установила компетенцию субъектов Российской Федерации в области образования68. Закон Пензенской области декларировал, что образование является одним из приоритетных направлений в деятельности государственных органов. Организационной основой политики в области образования является областная целевая программа развития образования, которая разрабатывается и реализуется Правительством Пензенской области69. В целях сохранения системы государственного образования и обеспечения государственных гарантий на получение доступного и бесплатного образования на территории Пензенской области не допускается приватизация государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов и видов (ст. 1). Этой правовой нормой Пензенская область усилила по сравнению с федеральным законодательством государственные гарантии получения бесплатного образования. Ведомости ЗС Пензенской области, N 11, 06.10.1999, ст. 182. Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797. 69 В настоящее время не принята. 67 68 69 Запрет на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений не может трактоваться расширительно и рассматриваться как запрет на создание негосударственных образовательных учреждений, которые предусмотрены ст. 11 закона Российской Федерации «Об образовании», согласно которой негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций. Указанную статью областного закона нельзя распространять на образовательные учреждения, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти и которые вправе их ликвидировать или реорганизовать. Под реорганизацией юридического лица ст. 57 Гражданского кодекса РФ понимает слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование70. При преобразовании юридическое лицо прекращает свое самостоятельное существование и на его основе возникает новое юридическое лицо71. Это новое юридическое лицо может быть иной организационно-правовой формы. С учетом сказанного, статью 1 закона «Об образовании в Пензенской области» можно дополнить указанием на запрет приватизации выступают образовательных органы учреждений, государственной учредителями власти и органы которых местного самоуправления Пензенской области. Областной закон об образовании установил обязанность исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления создавать благоприятные условия для успешного функционирования и развития системы образования Пензенской области (ст. 3). В законе также содержатся нормы, касающиеся регионального компонента региональный образовательного компонент стандарта может (ст. 5), устанавливаться согласно по которым отдельным СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 3301. Борисов А. Б. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. М., Книжный мир, 2004. С.74. 70 71 70 дополнительным образовательным программам, отражающим социальноэкономические и культурно-исторические особенности Пензенской области. Региональный компонент разрабатывается на конкурсной основе и утверждается Правительством Пензенской области не реже одного раза в десять лет. Закон об образовании урегулировал организационные основы функционирования системы образования, включая порядок принятия Устава образовательного учреждения (ст. 8), приема граждан в образовательные учреждения (ст. 9), исключения обучающихся из образовательных учреждений (ст. 10), определил типы образовательных учреждений в соответствии с реализуемыми ими программами дошкольного, начального, основного общего, среднего, профессионального и послевузовского образования (ст. 11 – 18). Достаточно подробно закон регламентирует социальную поддержку в системе образования Пензенской области (ст. 20), особенно в части, касающейся установления стипендий, оказания социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детяминвалидам при получении ими основного общего, среднего образования, начального и среднего профессионального образования. Закон также разграничил компетенцию Законодательного Собрания, Правительства, государственного органа управления образованием Пензенской области в сфере управления образованием (глава III) и установил финансовые основы системы образования Пензенской области (ст. 27). Анализируемый закон в целом соответствует федеральному законодательству. Однако в него, на наш взгляд, необходимо включить нормы, связанные с обязательностью образования. Обязательность образования – это тот его уровень, который государство считает достаточным для граждан в целях обеспечения экономического и социального развития государства72. Статья 19 Закона РФ «Об образовании» 72 Шкатулла В. И. Образовательное право. М., Норма, 2001. С. 207. 71 установила, что обязательным является основное общее образование. Всем известно, что с таким уровнем образования работа на современной технике и по современным технологиям невозможна. В обществе и государстве все больше приходят к мнению, что обязательным образованием в Российской Федерации должно стать среднее образование. Поэтому именно данный уровень образования целесообразно закрепить в законе Пензенской области в качестве обязательного. Основные положения закона об образовании развиваются и конкретизируются в другом законе Пензенской области от 30 марта 2001 г. № 268 – ЗПО «Об основных гарантиях прав ребенка в Пензенской области»73. Данный областной закон принят с учетом положений федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124 – ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»74 и Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223 – ФЗ75. Закон установил, что органы государственной власти Пензенской области, их должностные лица в соответствии со своей компетенцией содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов (ст. 8). Среди мер по защите прав ребенка на получение образования и воспитания предусматриваются гарантии общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатного среднего профессионального и высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления Пензенской области в пределах своей компетенции создают условия для реализации права ребенка на получение образования. Для детей с ограниченными физическими и умственными возможностями, нуждающимися в специальных педагогических подходах, органы местного Ведомости ЗС Пензенской области. 2001. № 23. Ч. 1. Ст. 28. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802. 75 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16. 73 74 72 самоуправления выделяют дополнительные средства и создают необходимые условия, способствующие получению ими образования на уровне государственного стандарта и возможности адаптации в обществе (ст. 10). Областным законом также предусмотрены меры, направленные на обеспечение прав детей на охрану здоровья, на жизнь и воспитание в семье, на защиту прав и законных интересов детей в сфере профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и занятости, на защиту прав детей на отдых и оздоровление, защиту ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (ст. 11 – 17). Органы исполнительной власти Пензенской области осуществляют мероприятия по созданию необходимых правовых, экономических, социальных условий для реализации областных комплексных и целевых программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства (ст. 23). Финансирование областных комплексных и целевых программ и мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей осуществляется за счет средств бюджета Пензенской области, а также внебюджетных и иных источников, привлекаемых на эти цели (ст. 24). Следует отметить, что анализируемый закон Пензенской области в своей основе содержит нормы федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Такой подход регионального законодателя не оправдан. Излишне дублировать нормы федерального законодательства на уровне субъекта Федерации. В областном законе желательно было бы установить дополнительные гарантии прав ребенка, а также компетенцию и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в указанной сфере. Уставное законодательство в сфере социально-экономических прав граждан дополняется различными целевыми программами Пензенской области, которые введены в действие 73 соответствующими законами Пензенской области. Эти законы и программы создают финансовые основы реализации социально-экономических прав граждан и претворяют в жизнь основные направления социальной политики Российской Федерации, определенные в ст. 7 Конституции РФ. Гарантии прав и свобод. Кроме общих и судебных гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, уставное законодательство Пензенской области содержит установленные в области гарантии прав граждан. К их числу следует отнести организацию и деятельность Общественной палаты Пензенской области. Согласно закону Пензенской области от 14 ноября 2006 г. № 1143 – ЗПО «Об Общественной палате Пензенской области»76 Общественная палата обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, место жительства которых находится на территории Пензенской области с органами государственной власти Пензенской области, органами местного самоуправления муниципальных образований в Пензенской области, Общественной палатой Российской Федерации в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Пензенской области и органов местного самоуправления в Пензенской области. Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов государственной граждан, власти общественных Пензенской области объединений, и органов органов местного самоуправления в Пензенской области для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития Пензенской области, обеспечения законности, правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, демократических принципов развития гражданского общества на территории Пензенской области путем: 76 Консультант-плюс, февраль 2009 г. 74 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в Пензенской области; 2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское и региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; 3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проектов законов Пензенской области, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Пензенской области и проектов правовых актов органов местного самоуправления в Пензенской области; 4) осуществления общественного контроля (контроля) за деятельностью органов исполнительной власти Пензенской области и органов местного самоуправления в Пензенской области в соответствии с настоящим Законом; 5) выработки Пензенской рекомендаций области государственной при поддержки органам определении государственной приоритетов общественных в объединений власти области и иных объединений граждан, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Пензенской области; 6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным объединениям и объединениям некоммерческих организаций, общественным советам и иным консультативным органам общественных объединений, созданным в Пензенской области (статья 2). Общественная палата формируется в соответствии с настоящим Законом из одиннадцати граждан, утверждаемых Губернатором Пензенской области, одиннадцати представителей от общероссийских, межрегиональных и региональных деятельность на общественных территории объединений, Пензенской осуществляющих области, и представителей местных общественных объединений (статья 6). 75 свою одиннадцати Общественная палата ежегодно подготавливает и публикует в периодическом издании доклад о состоянии и тенденциях развития гражданского общества в Пензенской области (статья 21). Перечисленные функции и полномочия Общественной палаты показывают, что она способна влиять на уровень защиты прав и свобод человека и гражданина, особенно путем общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Особую роль в сфере обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина имеет деятельность Уполномоченного по правам человека Пензенской области. В 2003 г. институт Уполномоченного по правам человека был создан в 20 субъектах Российской Федерации, в том числе в Свердловской, Саратовской, Калининградской, Волгоградской, Амурской, Кемеровской, Астраханской областях77. В настоящее время избраны и действуют Уполномоченные по правам человека уже в 27 субъектах Федерации78. Это свидетельствует о том, что процесс создания института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ за последние годы ускорился. В некоторых субъектах Федерации учреждены должности Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по делам военнослужащих. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Пензенской области позволило повысить уровень защиты прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законодательством. Закон Пензенской области от 10 октября 2007 г. № 1392 – ЗПО «Об Уполномоченном по правам человека в Пензенской области» установил, что Уполномоченный по правам человека в Пензенской области является должностным лицом, обеспечивающим соблюдение на территории Пензенской области прав и свобод человека и гражданина. Он назначается на Глушкова С. И. Права человека в России: теория, история, практика. М., Права человека, 2003. С. 331. Волков Н. А. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах// Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск, Изд-во ТГУ, 2005. Ч. 23. С. 150. 77 78 76 должность и освобождается от должности Законодательным Собранием Пензенской области (ст. 1). Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Пензенской области, настоящим Законом, а также общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 2). Закон установил Уполномоченного. ограничения, Уполномоченный связанные не может с деятельностью являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти муниципальных образований, муниципальной службе, неоплачиваемой деятельностью, или представительных находиться заниматься за на органов государственной либо оплачиваемой или другой исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели (ст. 6). Уполномоченный наделен следующими полномочиями: 1. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов Пензенской области, органов местного самоуправления в Пензенской области, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, руководителей организаций на территории Пензенской области, затрагивающие права и свободы человека и гражданина (ст. 10). 2. Уполномоченный рассматривает обращения граждан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 11). 77 3. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять соответствующие меры в пределах своей компетенции по собственной инициативе (ст. 12). По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан направить государственному органу Пензенской области, органу местного самоуправления в Пензенской области, их должностным лицам, руководителям организаций на территории Пензенской области, в решении или действиях (бездействии) которого он усматривает нарушение прав и свобод человека и гражданина, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении административного производства в отношении должностных лиц, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина, либо о привлечении их к дисциплинарной ответственности. Уполномоченный вправе опубликовать информацию о своей деятельности. Периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные органы Пензенской области, органы местного самоуправления в Пензенской области, государственные предприятия, учреждения и организации Пензенской области либо которое финансируется полностью или частично за счет средств бюджета Пензенской области, не вправе отказать в публикации указанной информации (ст.18). 78 Следовательно, арсенал средств обеспечивающих, защищающих и гарантирующих права и свободы человека и гражданина, в Пензенской области дополнился институтом Уполномоченного по правам человека. Таким образом, уставное законодательство Пензенской области, защищающее основные права и свободы человека и гражданина, касается незначительного количества политических и социально-экономических прав граждан. Это свидетельствует о том, что данное законодательство находится в зачаточном состоянии. Нуждаются в законодательном урегулировании на областном уровне жилищные права граждан, право на передвижение и выбор места пребывания и жительства, право на объединение, право частной собственности на землю, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, экологические и другие права и свободы человека и гражданина, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. В этих законах в пределах полномочий Пензенской области по предметам совместного ведения должны быть предусмотрены гарантии и защита указанных прав. 79 ГЛАВА IV. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Юридическая наука о правовом статусе субъекта Федерации. Правовой статус характеризуется «Федерализм: субъекта Федерации неодинаково. теория, в Авторы институты, научных исследованиях коллективной отношения» монографии выделяют следующие признаки правового положения субъекта Федерации: 1) субъекты Федерации – это системообразующие элементы Федерации; 2 ) субъекты Федерации обладают государственной властью; 3) субъекты Федерации обладают самостоятельностью в пределах конституционных установлений и ее конституционными гарантиями; 4) законодательно установленное и фактически существующее обязательное участие субъектов Федерации в федеральных делах; 5) субъекты Федерации подлежат контролю со стороны федеральной власти, и в отношении них может быть использовано федеральное принуждение; 6) субъекты Федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами данной Федерации, иметь международные связи с составными частями других государств79. С. Н. Чернов выделяет следующие элементы статуса субъекта Федерации: 1) статическая составляющая статуса субъекта РФ, которая выражает его положение как субъекта публичного права; 2) функциональная составляющая статуса субъекта РФ, выражающаяся в его предметах ведения и полномочиях; 3) юрисдикционная составляющая статуса субъекта РФ, характеризующая его подконтрольность Федерации и его ответственность80. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)// Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.. Юрист, 2001. С. 72 – 77. 80 Чернов С. Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия. Спб., Юр. центр Пресс, 2003. С. 157. 79 80 По мнению И. А. Умновой содержание конституционно-правового статуса субъектов Федерации складывается из следующих основных элементов: 1) принципы конституционно-правового статуса; 2) основные признаки государственности; 3) права и обязанности; 4) ответственность субъектов Российской Федерации81. Различные точки зрения, существующие в юридической науке на вопросы правового статуса субъекта Федерации, вызваны тем, что современное российское законодательство не дает конкретного определения субъекта Российской Федерации и его конституционно-правового статуса. Тем не менее, формулировку данного понятия можно вывести из общего смысла конституционных норм хотя бы потому, что Конституция РФ устанавливает слагаемые правового статуса субъектов Российской Федерации. В этой связи нам необходимо четко разграничить термины «правовой статус субъекта РФ» и «конституционно-правовой статус субъекта РФ». И тот, и другой термины употребляются в Конституции Российской Федерации. В ч. 2 ст. 66 Конституции РФ определяется, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Статья 137 Конституции РФ устанавливает, что изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. 81 Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 118. 81 Как видно, в первом случае, употребляя термин «правовой статус», Конституция РФ определила, что он устанавливается и Конституцией РФ и уставом субъекта РФ. «конституционно-правовой Во втором статус» случае, употребляя Конституция РФ термин фактически ограничилась тем, что он устанавливается в Конституции Российской Федерации. Поэтому, по нашему мнению, «правовой статус субъекта Федерации» понятие более широкое. Исходя из смысла ст. 66 Конституции РФ под статусом субъекта Федерации понимаются те основы его правового положения, которые урегулированы на двух уровнях – федеральном и субъекта Федерации. Конституционно-правовой статус субъекта Федерации регулируется только на федеральном уровне – в Конституции РФ и исходя из смысла ст. 137 Конституции РФ – федеральными конституционными законами. Следовательно, понятие «конституционно-правовой статус субъекта РФ» более узкое и может рассматриваться как составная часть правового статуса субъекта Федерации. В теории права категория «статус субъекта права» понимается как совокупность, система, комплекс основных прав и обязанностей, принадлежащих субъектам права, независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях82. Используя это определение, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовой статус субъекта Федерации как научная категория представляет собой установленные нормами Конституции РФ и федеральными законами права, обязанности и ответственность субъекта Федерации. Правовой статус субъекта Федерации – это совокупность установленных Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Федерации прав, обязанностей и ответственности субъекта Федерации. Если исходить из этих определений, то приведенные выше различные мнения по поводу правового статуса субъекта Федерации могут рассматриваться как слагаемые правового статуса субъекта Федерации, 82 Алексеев С. С. Государство и право: Начальный курс. М., Юрид. л-ра, 1993. С. 86. 82 выражающие не понятие этого термина, а его содержание. Применительно к нашему исследованию, если мы говорим о конституционно-правовом статусе Пензенской области, то речь идет о содержании этого статуса, его слагаемых, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Если же мы употребляем термин «правовой статус Пензенской области», то имеем в виду определение этого статуса в Конституции Российской Федерации и в Уставе Пензенской области. Конституционно-правовой Конституционно-правовой статус статус Пензенской Пензенской области области. вытекает из установленных федеральной Конституцией общих принципов федеративного устройства России. В общем виде конституционные основы правового статуса Пензенской области можно представить следующим образом: 1. Пензенская область входит в состав Российской Федерации на правах ее субъекта. Это вытекает из ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. 2. Пензенская область согласно той же статьи Конституции РФ является равноправным субъектом Российской Федерации (ч. 1, 4 ст. 5). Принцип равноправия субъектов РФ, исходя из смысла конституционных положений, означает, что субъекты Федерации равноправны не только во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но равноправны во взаимоотношениях между собой. При этом принцип равноправия субъектов Федерации нельзя трактовать расширительно и распространять его на отношения между субъектом Федерации и Российской Федерацией в целом. Не может быть равенства между государством и его составной частью. Этот принцип распространяется только на субъекты Федерации. Во взаимоотношениях с федеральным центром субъекты Федерации равноправны между собой. Это означает, что один субъект Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти 83 Российской Федерации не может иметь больше прав, чем другой субъект Федерации. 3. Пензенская область имеет свое название. Оно определено в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Официальное название субъекта РФ, как отмечается в научной литературе83, включает две составные части: - название организационно-правовой формы, которую субъект Федерации имел до принятия Конституции РФ 1993 г., т. е. республика, край, область и т. д. В нашем случае историко-правовой формой наименования является область; - индивидуальное (персонифицированное) название субъекта Российской Федерации – Пензенская область. Следует отметить, что субъекты Федерации обладают самостоятельностью при определении своего названия. Основанием для такого вывода является постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, согласно которому статьи 71 и 72 Конституции РФ не относят вопрос об изменении наименования субъекта Федерации ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции РФ решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в статью 65 Конституции Российской Федерации84. Вместе с тем самостоятельность субъекта Федерации в определении своего наименования не безгранична. Исходя из смысла конституционных норм, можно сделать вывод о том, что не может быть установлено такое Чернов С. Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Спб., Юр. центр Пресс, 2004. С. 153. 84 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 – 1996. С. 625. 83 84 название субъекта Федерации, которое затрагивает основы конституционного строя РФ, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств. 4. Пензенская область не обладает государственным суверенитетом. Эта слагаемая конституционно-правового статуса области вытекает из ч. 1 ст.4 Конституции Российской Федерации, согласно которой суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Следовательно, Конституция РФ закрепила только суверенитет Российской Федерации, не затрагивая вопроса о суверенитете субъектов Федерации. Это породило дискуссии в научных и политических кругах. Россия уже достаточно длительный промежуток времени живет в условиях реального конституционализма, когда основные институты конституционного права созданы и существуют в действительности. Следует согласиться с В. Д. Зорькиным, что в России созданы и основы демократического конституционного строя85. Вместе с тем нельзя забывать и о том, что продолжают существовать и взрывоопасные центробежные тенденции, вызванные последствиями распада Советского Союза, которые могли уничтожить единую российскую государственность. До сих пор из уст отдельных региональных руководителей звучат слова о необходимости строить Федерацию на «разделенном суверенитете». Все это озвучивается вопреки решению Конституционного Суда РФ об исключении положений о суверенитете из конституций субъектов Российской Федерации. Суть правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в определении о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия – Алания, Татарстан от 27 июня 2000 Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России// Журнал российского права. 2004. № 6. С. 3. 85 85 г.86, состоит в том, что суверенитет Российской Федерации, как демократического федеративного правового государства, распространяется на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула Конституции РФ). Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской самостоятельность Федерации, верховенство, независимость и государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенной властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Кроме того, в юридической науке сделан вполне правомерный вывод, дополняющий правовую позицию Конституционного Суда РФ, что приобретение государственного суверенитета субъектом Федерации означает 86 СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117. 86 переход на конфедеративные отношения с бывшей Федерацией87. Государственный суверенитет – производное от народного суверенитета. Именно последний един и неотчуждаем88. В Советском Союзе Федерация считалась и являлась суверенным государством. Союзные республики также характеризовались как суверенные государства, но не являлись ими. Автономные республики классифицировались как неуверенные государства. В реальности же двух суверенных государств, как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, в одном государстве быть не может. Есть разные определения суверенитета, но всегда это верховенство и неограниченность государственной власти. Если она ограничена Федерацией, государственная власть становится несуверенной, а, следовательно, и властью негосударственной, ибо решающий признак государственной власти – ее суверенитет89. Однако в Российской Федерации в законодательстве, в том числе и в Конституции РФ, активно используется термин «государственная власть субъектов Российской российского Федерации». законодателя все Следовательно, субъекты с точки Федерации зрения обладают государственной властью. При этом суверенной может являться только государственная власть Российской Федерации. Государственная власть субъектов Федерации ограничена и подчинена федеральной власти, т. е. несуверенна. Однако в таком случае уместен вопрос: может ли быть несуверенная власть конституционного государственной? права ответа нет, На хотя этот вопрос отдельные в науке попытки и предпринимались90. Поэтому, на наш взгляд, применительно к субъектам Федерации нельзя говорить о государственной власти, и было бы правильным, с учетом мирового опыта, если этот термин исчезнет из российского законодательства. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., Дело, 2000. С. 103. Тепс Д. Конституционные основы федерализма. Спб., Юр. центр Пресс, 2002. С. 99. 89 Чиркин В. Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии// Государство и право. 2003. № 7. С. 7. 90 Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта Федерации// Государство и право. 2000. № 10. С. 1.; Гошуляк В. В. Государственная власть субъектов Российской Федерации. М., Янус-К, 2001. С. 36 – 50. 87 88 87 Вместе с тем Россия является федеративным государством, в котором субъекты Федерации самостоятельно образовывают свои органы государственной власти. Поэтому следует согласиться с Э. В. Тадевосяном в том, что субъекты Федерации обладают элементами государственности и являются территориально-политическими образованиями особого характера91. Однако они, как государственные образования, не «дотягивают» до государства, так как не обладают государственным суверенитетом. Поэтому было бы целесообразнее вести речь не о государственной власти субъектов Федерации, а о государственной власти Российской Федерации, которая наделила органы государственной власти субъектов РФ отдельными предметами ведениями и полномочиями. Следовательно, государственная власть Российской Федерации существует и действует с учетом федеративного устройства России и разделяется не только по горизонтали – на законодательную, исполнительную и судебную ветви, но и по вертикали – на федеральный уровень и уровень субъектов Федерации, являясь при этом единой государственной властью Российской Федерации. В этом случае не только в теории, но и в законодательстве полностью утвердится концепция «неделимости» суверенитета и отойдут в прошлое дискуссии об «ограниченном суверенитете», «государственности и «суверенитета суверенности субъектов в РФ суверенитете», республик». - Относительно последней, ее авторы различают понятия «суверенитет» и «суверенность»92. Нам эти понятия представляются идентичными, поскольку суверенитетом обладают только суверенные государства. Кроме того, исчезновение из законодательства термина «государственная власть субъектов Федерации» усилит правовое содержание самой категории «государственная власть». Отдельные исследователи, специально занимающиеся правовыми категориями, пришли к выводу, что «государственная власть» в нашем законодательстве это скорее Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации// Государство и право. 2002. № 3. С. 18. 92 Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности/ Отв. ред. С. В. Поленина. Саранск, Изд-во МГУ, 2003. С. 43. 91 88 политологическая, чем правовая категория93. Поэтому вести речь о государственной власти субъектов Федерации можно только в политологическом, но не правовом аспекте. В правовом аспекте – государственная власть это и совокупность властных полномочий, и система государственных органов. И эти полномочия, и органы единой государственной власти Российской Федерации можно разделить как по горизонтали, так и по вертикали. Представленный подход позволит довести до логического завершения правовые установления об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации, включая и Пензенскую область. 5. Пензенская область имеет свою территорию. Это положение вытекает из ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. При этом субъект Федерации не является административной единицей Российской Федерации, хотя в научной литературе они рассматриваются как одна из разновидностей Федерация – административно-территориальных как одна из форм единиц, а сама административно-территориальной организации государства94. Мы не согласны с этой позицией, поскольку субъекты РФ наделены государственной властью и обладают, как подчеркивает В. Е. Чиркин, элементами государственности95. Они являются территориально-политическими образованиями. Следовательно, субъекты Федерации – не административно-территориальные, а политико- территориальные единицы и вопрос об изменении структуры Российской Федерации в случае укрупнения субъекта Федерации – это не административно-территориальный, а политико-территориальный вопрос. Поэтому для укрупнения субъекта РФ согласно ст.11 федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6 – ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория// Государство и право. 2001. № 3. С. 94. Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации// Государство и право. 2000. № 3. С. 17. 95 Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта Федерации// Государство и право. 2000. № 10. С. 5. 93 94 89 субъекта Российской Федерации» требуется не административное решение, а проведение референдума заинтересованных субъектов Российской Федерации по инициативе их высших должностных лиц96. 6. Пензенская область самостоятельно устанавливает и образует свои органы государственной власти. Это вытекает из ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В соответствии со ст. 7 Устава Пензенской области органами государственной власти Пензенской области являются Законодательное Собрание, Правительство Пензенской области, судебные органы – мировые судьи в Пензенской области, Счетная палата Пензенской области, Избирательная комиссия Пензенской области, иные государственные органы. Самостоятельность субъектов Федерации в образовании собственных органов государственной власти ограничена конституционными требованиями, которые при этом должны соблюдаться. Исходя из требований ст. 77 Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации: принцип народовластия, принцип разделения властей, суверенитет Российской Федерации, республиканская форма правления. Система органов власти также строится с учетом общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленных федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября законодательных 1999 г .«Об (представительных) общих принципах организации и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»97 установил 96 97 СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4916. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 90 следующие принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ: а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (ч. 1 ст. 1). Данные принципы означают, что организация и деятельность органов государственной власти Пензенской области не может выходить за пределы конституционно-правового статуса субъектов РФ, установленного на федеральном уровне. 7. Пензенская область имеет свое законодательство, которое является составной частью правовой системы Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ область имеет свой Устав и законодательство. Следовательно, Устав, законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области принимаются ею самостоятельно. При этом законы и 91 иные нормативные правовые акты Пензенской области, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны соответствовать федеральному законодательству (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Все противоречия между федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Пензенской области подлежат преодолению в соответствии с принципом верховенства Конституции РФ, с принципом верховенства федерального закона, с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пензенской области с помощью коллизионных норм и принятых правовых процедур. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Пензенская область осуществляет собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Пензенской области, изданным по вопросам ведения Пензенской области, действует нормативно-правовой акт Пензенской области (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). 8. Пензенская область имеет свою компетенцию по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ перечислены в ст. 72 Конституции РФ. По этим предметам могут издаваться нормативноправовые акты Российской Федерации и в соответствии с ними нормативноправовые акты субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют со стороны Российской Федерации жесткой исполнительной централизации власти, как в и наличия вопросах строгой исключительного вертикали ведения Российской Федерации. Они требуют лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти, исходя из их компетенции по предметам совместного ведения. 92 В вопросах совместного ведения Российская Федерация не должна занимать все правовое поле, ничего не оставляя субъектам Федерации. Ведь субъекты РФ должны иметь свою компетенцию в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эта компетенция субъекта РФ является неотъемлемой составной частью его правового статуса. Разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации достаточно сложный процесс. Статья 72 Конституции РФ имеет серьезные недостатки, связанные, прежде всего, с отсутствием четкости в разграничении компетенции между федеральным центром и регионами по предметам совместного ведения. Данная статья содержит не разграничение, а, по существу, лишь перечень предметов, подлежащих разграничению98. Отдельные исследователи, анализируя ст. 72 Конституции РФ, пришли к выводу о том, что в категории «предметы совместного ведения» немало лукавства, поскольку предметы ведения со стороны субъектов Федерации достаточно жестко определяются центром. Собственно говоря, «предметы совместного ведения» - это те же предметы ведения Федерации, к участию в управлении и регулировании которых по тем или иным причинам допускаются субъекты Федерации99. Разграничение компетенции по предметам совместного ведения в Российской Федерации проводилось двумя путями – договорным и законодательным. Пензенская область в договорном процессе не участвовала и договора с Российской Федерацией по примеру других субъектов РФ не подписывала. В настоящее время договорная практика разграничения компетенции по предметам совместного ведения прекращена и абсолютное большинство ранее заключенных договоров, которые шли в разрез с конституционным принципом равноправия субъектов РФ, прекратили свое Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. С. 69. 99 Белкин А. А. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве// Белкин А. А. Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. Спб., Юр. центр Пресс, 2003. С. 302. 98 93 действие. Федеральный центр пошел по пути принятия соответствующих федеральных законов о каждом предмете совместного ведения, разграничивающих компетенцию Российской Федерации и компетенцию субъектов Российской Федерации. В этом случае механизм разграничения компетенции является универсальным и не нарушает принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Следовательно, компетенция Пензенской области по вопросам совместного ведения определена Конституцией РФ и соответствующими федеральными законами. Порядок и формы определения компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения устанавливаются федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119 – ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»100. В соответствии со ст. 13 этого закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы, а также после принятия их Государственной Думой в первом чтении направляются в органы государственной власти субъектов Федерации для внесения предложений и поправок в месячный срок. В случае если органы государственной власти более чем трети субъектов Федерации выскажутся против принятия указанного проекта федерального закона в первом чтении, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия с участием ее депутатов и представителей субъектов органов Российской государственной Федерации. власти Представители заинтересованных субъектов РФ, уполномоченные их органами государственной власти, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами 100 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176. 94 федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах, комиссиях и рабочих группах Государственной Думы. Данная правовая процедура указывает на тот факт, что вопросы совместного ведения и компетенция Российской Федерации и субъектов РФ регулируются Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации совместно. Пензенская область также принимает участие в этом процессе, в частности, в принятии законов в области защиты прав и свобод человека и гражданина, природопользования и охраны окружающей среды, землепользования, государственной собственности, образования, социальной защиты населения, здравоохранения, культуры, административного, трудового, семейного законодательства и т. п. 9. Пензенская область имеет собственные предметы ведения. Это вытекает из ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Особенностью федеральной Конституции является тот факт, что она не устанавливает предметов ведения субъектов Российской Федерации, а ограничивается приведенным выше положением. Следовательно, Конституция Российской Федерации предоставила субъектам РФ остаточные полномочия. В большинстве федеративных государств мира компетенция Федерации закрепляется в виде определенного перечня предметов ведения, а компетенция субъектов Федерации четко не фиксируется. Лишь в Конституциях Индии, Канады, Малайзии установлен перечень вопросов, отнесенных к предметам ведения субъектов Федерации101. Конституция РФ при регулировании исключительной компетенции субъектов Федерации не устанавливает перечень вопросов их собственного Плешивцев И. Н. Остаточная компетенция субъектов Российской Федерации. (Конституционно-правовые аспекты)// Автореф. дис…канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 6. 101 95 ведения, предоставив им остаточные полномочия вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. Остаточная компетенция тем самым становится исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ не содержит перечня вопросов, отнесенных к исключительной Федерации, на основе законодательства компетенции анализа можно ее выделить норм ряд субъекта и норм вопросов Российской федерального исключительной компетенции субъектов Федерации: право на принятие и изменение конституции (устава) субъекта РФ; формирование собственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, а также конституционных (уставных) судов; принятие собственных законов и формирование собственной системы законодательства; полномочия субъектов РФ в сфере изменения своих административных границ; представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; одобрение или неодобрение законов о поправках в Конституцию РФ. Поскольку в Конституции Российской Федерации исключительная компетенция субъектов РФ закреплена по остаточному принципу, субъекты Федерации имеют возможность самостоятельно очертить круг вопросов, в которых они могут действовать. Перечень этих вопросов содержится в конституциях (уставах) субъектов РФ. В них производится детализация остаточной, а в нашем случае исключительной, компетенции субъектов Федерации. В настоящее время, как уже отмечалось в науке конституционного права, существует устойчивая тенденция, направленная на унификацию предметов ведения и полномочий субъектов Федерации, проявляющаяся в приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций (уставов) и законодательства субъектов 96 Федерации102. Побочным явлением такой унификации является свертывание полномочий (прежде всего законодательных) субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Происходящий процесс объективно ставит вопрос об эрозии минимального объема следовательно, о собственной реальности компетенции действия субъектов конституционного РФ, а, принципа федерализма. Поправками в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в значительной степени были унифицированы предметы ведения субъектов РФ и полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения. С учетом конституционных положений и упомянутого выше федерального закона была скорректирована и ст. 15 Устава Пензенской области, устанавливающая предметы ведения Пензенской области. Поправки в Устав Пензенской области существенно сблизили его с учредительными актами других субъектов Федерации в части, касающейся предметов ведения субъекта РФ. 10. Пензенская область не имеет права выхода из состава Российской Федерации и самостоятельного изменения своего конституционно-правового статуса. Такой возможности Конституция РФ не предусматривает. На основании ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако изменение этого статуса нельзя трактовать как возможность выхода субъекта Федерации из состава России, даже «по взаимному согласию». В данном случае это противоречило бы конституционным нормам о государственном суверенитете и территориальному единству Плешивцев И. Н. Остаточная компетенция субъектов Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты). С. 8. 102 97 Российской Федерации. Такую правовую позицию выработал Конституционный Суд РФ еще в 1992 г. в постановлении по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан, согласно которой любые действия, имеющие целью нарушение территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов, наносят ущерб конституционному строю РФ и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов103. Конституция РФ не признает за субъектами Федерации право выхода из состава России (право на сецессию). Это является, как справедливо отмечает В. В. Мамонов, логическим следствием того, что Россия конституционное, т. е. созданная на основе Конституции, а не Федеративного договора, Федерация104. Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации, по мнению И. А. Конюховой (Умновой), подразумевает под собой изменение вида субъекта Федерации, т. е. преобразование из одного вида в другой, например, преобразование из края в республику, из автономной области в область и т. п.; слияние субъектов Федерации или их размежевание, например, объединение республики и области в один субъект Федерации, выход автономного округа из состава края или области и т. д.; получение специального конституционно-правового статуса, отличного от статуса других субъектов Федерации, определенного непосредственно в Конституции РФ105. 11. Пензенская область в лице ее органов государственной власти и должностных лиц несет ответственность за нарушение федерального законодательства. Непосредственное содержание такой ответственности не определяется в федеральной Конституции, однако в ее ст. 15 говорится о том, Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 – 1996. С. 524 – 536. Мамонов В. В. Государственный суверенитет и территориальная целостность – главные принципы современной российской государственности// Государство и право. 2004. № 4. С. 6. 105 Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 144 – 145. 103 104 98 что все органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Условия, формы и содержание ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Федерации за нарушение федерального законодательства определяются федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и указанным федеральным законом (ст. 3). Таким образом, важнейшим составляющим правового статуса субъекта Федерации является его конституционно-правовой статус. При этом конституционно-правовой статус субъекта РФ является определяющим, поскольку Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации определен федеральной Конституцией. Ее правовыми нормами в значительной степени урегулирован правовой статус субъектов РФ. Закрепление правового статуса субъектов РФ в конституциях и уставах субъектов Федерации является производным от конституционных базирующимся на ее положениях. 99 норм и целиком и полностью Конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета особенностей этого статуса для отдельных видов субъектов РФ, является одинаковым для всех, включая и Пензенскую область. Правовой статус Пензенской области. Конституция Российской Федерации не закрепила в полном объеме правовой статус субъектов Федерации. Часть 2 статьи 66 Конституции РФ установила, что статус области определяется Конституцией РФ и уставом области. Степень самостоятельности субъектов Федерации в определении своего статуса ограничивается конституционно-правовым статусом субъектов РФ, установленным в Конституции РФ и государственным суверенитетом Российской Федерации. При этом в одних случаях Конституция РФ определила правовые рамки для установления правового статуса субъектов Российской Федерации в их конституциях и уставах, в других случаях – вынесла этот вопрос на решение самих субъектов Федерации, которым вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предоставляется вся полнота государственной власти (ст. 73). Здесь субъекты Федерации должны исходить не из конкретных конституционных установлений, а из самого смысла Конституции Российской Федерации. «Общие положения» Устава Пензенской области в части, касающейся определения ее правового статуса, установили, что Пензенская область является равноправным Территория субъектом Пензенской административных границ Российской Федерации области в пределах является неотъемлемой (ст. 1). существующих частью единой территории Российской Федерации (ст. 2). Статус Пензенской области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Пензенской области в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 3). Эти правовые нормы Устава напрямую вытекают из Конституции Российской Федерации, ее статей 4, 5, 66, 67. В них установлены правовые 100 рамки для определения статуса субъектов Федерации в их конституциях и уставах. Правовые рамки для определения статуса субъектов Федерации установлены Конституцией РФ и федеральным законодательством и в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Часть 1 статьи 14 Устава Пензенской области воспроизводит ст. 72 Конституции РФ, касающуюся предметов совместного ведения. Часть 3 указанной статьи Устава в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», его статьями 5 и 21, определяет полномочия Пензенской области по предметам совместного ведения, осуществляемые органами государственной власти Пензенской области за счет средств бюджета Пензенской области (за исключением субвенций из федерального бюджета). К компетенции Пензенской области по предметам совместного ведения относится решение вопросов: 1) материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти Пензенской области и государственных учреждений Пензенской области, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти Пензенской области и работников государственных учреждений Пензенской области; 2) организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти Пензенской области, референдумов Пензенской области; 3) формирования и содержания архивного фонда Пензенской области; 4) формирования и использования резервных фондов Пензенской области для финансирования непредвиденных расходов; 5) предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; 101 6) передачи объектов собственности Пензенской области в муниципальную собственность; 7) организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; 8) создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги Пензенской области; 9) поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами); 10) планирования назначения, перевода использования земель земель сельскохозяйственного сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; 11) строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; 12) организации автомобильным, транспортного железнодорожным, обслуживания внутренним водным, населения воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); 13) обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) образования в общего образования, общеобразовательных а также учреждениях дополнительного путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и 102 коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами Пензенской области; 14) организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, специальных учебновоспитательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, перечень которых утверждается органами государственной власти Пензенской области, а также в специальных образовательных учреждениях закрытого типа; 15) предоставления начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях); 16) предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения; 17) охраны и сохранения объектов культурного наследия регионального значения; 18) организации библиотечного обслуживания населения библиотеками Пензенской области; 19) создания и поддержки государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев); 20) организации и поддержки учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства); 21) поддержки народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); 22) поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности; 103 23) организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений); 24) организации обязательного медицинского страхования неработающего населения; 25) организации оказания специализированной (санитарно- авиационной) скорой медицинской помощи; 26) социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами Пензенской области льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи; 27) предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти Пензенской области стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг; 28) предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих Пензенской области, работников государственных учреждений Пензенской области; 29) материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, 104 определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации; 30) определения границ нотариальных округов в пределах территории Пензенской области и численности нотариусов; 31) организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов; 32) организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта; 33) организации тушения пожаров (за исключением лесных пожаров, пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей); 34) заключения внешнеэкономических соглашений Пензенской области; 35) установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 36) привлечения Пензенской областью заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов Пензенской области; 37) наделения городских поселений статусом городского округа; 38) определения границ муниципальных образований в установленном порядке; 39) выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом; 105 40) учреждения печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Пензенской области, иной официальной информации; 41) установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Пензенской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 42) материально-технического обеспечения деятельности мировых судей; 43) предоставления материальной и иной помощи для погребения; 44) утверждения схем территориального планирования Пензенской области, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора; 45) установления порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации; 46) участия в урегулировании коллективных трудовых споров; 47) организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровнях мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории Пензенской области, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и 106 содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; 48) создания, развития и обеспечения охраны лечебно- оздоровительных местностей и курортов регионального значения; 49) осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; 50) участия в организации альтернативной гражданской службы в организациях, Пензенской подведомственных области, включая органам меры по государственной реализации прав власти граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту; 51) организации проведения на территории Пензенской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; 52) осуществления поиска и спасания людей на водных объектах, расположенных на территории Пензенской области; 53) создания, содержания и организации деятельности аварийноспасательных служб и аварийно-спасательных формирований; 54) создания по решению органов исполнительной власти Пензенской области мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики Пензенской области на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их 107 ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий; 55) организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов. Как видно из приведенной правовой нормы, Пензенская область достаточно подробно регламентировала компетенцию органов государственной власти области по предметам совместного ведения, оговорив при этом, что данная компетенция осуществляется за счет средств областного бюджета без учета субвенций из федерального бюджета. В данном случае здесь действует правовой принцип: компетенция Российской Федерации обеспечивается федеральным бюджетом, компетенция субъекта Федерации – региональным. По субвенциям, получаемым из федерального центра на осуществление предметов совместного ведения, Российская Федерация вправе осуществлять контроль над расходованием этих финансовых средств. Кроме того, полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения определяются в федеральных законах, принимаемых по каждому предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти федеральные закону согласно федеральному закону «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принимаются с учетом мнения субъектов Федерации. Поэтому мы не согласны с мнением, поддерживаемым отдельными исследователями, о том, что федеральная законодательная власть в рамках предметов совместного ведения является исходно абсолютной и неограниченной106. Указанный федеральный закон является базовым при разграничении компетенции в предметах совместного ведения. Черепанов В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., МЗ – ПРЕСС, 2003. С. 196. 106 108 Принципиально значимым в разграничении компетенции между Российской Федерацией и Пензенской областью по предметам совместного ведения является указание на осуществление компетенции Пензенской области за счет средств бюджета Пензенской области. Российское законодательство до недавнего времени не закрепляло право субъекта РФ на собственный бюджет. Это право было оговорено внесением изменений в федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 26.13 указанного закона установила, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет. Впоследствии нормативное закрепление этого права было введено в Бюджетный кодекс Российской Федерации в форме новой редакции ст. 15 (вступила в силу с 1 января 2005 г.). По нашему мнению, эти поправки в законодательство, наделившие субъекты РФ бюджетными правами, были обусловлены конституционно-правовым статусом субъектов Федерации. В наиболее общем виде бюджетную компетенцию субъекта Федерации определяют как совокупность его прав и обязанностей в качестве государственно-правового образования в сфере бюджетных отношений107. Осуществление бюджетной компетенции субъекта РФ является основой реализации полномочий субъекта Федерации по предметам собственного ведения, а также широкого круга полномочий по предметам совместного ведения. Таким образом, законодательная база для разграничения компетенции Российской Федерации и Пензенской области, с учетом принятых федеральных законов, является сложившимся фактом. Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и компетенции Российской Федерации по предметам совместного Евсеев П. И., Ябулганов А. А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений// Журнал российского права. 2005. № 2. С. 46. 107 109 ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Эта статья Конституции РФ носит рамочный характер для установления субъектами Федерации собственных предметов ведения. Статья 15 Устава Пензенской области определила предметы ведения Пензенской области. В ведении области находятся: 1) принятие, изменение и дополнение Устава Пензенской области, законов и иных нормативных правовых актов Пензенской области, контроль за их соблюдением в рамках, предусмотренных федеральным законодательством; 2) установление в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" системы органов государственной власти Пензенской области, определение порядка организации их деятельности, формирование органов государственной власти Пензенской области; 3) определение административно-территориального устройства Пензенской области; 4) правовое регулирование в пределах полномочий Пензенской области вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в Пензенской области; 5) владение, пользование и распоряжение собственностью Пензенской области в соответствии с действующим законодательством; 5.1) разработка, утверждение и исполнение программ социальноэкономического развития Пензенской области; 6) финансовое, валютное, кредитное регулирование по вопросам, относящимся к ведению Пензенской области; 110 7) бюджет Пензенской области, целевые бюджетные фонды Пензенской области, регулирование налогов, сборов, пошлин, цен и тарифов в пределах полномочий Пензенской области; 8) регулирование в соответствии с федеральными законами правовых отношений в сфере административного, административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды; 9) осуществление в соответствии с федеральным законодательством международных и внешнеэкономических связей Пензенской области; 10) межрегиональные связи Пензенской области; 11) в соответствии с федеральными законами организация государственной гражданской службы Пензенской области и муниципальная служба в Пензенской области; 12) иные вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом к ведению Пензенской области, а также вопросы, не государственной отнесенные к компетенции власти, органов местного федеральных самоуправления органов и не исключенные из компетенции органов государственной власти Пензенской области. Что касается международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей Пензенской области, то заключение и расторжение договоров Пензенской области утверждается законом Пензенской области (ст. 16 Устава) в соответствии с федеральным законодательством. Порядок реализации права субъектов Российской Федерации на осуществление международных и внешнеэкономических связей урегулирован федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4 – ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»108. Субъекты Федерации обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических 108 связей с субъектами СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231. 111 и административно- территориальными образованиями иностранных государств. Они могут вести переговоры и заключать соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей (ст. 3) и отрывать свои представительства на территории иностранных государств. Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств и на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции (ст. 10). Это означает, что субъекты правосубъектностью и Федерации не обладают международной соглашения, заключаемые ими, не являются международным договором. Относительно собственности Пензенской области, то за ней закрепляются объекты собственности, которые не отнесены к федеральной и муниципальной собственности. Это правило установлено постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020 – 1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»109. Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101 – ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»110 определены правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской собственность субъектов Федерации Российской (федеральную Федерации и собственность), собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Статьи 3 – 5 указанного федерального закона определили основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые возникает право собственности у Российской Федерации, право собственности у субъектов Российской Федерации, право собственности муниципальных образований. 109 110 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 3. Ст. 89. СЗ РФ. 2001. № 30. С. 3060. 112 Разграничение осуществляется в государственной следующем порядке: собственности специально на землю уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Подготовка указанных перечней и их согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления проводится в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Сведения о земельных участках, на которые возникает право собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований вносятся в документы государственного земельного кадастра (ст. 6). По перечисленным предметам ведения Пензенская область обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Эта правовые акты в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ обладают юридическим верховенством и в случае противоречия их с федеральными законами действуют правовые акты субъекта Федерации. Составной частью правового статуса Пензенской области является ее административно-территориальное деление. Статья 8 Устава Пензенской области к административно-территориальным образованиям области отнесла четыре города федерального значения, двадцать восемь районов, шесть городов районного значения, рабочие поселки, сельсоветы. Административным центром Пензенской области является город Пенза. В сфере административно-территориального деления действует закон Пензенской области от 9 марта 2005 г. № 774 – ЗПО «Об административнотерриториальном устройстве Пензенской области»111. Закон определил 111 Ведомости ЗС Пензенской области. 2005. № 24. Ст. 137. 113 порядок решения вопросов, связанных с административно-территориальным устройством Пензенской области. Административно-территориальное устройство Пензенской области основывается на принципах обеспечения целостности территории Пензенской области; учета исторически сложившейся системы расселения жителей Пензенской экономического области; развития создания Пензенской условий области, ее для социально- административно- территориальных образований, обеспечение населения благоприятной средой обитания (ст. 6). Закон установил порядок образования, преобразования или упразднения административно-территориальных образований, установления и изменения их границ, установления и перенесения административного центра, порядок наименования и переименования городских и сельских населенных пунктов, сельсоветов, присвоения имен государственных и общественных деятелей, порядок учета административно-территориальных и муниципальных образований, населенных пунктов. Предложение об образовании, о преобразовании или упразднении административно-территориального образования Пензенской области, установлении или изменении его границы может вноситься населением, органами государственной власти Пензенской области, органами местного самоуправления. Решение об образовании, о преобразовании или об упразднении административно-территориального образования Пензенской области, установлении или изменении его границы принимается законом Пензенской области по представлению Губернатора Пензенской области (ст. 8). Наименование или переименование населенного пункта осуществляется в соответствии с федеральным законом от 18 декабря 1997 г. № 152 – ФЗ «О наименовании географических объектов»112. Согласно ему предложения о присвоении наименований географическим объектам или о 112 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5718. 114 переименовании географических объектов могут вноситься органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями, юридическими лицами, гражданами Российской Федерации. Предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов направляются в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации рассматривают эти предложения и в случае их одобрения информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование и выявляют мнение населения. Далее эти предложения направляются на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который рассматривает их. Переименование субъектов РФ осуществляется федеральными законами, а переименование и присвоение наименований географическим объектам осуществляется Правительством Российской Федерации по представлениям субъектов РФ (ст. 9). По этой схеме в 2005 г. было осуществлено переименование районного центра Пензенской области города Беднодемьяновск в город Спасск. Важной составляющей правового статуса субъекта Федерации являются его официальные символы. Статья 10 Устава Пензенской области установила, что Пензенская область имеет собственные официальные символы: флаг, герб и гимн Пензенской области. Описание, художественнографическое изображение и порядок применения (использования) официальных символов утверждается законами Пензенской области. Закон Пензенской области от 13 ноября 2002 г. № 407 – ЗПО «О флаге Пензенской области» установил описание флага Пензенской области и порядок его официального использования113. Флаг Пензенской области поднят на зданиях Законодательного Собрания и Правительства Пензенской 113 Ведомости ЗС Пензенской области. 2002. № 5. Ст. 94. 115 области, органов исполнительной власти Пензенской области и органов местного самоуправления. Флаг Пензенской области может быть поднят во время торжественных мероприятий, проводимых органами государственной власти Пензенской общественными области, объединениями, муниципальными предприятиями, образованиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности (ст. 3). Однако ныне действующий флаг Пензенской области не включен в государственный реестр официальных символов, поскольку он не учитывает исторических традиций Пензенской области. Закон Пензенской области от 14.января 1999 г. № 133-ЗПО «О гербе Пензенской области», исходя из преемственности исторических традиций Пензенской области, устанавливает описание и порядок использования герба Пензенской области114. Герб Пензенской области является символом Пензенской области, государственности и власти. Он составлен по геральдическим правилам на основе герба Пензенской губернии и выполнен в стиле исторической знаково-геральдической системы (ст. 1). Герб Пензенской области не может быть использован в качестве геральдической основы гербов (геральдических знаков) муниципальных и административно-территориальных образований Пензенской области (за исключением города Пензы), общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций. Изображение герба Пензенской области размещается: на здании Законодательного Собрания и Правительства Пензенской области; в залах заседаний Законодательного Собрания и Правительства Пензенской области; в служебном кабинете Губернатора Пензенской области; в служебном кабинете Председателя Законодательного Собрания Пензенской области; на официальных печатных изданиях органов государственной власти Пензенской области; на зданиях и в служебных кабинетах 114 Ведомости ЗС Пензенской области. 1999. N 6. Ст. 189. 116 руководителей официальных представительств Пензенской области за границей, в федеральных органах государственной власти и субъектах Российской Федерации. Законами Пензенской области могут предусматриваться иные случаи обязательного размещения изображения герба Пензенской области. Допускается размещение изображения герба Пензенской области: на зданиях органов государственной власти Пензенской области, их структурных подразделений; на печатях, штампах и бланках органов государственной власти Пензенской области; на указателях границ Пензенской области при въезде на ее территорию; на зданиях Пензенского областного суда, арбитражного суда Пензенской области, прокуратуры Пензенской области; на административных зданиях, в которых располагаются органы местного самоуправления в Пензенской области; в залах судебных заседаний Пензенского областного суда, арбитражного суда Пензенской области, заседаний Избирательной комиссии Пензенской области; в помещениях торжественной регистрации рождения и брака; в местах проведения мероприятий областного, межрегионального, федерального и международного масштаба; на Почетных грамотах органов государственной власти Пензенской области; на транспортных средствах Губернатора и Председателя Законодательного Собрания Пензенской области; на транспортных средствах управления внутренних дел Пензенской области; на приглашениях, вымпелах, памятных медалях, значках, сувенирах, изготавливаемых по заказу органов государственной власти Пензенской области; на нагрудных знаках, удостоверениях, личных бланках, штампах, визитных карточках лиц, замещающих государственные должности Пензенской области, и государственных служащих Пензенской области, лиц, замещающих муниципальные должности в Пензенской области, и муниципальных служащих в Пензенской области, на удостоверениях помощников депутатов Законодательного Собрания Пензенской области и представительных органов местного самоуправления (ст. 3). 117 Законом Пензенской области от 28 июня 2005 г. № 828 – ЗПО «О гимне Пензенской области» установлены текст и музыка гимна Пензенской области и порядок его исполнения115. Гимн Пензенской области исполняется во время официальной церемонии подъема флага Пензенской области и других официальных церемоний, при открытии и закрытии сессии Законодательного Собрания Пензенской области. Он может исполняться во время торжественных церемоний и мероприятий, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления Пензенской области, а также государственными и негосударственными организациями (ст. 3). Допускается исполнение гимна Пензенской области при проведении спортивных соревнований на территории Пензенской области и за ее пределами в соответствии с правилами проведения этих соревнований (ст. 5). Таким образом, правовой статус Пензенской области состоит из конституционно-правового статуса области как субъекта Российской Федерации, установленного Конституцией РФ, и уставного статуса области, закрепленного Уставом Пензенской области и вытекающего из конституционных положений и смысла Конституции Российской Федерации. На основе конституционных положений можно определить слагаемые уставного статуса Пензенской области: равноправие Пензенской области с другими субъектами Федерации, наличие территории Пензенской области, возможность изменения статуса области, компетенция области по вопросам совместного ведения. Из смысла Конституции РФ вытекают следующие слагаемые уставного статуса Пензенской области: наличие собственных предметов ведения, административно-территориальное деление Пензенской области, наличие административного центра области, официальные символы. Эти слагаемые правового статуса непосредственно не закреплены в Конституции РФ, но вытекают из ее смысла. Конституция РФ при этом установила правовые рамки для субъектов Федерации в определении ими в конституциях и 115 Ведомости ЗС Пензенской области. 2005. № 26. Ст. 180. 118 уставах своего правового статуса. Пензенский законодатель в полной мере учел эти конституционные установления при определении правового статуса области в Уставе Пензенской области. 119 ГЛАВА V. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Основы Пензенской правового области. статуса Законодательного Законодательным Собрания (представительным) органом государственной власти в Пензенской области является Законодательное Собрание Пензенской области. Основы его статуса определены в ст. 4 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конкретизация положений федерального закона содержится в главе III Устава Пензенской области. Федеральный закон в части, касающейся основ правового статуса субъекта Федерации, закрепил, что указанный орган является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Не менее 50 процентов депутатов законодательного органа субъекта РФ избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Срок полномочий депутатов не может превышать пяти лет. Законодательный орган субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа предусматриваются в бюджете субъекта РФ. Управление и (или) распоряжение законодательным органом субъекта РФ или отдельными депутатами средствами бюджета субъекта РФ, в какой бы то ни было форме, не допускается. Законодательный орган субъекта РФ является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Заседания законодательного органа субъекта РФ являются открытыми, за исключением случаев, установленных законодательством (ст.4). 120 Одновременно с этими императивными нормами, жестко регламентирующими основы правового статуса законодательного органа субъекта Федерации, федеральный законодатель в этой же статье указанного закона установил и диспозитивные нормы, предоставляющие региональному законодателю возможность выбора. К числу диспозитивных норм необходимо отнести самостоятельность субъекта Федерации в определении наименования законодательного органа с учетом исторических, национальных и иных традиций, числа депутатов законодательного органа, числа депутатов, работающих на профессиональной основе, правомочности заседания законодательного органа. На основе федерального законодательства Устав Пензенской области закрепил следующие основы правового статуса Законодательного Собрания: 1. Законодательное Собрание Пензенской области состоит из 25 депутатов и является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области. 2. Из 25 депутатов Законодательного Собрания 12 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, 13 депутатов – по областному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за список кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. 3. Срок полномочий Законодательного Собрания составляет пять лет. 4. Законодательное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов (ст. 17). Следует отметить, что Устав Пензенской области юридически верно определил основы правового статуса Законодательного Собрания, не дублируя при этом императивные нормы указанного выше федерального закона, остановившись только на правовом наполнении диспозитивных норм этого же закона. Выборы Законодательного Собрания Пензенской области. Законодательное Собрание Пензенской области является выборным органом. 121 Порядок проведения выборов депутатов Законодательного Собрания урегулирован федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67 – ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»116 и законом Пензенской области от 23 июня 2003 г. №471 – ЗПО «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области»117. В данной работе нет необходимости анализировать положения федерального законодательства, касающегося проведения выборов. По этому вопросу в юридической науке имеется обширная научная литература118. Отметим лишь, что выборы являются формой непосредственного и прямого волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и имеющими целью определения представителей народа (населения) субъектов РФ, которые в составе законодательного органа государственной власти будут решать от имени народа (населения) вопросы государственного значения. Граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы являются обязательными при формировании законодательных органов субъектов Российской Федерации. При проведении выборов в законодательные органы субъектов РФ применяются две основные системы – мажоритарная: выборы проводятся по одномандатным округам, и пропорциональная: выборы проводятся по одному округу и спискам, выдвигаемым избирательными объединениями и блоками. Применение этих двух систем призвано уменьшить число негативных сторон каждой из них. При мажоритарной системе выборов СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. Ведомости ЗС Пензенской области. 2003. № 9. Ч. 1. Ст. 61. 118 Институт выборов в истории России// Библиографический указатель/ Под ред. Ю. А. Веденеева и О. Е. Кутафина. Калуга, Фонд «Символ», 1999; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации// Авт. кол. С. А. Авакьян, Л. Г. Алехичева, В. В. Альхименко и др. М., Норма, 1999; Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория , практика и перспективы. Спб., Юр. центр Пресс, 2003. и др. 116 117 122 значительная часть голосов избирателей, отданных за кандидатов, не прошедших в законодательный орган государственной власти, теряется и никак не учитывается при формировании указанного органа. При пропорциональной системе выборов ни один голос избирателя не теряется. Однако при избирательного парламент, установлении объединения, часть голосов процентной планки избирательного избирателей, для прохождения в региональный блока которые проголосовали за объединения и блоки, не преодолевшие процентную планку, переходит другим объединениям и блокам, которые эту планку преодолели и будут представлены в законодательном органе субъекта Федерации. И это не единственный недостаток пропорциональной системы выборов. В научной литературе отмечается, что главным недостатком этой системы является ее противоречие конституционному принципу равного избирательного права. Реализация гражданами пассивного избирательного права ставится в зависимость от их принадлежности к избирательным объединениям, ибо они имеют право выдвигать партийные списки. В результате независимые кандидаты имеют возможность зарегистрироваться только по одномандатному округу, а кандидаты, входящие в избирательные объединения, как по одномандатному, так и многомандатному избирательному округу в составе «партийного списка». Следовательно, кандидат, состоящий в избирательном объединении, в случае неудачи в одномандатном округе, может пройти в парламент в составе «партийного списка» своего избирательного объединения119. Эти недостатки пропорциональной системы выборов дают основание полагать, что законодателем она на региональном преждевременно и уровне введена диктовалась федеральным политической целесообразностью. Желание повысить роль политических партий в субъектах Федерации, способствуя тем самым укреплению реальной Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. Спб., Юр. центр Пресс, 2004. С. 101. 119 123 многопартийности в Российской Федерации, может быть реализовано не в процессе изменения избирательных процедур и введения пропорциональной системы выборов при формировании законодательных органов субъектов РФ, а в ходе становления гражданского общества, одной из целей которого является развитие политической системы. И эту цель формирующееся в России гражданское общество должно реализовывать без участия государственной власти. Новеллой закона Пензенской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области» стало введение на основе федерального законодательства пропорциональной системы выборов. Избирательные объединения, согласно областному закону, на съезде, конференции или общем собрании выдвигают список кандидатов в депутаты Законодательного Собрания по многомандатному избирательному округу. В состав списка могут быть выдвинуты кандидаты, не являющиеся членами данной политической партии. В областной список кандидатов в депутаты могут входить кандидаты, выдвигаемые тем же избирательным объединением по одномандатным округам. Общее число кандидатов, выдвигаемых по «партийным спискам», должно быть не менее 20 и не более 27 человек (ст. 36). Кандидаты в депутаты Законодательного Собрания, выдвигаемые по одномандатным округам, могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения либо избирательными объединениями. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному избирательному округу и в составе областного списка кандидатов в депутаты (ст. 31). В поддержку выдвижения кандидата, областного списка кандидатов могут собираться подписи избирателей в количестве двух процентов от числа избирателей, зарегистрированных на 124 территории соответствующего избирательного округа. В случае выдвижения кандидата в депутаты избирательным объединением по одномандатному избирательному округу сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения каждого кандидата осуществляется по каждому избирательному округу отдельно (ст. 37). Сбор подписей в поддержку кандидата в депутаты, областного списка кандидатов может не проводиться при условии внесения в соответствующую избирательную комиссию кандидатом в депутаты, избирательным объединением, избирательным блоком избирательного залога, который вносится из средств избирательного фонда. Если зарегистрированный кандидат не избран и не набрал на выборах пяти процентов голосов избирателей, а избирательное объединение, избирательный блок, не прошедший в Законодательное Собрание, не получил трех процентов голосов избирателей, участвующих в выборах, избирательный залог перечисляется в доход бюджета Пензенской области. Размер избирательного залога составляет 15 процентов от предельного размера избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (ст. 38). Предельная сумма расходов кандидата в депутаты Законодательного Собрания за счет средств избирательного фонда не должна превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 5000 раз. Предельная сумма расходов избирательного объединения, избирательного блока, выдвинувшего областной список кандидатов, не должна превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 50000 раз (ст. 56). Областной закон установил пятипроцентный барьер, который должны получить избирательное объединение, избирательный блок для допуска к распределению депутатских мандатов при условии, что таких списков было не менее двух и за все эти списки было подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей. Если за областной список кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, было подано в совокупности 50 и менее процентов голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов 125 допускаются указанные областные списки кандидатов, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей областные списки кандидатов, получивших менее 5 и более 3 процентов голосов избирателей до того, как общее число голосов избирателей, поданных за областные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если за один областной список кандидатов подано более 50 процентов голосов избирателей, а остальные областные списки кандидатов получили менее 5 процентов голосов, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также областной список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей среди областных списков кандидатов, получивших менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие голосовании по областному избирательному округу (ст. 68). Эта правовая норма сформулирована с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в постановлении от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Конституционный Суд РФ признал положение указанного федерального закона, согласно которому избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются, соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой применение пятипроцентного барьера позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании120. 120 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1997 – 1998. С. 328. 126 При определении результатов выборов областной закон не установил планку явки избирателей. В одномандатных округах применяется мажоритарная система относительного большинства, согласно которой победителем считается кандидат, набравший наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам при условии, что число голосов, поданных против всех меньше числа голосов, поданных за победившего кандидата в депутаты (ст. 67). Таким образом, областной закон «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области» в целом соответствует федеральному законодательству и учитывает все современные тенденции развития избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации. Другим областным законом от 22 декабря 2006 г. «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области» установлен порядок внесения, учета, обобщения, рассмотрения и выполнения наказов избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области. В нем закрепляется, что избиратели могут вносить предложения о наказах кандидатам в депутаты Законодательного Собрания в ходе избирательной кампании, а также в ходе встреч с избранными депутатами Законодательного Собрания в течение срока их полномочий (ст. 2). Учет и предварительное изучение предложений о наказах избирателей осуществляются постоянными комиссиями Законодательного Собрания. Правительство Пензенской области в течение месяца проводит предварительное рассмотрение предложений о наказах избирателей, готовит мотивированное заключение по каждому из представленных предложений. В заключении указывается обоснование целесообразности и возможности реализации предложения о наказе избирателей, предполагаемый объем и источники финансирования, намечаемые сроки выполнения. Правительство Пензенской области включает в проект плана мероприятий наказы избирателей, рекомендуемые к выполнению, с указанием содержания наказа 127 избирателей, мер по выполнению, ответственных за реализацию, источников и объемов финансирования, сроков выполнения (ст. 4). Законодательное Собрание рассматривает внесенные предложения и утверждает план мероприятий по выполнению наказов избирателей до принятия бюджета Пензенской области на очередной финансовый год (ст. 5). Анализируемый закон является одним из немногих законов субъектов РФ, который регулирует учет и выполнение наказов избирателей. Этим законом в области устанавливается постоянная связь депутатов с избирателями, несмотря на то, что мандат депутата Законодательного Собрания является не императивным, а свободным. Пензенские законодатели этим законом подчеркнули, что депутат областного уровня должен выражать интересы не столько субъекта РФ, сколько избирателей. Статус депутата Законодательного Собрания Пензенской области. Устав Пензенской области установил основы правового статуса депутата Законодательного Собрания. Согласно ему депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. Он не может быть членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, мировым судьей, замещать государственные и муниципальные должности, быть государственной депутатом власти или иных представительных представительных органов органов местного самоуправления. В случае если депутат осуществляет свою деятельность на профессиональной постоянной основе, он не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ст. 18). Данная правовая норма не совершенна и не в полной мере соответствует федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому депутат не может быть судьей121. Это означает, что федеральное 121 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 128 законодательство установило ограничения, связанные с депутатской деятельностью и запретило депутатам быть судьями, как мировых, так и федеральных судов. Следовательно, по Уставу Пензенской области судьи федеральных судов могут быть депутатами, а мировые судьи нет. Поэтому данная правовая норма нуждается в корректировке путем исключения слова «мировые». Следует отметить, что такая формулировка указанной правовой нормы Устава содержится и в законе Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» (ч. 2 ст. 6). Поэтому в указанный закон Пензенской области также следует внести изменения. Депутаты Законодательного Собрания избираются непосредственно населением Пензенской области сроком на пять лет (ч. 2 ст. 17 Устава). Это означает, что депутаты является представителями народа. Через них народ осуществляет государственную власть. Современная демократия имеет ярко выраженную тенденцию, направленную на то, что осуществление власти народом реализуется на основе не непосредственной, а представительной демократии. В этой связи французский социолог П. Бурдье совершенно справедливо отмечал, что народ не может существовать иначе, как делегирую свои полномочия какому-либо лицу или органу, способному действовать в качестве юридического лица или группы122. Исследование законодательства субъектов РФ в части, касающейся выборов депутатов, позволяет выявить две тенденции, регламентирующие круг лиц, избирающих депутатов парламентов субъектов РФ. В одних субъектах РФ депутат избирается народом (населением) субъекта Федерации (Московская, Новосибирская, Тюменская, Челябинская, Пензенская области). В других – избирается гражданами Российской Федерации (Оренбургская, Самарская, Саратовская области). Юридически более точным и верным является второе представление об источнике представительского статуса депутатов. В этом случае следует 122 Бурдье П. Социология политики. М., Социо-Логос, 1993. С. 234. 129 согласиться с мнением Л. А. Нудненко, считающей, что не бывает депутатов, которые действительно были бы избраны всем народом (населением) субъекта Российской Федерации123. Народное представительство является важнейшей конституционноправовой формой осуществления власти народа. Под ним понимается система выборных органов публичной власти, состоящих из лиц, прошедших специальную процедуру отбора в законодательно установленном порядке и получивших доверие избирателей на представительство их интересов в публично-властных литературе, структурах124. народный Как представитель отмечается получает в юридической депутатский мандат посредством доверия, выраженного избирателями, на осуществление принадлежащей народу публичной власти125. Традиционно в конституционной теории и практике выделяют две основные модели депутатского мандата – свободный и императивный. Л. А. Нудненко указывает на существование еще третьей модели – полусвободный мандат депутата126, который, на наш взгляд, ближе стоит к императивному мандату и по основным качественным его характеристикам ничем не отличается от императивного мандата. Императивный депутатский мандат состоит в обязанности народного представителя при осуществлении своих полномочий следовать воле избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность. При свободном депутатском мандате депутат не связан волей избирателей, а руководствуется законом. Важнейшим критерием определения депутатского мандата является институт отзыва депутата избирателями. При императивном депутатском Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. С. 14. 124 Югов А. А., Бендюрина С. В. Конституционные основы статуса народных представителей в органах публичной власти// Российский юридический журнал. 2001. № 3. С. 20 – 21. 125 Никифорова Н. В. Отзыв в теории и практике народного представительства// Правовые проблемы укрепления российской государственности/ Под ред. В. Ф. Воловича. Вып. 25. Томск, ТГУ, 2005. С. 225. 126 Нудненко Л. А. . Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. С. 90. 123 130 мандате избиратели могут отозвать депутата, не оправдавшего их доверия. При свободном депутатском мандате институт отзыва депутата избирателями отсутствует. Следует отметить, что в российском федеральном и региональном законодательстве о статусе депутатов отсутствует принцип императивного депутатского мандата, характерный для советской эпохи. Дача депутатам наказов избирателей и отсутствие отзыва депутата в большинстве (но не всех) субъектах РФ не предусмотрены. Исследователи правового статуса депутата полагают, что мандат депутата представительного органа власти – это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями127. Федеральный законодательных закон «Об общих (представительных) и принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не закрепляет института отзыва депутатов избирателями. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в постановлении от 28 апреля 1995 г. по делу о конституционности закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», нет правовых препятствий для установления института отзыва законом субъекта Федерации128. Конституции и уставы ряда субъектов Федерации (Республика Коми, Республика Татарстан, Калининградская область) предусматривают такую возможность. В то же время Устав Свердловской области, например, запретил возможность отзыва депутата. В научной литературе уже высказывалось мнение о том, что на уровне субъектов Федерации следует учитывать принцип императивности депутатского мандата, так как депутат регионального уровня должен отражать не столько интересы государства, в виду того, что субъекты РФ не Баглай М. В., Габричидзе М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., Инфра-М, 1996. С. 366; Конституционное законодательство России/ Под ред. Ю. А. Тихомирова. М.. Городец, 1999. С. 119. 128 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 – 1996. С. 155 – 159. 127 131 обладают государственным суверенитетом, сколько интересы населения его избравшего129. В этой связи депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван ими в установленном законом порядке. Поэтому в силу указанных выше причин, на наш взгляд, институт отзыва депутата избирателями должен быть предусмотрен в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако этот институт может быть отнесен только к депутатам, избранным на основе мажоритарной системы выборов. Депутаты, избранные на основе пропорциональной системы, выражают интересы не столько населения, сколько политических партий и блоков. Следовательно, в данном случае депутатский мандат должен быть свободным, поскольку население, непосредственно не избиравшее конкретного депутата, не может быть наделено правом его досрочного отзыва. Поскольку федеральный законодатель в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 4) ввел обязательность формирования законодательного органа субъекта РФ, в том числе по пропорциональной системе, то тем самым он указал на необходимость признания депутатского мандата на уровне субъекта РФ свободным. Между тем, по нашему мнению в силу указанных выше обстоятельств, этот депутатский мандат должен быть императивным. Данный вывод вытекает из конституционных принципов российского федерализма и непризнания суверенитета, даже ограниченного, субъектов Российской Федерации, хотя с введением пропорциональной системы выборов на уровне субъектов РФ, будет преобладать тенденция свободного, а не императивного депутатского мандата. Уставное законодательство Пензенской области не установило института отзыва депутата Законодательного Собрания избирателями. Это 129 Гошуляк В. В. Юридическая природа депутатского мандата// Представительная власть. 2004. № 2. С. 15. 132 означает, что депутатский мандат в Пензенской области является свободным. Депутат в органе законодательной власти области голосует свободно, в своей позиции не ограничивается позицией его избирателей и не подотчетен им. Такова логика свободного депутатского мандата. Закон Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» устанавливает правовые основы взаимоотношения депутата с избирателями (ст. 7). Депутат Законодательного Собрания поддерживает постоянную связь со своими избирателями, рассматривает поступившие в его адрес обращения, ведет прием граждан, принимает меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, осуществляет контроль за ходом их рассмотрения и реализации, регулярно информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. По требованию не 250 избирателей депутат Законодательного Собрания обязан провести внеочередную встречу с ними. Письменное обращение инициаторов внеочередной встречи направляется депутату непосредственно либо Председателю Законодательного Собрания. Как видно, в этой статье закона отсутствуют характерные для императивного мандата нормы об обязательных наказах избирателей депутату и его подотчетности избирателям, но присутствует постоянная связь депутата с избирателями, и устанавливаются формы работы с ними. Указанный закон Пензенской области установил гарантии неприкосновенности депутата (ст. 18). В случае привлечения депутата Законодательного Собрания к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, проведения оперативно-розыскных мероприятий к нему применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами. 133 Следует отметить, что закон Пензенской области юридически верно не установил депутатской неприкосновенности, поскольку правовые нормы, связанные с ней, относятся к уголовному и уголовно-процессуальному законодательству, которое в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ составляет предмет исключительного ведения Российской Федерации. Поэтому правовые нормы, характеризующие особый порядок производства по уголовным делам (представительного) по органа отношению к депутату государственной законодательного власти субъекта РФ, устанавливаются в главе 52 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации130. Депутат Законодательного Собрания Пензенской области не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Депутат также вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий. Закон Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» определил также формы деятельности депутата Законодательного Собрания (ст. 9), порядок выдвижения им законодательной инициативы (ст. 11), порядок направления депутатского запроса (ст. 13), порядок инициирования депутатской проверки по вопросам, отнесенным к компетенции Законодательного Собрания (ст. 14), установил право депутата на прием в первоочередном порядке должностными лицами (ст. 16), на получение и распространение информации (ст. 17), на отсрочку от 130 СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921. 134 призыва на военную службу в соответствии с федеральным законом (ст. 20), гарантии трудовых прав депутата (ст. 19). Наряду с этими правовыми нормами в законе Пензенской области имеются положения, связанные с исполнением депутатских обязанностей на постоянной профессиональной основе, согласно которым на постоянной основе, как правило, осуществляют свои полномочия Председатель Законодательного Собрания, два его заместителя, председатели постоянных комиссий – всего шесть депутатов (ст. 6). Такие депутаты к перечисленным выше слагаемым правового статуса депутата Законодательного Собрания Пензенской области, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Следовательно, правовой статус депутата Законодательного Собрания зависит от того, на какой основе – без отрыва от производства или с отрывом от производства, осуществляет свои полномочия депутат. Следует согласиться с С. А. Авакьяном, который считает, что если только часть депутатов освобождается от основной работы, а остальные продолжают сочетать депутатские и производственные функции, имеет место не парламент в прямом понимании содержания этой научной категории, а только шаг на пути к подлинному парламентаризму131. Руководствуясь этим критерием, можно сделать вывод, что в тех субъектах Российской Федерации, где все депутаты работают на профессиональной постоянной основе, существует парламент в подлинном смысле этого понятия. В других субъектах Федерации, где только часть депутатов законодательных органов работают на профессиональной постоянной основе, идет процесс становления парламента132. К таким субъектам Федерации, где идет процесс становления парламента, относится и Пензенская область. Учитывая, что в Законодательном Собрании Пензенской области только 6 из Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., РЮИД, 1999. С. 24 – 29. Нудненко Л. А. . Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. С. 13. 131 132 135 25 депутатов работает на постоянной основе, процесс становления областного парламента находится только на его начальном этапе. Депутаты Законодательного Собрания Пензенской области вправе формировать постоянные и временные органы Законодательного Собрания, президиум, постоянные комитеты и комиссии, рабочие группы и комиссии. По инициативе депутатов могут создаваться фракции и группы, иные добровольные объединения депутатов (ч. 2 ст. 19 Устава). В ныне действующем Законодательном Собрании Пензенской области созданы фракции «Единая Россия» и «Голос избирателя». Действуют постоянные комиссии по законодательству и вопросам прав депутата; по бюджетной, налоговой и финансовой политике; по промышленности, предпринимательству, строительству, транспорту и энергетике; по агарной политике. Порядок образования и работы депутатских фракций и групп определен Регламентом Законодательного Собрания. Полномочия депутата Законодательного Собрания в соответствии со ст. 4 закона Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» могут быть прекращены досрочно в случаях: 1) письменного заявления депутата о сложении своих полномочий; 2) самороспуска Законодательного Собрания; 3) утраты депутатом гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; 4) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом; 5) признания депутата недееспособным, или ограниченно дееспособным на основании решения суда, вступившего в законную силу; 6) признания депутата безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу; 7) смерти депутата; 8) назначения депутата членом Совета Федерации, мировым судьей, замещения депутатом государственных должностей Российской Федерации, 136 государственных должностей субъектов РФ, а также государственных должностей государственной службы и муниципальных должностей муниципальной службы, избрания депутатом иных представительных органов государственной власти или представительных органов местного самоуправления; 9) осуществления депутатом, работающим на постоянной профессиональной основе, предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности; 10) вступления в силу решения Пензенского областного суда о неправомочности избранного состава депутатов Законодательного Собрания, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 11) роспуска Законодательного Собрания в соответствии с федеральным законом. Полномочия депутатов прекращаются также в случае признания решениями суда, вступившими в законную силу, результатов выборов Законодательного Собрания недействительными. Таким образом, закон Пензенской области установил исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутатов Законодательного Собрания. Они в целом вытекают из положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Возражение вызывает только пункт 8 указанной статьи закона, поскольку он не включил дополнительно к имеющимся, в число оснований прекращения депутатских полномочий назначение депутата федеральным судьей. Таковы, в общем и целом слагаемые статуса депутата Законодательного Собрания Пензенской области, установленные на основе федерального законодательства, в Уставе и уставном законодательстве Пензенской области. Они состоят в установлении срока полномочий 137 депутата Законодательного Собрания, его прав и обязанностей, ограничений, связанных со статусом депутата, определении юридической природы депутатского мандата, гарантий неприкосновенности депутата, а также оснований досрочного прекращения депутатских полномочий. Компетенция Законодательного Собрания Пензенской области. Компетенция законодательных органов субъектов Российской Федерации в общем виде определена в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статьей 5 указанного закона определяется, что законодательный орган субъекта Федерации: а) принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к нему; б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Как видно из приведенной правовой нормы, компетенция законодательного органа государственной власти субъекта РФ вытекает из установленного Конституцией Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта РФ правового статуса субъекта Федерации. Законодательный орган субъекта РФ при осуществлении своих полномочий не может выходить за рамки конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и конституционного принципа разделения властей. При этом главной функцией законодательного органа субъекта Федерации является принятие законов субъекта РФ, поскольку этот орган не только представительный, но и законодательный, выражающий законодательную ветвь государственной власти субъекта Российской Федерации. 138 Анализ конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся полномочий законодательных органов, позволяет их сгруппировать. С.А.Авакьян предлагает выделить следующие их группы: - законодательные полномочия; - бюджетные и хозяйственные; - по вопросам государственного строительства; - кадровые; - контрольные; - в сфере собственной организации и деятельности133. Следуя за этой классификацией, можно законодательные полномочия Законодательного выделить следующие Собрания Пензенской области, закрепленные ст. 22 Устава Пензенской области. Законодательное Собрание принимает Устав, законы Пензенской области, иные нормативные правовые акты, вносит в них изменения и дополнения, осуществляет контроль за их исполнением, дает толкование законов Пензенской области; осуществляет законодательную инициативу в Федеральном Собрании РФ; принимает правовые акты по вопросам изменения территории и наименования Пензенской области в случае согласия на это граждан Российской Федерации, проживающих на территории Пензенской области, выраженного на референдуме; принимает правовые акты по вопросам административно-территориального принимает закон Пензенской устройства области, Пензенской устанавливающий области; систему исполнительных органов государственной власти Пензенской области; принимает правовые акты о досрочном прекращении полномочий Губернатора Пензенской области в случаях, предусмотренных Уставом; принимает правовые акты по протестам прокурора Пензенской области на законы Пензенской области, постановления Законодательного Собрания; отменяет не соответствующие Конституции РФ и федеральным законам, Уставу и законам Пензенской области, постановлениям Законодательного 133 Авакьян С. А. Конституционное право России. М., Юрист, 2005. Т. 2. С. 667. 139 Собрания акты Председателя Законодательного Собрания и органов Законодательного Собрания; принимает обращение к Губернатору Пензенской области, руководителям государственных органов Пензенской области, органам местного самоуправления о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующие правовые акты либо об их отмене. Как видно из анализируемой правовой нормы, Законодательное Собрание Пензенской области не только непосредственно занимается законотворчеством, но и оказывает влияние на правотворчество других государственных органов и органов местного самоуправления. Бюджетные и хозяйственные полномочия состоят в том, что Законодательное Собрание утверждает по представлению Губернатора планы и программы социально-экономического развития Пензенской области; утверждает по представлению Губернатора бюджет Пензенской области, вносимые в него изменения и дополнения, отчет о его исполнении; устанавливает порядок формирования и использования целевых бюджетных и внебюджетных фондов Пензенской области; устанавливает в соответствии с Налоговым кодексом РФ региональные налоги и сборы и порядок их уплаты; устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью Пензенской области, определяет в соответствии с федеральным законодательством порядок использования земли и других природных ресурсов, относящихся к собственности Пензенской области; объявляет находящиеся на территории Пензенской области природные и иные объекты, имеющие историческую, экономическую, культурную и научную ценность охраняемыми памятниками истории, природы и культуры, устанавливает порядок охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории Пензенской области в пределах, установленных федеральным законодательством. В сфере государственного строительства Законодательное Собрание избирает члена представителя от Совета Федерации Законодательного 140 Федерального Собрания; Собрания наделяет РФ - гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями Губернатора Пензенской области; выражает недоверие Губернатору; назначает в установленном порядке референдум Пензенской области, выборы депутатов Законодательного административно-территориальное Собрания; устройство устанавливает Пензенской области и порядок его изменения; обращается в соответствующих случаях в Конституционный Суд РФ и другие суды Российской Федерации; устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Пензенской области. Законодательное Собрание Пензенской области наделено и некоторыми контрольными полномочиями. Оно осуществляет контроль за исполнением законов Пензенской области, областного бюджета, соблюдением порядка управления собственностью Пензенской области, реализацией программ социально-экономического развития Пензенской области. В большинстве субъектов Федерации к числу контрольных полномочий парламента отнесено заслушивание ежегодных докладов высшего должностного лица субъекта РФ о его деятельности и деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Однако согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, такие положения конституций и уставов субъектов РФ не соответствуют принципу разделения властей той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти134. Поэтому учредительные акты 134 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 – 1996. С. 113 - 123. 141 субъектов Федерации устанавливают заслушивание докладов высших должностных лиц, а не их отчетов. Парламенты субъектов Федерации устанавливают общий контроль над деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Этот контроль должен осуществляться в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области, согласно которой обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий законодательного органа субъекта РФ, в том числе в определении форм контроля, поскольку это приводило бы к утрате самостоятельности исполнительной власти, что не совместимо с принципом разделения властей135. Законодательные органы субъектов РФ осуществляют также финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта Федерации, образовывая при этом Контрольно-Счетные палаты. К сожалению, как уже отмечалось в научной литературе, нередко, закрепляя те или иные направления контроля, учредительные акты субъектов Федерации не устанавливают формы и методы его осуществления136. Ведь недостаточно установить, что представительные органы осуществляют контроль за исполнением принимаемых ими законов. Необходимо определить как, с помощью, каких юридических процедур он осуществляется. В Уставе Пензенской области такие юридические процедуры отсутствуют. В нем также не установлены нормы о докладах Губернатора Законодательному Собранию о исполнительного 135 136 работе органа. и итогах деятельности Отсутствие общего возглавляемого контроля со им стороны Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1997 – 1998. С. 142 – 143. Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 435. 142 Законодательного Собрания за деятельностью исполнительной власти в части, касающейся исполнения ею законов, мы относим к недостаткам Устава Пензенской области, который тем самым создал правовые предпосылки для доминирования исполнительной власти. С этой точки зрения нормы Устава нуждаются в корректировке. К числу кадровых полномочий законодательного органа Устав Пензенской области относит решение в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами Пензенской области вопросов, связанных с назначением на должность и освобождением от должности соответствующих должностных лиц. К ним относятся, Председатель Правительства Пензенской области, мировые судьи, часть членов Избирательной комиссии Пензенской области, аудиторы Счетной палаты Пензенской области. Председателя Правительства Пензенской области назначает Губернатор с согласия Законодательного Собрания. Это положение Устава позволило полностью обеспечить действие принципа разделения властей в Пензенской области, поскольку Законодательное Собрание получило определенные полномочия для воздействия на исполнительную власть. Такие нормы присутствуют в конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации и в целом соответствуют федеральному законодательству. К компетенции Законодательного Собрания в сфере собственной организации и деятельности относятся его право принимать Регламент Законодательного Собрания и решать вопросы внутреннего распорядка его деятельности; учреждать средства массовой информации и официальные издания Законодательного Собрания; избирать и освобождать от занимаемой должности Председателя Законодательного Собрания и его заместителей; образовывать, избирать и упразднять постоянные и временные органы Законодательного Собрания, устанавливать порядок их работы, изменять их состав, заслушивать отчеты об их работе; досрочно прекращать полномочия депутатов Законодательного Собрания 143 в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами Пензенской области; утверждать структуру и фонд оплаты труда работников аппарата Законодательного Собрания, сметы расходов Законодательного Собрания. Кроме перечисленных групп полномочий, Законодательное Собрание учреждает награды и почетные звания Пензенской области, утверждает положения о них, осуществляет иные полномочия. Вместе с тем в Устав Пензенской области желательно было бы включить правовую норму, связанную с тем, что Законодательное Собрание проводит голосование по кандидатуре представителя от исполнительного органа государственной власти Пензенской области в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113 – ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»137. Кроме того Законодательное Собрание в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ утверждает соглашения об изменении границ субъекта РФ, утверждает в соответствии с правовым статусом Пензенской области, закрепленным в Уставе области, заключение и расторжение договоров Пензенской области. Законодательный функцией процесс Законодательного в Пензенской Собрания как области. Основной законодательного органа Пензенской области является принятие законов и постановлений. В соответствии со ст. 5 федерального закона «Об общих принципах организации органов законодательных государственной (представительных) власти субъектов и исполнительных Российской Федерации» Законодательное Собрание принимает Устав Пензенской области и поправки к нему. Законом Пензенской области: а) утверждаются бюджет Пензенской области и отчет о его исполнении, представленные Губернатором Пензенской области; 137 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336. 144 б) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории Пензенской области; в) утверждаются программы социально-экономического развития Пензенской области, представленные Губернатором Пензенской области; г) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания; д) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Пензенской области и отчеты об их исполнении; е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Пензенской области, в том числе долями (паями, акциями) Пензенской области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; ж) утверждаются заключение и расторжение договоров Пензенской области; з) устанавливается порядок назначения и проведения референдума Пензенской области; и) устанавливается порядок проведения выборов в Законодательное Собрание Пензенской области; к) устанавливается административно-территориальное устройство Пензенской области и порядок его изменения: л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти Пензенской области; м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям Пензенской области. Постановлением Законодательного Собрания Пензенской области: 145 а) принимается Регламент Законодательного Собрания, и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности; б) оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями Губернатора Пензенской области; в) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица Пензенской области, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Уставом Пензенской области: г) назначается дата выборов в Законодательное Собрание Пензенской области; д) назначается референдум Пензенской области в случаях, предусмотренных законом Пензенской области; е) оформляется решение о недоверии (доверии) Губернатору Пензенской области, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти Пензенской области, в назначении которых на должность Законодательное Собрание Пензенской области принимало участие в соответствии с Уставом Пензенской области; ж) утверждается соглашение об изменении границ Пензенской области; з) одобряется проект договора о разграничении полномочий; и) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области к ведению Законодательного Собрания Пензенской области. Эти положения указанного принципиальное значение Законодательного Собрания для федерального правотворческой Пензенской области, закона имеют деятельности поскольку они систематизировали законодательство области и четко разграничили, по каким вопросам принимаются законы и постановления. 146 Право законодательной инициативы в парламенте субъекта Федерации согласно федеральному законодательных закону «Об (представительных) общих и принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного Российской Федерации), органа государственной рассматриваются по его власти субъекта предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении Федерации, другие финансовых обязательств законопроекты, субъекта Российской предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица (ст. 6). Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта Российской Федерации 147 принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не Постановления предусмотрено настоящим законодательного Федеральным (представительного) законом. органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 7). Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному высшего лицу субъекта исполнительного Российской органа Федерации государственной (руководителю власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона. В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации указанный закон может быть одобрен в ранее 148 принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон субъекта Российской Федерации, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (ст. 8). Эти правовые нормы, содержащиеся в федеральном законе, нашли свое отражение и конкретизацию в Уставе Пензенской области. К субъектам права законодательной инициативы, кроме перечисленных в федеральном законе, Устав отнес население Пензенской области при наличии не менее 5 тысяч подписей избирателей, Пензенский областной суд, Арбитражный суд Пензенской области, Прокурора Пензенской области, Главного федерального инспектора по Пензенской области (ч. 2 ст. 21). Примечательно, что Устав Пензенской области в соответствии с указанным федеральным инициативы законом представительные наделил органы правом законодательной муниципальных образований. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил порядок принятия муниципальных правовых актов представительными органами муниципальных образований138. Законодатель, закрепляя в этом законе порядок принятия муниципальных правовых актов представительными органами муниципальных образований, не закрепил 138 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 149 порядок участия последних в законотворческом процессе субъекта РФ, несмотря на то, что федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных государственной (представительных) власти субъектов и исполнительных Российской Федерации» органов наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ. Под правом законодательной инициативы в юридической науке понимается право внесения в законодательный орган компетентными лицами и учреждениями законопроектов, законодательных предложений, поправок к законопроектам, которые законодательный орган в порядке, установленном конституцией (уставом), регламентом законодательного органа субъекта РФ, должен рассмотреть на заседании законодательного органа субъекта Федерации139. Наделение правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ представительных органов муниципальных образований должно найти отражение в конституциях (уставах) субъектов РФ. А порядок реализации данного права должен быть закреплен в законе субъекта РФ, что и сделано в соответствующих нормативно-правовых актах Пензенской области. Принятый Законодательным Собранием закон Пензенской области в течение пяти дней направляется Губернатору Пензенской области для обнародования. Губернатор обязан подписать и обнародовать закон либо отклонить его в течение десяти дней с момента его поступления (ч. 1, 2 ст. 25 Устава). Парламентские процедуры в Пензенской области. Законодательные и иные полномочия Законодательного Собрания Пензенской области осуществляются при помощи парламентских процедур, под которыми в науке конституционного права пронимается процесс обеспечения Курманов М. М., Хасанов М. Х. О гарантиях участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъектов РФ// Журнал российского права. 2005. № 8. С. 18. 139 150 организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий140. И. Н. Рязанцев правовой институт парламентских процедур группирует по нормам, закрепляющим процедуру созыва парламента; нормам, закрепляющим процедуру роспуска парламента; нормам, закрепляющим кворум, при котором парламент правомочен работать; нормам, закрепляющим процедуры деятельности парламента, куда входит и законодательный процесс141. Следуя за этой классификацией, рассмотрим парламентские процедуры, установленные Уставом Пензенской области, учитывая, что основной формой работы Законодательного Собрания является сессия (ч. 1 ст. 23). Относительно процедуры созыва парламента, Устав области закрепил, что очередная сессия Законодательного Собрания созывается Председателем Законодательного Собрания и проводится не реже одного раза в три месяца. Внеочередные сессии Законодательного Собрания созываются по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания, а также Председателя Законодательного Собрания либо Губернатора Пензенской области не позднее чем в течение двух недель после выдвижения инициативы о созыве внеочередной сессии (ч. 2, 3, 4 ст. 23). Что касается норм, закрепляющих процедуру роспуска парламента, Устав области установил, что полномочия Законодательного Собрания Пензенской области могут быть прекращены досрочно в случае: 1) принятия Законодательным Собранием решения о самороспуске не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания; 2) роспуска Законодательного Собрания Губернатором Пензенской области в случае принятия Законодательным Собранием Устава, закона Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика /Под ред. О. Н. Булакова. М., Эксмо, 2005. С. 197. 141 Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика. С. 220 – 222. 140 151 Пензенской области, иного нормативно-правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Уставу Пензенской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Законодательное Собрание не устранило их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения; 3) вступления в силу решения Пензенского областного суда о неправомочности данного состава депутатов Законодательного Собрания, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 4) роспуска Законодательного Собрания в соответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 35). Федеральным законом, устанавливающим процедуру роспуска законодательного органа субъекта Федерации, является федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Часть 4 ст. 9 указанного федерального закона закрепила: «В случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации Конституции или иной нормативный Российской Федерации, правовой акт, федеральным противоречащие конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом, противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению 152 решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, предупреждение Президент Российской законодательному Федерации выносит (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске указанного органа. Срок, в течение которого Президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда». Общий анализ положений Устава Пензенской области и приведенной правовой нормы указанного федерального закона позволяет обратить внимание, по крайней мере, на три обстоятельства. 153 Первое. Федеральный закон более подробно регламентировал процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ Президентом Российской Федерации, чем Устав Пензенской области процедуру роспуска Законодательного Собрания Губернатором Пензенской области и установил более четкие правила поведения. Второе. Устав Пензенской области не предусматривает процедуры предупреждения Законодательному Собранию со стороны Губернатора Пензенской области, тем самым, не устанавливая срока устранения противоречий нормативно-правовых актов. Третье. В Уставе и в федеральном законе перечислены одни и те основания для роспуска Законодательного Собрания Президентом РФ и Губернатором Пензенской области. В данном случае может возникнуть правовая коллизия, при которой по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда Губернатор Пензенской области издаст постановление о роспуске Законодательного Собрания, а Президент Российской Федерации вынесет своим указом только предупреждение Законодательному Собранию. В целях разрешения этой правовой коллизии нам представляется необходимым разграничить основания для роспуска Законодательного Собрания Губернатором Пензенской области и Президентом Российской Федерации. Относительно Губернатора Пензенской области основанием для роспуска Законодательного Собрания считать принятие Законодательным Собранием закона либо иного нормативного правового акта не соответствующего Уставу Пензенской области. Желательно также дополнить анализируемую норму Устава Пензенской области процедурой вынесения Губернатором предупреждения Законодательному Собранию. Относительно парламентских процедур, касающихся правомочности Законодательного Собрания Пензенской области, то они в соответствии с ч. 4 ст. 23 Устава Пензенской области определяются законом Пензенской области. 154 Закон Пензенской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» установил, что Законодательное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов142. Правомочность сессии Законодательного Собрания устанавливается его Регламентом в соответствии с которым, сессия проводится в том случае, если в ней участвуют более половины депутатов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Пензенской области. Парламентские процедуры, связанные с деятельностью Законодательного Собрания в Уставе Пензенской области отражены в виде законодательного процесса, процедуры наделения полномочиями Губернатора, процедуры выражения недоверия Губернатору, процедуры избрания и прекращения полномочий Председателя Законодательного Собрания и его заместителей. Законы Пензенской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания (ч. 2 ст. 24), подписываются и обнародуются Губернатором Пензенской области (ч. 2 ст. 25). В случае отклонения Губернатором закона Пензенской области отклоненный закон до истечения десятидневного срока с момента поступления возвращается в Законодательное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Если при повторном рассмотрении закон Пензенской области будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания, Губернатор не может повторно отклонить этот закон и в течение трех дней обязан подписать и обнародовать его (ч. 3, 4 ст. 25). Законодательное Собрание Пензенской области по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов вправе выразить недоверие Губернатору в случае издания им актов, противоречащих 142 Ведомости ЗС Пензенской области. 2005. № 26. Ч. 1. Ст. 186. 155 Конституции РФ, федеральным законам, Уставу и законам Пензенской области установлено соответствующим судом, а Губернатор не устранил указанных противоречий в течение месяца со для вступления в силу судебного решения; в случае установленного судом иного грубого нарушения Конституции РФ, Устава и законов Пензенской области, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; в случае ненадлежащего исполнения им своих обязанностей. Решение Законодательного Собрания о недоверии Губернатору Пензенской области принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания и направляется на рассмотрение Президента РФ. В случае вынесения Президентом РФ решения об отрешении Губернатора от должности возглавляемое им Правительство Пензенской области уходит в отставку и продолжает действовать до сформирования нового Правительства Пензенской области (ст. 28). Работу Законодательного Собрания Пензенской области возглавляет его Председатель, который избирается на сессии из числа депутатов тайным голосованием. Председатель подотчетен Законодательному Собранию. Его полномочия прекращаются досрочно в случаях личного заявления; выражения ему двумя третями голосов от установленного числа депутатов недоверия; утраты им гражданства Российской Федерации; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; признания его недееспособным решением суда, вступившим в законную силу (ст. 29). Подводя итоги проведенного анализа, необходимо отметить, что Законодательное Собрание Пензенской области является единственным законодательным органом Пензенской области. Оно не представляет единой системы с Федеральным Собранием Российской Федерации. Как отмечает Ю.К.Краснов, Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов в Российской Федерации, так как в Конституции РФ не установлен 156 принцип единства системы представительных органов в России. Поэтому взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации ограничивается принятием законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны для применения указанными органами143. Законодательное Собрание является представительным и законодательным органом. Устав и уставное законодательство Пензенской области на основе федерального законодательства определили правовой статус Законодательного Собрания, его полномочия и компетенцию, установили права, обязанности и ответственность депутатов, порядок выборов Законодательного Собрания. В Уставе и законодательстве Пензенской области достаточно подробно регламентированы парламентские процедуры. Общий анализ уставного законодательства Пензенской области показывает, что оно в целом соответствует федеральному законодательству и вытекает из его положений. Однако некоторые его правовые нормы нуждаются в совершенствовании и конкретизации. Следует также отметить, что уставное законодательство Пензенской области, регулирующее порядок образования и деятельности Законодательного Собрания Пензенской области, в настоящее время сложилось и является достаточным. Краснов Ю. К. Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. М., Изд. Гос. Думы РФ, 2001. С. 120. 143 157 ГЛАВА VI. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Общие положения. Конституция Российской Федерации по-новому подошла к решению вопросов, связанных с исполнительными органами государственной власти. Прежние советские Конституции их называли органами государственного управления, исполнительно-распорядительными органами. Конституция РФ теперь их называет органами исполнительной власти. В настоящее время они, в силу действия принципа разделения властей, организационно не подчиняются представительным органам, а исполняют законы и иные нормативные правовые акты. Следует согласиться с мнением Д. Н. Бахраха, что юридическая наука еще не выработала единого понятия исполнительного органа государственной власти144. Между тем он обладает всеми признаками государственного органа: организованный самостоятельную часть государственного государственные функции; наделен коллектив, аппарата; собственной образующий выполняет компетенцией, государственно-властными полномочиями в отношении других организаций и граждан; выступает в правоотношениях от своего имени; его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом. Относительно исполнительной ветви государственной власти, которая находит свое выражение в исполнительных органах, юридическая литература рассматривает ее в двух значениях – узком и широком. В широком смысле слова – это система органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условий для нормального функционирования общества. В узком смысле исполнительная власть – это право и возможность Бахрах Д. Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус)// История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., Новая правовая культура, 2003. С. 66. 144 158 должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник под контролем и ответственностью этого должностного лица145. Исходя из этих посылок, можно сформулировать основные признаки исполнительной власти: ее самостоятельность и независимость; универсальный характер; подзаконный характер; структурированность. Исполнительная власть выражается в системе государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями. Принцип федерализма. В федеративном государстве одним из принципов организации исполнительной власти является принцип федерализма, основа которого состоит в разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для анализа правового статуса исполнительной власти в субъектах федерации большое значение имеют статьи 77 и 78 Конституции Российской Федерации. В них устанавливается, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные исполнительной власти органы исполнительной субъектов РФ образуют власти и единую органы систему исполнительной власти. С учетом анализа части 3 ст. 5 Конституции РФ, согласно которой федеративное устройство России основано, в том числе на единстве системы государственной власти, это означает, что исполнительная власть в субъектах федерации существует в рамках единой системы. В отличие от законодательной власти, органы которой не имеют жесткой вертикали подчиненности, исполнительная власть всегда работает в единой системе и вне рамок этой системы она существовать не может, так как это может привести к неуправляемости государством. В унитарных странах исполнительная вертикаль власти действует в “чистом виде”, т.е. на основе строгой иерархии и подчиненности. В федеративных государствах эта Бобылев А. И., Горшкова И. Г., Ивакин В. И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления/ Под ред. А. И. Бобылева. М., Право и государство, 2003. С. 25. 145 159 вертикаль исполнительной власти действует только в рамках предметов ведения федерации и компетенции федерации по предметам совместного ведения. Вне этих предметов ведения исполнительная власть субъектов РФ автономна. В федеративных государствах федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий и, наоборот, органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать федеральным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий. Разумеется, часть этих полномочий может передаваться только по предметам совместного ведения. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах РФ могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Такие территориальные органы управления создаются по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Это разграничение полномочий касается и системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. При разграничении полномочий органов исполнительной власти следует учитывать иерархию уровней системы органов исполнительной власти в федеративном государстве. В Российской Федерации существует два уровня органов исполнительной власти – федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации, создаваемые и функционирующие принципиально независимо друг от друга. Каждому из них отведена собственная сфера компетенции. 160 По предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Это не означает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов РФ отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Российской Федерации субъектов Российской Федерации, это допустимо, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации. Принцип единства исполнительной власти. В федеративных и унитарных государствах исполнительная власть действует в рамках единой системы. Однако в федеративном государстве она осуществляется в соответствии с принципами ее горизонтального разделения на различные ветви и вертикального разделения между Федерацией и ее субъектами на условиях сбалансированности, взаимодействия и субсидиарности при верховенстве федеральной государственной власти146. Единство исполнительной власти вытекает из наличия предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральной исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По этим предметам ведения органы исполнительной власти в Российской Федерации централизованы и действуют в рамках единой системы этих органов при верховенстве федеральной исполнительной власти. Верховенство федеральной государственной власти в Российской Федерации по отношению к исполнительной власти субъектов Федерации выражается и исполнительных в том, органов что она установила государственной систему власти и структуру субъектов РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных 146 Черепанов В. А. Теория российского федерализма. М., МЗ ПРЕСС, 2005. С. 105. 161 (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил, что в субъектах РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. В предметах ведения Российской Федерации и полномочиях Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ст. 17). Система и структура исполнительных органов государственной власти Пензенской конституционной области. теории и На основе федерального этих общих положений законодательства Устав Пензенской области установил систему и структуру исполнительных органов государственной власти Пензенской области. Она включает в себя высшее должностное лицо – Губернатора Пензенской области (ч. 1 ст. 36), Правительство Пензенской области (ч. 1 ст. 41), иные исполнительные органы государственной власти Пензенской области, формируемые в соответствии с установленной законом Пензенской области системой исполнительных органов государственной власти и определенной Губернатором структурой указанных органов (ч. 1 ст.44). В состав Правительства Пензенской области входят: председатель Правительства Пензенской области, заместители председателя Правительства, руководитель аппарата Правительства, министры, а также руководители иных государственных органов исполнительной власти Пензенской области по решению Губернатора Пензенской области (ч. 1 ст. 42). 162 Правовой статус Губернатора Пензенской области. Устав Пензенской области в соответствии с указанным федеральным законом определил правовой статус Губернатора и Правительства Пензенской области. Губернатор представлению Собранием Пензенской Президента Пензенской области Российской области наделяется полномочиями Федерации сроком на пять по Законодательным лет. Решение Законодательного Собрания о наделении гражданина РФ полномочиями Губернатора Пензенской области считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. Губернатором Пензенской области может быть назначен гражданин РФ не моложе 30 лет (ст. 37). Эти правовые нормы, установленные Уставом Пензенской области на основе федерального законодательства, закрепляют иной порядок замещения должности Губернатора, по сравнению с прежним, при котором высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось на всеобщих выборах. Изменение порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации встретило неоднозначную реакцию в российском обществе и среди различных политических сил. Федеральный законодатель, изменяя порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ, исходил из положения Конституции РФ о том, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации этих органов, установленными федеральным законом (ч. 1 ст.77). Таким общим принципом организации органов государственной власти субъектов РФ стал, установленный в ст. 18 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принцип наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ 163 законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации. Однако такой подход федерального законодателя к порядку замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ нам представляется не завершенным. Им сделан только первый шаг к формированию на уровне субъектов РФ парламентской республики, при которой парламент не только наделяет полномочиями высшее должностное лицо субъекта Федерации, но и должен формировать правительство субъекта РФ и заслушивать доклады о его работе. Наделение полномочиями высшего должностного лица законодательным органом, а не населением в процессе всенародных выборов является необходимым условием парламентской, а не президентской республики. Если вводится принцип отказа от всенародных выборов, то и полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации должны соответствовать парламентской форме правления. Такое должностное лицо не может иметь права роспуска законодательного органа. В парламентской республике это невозможно. Принцип наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным органом по представлению Президента РФ включен в статью 37 Устава Пензенской области. Правовой статус Губернатора Пензенской области характеризуется тем, что он не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности, а также выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ст. 39 Устава). Полномочия Губернатора Пензенской области прекращаются досрочно в случаях: 1) его смерти; 164 2) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия Законодательным Собранием Пензенской области; 3) его отставки по собственному желанию; 4) отрешению его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; 5) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 6) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 8) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 9) утраты им гражданства Российской Федерации (ч. 1 ст. 40 Устава). Эти основания досрочного прекращения полномочий Губернатора Пензенской области являются исчерпывающими и вытекают из ст. 19 указанного федерального закона. Ранее Устав Пензенской области предусматривал досрочное прекращение полномочий Губернатора в случае его отзыва избирателями. В связи с новым порядком наделения полномочиями Губернатора не может быть его отзыва избирателями, поскольку нет его избрания населением Пензенской области. Также следует дать комментарии по поводу недоверия Губернатору со стороны Законодательного Собрания Пензенской области. Ранее решение Законодательного Собрания о недоверии Губернатору Пензенской области влекло за собой его немедленную отставку. Теперь решение о недоверии 165 направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении Губернатора от должности. Президент РФ может согласиться, а может и не согласиться с Законодательным Собранием. Это значительно ослабило позиции Законодательного Собрания в его отношениях с Губернатором Пензенской области. Этот вывод подтверждается и тем, что Губернатор Пензенской области может непосредственно в соответствии со ст. 9 указанного федерального закона распустить Законодательное Собрание Пензенской области, а Законодательное Собрание в отношении Губернатора такие действия может осуществлять, только опосредовано, через Президента РФ. Это означает, что баланс властей на региональном уровне нарушен в пользу усиления исполнительной власти. Получается, что избранный населением Пензенской области законодательный орган может быть распущен Губернатором, а не избранный населением Губернатор не может быть отправлен в отставку Законодательным Собранием. Следовательно, усиление исполнительной власти в субъектах РФ по отношению к власти законодательной определяется не только ее доминированием в силу специфики исполнительной власти и ее места в системе разделения властей, но и имеющимися для этого доминирования законодательными предпосылками. Также требует комментариев возможность досрочного прекращения полномочий Губернатора Пензенской области «в связи с утратой доверия Президента РФ». В этой формулировке федерального закона и Устава Пензенской области не определяются пределы усмотрения Президента РФ в вопросе утраты доверия к главе исполнительной власти субъекта Федерации. Это означает, что они не ограничены. Также широка формулировка «за ненадлежащее исполнение Губернатором своих обязанностей». Указанные правовые нормы поставили высшее должностное лицо субъекта РФ в полную зависимость от Президента РФ, что не в полной мере согласуется с принципами федеративного устройства государства и конституционноправовым статусом субъекта Федерации. 166 Досрочная отставка Губернатора Пензенской области влечет за собой отставку возглавляемого им Правительства Пензенской области. В этом случае Правительство продолжает действовать до сформирования нового Правительства Пензенской области. Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности Губернатора Пензенской области на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями Губернатора. Временно исполняющий обязанности Губернатора Пензенской области не имеет права распустить Законодательное Собрание, вносить предложения об изменении Устава Пензенской области (ч. 2, 5, 6 ст. 40 Устава). Как высшее должностное лицо Пензенской области и руководитель высшего исполнительного органа, Губернатор Пензенской области в соответствии со ст. 36 Устава Пензенской области; 1) обеспечивает территориальную и защищает целостность права Пензенской и свободы области, граждан, законность и правопорядок; 2) обнародует Устав Пензенской области, законы Пензенской области; 3) имеет право отклонить законы, принятые Законодательным Собранием Пензенской области, кроме законов о внесении изменений в Устав Пензенской области; 4) определяет основные направления социально-экономической политики и развития внешнеэкономических связей Пензенской области; 5) представляет Пензенскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Пензенской области; 6) назначает в соответствии с федеральным законом члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти Пензенской области; 167 7) обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти с Законодательным Собранием Пензенской области; 8) в соответствии с установленной законом Пензенской области структурой исполнительных органов государственной власти Пензенской области определяет перечень исполнительных органов государственной власти Пензенской области; 9) формирует Правительство Пензенской области; 10) формирует аппарат Правительства Пензенской области, назначает на должность и освобождает от должности его сотрудников, в соответствии с действующим законодательством применяет к ним меры поощрения, привлекает их к ответственности; 11) в пределах своих полномочий награждает наградами Пензенской области, присваивает почетные звания и квалификационные разряды; 12) учреждает средства массовой информации и официальные издания исполнительных органов государственной власти Пензенской области; 13) вправе требовать созыва внеочередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области, а также созывать вновь избранный состав депутатов Законодательного Собрания на первую (организационную) сессию ранее срока, установленного для этого Законодательному Собранию Уставом Пензенской области; 14) вправе участвовать в работе Законодательного Собрания Пензенской области с правом совещательного голоса; 15) обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Пензенской области; 16) вправе распускать Законодательное Собрание Пензенской области в соответствии с федеральным законодательством и Уставом Пензенской области; 17) вправе отрешить от должности в соответствии с федеральным законом главу муниципального образования на территории Пензенской области, за исключением главы города Пензы; 168 18) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами, настоящим Уставом и законами Пензенской области. Губернатор Пензенской области обладает определенными возможностями в отношении подразделений федеральных государственных органов, расположенных на территории области. С ним согласовываются кандидатуры на должности руководителей соответствующих органов и подразделений, например, прокурора Пензенской области, руководителя федерального органа исполнительной власти на территории Пензенской области. В ходе реализации своих полномочий Губернатор Пензенской области издает нормативно-правовые акты. Они принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Устава и законов Пензенской области. Эти акты не должны противоречить федеральному законодательству и законодательству Пензенской области. Часть 2 ст. 38 Устава определила виды правовых актов Губернатора: указы, постановления и распоряжения. В этой норме Устава возражение вызывает такой вид правового акта как указ. Указы на уровне субъекта Федерации издает президент республики. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил, что высшее должностное лицо субъекта Федерации издает указы (постановления) и распоряжения (ч. 1 ст. 22). Это означает, что высшее должностное лицо должно издавать либо указы, либо постановления, но не то и другое. В правоприменительной практике сложилась процедура, согласно которой президент республики издает указы, а высшие должностные лица других субъектов РФ – постановления. 169 Поэтому анализируемая норма Устава Пензенской области нуждается в своей корректировке путем исключения из нее указа как вида правового акта, издаваемого Губернатором Пензенской области. Таким образом, Устав Пензенской области достаточно подробно регламентировал правовой статус Губернатора, включая его права, обязанности и полномочия как высшего должностного лица Пензенской области. Однако Законодательное Собрание в дополнение к уставным нормам приняло еще и закон Пензенской области от 10 апреля 2006 г. № 1005 – ЗПО «О Губернаторе Пензенской области»147. Этот закон по сути ничего нового в правовое положение Губернатора не внес, за исключением установления социальных гарантий Губернатору, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи. Правовой статус Правительства Пензенской области. Высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Пензенской области является Правительство Пензенской области. Оно возглавляет иные органы исполнительной власти Пензенской области. Правительства (администрации) субъектов РФ были образованы после ликвидации Советов в соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года148. Систему исполнительной власти в субъектах Российской Федерации не республиках в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 147 148 Российской Федерации, возглавляет Консультант-плюс, февраль 2009 г. Российская газета. 1993. 23 октября. 170 глава администрации (губернатор), который является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Перечисленные нормативно-правовые акты Президента РФ восполнили пробел в правовом регулировании системы органов государственной власти в данных субъектах Российской Федерации. В тот период законодательство субъектов РФ о них находилось в зачаточном состоянии. Позже эта сфера была урегулирована уставами настоящих субъектов РФ и соответствующим законодательством, а также федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. В соответствии с указанным федеральным законом высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта Федерации (ст. 20). Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии (ч. 1 ст. 21). На основе федерального законодательства Устав Пензенской области (ст. 43) определил компетенцию Правительства Пензенской области. Правительство Пензенской области: 1) разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Пензенской области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; 171 2) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; 3) разрабатывает для представления Губернатором Пензенской области в Законодательное Собрание Пензенской области проект бюджета Пензенской области, а также проекты программ социально-экономического развития Пензенской области; 4) обеспечивает исполнение бюджета Пензенской области и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития Пензенской области для представления Губернатором Пензенской области в Законодательное Собрание Пензенской области; 5) формирует иные исполнительные органы государственной власти Пензенской области, утверждает положения о них; 6) управляет и распоряжается собственностью Пензенской области в соответствии с законами Пензенской области, а также федеральной собственностью, переданной в управление Пензенской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 7) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации, изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу, законам и иным нормативным правовым актам Пензенской области, а также вправе обратиться в суд; 8) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами Пензенской области, а также соглашениями с 172 федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации. В пределах этих полномочий Правительство издает постановления и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории Пензенской области и не должны противоречить законодательству Российской Федерации и Пензенской области. Правительство действует в пределах срока полномочий Губернатора и слагает свои полномочия перед лицом, вновь наделенным полномочиями Губернатора. Деятельностью Правительства руководит Губернатор Пензенской области (ст. 42). Конкретизация положений Устава, касающихся Правительства и исполнительных органов власти, содержится в законах Пензенской области от 26 марта 1999 г. № 141 – ЗПО «О Правительстве Пензенской области»149 (новая редакция закона принята 21 декабря 2005 г.)150 и от 20 сентября 2005 г. № 842 – ЗПО «О системе исполнительных органов государственной власти Пензенской области»151. Закон «О Правительстве Пензенской области» в дополнение к Уставу установил, что в соответствии с установленной законом Пензенской области системой исполнительных органов государственной власти Пензенской области и определенной Губернатором Пензенской области структурой указанных органов Правительство Пензенской области формирует иные исполнительные органы государственной власти Пензенской области (ст. 5). Члены Правительства Пензенской области, руководители исполнительных органов государственной власти Пензенской области и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Губернатором Пензенской области. Председатель Правительства Пензенской области назначается на должность с согласия Законодательного Собрания Пензенской области (ч. 1 ст. 8). Ведомости ЗС Пензенской области. 1999. № 7.. Ст. 38. Закон Пензенской области от 21 декабря 2005 г. № 906-ЗПО «О Правительстве Пензенской области» //Пензенская правда. 2005. 27 декабря. 151 Ведомости ЗС Пензенской области. 2005. № 27. Ч. 1. Ст. 43. 149 150 173 Правительство Пензенской области возглавляет Губернатор Пензенской области (ч. 1 ст. 6). Председатель Правительства в соответствии с распределением обязанностей между членами Правительства Пензенской области организует работу Правительства Пензенской области (ст. 27). Правительство Пензенской области состоит из членов Правительства Пензенской области - Вице-губернатора Пензенской области, Председателя Правительства Пензенской области, заместителей) Председателя первого Правительства заместителя Пензенской (первых области, заместителей Председателя Правительства Пензенской области, министров Пензенской области, а также руководителей иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области по решению Губернатора Пензенской области. В состав Правительства Пензенской области входит руководитель аппарата Правительства Пензенской области (ст. 7). Закон установил ограничения, связанные с правовым статусом члена Правительства, исходящие из принципа разделения властей. Член Правительства Пензенской области не вправе быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Законодательного Собрания Пензенской области, представительных органов местного самоуправления; занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом, независимо от его организационно-правовой формы, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органах государственной власти; использовать в неслужебных целях информацию, средства материальнотехнического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать гонорары за 174 публикации и выступления в качестве члена Правительства; получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и Правительства Пензенской области с государственными органами иностранных государств, международными организациями. Члены Правительства на время своего пребывания в составе Правительства обязаны передавать в доверительное управление под гарантии государства находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом (ст. 18). Закон подробно регламентировал полномочия Правительства Пензенской области в сфере экономики; в сфере финансов, кредита, денежного обращения и ценообразования; в сфере управления областной собственностью; в сфере промышленной политики, энергетики, коммунального и дорожного хозяйства, транспорта и связи; в сфере строительства, архитектуры и градостроительства; в сфере агропромышленного комплекса; в сфере торгового обслуживания, развития потребительского рынка и услуг; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; в мобилизации; в обеспечения сфере сфере мобилизационной законности, подготовки и правопорядка и безопасности, прав и свобод граждан. Данные сферы охватывают все отрасли, по которым Правительство Пензенской области наделяется определенными полномочиями, суть которых состоит в обеспечении проведения государственной политики в разных сферах, осуществлении мер 175 по ее реализации, координации деятельности различных органов в данных сферах, подборе и расстановке кадров, разработке различных программ и т.п. Закон Пензенской области «О системе исполнительных органов государственной власти Пензенской области» установил систему исполнительных органов области, включив в ее состав министерства, департаменты, управления, комитеты, отделы и другие органы, осуществляющие отраслевое и межотраслевое управление, контрольные и иные функции, представительства Пензенской области, которые уполномочены представлять интересы Правительства Пензенской области в Правительстве Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации, иных государственных органах Российской Федерации, субъектах Российской Федерации (ст. 4). Законодательную базу организации и деятельности органов исполнительной власти дополняют законы Пензенской области от 9 марта 2005 г. №752 – ЗПО «О государственных должностях Пензенской области»152, от 30 мая 1998 г. № 75 – ЗПО «О государственной службе Пензенской области»153. В первом содержится перечень государственных должностей Пензенской области, во втором установлены гарантии для государственных служащих. Таким образом, исполнительными органами государственной власти Пензенской области являются Правительство Пензенской области и иные органы исполнительной власти. Исполнительную власть области возглавляет Губернатор Пензенской области. Устав и уставное законодательство Пензенской области в полной мере выражают юридическую природу и предназначение исполнительной власти, как власти исполняющей законы, и определяет роль и место исполнительной власти в системе разделения властей. В этой части уставное законодательство Пензенской области 152 153 Ведомости ЗС Пензенской области. 2005. № 24. Ст. 64. Ведомости ЗС Пензенской области. 1998. № 3. Ст. 11. 176 вытекает из федерального законодательства, опирается на его правовые нормы и конкретизирует их. На основе анализа процесса реформ российской государственности в юридической науке сделан вывод о том, что в качестве одного из важнейших условий эффективности государственной власти рассматривается ее централизация154. Об этом свидетельствуют образование федеральных округов и учреждение в них полномочных представителей Президента РФ, усиление вертикали исполнительной власти под эгидой Президента РФ, начавшийся процесс укрупнения субъектов Федерации. Важным шагом в усилении вертикали исполнительной власти стали изменения в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (исполнительных) и представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с ними изменена процедура замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, которая признана Конституционным Судом РФ соответствующей Конституции Российской Федерации155. Взамен прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ, введен новый порядок: наделение его полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ. Эти изменения в указанном федеральном законе меняют форму правления в субъектах Федерации. Модель разделения законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ приобретает наиболее важный признак парламентской формы правления. Предложения о представлении Президентом РФ кандидатуры для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ от партии, победившей на региональных выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации только усиливают тенденцию на переход к Овсепян Ж. И. Тенденции к централизации государственной власти в России в начале XXI столетия// Проблемы современного российского федерализма. Материалы конференции. Ростов-на Дону, РГУ,2005. С. 19. 155 Российская газета. 2004. 22 декабря. 154 177 парламентской форме правления на уровне субъекта Российской Федерации. Эта тенденция в будущем найдет свое выражение и в региональном законодательстве. Логическим ее завершением может стать формирование исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не их высшими должностными лицами, а парламентами субъектов РФ. 178 ГЛАВА VII. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Основы правовой теории взаимодействия ветвей власти. Проблемы взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти занимают одно из центральных мест в развитии российского федерализма и в реализации одной из основ конституционного строя Российской Федерации - принципа разделения властей. В последнее время юридическая наука все больше обращается к изучению вопросов, связанных с взаимодействием законодательных и исполнительных органов государственной власти. Более того, вполне правомерно ставится вопрос о необходимости включения взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти в качестве дополнения к теории разделения властей156. Следовательно, в современных условиях концепция разделения властей дополняется другими положениями, в частности, взаимодействием различных ветвей власти. Как отмечал В. Е. Чиркин, уже Ш. Л. Монтескье говорил не только о разделении властей, а и об их взаимодействии, требуя, чтобы они действовали «в концерте»157. Взаимодействие властей позволяет совместить концепцию единства государственной власти и концепцию разделения властей. Применительно к субъектам Российской Федерации Конституция РФ не дала и не могла дать исчерпывающие ответы на вопросы, касающиеся взаимодействия властей, и урегулировала их в самом общем, предельно обобщенном виде, предоставляя высокий уровень самостоятельности самим субъектам РФ в установлении своей системы органов государственной власти. Это породило многообразную практику регионального государственного строительства и реализации принципов взаимоотношений между отдельными ветвями государственной власти. 156 157 Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 405. Чиркин В. Е. Современное государство. – М., Межд. отнош. 2001. С. 132. 179 Важно при этом учесть, что проблема разделения властей, как справедливо отмечается в литературе, острее всего проявляется во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов государственной власти158. Судебная власть в системе разделения властей стоит как бы особняком, имеет особые функции и значительно более специфичные характеристики в сопоставлении с другими ветвями власти. Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблемы взаимодействия, прежде всего, двух ветвей власти – законодательной и исполнительной. Этот анализ не должен рассматриваться как принижение роли судебной власти, которая на уровне субъектов Федерации имеет федеральные корни. Взаимодействие властей вытекает из конституционного принципа единства государственной власти, который сам по себе не отрицает и не умаляет принципа разделения властей. Единство государственной власти в своих истоках определяется конституционными положениями о суверенитете народа как источнике власти в Российской Федерации и общности органов государства в осуществлении задач и функций Российского государства. Непротиворечие принципа разделения властей единству государственной власти определяется тем, что взаимодействие властей является главным в содержании разделения властей, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому вполне оправданным является закрепление принципа разделения властей в большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации в качестве важнейшей основы организации и функционирования региональной государственной власти. При этом основной смысл конституционно-уставного регулирования соответствующей сферы общественных отношений должен заключаться не в запретительных началах, как отмечается отдельными исследователями, когда, например, «одна власть не может односторонне ликвидировать Барнашев А. М. Теория разделения властей: становление, развитие и применение. – Томск, ТГУ, 1986; Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. – 1998. - № 6; Энтин Л. М. Разделение властей. Опыт современных государств. – М., Юрид. л-ра, 1995. 158 180 вторую»159, а в позитивном содержании данного принципа. Оно заложено в предоставляемых совместной законом деятельности, возможностях активного взаимодействия сотрудничества, законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов РФ. Примечательно, что многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах увидели это позитивное начало и закрепили принцип разделения властей в увязке с взаимодействием ветвей власти. При этом усматривается как бы двусторонняя связь: с одной стороны, принцип разделения властей лежит в основе взаимоотношений законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; с другой стороны, само разделение властей не является самоцелью. Оно имеет как бы подчиненное значение по отношению к региональным механизмам взаимодействия соответствующих ветвей власти. Требования разделения властей во многих субъектах РФ рассматривается как один из принципов их взаимодействия. Систему законодательной принципов и взаимодействия исполнительной власти государственных субъектов органов федерации в обобщенном виде можно представить следующим образом: 1) принцип разделения властей. (Этот принцип взаимодействия органов государственной власти закрепляется во всех конституциях и уставах субъектов РФ); 2) принцип соблюдения интересов жителей субъектов федерации (Республика Коми, Воронежская, Ростовская, Оренбургская области); 3) принцип общности (единства) целей и задач в решении региональных проблем (Республика Саха, Краснодарский край, Вологодская, Курганская области); 4) принцип наличия собственной компетенции и невмешательства в полномочия друг друга (Республика Мордовия, Курганская область); 5) принцип взаимного сотрудничества законодательных и исполнительных органов государственной власти (Брянская, Пензенская области); 6) принцип ответственности законодательных и исполнительных органов в решении Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. Сравнительноправовое исследование // Автореф. дис… доктора юрид. наук. – М., 1999. С. 14. 159 181 задач, функций и полномочий, возложенных на них законодательством (Ямало-Ненецкий автономных округ, Тамбовская область); 7) принцип взаимодействия при разрешении конфликтных ситуаций, разрешения спорных вопросов в конструктивном взаимодействии между собой для достижения согласия (Сахалинская область). В основе региональном конституционного уровне лежит принципа разделения самостоятельность властей субъектов РФ на по формированию органов законодательной и исполнительной власти, что в свою очередь, предопределяет все разнообразие и богатство региональных моделей взаимодействия государственных органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Опыт развития российского федерализма в современных исторических условиях показывает, что все это время проходил самостоятельности поиск оптимального региональных сочетания систем многообразия разделения властей и с конституционным принципом единства системы государственной власти. Другими словами, речь идет о том, насколько и в каких пределах для субъектов РФ являются обязательными федеральные начала разделения властей, насколько субъекты федерации должны копировать в своих конституциях и уставах федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти. Федеральные начала разделения и взаимодействия властей в субъектах Федерации. Этот вопрос уже поставлен в науке конституционного права160. Он был предметом анализа Конституционного Суда Российской Федерации. Так в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. отмечалось, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации Урвачева И. И. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000. С. 15. 160 182 в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти в одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие161. Таким образом, Конституционный Суд, исходя из принципа единства государственной власти в Российской Федерации, высказал правовую позицию о том, что на уровне субъектов федерации при конституировании региональных органов государственной власти должна учитываться федеральная схема разделения и взаимодействия властей. Этот вывод Конституционного Суда РФ был подтвержден и в следующем его постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 г., в котором говорится о том, что конституционный принцип единства органов государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти162. В постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. проводится эта же линия. Следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации занял достаточно жесткую позицию относительно пределов самостоятельности субъектов РФ в закреплении принципа разделения и взаимодействия властей на региональном уровне, потребовав от субъектов Федерации копировать в основном федеральную схему. Тем самым субъектам Федерации фактически и неправомерно, на наш взгляд, было отказано в праве на собственный выбор оптимальных 161 162 моделей организации государственной власти Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 – 1996. С. 115. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 – 1996. С.124 – 134. 183 и взаимоотношений между различными ветвями власти. Однако федеральный законодатель в последующем в связи с принятием федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» несколько отошел от столь жесткой позиции Конституционного Суда РФ и в достаточной степени учел многовариантность моделей реализации принципа разделения взаимодействия властей в субъектах Федерации, оставив определенную часть правового поля в этом вопросе и для регионального правового регулирования. Следовательно, федеральный закон, несмотря на детальную регламентацию многих вопросов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, в целом расширил возможности не только для допущения разнообразия в построении системы региональных органов государственной власти, но и для многовариантности взаимодействия между ветвями власти в субъектах РФ. Формы взаимоотношений законодательного и исполнительного органа субъекта Федерации. Указанный федеральный закон определил общие модельные положения о взаимоотношениях законодательного и исполнительного органа государственной власти в субъекте федерации. Так, например, федеральный закон установил обязанность высшего должностного лица и органа исполнительной власти направлять свои нормативные правовые акты в законодательный орган субъекта Федерации. Последний вправе обратиться к высшему должностному лицу и исполнительному органу субъекта РФ с предложением о внесении изменений в эти нормативноправовые акты или обжаловать их в судебном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ, в свою очередь, вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в принятые им правовые акты либо обжаловать их в судебном порядке. Кроме того, проекты законов субъектов РФ направляются высшему должностному лицу субъекта Федерации. На заседаниях законодательного органа субъекта РФ могут 184 присутствовать с правом совещательного голоса руководители органа исполнительной власти и, наоборот, на заседаниях органа исполнительной власти вправе присутствовать депутаты либо работники аппарата законодательного органа субъекта РФ. (Ст. 23). Формами взаимодействия законодательного и исполнительного органов субъектов Федерации федеральный закон установил участие законодательного органа в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц исполнительного органа субъекта федерации. Законодательный орган государственной власти субъектов РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие. (Ст. 24 Закона). Споры между законодательным и исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. (Ст. 25). Среди форм взаимодействия законодательного и исполнительного органов субъектов РФ следует также указать на контроль законодательного органа за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта Федерации (ч. 4 ст. 5); право законодательной инициативы в законодательном органе высшего должностного лица субъекта РФ и его право на рассмотрение, внесенных им законопроектов в первоочередном порядке (ч. 1, 2 ст. 6); отклонение закона субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта федерации (ч. 3 ст. 8); право требования высшим должностным лицом субъекта РФ созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта федерации (ч. 7 ст. 18); разработка исполнительным органом проекта бюджета субъекта РФ для последующего 185 внесения его высшим должностным субъекта Федерации в законодательный орган (ч. 2 ст. 21). Приведенные правовые нормы свидетельствуют о том, что законодательная власть обладает определенными возможностями для влияния на исполнительную власть субъекта РФ. Законодательный орган, например, обладает таким важным правом по отношению к исполнительной власти, как определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. В свое время конституционность этого права была подтверждена Конституционным Судом РФ, что, в свою очередь, не исключает для исполнительной ветви власти возможности на основе установленной законодательным органом структуры высшего исполнительного органа субъекта РФ принимать собственные нормативные акты конкретизирующего, подзаконного характера163. Теперь эта правовая позиция получила прямое закрепление в части 2 статьи 5 анализируемого федерального закона. Полномочия законодательной власти по отношению к исполнительной в субъектах Федерации вполне оправданы, так как законодательная власть по своей юридической природе принимает законы, а исполнительная обязана их исполнять. Ее деятельность должна быть поставлена в жесткие рамки закона с целью недопущения чрезмерного усиления исполнительной власти, что негативно скажется не только на сбалансированности ветвей власти, но и степени защищенности конституционных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, анализ федерального законодательства в части, касающейся взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, позволяет выделить его основные формы. Они сводятся к следующим: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 – 1996. С. 128. 163 186 а) осуществление органами и должностными лицами исполнительной власти права законодательной инициативы; б) иное участие органов исполнительной власти в законодательном процессе; в) взаимное участие представителей органов исполнительной власти в деятельности законодательной власти и наоборот; г) взаимное направление друг другу правовых актов и иных документов; д) участие законодательного органа власти в формировании органов исполнительной власти в субъектах РФ; е) процедура разрешения споров между ветвями власти. Все эти формы взаимодействия законодательной и исполнительной власти предусмотрены в Уставе и уставном законодательстве Пензенской области. Специально их рассматривать нет необходимости, поскольку они применительно к Пензенской области дублируют федеральное законодательство и рассматривались нами в предыдущих главах. На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в уставном законодательстве Пензенской области присутствует многовариантная схема взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами государственной власти, которая вполне вписывается в нормы федерального законодательства. Несмотря на правовую позицию Конституционного Суда РФ о необходимости для субъектов РФ следовать федеральной схеме разделения властей, конституции и уставы субъектов федерации, в том числе и Устав Пензенской области, в части, касающейся взаимодействия ветвей власти, расширили рамки парламентского контроля по сравнению с тем, как это имеет место в Конституции РФ применительно к федеральным органам государственной власти. Чаще всего это контроль за исполнением принятых законов; контроль за исполнением бюджета, расходованием средств внебюджетных и валютных фондов, кредитных ресурсов и ассигнований, направляемых за 187 счет федерального бюджета; контроль за распоряжением собственности субъекта Российской Федерации; контроль за осуществлением программ социально-экономического развития. Положительным фактором является также закрепление в региональном законодательстве депутатского запроса как одной из форм контроля за деятельностью органов исполнительной власти. В качестве формы парламентского контроля и одновременно разновидности конституционных санкций можно выделить и выражение недоверия законодательным органом высшему должностному лицу субъекта РФ. В настоящее время Устав Пензенской области в данной части приведен в соответствие с федеральным законодательством. В целом уставное законодательство Пензенской области, регулирующее общественные отношения, связанные с взаимодействием законодательных и исполнительных органов государственной власти является достаточным, что позволяет также сделать вывод о том, что правовые нормы, регулирующие эту сферу, составили относительно самостоятельный прослеживаются конституционно-правовой прямые и обратные связи институт. В нем законодательной и исполнительной ветвей власти между собой, правовые нормы, определяющие степень организационной обособленности, функциональной и компетенционной самостоятельности указанных органов по отношению друг к другу, формы и методы согласования позиций в процессе осуществления государственной власти, взаимного взаимодействия соответствующих ветвей власти в рамках правовых механизмов сдержек и противовесов, разрешения споров между ними строго в установленном законом порядке. Истоки взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти уходят своими корнями в единство государственной власти и составляют основу нормативно-правового содержания конституционного принципа разделения властей субъектов РФ. В режиме взаимодействия законодательной и исполнительной 188 власти обеспечивается поиск оптимальных форм организационно-правового обособления и компетенционной самостоятельности законодательной и исполнительной властей Пензенской области, их согласованное функционирование в режиме реализации единой государственной власти как власти всего населения, проживающего на территории Пензенской области. 189 ГЛАВА VIII. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Судебная власть в субъектах Российской Федерации представлена судами общей юрисдикции, арбитражными судами, которые входят в единую судебную систему РФ, а также конституционными и уставными судами тех субъектов РФ, где создание таковых предусмотрено конституциями и уставами субъектов Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 – ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрел действие в Российской Федерации, наряду с федеральными судами, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей и отнес их к судам субъектов Российской Федерации (ч. 2 , 4 ст. 4)164. Мировые судьи в Пензенской области. Уставом Пензенской области (ст. 45) предусматривается только создание мировых судей. Следует отметить, что указанная статья Устава носит общий характер. В ней не содержится указания на порядок формирования института мировых судей, не устанавливается срок их полномочий и не перечислены требования к кандидатам на должность мировых судей. Фактически эта уставная норма, не имеющая ссылок не необходимость принятия соответствующего областного закона, является декларативной. Даже в ст. 28 указанного федерального конституционного закона, носящей, как известно, рамочный характер и требующей правового наполнения в субъектах Федерации, содержится указание на компетенцию, полномочия и порядок деятельности мировых судей. В ней определяется, что мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Полномочия и порядок деятельности мировых судей устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, Устав Пензенской области только провозгласил наличие мировых судей в Пензенской области, не дополняя нормы федерального 164 конституционного закона. СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. 190 Считать эту норму Устава учредительной также не приходится, поскольку институт мировых судей учрежден указанным федеральным конституционным законом. Поэтому нам представляется норма Устава в такой формулировке совершенно бесполезной и лишенной правового содержания. Исследователи отмечают, что наиболее существенной новеллой федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» является выделение в судебной системе судов субъектов Федерации и включение в судебную систему России мировых судей – судей общей юрисдикции субъектов Федерации165. Можно назвать три основных фактора, повлиявших на появление мировой юстиции в России. Во-первых, это необходимость усиления гарантий доступности правосудия и приближения его к населению. Вовторых, развитие федеративных отношений в России и необходимость в этой связи предоставить субъектам РФ возможность создавать собственные судебные органы. И, в-третьих, стремление увеличить количество судей, освободив районные суды от «малозначительных» дел. Некоторые исследователи считают учреждение мировых судей возрождением дореволюционной мировой юстиции в современной России166. Однако, на наш взгляд, это является преувеличением, поскольку мировые судьи в дореволюционной России представляли собой процессуально обособленную от общих судов ветвь судебной системы. Апелляция на решение мирового судьи рассматривалась съездом мировых судей, решение которого считалась окончательным167. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 4 ст. 4) отнес мировых судей к судьям общей юрисдикции и процессуально замкнул их на суды общей юрисдикции – районные суды, которые считаются для них непосредственно вышестоящей судебной инстанцией (ч. 2 ст. 21). Поэтому мировых судей современной Судебная власть/ Под ред. И. Л. Петрухина. М., Проспект, 2003. С. 410. Стецовский Ю. И. Судебная власть. М., Дело, 2000. С. 289 – 290. 167 Судебная власть. С. 410. 165 166 191 России объединяет с мировыми судьями дореволюционной России только название. Институт мирового судьи, хотя и учрежденный в качестве суда субъекта Российской Федерации, по сути – составляет элемент федеральной судебной системы (подсистема судов общей юрисдикции), включенный в нее в качестве государственного судьи первой инстанции168. Кроме федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», правовую основу организации и деятельности мировых судей составляет федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188 – ФЗ «О мировых судьях Российской Федерации»169. Статья 3 указанного федерального закона определила компетенцию мирового судьи. Мировой судья рассматривает в первой инстанции уголовные дела о преступления, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы; дела о выдаче судебного приказа; дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях; дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества; иные дела, возникающие из семейноправовых отношений, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка; дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей пятисот минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления; дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе; дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другими недвижимым имуществом; дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, которые создаются и упраздняются законами субъектов РФ из 168 169 Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 464 – 465. СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6770. 192 расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один участок (ст. 4). Федеральный закон в соответствии со ст. 119 Конституции РФ установил требования, предъявляемые к мировому судье (ст. 5). Мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Мировой судья не вправе быть депутатом представительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности. Законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи. Мировой судья назначается (избирается) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избирается населением судебного участка (ст. 6). Срок полномочий мирового судьи – не более пяти лет. При повторном и последующих назначениях (избраниях) мировой судья назначается (избирается) на срок, установленный законом субъекта Федерации (ст. 7). На основе указанного федерального закона был принят закон Пензенской области от 9 марта 2005 г. № 781 – ЗПО «О мировых судьях в Пензенской области»170. Областной закон установил, что мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, которые создаются и упраздняются законами Пензенской области (ст. 3). 170 Ведомости ЗС Пензенской области. 2005. № 24. Ст. 182. 193 Мировые судьи назначаются на должность Законодательным Собранием Пензенской области. Законодательное Собрание принимает постановление о назначении мирового судьи либо об отклонении представленной кандидатуры. Отклоненная Законодательным Собранием кандидатура может быть представлена к назначению на должность мирового судьи повторно, но не более двух раз (ст. 3). Следует отметить, что во всех регионах страны, кроме Чеченской Республики, приняты законы о мировых судьях, согласно которым вопрос о назначении мировых судей решается не путем выборов населением, а назначением их законодательными органами субъектов Федерации171. Однако такие правовые нормы ставят мировых судей в зависимость от региональной власти, а не от населения участков, где им придется осуществлять правосудие. Видимо, региональный законодатель, вводя такую процедуру назначения мировых судей, исходил из целесообразности экономии бюджетных средств, поскольку избрание мировых судей населением участков влечет за собой дополнительные финансовые расходы. Срок полномочий мирового судьи при первом назначении на должность составляет три года, при повторном и последующих назначениях – пять лет (ст. 4). Дополнительных требований к мировым судьям, по сравнению с федеральным законодательством, областной закон не установил. Финансирование расходов на заработную плату мировых судей согласно федеральному закону «О мировых судьях Российской Федерации» осуществляется из федерального бюджета. Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 10). Указанная статья федерального закона не внесла ясности в вопрос о том, из каких средств финансируется аппарат мировых судей. Такой ясности Зубакин В. Ю, Комкова Г. Н., Кулушева М. А., Малясов Р. А. Реализация конституционного принципа равенства всех перед законом и судом в современной России/ Под ред. Г. Н. Комковой. Саратов, ПАГС, 2005. С. 111. 171 194 не внес и федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 30 – ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации»172. Закон Пензенской области, исходя из того факта, что мировые судьи в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» относятся к судам субъектов Федерации, юридически верно установил, что финансирование расходов на денежное содержание работников аппарата мировых судей осуществляется из бюджета Пензенской области (ст. 7). Законом Пензенской области от 21 марта 2000 № 197 – ЗПО «О создании должностей мировых судей и судебных участков в Пензенской области»173 на основе федерального закона от 29 декабря 1999 г. № 218 – ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»174 создано 69 должностей мировых судей и 69 судебных участков. Пензенская область стала одним из первых регионов России, где начали работать мировые судьи175. Рекомендацию для назначения на должность мирового судьи дает квалификационная коллегия судей Пензенской области. С 2004 г. работает ее пятый состав176. Квалификационная коллегия судей является органом судейского сообщества и осуществляет свою деятельность на основе федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30 – ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»177 независимо от государственных органов, общественных организаций и должностных лиц. Квалификационная коллегия судей формируется из числа судей федеральных судов, судей судов субъектов РФ, представителей общественности, представителя Президента РФ. В ее состав включаются два судьи от областного суда, пять судей от арбитражного суда области, один СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 877. Ведомости ЗС Пензенской области. 2000. № 15. Ст. 12. 174 СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 1. 175 Савин О. М. Исполняя законы России… Из истории пензенских судов. Пенза, ПГУ, 2004. С. 288. 176 Пензенский областной суд: 65 лет/ Ред. сов. В. А. Терехин, Е. А. Худин, И. Б. Егорова, В. А. Выдрин. Пенза, Б.и.,2005. С. 87. 177 СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022. 172 173 195 судья от гарнизонного военного суда, три судьи от районных судов, один судья от мировых судей, семь представителей общественности, один представитель Президента РФ (ст. 11). Закон Пензенской области от 7 июня 2002 г. № 366 – ЗПО «О порядке назначения представителей общественности в квалификационной коллегии судей Пензенской Законодательным области»178 Собранием определил порядок представителей назначения общественности в квалификационной коллегии судей Пензенской области. Кандидатов в представители общественности выдвигают общественные объединения, собрания трудовых коллективов организаций, постоянные комиссии, депутатские фракции и группы Законодательного Собрания (ст. 2). Таким образом, уставное законодательство Пензенской области в части, касающейся учреждения и деятельности мировых судей, сложилось и является достаточным. Необходимость учреждения Уставного суда в Пензенской области. Вместе с тем судебная власть в Пензенской области не представлена Уставным судом Пензенской области. О необходимости учреждения такого суда в Уставе области ничего не говорится. Как известно, российская правовая система состоит из двух уровней – федерального и уровня субъектов Российской Федерации. Законодательство субъектов Федерации открывают конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Эти учредительные акты устанавливают статус субъекта Федерации, закрепляют основы конституционного строя, конституционные права и свободы человека и гражданина, учреждают органы государственной власти и определяют их компетенцию. Другими словами, предметом правового регулирования конституций и уставов 178 Ведомости ЗС Пензенской области. 2002. № 2. Ст. 6. 196 субъектов РФ являются те сферы общественных отношений, которые регулирует и Конституция Российской Федерации. При этом правовую охрану Конституции РФ, ее высшую юридическую силу по отношении к другим нормативно-правовым актам обеспечивает Конституционный Суд Российской Федерации – специализированный орган конституционного контроля. В субъектах Федерации эту роль должны играть конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Их основной задачей должна стать правовая охрана учредительных актов субъектов Российской Федерации – конституций и уставов и обеспечение их высшей юридической силы в системе нормативно-правовых актов субъектов РФ. Ведь контроль над соблюдением конституций и уставов субъектов РФ входит в компетенцию самих субъектов Федерации. Следовательно, федеративное устройство России объективно ставит проблему двух уровней судебного конституционного контроля – уровня Федерации условиях и уровня субъектов Федерации. При этом на наш взгляд, в современной России должна возрасти роль именно конституционных и уставных судов субъектов Федерации. Это связано с огромным массивом законодательных актов субъектов Федерации, которых насчитывается на сегодняшний день 600 тысяч179, и которые имеют тенденцию дальнейшего интенсивного роста. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ во многих случаях не соответствуют учредительным актам субъектов Федерации, что негативно Федерации. сказывается Ведь регионального на состоянии из-за значительной законодательства, правовой системы неоднородности недостаточной Российской российского подготовленности депутатских корпусов субъектов РФ к правотворческой работе и ряда других причин правовая база субъектов Федерации складывается непросто и нередко не сочетается с принципом единства и непротиворечивости правовой системы страны. Этот фактор, в свою очередь, также актуализирует 179 Судебная власть. С. 387. 197 проблему учреждения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Исследователи в области конституционного права в числе причин, вызывающих объективную необходимость конституционных (уставных) судов субъектов РФ, называют переход от фиктивного к реальному федерализму, закрепление в системе основ конституционного строя принципа разделения властей,180 наличие интереса Федерации и субъектов РФ в их учреждении, придание завершенности демократической организации власти в субъектах Российской Федерации и т. д.181 Однако при всех перечисленных причинах объективной необходимости конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации решающее значение имеет обеспечение верховенства и правовой охраны конституций и уставов субъектов РФ. Вместе с тем формирование органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации затягивается. И тот факт, что в одних субъектах РФ действуют конституционные (уставные) суды, а в других их нет, ведет к тому, что данные субъекты по-разному включаются в обеспечение конституционной законности, а граждане получают неодинаковую степень защиты своих прав. Это означает, что в различных субъектах Федерации положения Конституции РФ действуют не в одинаковой мере. Ведь по существу конституционные и уставные суды субъектов РФ, обеспечивая правовую охрану своих конституций и уставов, обеспечивают тем самым и верховенство федеральной Конституции. Порядок формирования конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации можно проследить на основе ее географии и статистических данных. На момент принятия федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Зражевская Т. Д., Медведев С. В. Становление конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в системе гарантий прав и свобод человека// Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации/ Сб. статей под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, Б. и. 2003. С. 503 – 504. 181 Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. 1900 – 2000 гг. М., ИКЦ «МарТ», 2001. С. 53 – 55. 180 198 (декабрь 1996 г.) в Российской Федерации насчитывалось восемь конституционных и уставных судов. В 1997 – 2004 гг. эти суды были образованы только лишь в семи субъектах Федерации. При этом следует отметить, процесс создания органов конституционной юстиции в субъектах Федерации после 2001 г. замедлился. Это можно проследить по следующим данным. На 1 января 2001 г. конституционные суды функционировали в 12 субъектах Федерации, из которых 10 – республики. А всего на это время конституционные и уставные суды были учреждены в 44 субъектах Российской Федерации182. Это означает, что в 12 субъектах Федерации эти суды функционировали, а в 32 субъектах РФ необходимость их была признана в конституциях и уставах субъектов Федерации183. В настоящее время в конституциях и уставах 56 субъектов Российской Федерации содержатся нормы об учреждении конституционных и уставных судов184, а сами суды функционируют в 15 субъектах Федерации, из них – в 12 республиках (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, КабардиноБалкария, Карелия, Коми, Марий-Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва), в 3 других субъектах Федерации (г. СанктПетербург, Калининградская и Свердловская области). Как видно из приведенных данных, в течение 2001 – 2004 гг. органы конституционной юстиции начали работу только в трех субъектах Федерации, а именно – Республике Тыва, г. Санкт-Петербурге, Калининградской области. В 12 субъектах Федерации они были учреждены их конституциями и уставами. Эти статистические данные свидетельствуют не только о медленных темпах создания органов конституционного контроля в субъектах РФ, но и о замедлении этих темпов. Фактически за последние Материалы Консультативного совета Председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации// Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации/ Дайджест оперативной информации. 2001. № 2. С. 44. 183 Гошуляк В. В. Необходимость судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации// Представительная власть. 2005. № 1. С. 41. 184 Конституционное развитие Российской Федерации (1993 – 2003). /Материалы научно-практической конференции// Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации/ Дайджест оперативной информации. 2003. № 12. Ч. 1. С. 78. 182 199 годы увеличилось только число конституций и уставов субъектов РФ, включивших нормы о конституционных и уставных судах. Это обстоятельство объясняется работой, проводимой с 2000 г. в федеральных округах по приведению конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации и принятием в этих целях многочисленных поправок в учредительные акты субъектов Федерации, в том числе и в части, касающейся конституционных и уставных судов. Законодательство сформировалось в о тех конституционных 15 субъектах и Федерации, уставных где эти судах суды функционируют, а также в тех субъектах РФ, где приняты соответствующие законы о них (Республика Ингушетия, г. Москва, Красноярский край, Иркутская, Курганская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ). В остальных 34 субъектах РФ относительно конституционных и уставных судов содержатся правовые нормы только в их конституциях и уставах185. Таким образом, кроме 15 субъектов Российской Федерации, где в 2004г. действовали конституционные (уставные) суды, еще в 41 субъекте РФ намерены их образовать, но этот процесс затягивается и замедляется. В остальных 33 субъектах Федерации вопрос об учреждении органов конституционного контроля даже не поставлен и остается открытым. Это говорит о том, что в большинстве субъектов РФ работа по созданию конституционных (уставных) судов ведется слабо. От учреждения в конституциях и уставах субъектов Федерации этих судов до принятия специального закона о конституционном (уставном) суде, а затем до реального его создания проходит неоправданно длительный промежуток времени. В большинстве же случаев работа по созданию конституционных (уставных) судов останавливается на включении норм о них в учредительных Гошуляк В. В., Ховрина Л. Е., Геворкян Т. И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., Альфа-М, 2006. С. 16. 185 200 актах субъектов Федерации. Однако в Уставе Пензенской области таких норм не содержится. Таким образом, судебная власть в Пензенской области представлена только мировыми судьями. В этой связи мы не можем ее отнести к полноценной ветви власти, которая уравновешивала бы другие ветви государственной власти. К полномочиям мировых судей такие вопросы не относятся. Мировой судья не может отменить нормативно-правовой акт, изданный законодательным либо исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Такими полномочиями обладают суды общей юрисдикции и арбитражные суды, которые являются федеральными судами и не относятся к судам субъектов Федерации. Однако они могут признать эти акты только недействующими с момента вынесения решения суда, но не могут их признавать недействительными с момента их принятия. Последнее относится к компетенции конституционных и уставных судов субъектов РФ. Учреждение Уставного суда Пензенской области позволило бы повысить роль и место судебной власти области в системе разделения властей и сделать эту ветвь государственной власти равноценной законодательной и исполнительной властям. А пока мы делаем вывод о том, что судебная власть Пензенской области не является свершившимся фактом. 201 ГЛАВА IX. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Основы теории местного самоуправления. Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде, как отмечается в науке конституционного права, стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью, во-первых, децентрализации власти, а вовторых, усиления ее демократических начал186. Закрепление основ местного самоуправления проведено, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, которая в статьях 12, 130 – 133 сформулировала ряд важнейших принципов института местного самоуправления. Согласно ним местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях с учетом исторических и других местных традиций. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления организационно обособлены от органов государственной власти и самостоятельны в пределах своих полномочий. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»187 ознаменовал новый этап в развитии местного самоуправления в Российской Федерации. Им были обозначены новые ориентиры в 186 187 Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. С. 114. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 202 государственной политике по отношению к местному самоуправлению. Их суть состоит в том, что федеральная власть пошла по пути усиления ответственности органов местного самоуправления перед государством, установила строгий контроль за законностью местного правотворчества, повысила роль федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления. Это означает, что конституционная теория местного самоуправления обрела качества правового дуализма: самостоятельного уровня публичной власти с усилением ее государственных начал и формы самоорганизации граждан на местном уровне. Как подчеркивают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, - местное самоуправление – это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти188. Исходя из этого положения, можно сделать вывод о том, что самостоятельность местного самоуправления означает не суверенитет местных социальных коллективов, а лишь относительную автономию муниципальной власти в общей системе публичной власти в России. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, включении в бюджетную систему Российской Федерации в качестве самостоятельного уровня местных бюджетов, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих полномочий. Самостоятельность органов местного самоуправления не стоит абсолютизировать и противопоставлять его органам государственной власти. Фактически это два уровня единой публичной власти: местный уровень и уровень государственной власти. Во всяком случае, такой вектор развития был задан указанным федеральным законом, который не рамочно, а детально, в императивной форме урегулировал вопросы организации 188 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., Юрист, 1997. С. 5. 203 местного самоуправления в Российской Федерации. Как вполне правомерно отмечал А.Р. Еремин, конституционным условием построения современного местного самоуправления следует назвать сохранение государства как ведущей публично властной организации, на которую к тому же возлагается в отношении местного самоуправления обеспечение последнего, а самое главное – его учреждение189. Закрепление местного самоуправления в Уставе и законодательстве Пензенской области. Глава VIII Устава Пензенской области регулирует организацию местного самоуправления в Пензенской области. Местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Пензенской области, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 67). Местное Пензенской самоуправление области в осуществляется границах городских, на всей территории сельских поселений, муниципальных районов и городских округов (ч. 1 ст. 68). Это положение Устава сформулировано с учетом норм федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривает муниципальных образований, существование составляющих двух два основных уровня типов местного самоуправления. Это поседения (городские и сельские) и муниципальный район. Закон предполагает также наличие городских округов (городское Еремин А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, СГУ, 2003. С. 16. 189 204 поселение, компетенция которого включает в себя компетенцию поселения и муниципального района) (ст. 10). Закон Пензенской области от 1 марта 2004 г. № 580 – ЗПО «О некоторых вопросах, связанных с реализацией в Пензенской области федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что к городскому округу как муниципальному образованию относятся города Заречный, Каменка, Кузнецк, Пенза, Сердобск; к муниципальным районам – все сельские районы Пензенской области; к городским поселениям - города районного значения: Белинский, Городище, Нижний Ломов, Никольск, Сурск и рабочие поселки: Башмаково, Беково, Верхозим, Евлашево, Земетчино, Золотаревка, Исса, Колышлей, Лунино, Мокшан, Пачелма, Сосновоборск, Спасск, Сура, Тамала, Чаадаевка, Шемышейка; к сельским поселениям – свяше трехсот населенных пунктов и сельсковетов190. Всего в Пензенской области настоящим законом образовано более четырехсот муниципальных образований. Закон Пензенской области от 2 ноября 2004 г. № 690 – ЗПО «О границах муниципальных образований Пензенской области» муниципальные образования Пензенской области наделил статусом городского округа (4 населенных пункта), сельских районов (28 районов), городского поселения (6 населенных пунктов), городского поселения (16 населенных пунктов), сельского поселении (377 населенных пунктов)191. Вопросы местного значения. Для реализации конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий большое значение имеет определение в законодательстве вопросов местного значения. Указанный федеральный закон в ст. 14 определил вопросы местного значения. К ним относятся: 190 191 Ведомости ЗС Пензенской области. 2004. № 15. Ч. 1. Ст. 53. Ведомости ЗС Пензенской области. 2004. № 20. Ч. 2. Ст. 101. 205 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; 4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; 6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; 8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; 9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; 10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 11) организация библиотечного обслуживания населения; 12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 206 13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения; 14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; 15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; 16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения; 17) формирование архивных фондов поселения; 18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; 20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; 21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; 22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и 207 дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). Финансовые основы местного самоуправления. Для решения вопросов местного значения муниципальным образованиям необходимы денежные средства. Устав Пензенской области (ст. 72) закрепил экономическую основу местного самоуправления, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами Пензенской области. Российское законодательство разграничило полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. И самый главный результат этого разграничения, как отмечает А. С. Автономов, должен состоять в том, что полномочия всех уровней публичной власти, установленные в законах, будут гарантировано обеспечиваться финансами либо за счет собственных налогов и неналоговых доходов, либо за счет дотаций и субвенций из вышестоящих бюджетов192. Здесь очень важны государственные гарантии для обеспечения и самостоятельности местных бюджетов. И основную роль в этом процессе играет бюджетное регулирование, под которым понимается перераспределение средств с целью обеспечения минимально необходимого уровня доходов в бюджетах местного самоуправления. В Российской Федерации местные финансы разделены на две части: средства поступающие из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации в порядке перераспределения бюджетных средств и средства Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации/ Под ред. А. В. Иванченко. М., Юриспруденция, 2004. С. 268. 192 208 получаемые местным самоуправлением самостоятельно за счет своих источников доходов. За муниципальными образованиями постоянно оставляется доля федеральных и региональных налогов, обеспечивающих не менее 70% собственных доходов местных бюджетов. Это так называемые собственные доходы местных бюджетов. Они состоят из местных налогов и сборов, а также других местных доходов и из фиксированной части федеральных и региональных постоянной налогов, основе. закрепленных Последнее за является местными очень бюджетами важным, на поскольку собственных доходов муниципальным образованиям, как правило, не хватает и государство предусматривает различные виды финансовой поддержки муниципальных образований. Кроме того, местным бюджетам предоставляются дотации – денежные средства в порядке бюджетного регулирования, перечисляемые из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации в местные бюджеты на безвозмездной основе для покрытия текущих расходов. Также местные бюджеты пополняются за счет субвенций из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, направляемых на осуществление определенных целевых расходов и на реализацию конкретных программ. Местные бюджеты получают и субсидии, которые представляют собой деньги, выделенные из федерального бюджета или из бюджета субъекта Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов, направляемых на конкретные программы, но при этом такие программы финансируются не целиком, а только частично и недостающие средства органы местного самоуправления должны изыскать самостоятельно. Государства также принимает на себя обязательства по поддержанию минимального местного бюджета. Минимальным местным бюджетом называется тот объем доходов и расходов муниципального образования, который позволяет ему, условно говоря, сводить концы с концами – т. е. не 209 опускаться ниже установленных государством социальных стандартов193. Это означает, что речь идет о минимально необходимой обеспеченности граждан важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами. Статья 10 Бюджетного кодекса РФ предусматривает формирование в субъектах Федерации фондов финансовой поддержки местного самоуправления. Распределение средств такого фонда осуществляется в соответствии с формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, образования, уровень площадь обеспеченности территории муниципального бюджетными средствами муниципального образования в расчете на душу населения. В итоге доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки местного самоуправления устанавливается в процентах и утверждается законом о бюджете субъекта Федерации. Органы местного самоуправления получают также причитающуюся им долю платежей за пользование природными ресурсами, добыча которых ведется на данной территории. И, наконец, государство гарантирует, что в случае получения местным бюджетом какой-то прибыли превышение доходов над расходами не может изыматься Российской Федерации и субъектом Российской Федерации, за исключением случаев, при которых уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя превышает в два и более раз средний уровень по данному субъекту Федерации. Эти положения бюджетного законодательства Российской Федерации создают прочную правовую базу обеспечения бюджетов муниципальных образований и осуществления ими своих полномочий. 193 Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 277. 210 Законом Пензенской области от 6 марта 1998 г. № 66 – ЗПО «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» определены содержание и основные принципы организации местных финансов, установлены источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного планирования взаимоотношения органов в муниципальных местного самоуправления образованиях с и финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления194. Закон Пензенской области установил, что доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам (ст. 6). Статья 7 закона подробно регламентировала источники доходов местных бюджетов. К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов Пензенской области, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы от проведения муниципальных денежно - вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области; 194 Ведомости ЗС Пензенской области. 1998. № 1. Ст. 26. 211 государственная пошлина, законодательством Российской установленная в соответствии с Федерации; 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций); налог на доходы физических лиц с доходов, полученных физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, нотариусов и других лиц, занимающихся частной практикой и другие доходы. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам относятся: 50 процентов налога на доходы физических лиц, за исключением налога на доходы физических лиц с доходов, полученных физическими индивидуальных лицами, предпринимателей, зарегистрированными нотариусов и в качестве других лиц, занимающихся частной практикой; 5 процентов налога на прибыль организаций, исчисленного по налоговой ставке, зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации; 5 процентов акцизов на спирт и алкогольную продукцию (за исключением вин) и другие доходы. Расходная часть местных бюджетов включает: расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Пензенской области; расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам; расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам; ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска; иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. 212 Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления. Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления (ст. 16). Эти и другие положения федерального и областного законодательства позволяют органам местного самоуправления финансово обеспечивать возложенные на них полномочия в решении вопросов местного значения. Другим законом Пензенской области от 23 декабря 2002 г. № 426 ЗПО с последующими изменениями «О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов между муниципальными образованиями в Пензенской области» разграничены предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов между муниципальными образованиями на уровне сельских районов Пензенской области и другими муниципальными образованиями, имеющимися в границах их территорий195. В состав муниципальной собственности сельского района Пензенской области входят средства бюджета района, муниципальные целевые бюджетные фонды района, имущество органов местного самоуправления района, а также муниципальные земли района и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности района, муниципальные предприятия и организации района, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации района, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения района, муниципальные учреждения образования, 195 Ведомости ЗС Пензенской области. 2002. № 6. Ч. 1. Ст. 205. 213 здравоохранения, культуры и спорта района, другое движимое и недвижимое имущество района. Органы местного самоуправления района управляют муниципальной собственностью района. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности района, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления района, а в случаях, предусмотренных законами Пензенской области и уставом района, население непосредственно. Органы местного самоуправления района в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности района во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности района, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов (ст. 3). В состав муниципальной собственности города районного значения, рабочего поселка, сельсовета Пензенской области входят средства бюджета города районного значения, рабочего поселка, сельсовета, муниципальные целевые бюджетные фонды города районного значения, рабочего поселка, сельсовета, имущество органов местного самоуправления города районного значения, рабочего поселка, сельсовета, а также муниципальные земли города районного значения, рабочего поселка, сельсовета и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности города районного значения, рабочего поселка, сельсовета, муниципальные предприятия и организации города районного значения, рабочего поселка, сельсовета, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации города районного значения, рабочего поселка, сельсовета, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения города районного значения, рабочего поселка, сельсовета, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта города районного 214 значения, рабочего поселка, сельсовета, другое движимое и недвижимое имущество города районного значения, рабочего поселка, сельсовета (ст. 4). Наличие муниципальной собственности позволяет усилить финансовые основы местного самоуправления, поскольку местные бюджеты могут пополняться и за счет муниципальной собственности. Полномочия органов местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления определены в ст. 17 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они состоят в следующем: 1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; 2) установление официальных символов муниципального образования; 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; 4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; 5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 6) принятие комплексного и организация выполнения социально-экономического планов развития и программ муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, 215 характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 7) учреждение опубликования печатного муниципальных средства массовой правовых актов, информации иной для официальной информации; 8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; 9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований. Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд. Органы федерального местного закона самоуправления «Об общих в соответствии принципах со организации ст. 19 местного самоуправления в Российской Федерации» могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – 216 законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций осуществлением из соответствующих органами местного бюджетов. Контроль самоуправления за отдельных государственных полномочий осуществляют органы государственной власти. Законом Пензенской области от 23 декабря 2002 г. № 427 - ЗПО «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» устанавливается порядок наделения органов местного самоуправления муниципальных образований в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области196. Органы государственной власти Пензенской области имеют право наделять отдельными государственными полномочиями Пензенской области органы местного самоуправления всех муниципальных образований. Не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пензенской области, отнесенными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области к исключительному ведению органов государственной власти и должностных лиц Пензенской области (ст. 5). Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями Пензенской области, как правило, на неограниченный срок (ст. 6) Статья 8 выдвинула требования к содержанию закона о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями Пензенской области. 196 Ведомости ЗС Пензенской области. 2002. № 6. Ч. 1, Ст. 214. 217 государственными Передача материальных и финансовых средств для исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется за счет средств бюджета Пензенской области в порядке и в сроки, установленные законом Пензенской области, наделяющим органы местного самоуправления соответствующими полномочиями. Материальные и финансовые средства, необходимые для исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаются для использования только по целевому назначению. Материальные средства, необходимые для исполнения отдельных государственных полномочий, передаются органам местного самоуправления в муниципальную собственность или безвозмездное пользование. Финансовые средства, передаваемые органом государственной власти Пензенской области органам местного самоуправления для исполнения отдельных государственных полномочий, зачисляются в доходную часть бюджетов муниципальных образований (ст. 9). Законом Пензенской области от 18 ноября 2002 г. № 409 – ЗПО «Об административных комиссиях в Пензенской области и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пензенской области» органы местного в самоуправления сфере наделены государственными полномочиями административных правоотношений197. Согласно закону органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по вопросам формирования административных комиссий и обеспечения их деятельности; по возбуждению дел об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законами Пензенской области, обеспечению производства по делам об указанных административных правонарушениях; по установлению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами Пензенской области (ст. 1). 197 Ведомости ЗС Пензенской области. 2002. № 5. Ст. 98. 218 Административные комиссии создаются для рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами Пензенской области (ст. 2). Административная комиссия в количестве 5 - 7 человек формируется представительным органом муниципального образования на основе предложений Главы администрации муниципального образования (Главы муниципального образования) (ст. 3). Срок полномочий административной комиссии устанавливается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, ее образовавшего (ст. 6). Административная комиссия вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных на территории соответствующего городского округа и муниципального района (ст. 7). Финансирование расходов, связанных с осуществлением передаваемых полномочий, предусматривается в составе бюджета Пензенской области в виде субвенций (ст. 9). Проведенный анализ федерального и областного законодательства показывает, что законодательная база для регулирования полномочий органов местного самоуправления и передаче им для осуществления отдельных государственных полномочий на сегодняшний день сложилась и является достаточной. Органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 34). 219 К полномочиям представительных органов местного самоуправления федеральный закон отнес: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 10 ст. 35). Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: 220 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (ч. 1 – 2 ст. 36). Местная администрация муниципального образования) (исполнительно-распорядительный наделяется уставом орган муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся 221 осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч.1 – 3 ст. 37). Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления муниципальной образования и распоряжения собственности. формируется имуществом, Контрольный на орган находящимся в муниципального муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования (ч.1 – 2 ст. 38). Уставное законодательство Пензенской области конкретизировало эти и другие правовые нормы федерального законодательства, касающиеся представительных, исполнительно-распорядительных и контрольных органов местного самоуправления. Так законом Пензенской области от 22 мая 2006 г. № 1048 – ЗПО «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области по одномандатным округам и по единому избирательному округу» порядок организации и проведения выборов гражданами Российской Федерации депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области. Гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Пензенской области, участвует в выборах депутатов представительного органа муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на основании международных договоров Российской 222 Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования Пензенской области, имеют право избирать депутатов представительного органа и быть избранными депутатами представительного органа, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации (ст. 2). Срок, на который избирается представительный орган, депутаты этого органа, а также срок полномочий указанного органа, депутатов устанавливается уставом муниципального образования. Устанавливаемый срок не может составлять более пяти лет (ст. 3). Депутаты представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования и настоящим Законом избираются по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам, образуемым на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с действующим законодательством на основе единой нормы представительства избирателей, и по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями. При этом число депутатов представительного органа муниципального района, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. В соответствии с частью 6 и 7 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 223 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек (ст. 6). В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательное объединение - это политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего представительный орган уровня. При муниципального проведении образования выборов в избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне (ст. 28). Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами в депутаты представительного органа непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения либо выдвижения избирательным объединением. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением (ст. 30). Решение о представительного выдвижении органа списка кандидатов в избирательным объединением по депутаты единому избирательному округу принимается тайным голосованием на съезде 224 (конференции или общем собрании) избирательного объединения. В едином избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть один список кандидатов (ст. 35). В поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов в депутаты представительного органа могут собираться подписи избирателей в порядке, который определяется настоящим Законом. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, списка кандидатов, должно составлять 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа в соответствии с частью 9 статьи 26 настоящего Закона, но не может быть менее 10 подписей. В случае, если в избирательном округе число избирателей составляет менее 200 человек, сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата не осуществляется (ст. 36). Кандидаты в депутаты представительного органа обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления избирательной комиссии муниципального образования об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией. Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды в период после регистрации их уполномоченных представителей по финансовым вопросам избирательной комиссией муниципального образования до представления документов для регистрации списков кандидатов этой избирательной комиссией. Если в избирательном округе число избирателей составляет не более пяти тысяч избирателей, создание кандидатом в депутаты представительного органа избирательного фонда необязательно при условии, что финансирование кандидатом в депутаты представительного органа своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет избирательную комиссию муниципального образования об указанных обстоятельствах. 225 Предельная сумма расходов кандидата в депутаты представительного органа муниципального района и городского округа за счет средств избирательного фонда не должна превышать 1000000 рублей. Предельная сумма расходов кандидата в депутаты представительного органа поселения за счет средств избирательного фонда не должна превышать 500000 рублей. Предельная сумма расходов избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов в депутаты представительного органа муниципального района и городского округа, за счет средств избирательного фонда не должна превышать 10000000 рублей. Предельная сумма расходов избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов в депутаты представительного органа поселения, за счет средств избирательного фонда не должна превышать 5000000 рублей (ст. 55). На основании данных первых экземпляров протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования по одномандатному избирательному округу избирательная комиссия муниципального образования после предварительной проверки правильности их составления не позднее чем на третий день со дня голосования путем суммирования всех содержащихся в них данных определяет результаты выборов. Суммирование данных, содержащихся в протоколах участковых избирательных комиссий об итогах голосования и определения результатов выборов, осуществляют члены избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса лично. О результатах выборов составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица, которые подписывают все присутствующие члены избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса. На основании протокола избирательной комиссии муниципального образования об итогах голосования и результатах выборов комиссия принимает решение о результатах выборов. 226 Избирательная комиссия муниципального образования признает выборы по одномандатному избирательному округу несостоявшимися, если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании, если все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования. Избирательная результаты комиссия выборов по муниципального одномандатному образования признает избирательному округу недействительными: 1) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; 2) в случае, если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа внесенных в них избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе; 3) по решению суда (ст. 67). На основании протокола о результатах выборов депутатов представительного органа по единому избирательному округу избирательная комиссия муниципального образования принимает решение о результатах выборов депутатов представительного органа по единому избирательному округу. При равном кандидатами в числе депутаты голосов, полученных представительного зарегистрированными органа муниципального образования проводится повторное голосование. К распределению депутатских мандатов допускаются зарегистрированные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, при условии, что таких списков было не 227 менее двух и за все эти списки было подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу. В этом случае иные списки кандидатов к участию в распределении депутатских мандатов по единому избирательному округу не допускаются. Если за списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, было подано в совокупности 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки кандидатов, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей списки кандидатов, получившие менее 7, но более 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если за один список кандидатов подано более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, а остальные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, среди списков кандидатов, получивших менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу. 228 Избирательная комиссия муниципального образования признает выборы по единому избирательному округу несостоявшимися в следующих случаях: - если менее чем два списка кандидатов в депутаты представительного органа при голосовании за списки кандидатов в депутаты представительного органа получили, согласно настоящему Закону, право принять участие в распределении депутатских мандатов; - если ни один список кандидатов не получил 7 или более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу; (п. 3 в ред. Закона Пензенской обл. от 01.11.2008 N 1631-ЗПО) - если на участие в распределении депутатских мандатов на основании части 4 настоящей статьи могут претендовать списки кандидатов, получившие в совокупности менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу. Избирательная комиссия муниципального образования признает результаты выборов по единому избирательному округу недействительными: 1) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; 2) в случае, если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа внесенных в них избирателей на момент окончания голосования в едином избирательном округе; 3) по решению суда (ст. 68). Законом Пензенской области от 29 апреля 1997г. № 29 - ЗПО с последующими изменениями «О статусе депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Пензенской области» урегулирован статус 229 депутата и иного выборного лица местного самоуправления в Пензенской области198. Срок полномочий депутата, выборного должностного лица не может быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий (ч. 1 ст. 3). Депутат, выборное должностное лицо осуществляет свои полномочия на непостоянной либо постоянной основе в соответствии с уставом муниципального образования. Количество депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной основе, размер и порядок оплаты их труда определяются представительным органом местного самоуправления. Депутат представительного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы; депутат, работающий на постоянной основе, выборное должностное лицо не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Депутат, выборное должностное лицо поддерживает постоянную связь с избирателями, населением муниципального образования. Депутат, выборное должностное лицо принимает меры для обеспечения прав, свобод и законных интересов своих избирателей, населения муниципального образования, защиты их чести и достоинства. Не реже двух раз в течение года депутат, выборное должностное лицо отчитывается перед избирателями, 198 Пензенская правда. 1997. 20 мая. 230 населением муниципального образования о своей деятельности, ходе выполнения предвыборной программы. Депутат, выборное должностное лицо могут быть отозваны населением муниципального образования в установленном законом порядке. В соответствии с уставом муниципального образования выборному должностному лицу может быть выражено недоверие представительным органом местного самоуправления муниципального образования (ст. 6). Законом Пензенской области от 17 февраля 2006 г. № 977 – ЗПО «О выборах главы муниципального образования в Пензенской области населением муниципального образования» устанавливается порядок выборов гражданами Российской Федерации главы муниципального образования в Пензенской области населением муниципального образования. Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами на должность главы муниципального образования путем самовыдвижения либо избирательными объединениями, избирательными блоками. Не может быть выдвинут кандидатом на должность главы муниципального образования гражданин Российской Федерации, не обладающий пассивным избирательным правом на указанных выборах. Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и досрочно прекративший исполнение полномочий главы муниципального образования по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия населением в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, либо отрешенный от указанной должности Президентом Российской Федерации, Губернатором Пензенской области, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (ст. 30). В поддержку выдвижения кандидата на должность главы муниципального образования могут собираться подписи избирателей в порядке, который определяется настоящим Законом. Количество подписей, 231 которое необходимо для регистрации кандидата на должность главы муниципального образования, составляет 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования (ст. 35). Кандидат на должность главы муниципального образования обязан создавать собственный избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании. Если число избирателей в муниципальном образовании, в котором должны состоятся выборы главы муниципального образования, составляет не более пяти тысяч, создание кандидатом на должность главы муниципального образования избирательного фонда необязательно при условии, что финансирование кандидатом на должность главы муниципального образования своей избирательной кампании не производится. Предельная сумма расходов кандидата на должность главы муниципального района и городского округа за счет средств избирательного фонда не должна превышать 1 млн. рублей. Предельная сумма расходов кандидата на должность главы поселения за счет средств избирательного фонда не должна превышать 500 тысяч рублей (ст. 54). Избранным главой муниципального образования считается кандидат на должность главы муниципального образования, получивший в ходе выборов не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном числе голосов, полученных зарегистрированными кандидатами на должность главы муниципального образования проводится повторное голосование. Выборы главы муниципального образования признаются избирательной комиссией муниципального образования недействительными в случае, если: 1) допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; 2) итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент 232 окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа внесенных в них избирателей на момент окончания голосования; 3) по решению суда (ст. 66). . В случае, если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов на должность главы муниципального образования и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей, избирательная комиссия муниципального образования назначает повторное голосование по двум или более кандидатам, набравшим равное между собой число голосов избирателей. В случае, если в избирательный бюллетень на общих выборах главы муниципального образования были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей, избирательная комиссия муниципального образования признает выборы несостоявшимися. Если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии муниципального образования передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в выборах главы муниципального образования. Если выбыли все следующие кандидаты, голосование проводится по одной оставшейся кандидатуре. При этом кандидат считается избранным, если он получил не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст. 67). Муниципальная служба в Пензенской области. Вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления регулируются также законами Пензенской области от 20 июля 1998 г. №85 – ЗПО «О муниципальной службе в Пензенской области» (новая редакция от 21 апреля 2005 г.)199 и № 87 – ЗПО «О перечне муниципальных должностей категории 199 Ведомости ЗС Пензенской области. 1998. № 4. Ст. 8. 233 «А» и Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области»200. Согласно первому закону - муниципальная служба в Пензенской области - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. К муниципальной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими муниципальные должности категорий "Б" и "В" (ст. 2). Муниципальным служащим в Пензенской области является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 10). Муниципальные должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: - высшие муниципальные должности муниципальной службы; - главные муниципальные должности муниципальной службы; - ведущие муниципальные должности муниципальной службы; - старшие муниципальные должности муниципальной службы; - младшие муниципальные должности муниципальной службы (ст. 11). Муниципальным служащим в Пензенской области могут быть присвоены следующие квалификационные разряды: 1) действительный муниципальный советник 1, 2 и 3 класса муниципальным служащим, замещающим высшие муниципальные должности муниципальной службы в Пензенской области; 2) муниципальный советник 1, 2 и 3 класса - муниципальным служащим, замещающим главные муниципальные муниципальной службы в Пензенской области; 200 Ведомости ЗС Пензенской области. 1998. № 4. Ст. 40. 234 должности 3) старший советник муниципальной службы 1, 2 и 3 класса муниципальным служащим, замещающим ведущие муниципальные должности муниципальной службы в Пензенской области; 4) советник муниципальной службы 1, 2 и 3 класса - муниципальным служащим, замещающим старшие муниципальные должности муниципальной службы в Пензенской области; 5) референт муниципальной службы 1, 2 и 3 класса - муниципальным служащим, замещающим младшие муниципальные должности муниципальной службы в Пензенской области. Квалификационные разряды лицам, замещающим муниципальные должности муниципальной службы в представительном органе муниципального образования и образуемых им иных органах местного самоуправления, присваиваются Главой муниципального образования либо председателем представительного органа муниципального образования. Квалификационные разряды лицам, замещающим муниципальные должности муниципальной службы в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования и иных исполнительных органах местного самоуправления, образования либо Главой присваиваются местной Главой администрации. муниципального Главе местной администрации, осуществляющему полномочия на контрактной основе, квалификационный разряд присваивается представительным органом муниципального образования (ст. 12). Статья 15 указанного областного закона установила ограничения, связанные с муниципальной службой. Муниципальный служащий не вправе: 1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; 2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти Пензенской области, депутатом представительного органа муниципального образования, членом иных 235 выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления; 3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; 4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; 6) использовать технического, в неслужебных финансового и целях информационного средства материально- обеспечения, другое имущество и служебную информацию; 7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего; 8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей; 9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями; 10) принимать участие в забастовках; 236 11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области. Прием на муниципальную службу осуществляется в порядке назначения или конкурса с учетом соответствующего образования, опыта работы, квалификации и с обязательным заключением трудового договора (контракта) на неопределенный срок или на ограниченный срок не более пяти лет. Прием гражданина на муниципальную службу оформляется постановлением, распоряжением либо приказом по органу местного самоуправления о назначении его на соответствующую муниципальную должность муниципальной службы. Гражданин, впервые или вновь поступающий на муниципальную службу, а также муниципальный служащий при переводе на муниципальную должность муниципальной службы иной группы и иной специализации представляют документы, подтверждающие их квалификацию, или сдают квалификационный экзамен по соответствующей муниципальной должности (ст.24). Законом «О перечне муниципальных должностей категории «А» и Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области» утверждены Перечень муниципальных должностей в Пензенской области категории "А" и Реестр муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области. 237 К муниципальным должностям категории «А» относятся: глава муниципального образования, осуществляющий полномочия на постоянной основе; председатель образования, заместитель представительного осуществляющий председателя полномочия органа на представительного муниципального постоянной органа основе; муниципального образования, осуществляющий полномочия на постоянной основе; депутат представительного органа муниципального образования, осуществляющий полномочия на постоянной основе. Реестр установил главные, ведущие и старшие должности категории «Б», так называемые патронатные должности и высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы категории «В». Общий анализ уставного законодательства Пензенской области, касающегося местного самоуправления, показывает, что оно в целом сложилось и соответствует федеральному законодательству. Это законодательство позволяет создать местное самоуправление в Пензенской области и урегулировать его предметы ведения, полномочия, статус и порядок образования органов местного самоуправления. Вместе с тем нуждаются в правовом регулировании вопросы организации и деятельности местных администраций и контрольных органов местного самоуправления, а также порядка передачи органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, которые в реальности органы местного самоуправления исполняют. 238 239 240
