ведущий специалист правового отдела

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГИСТРАТОРА
Административная реформа в Российской Федерации значительно изменила
систему государственного управления и государственной службы в стране.
Принятые за последнее время федеральные законы и подзаконные акты
систематизировали государственную службу по видам и уровням, определили
трехзвенную структуру федеральных органов исполнительной власти и
разграничили функции федеральных министерств, федеральных служб и
федеральных агентств.
Перестройка аппарата управления повлекла за собой изменение компетенции
государственных органов и существенное обновление персонального состава
федеральной государственной службы. На государственных регистраторов,
получивших статус федеральных государственных служащих, законодатель
возложил соответствующие статусу обязанности, основной из которых является
неукоснительное соблюдение требования действующего законодательства при
исполнении служебных обязанностей.
Вопрос, связанный с точным определением и трактовкой правового статуса,
остается до сих спорным в науке. Н.И. Матузов считает, что понятия «правовое
положение» и «правовой статус» тождественны. Под правовым статусом следует
понимать «совокупность прав и свобод, обязанностей и ответственности личности,
устанавливающих ее правовое положение в обществе»1. Права же и обязанности это элементы структуры статуса2.
В свою очередь, А.Л. Анисимов отмечает: «незнание работающим населением
своего правового статуса порождает правовой беспредел и бесконечные жалобы
граждан, касающиеся нарушений их прав и законных интересов, связанных с
материальными последствиями, не говоря уже о нравственном и физическом
ущербе»3. Для рассматриваемого института права пробелы в определении правового
статуса государственного регистратора имеют катастрофические последствия.
Лицо, имеющее правовой статус государственного регистратора, обладает
соответствующим правовым положением и характеризуется определенным набором
прав и свобод. Для исследования соответствующего правового статуса
государственного регистратора
необходимо выделить характеризующие
«элементы», к каковым предлагается отнести: 1) обязанности государственного
регистратора; 2) права государственного регистратора; 3) гарантии деятельности
государственного регистратора; 4) ответственность государственного регистратора.
Наличие правового статуса государственного регистратора указывает на
принадлежность данного лица к публично-правовому образованию. Очевидно, что
Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 599.
Колоколова Э.Е. Адвокат-представитель в гражданском процессе. М., 2004. С. 3.
3
Анисимов А.Л. Правовой статус работника в трудовых отношениях и требования к его деловым
качествам // Право и экономика. 2007. № 12.
1
2
1
«правовой статус» государственного регистратора
должен определяться
национальным законодательством, общепризнанными принципами, нормами
международного права, специальным законодательством и этическими правилами
поведения.
Реализация правового статуса государственного регистратора происходит
через его участие во всех группах общественных отношений, возникающих при
осуществлении Российской Федерацией функций государственной регистрации.
Федеральные министерства на основании и во исполнение Конституции РФ,
законов РФ и подзаконных актов в рамках своей компетенции самостоятельно
осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности;
осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении
федеральных служб и федеральных агентств; вносят в Правительство РФ проекты
федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и
Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение
Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере ведения федеральных
министерств, к сфере ведения подведомственных им федеральных служб и
федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели
деятельности министерств; самостоятельно принимают нормативные правовые акты
в сфере полномочий, определенных положением о соответствующем министерстве;
осуществляют функции главного распорядителя и получателя средств федерального
бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию его
функций; организуют прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных
и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление
ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства;
в пределах предоставленной им компетенции назначают и освобождают работников;
утверждают положения о структурных подразделениях органа.
Федеральные службы для реализации своих полномочий в пределах своей
компетенции могут издавать индивидуальные правовые акты на основании и во
исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов
федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль
деятельности службы.
В компетенцию федерального органа в области государственной регистрации
при проведении им государственной регистрации прав в случаях, предусмотренных
п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», и органов по
государственной регистрации входит: 1) проверка действительности поданных
заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего
документ лица или органа власти; 2) проверка наличия ранее зарегистрированных и
ранее заявленных прав; 3) государственная регистрация прав; 4) выдача документов,
подтверждающих государственную регистрацию прав; 5) выдача информации о
зарегистрированных правах; 6) принятие на учет в порядке, установленном
2
Правительством РФ, бесхозяйных недвижимых вещей; 7) выдача правообладателям
по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов,
выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой
письменной форме.
В соответствии с п. 7 Приказа Министерства экономического развития РФ от
05.10.2009 № 395 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»
Управление реализуя свои полномочия, осуществляет:
1. государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и
сделок с ним;
2. ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и
сделок с ним;
3. прием на учет бесхозяйных недвижимых вещей;
4. предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое
имущество и сделках с ним;
5. выдачу правообладателям по их заявлениям в письменной форме копий
договоров и иных документов, передающих содержание односторонних сделок,
совершенных в простой письменной форме;
6. по поручению Росреестра проведение проверок саморегулируемых
организаций арбитражных управляющих, саморегулируемых организаций
оценщиков, а также их филиалов и представительств, находящихся на
подведомственной территории;
7. участие в организации подготовки арбитражных управляющих, проведении и
приеме теоретического экзамена по единой программе их подготовки;
8. выдачу свидетельства установленного образца о сдаче теоретического
экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих;
9. оформление арбитражным управляющим допуска к сведениям,
составляющим государственную тайну;
10. в установленном порядке и в пределах установленной компетенции
обеспечение представления в арбитражный суд по его обращению кандидатуры
арбитражного управляющего саморегулируемой организации арбитражных
управляющих из числа саморегулируемых организаций, сведения о которых
включены в единый государственный реестр саморегулируемых организаций
арбитражных управляющих;
11. ведение государственного кадастра недвижимости;
12. государственный кадастровый учет недвижимого имущества;
13. предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр
недвижимости;
14. ведение государственного реестра кадастровых инженеров в части приема и
хранения документов, представляемых для внесения сведений в реестр;
15. ведение государственного фонда данных, полученных в результате
проведения землеустройства;
16. контроль за проведением землеустройства;
3
17. государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за
исключением земель сельскохозяйственного назначения);
18. государственный земельный контроль;
19. проведение аккредитации организаций технического учета и технической
инвентаризации объектов капитального строительства;
20. представление органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации результатов государственной кадастровой оценки земель в соответствии
с законодательством Российской Федерации;
21. представление в Росреестр сведений об аккредитованных организациях,
осуществляющих технический учет и техническую инвентаризацию объектов
капитального строительства;
22. контроль за осуществлением федеральным государственным
учреждением "Земельная кадастровая палата" Краснодарского края полномочий
по ведению государственного кадастра
недвижимости,
предоставлению
сведений
из него, по проведению государственного кадастрового учета
недвижимого имущества;
23.
проведение
государственной
экспертизы
землеустроительной
документации;
24. составление и представление в Росреестр ежегодного доклада о состоянии и
использовании земель в субъекте Российской Федерации;
25. представление в Росреестр предложений по изменению кадастрового
деления территории кадастрового округа;
26. выдачу в установленном порядке разрешения на пользование материалами и
данными федерального картографо-геодезического фонда;
27. регистрацию геодезических и картографических работ;
28. лицензирование геодезической и картографической деятельности;
29. выявление и предотвращение незаконной (без лицензий) геодезической и
картографической деятельности;
30. участие в качестве эксперта при рассмотрении дел о правонарушениях в
области геодезии и картографии;
31. подготовку в соответствии с законодательством Российской Федерации
экспертных заключений о степени секретности геодезических и картографических
материалов и данных;
32.
государственный
геодезический
надзор
за
геодезической
и
картографической деятельностью, передачей геодезических и картографических
материалов и данных в картографо-геодезические фонды, а также за хранением и
использованием этих материалов и данных;
33. предоставление субъектам геодезической и картографической деятельности
соответствующих сведений о геодезической и картографической изученности
местности на участках планируемых работ;
34. согласование в установленном порядке проектов положений о местных
системах координат, хранение параметров перехода (ключей) от местной системы
4
координат к государственной системе координат и каталогов (списков) координат
геодезических пунктов в местной системе;
35. представительство интересов Российской Федерации по делам, связанным с
рассмотрением вопросов об исключительном праве на результаты интеллектуальной
деятельности в области геодезии и картографии;
36. надзор за правильным отображением государственной границы Российской
Федерации и территории Российской Федерации;
37. учет геодезических пунктов;
38. ведение дежурной справочной карты с отображением на ней изменений
границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных
образований, а также изменений местности, положения географических объектов и
их наименований;
39. составление в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации, протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение в
установленном порядке дел об административных правонарушениях и наложение
административных штрафов;
40. государственный технический учет объектов капитального строительства, а
также предоставление сведений о таких объектах в субъектах Российской
Федерации;
41. участие в работах по созданию, внедрению, сопровождению и ведению
автоматизированной системы Единого государственного реестра прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, автоматизированной системы
государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества, а также
информационно-коммуникационной системы, необходимой для функционирования
данных автоматизированных систем;
Организует:
1. проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных
органов государственной власти;
2. проведение государственной кадастровой оценки земель;
3. подготовку землеустроительной документации для делимитации и
демаркации государственной границы Российской Федерации, а также
землеустроительной документации для установления границ между субъектами
Российской Федерации, границ муниципальных образований;
4. создание в пределах своей компетенции картографической и геодезической
основы государственного кадастра недвижимости;
- обращается в установленном порядке:
1. по поручению руководителя Росреестра в суд с заявлениями об исключении
саморегулируемых организаций арбитражных управляющих из единого
государственного
реестра
саморегулируемых
организаций
арбитражных
управляющих, об исключении саморегулируемых организаций оценщиков из
единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков;
5
2. в суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего или
саморегулируемой организации арбитражных управляющих к административной
ответственности;
3. в суд с заявлением об исправлении кадастровой ошибки (ошибок) в
сведениях государственного кадастра недвижимости;
- осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами,
актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для
обеспечения функций, установленных пунктом 1 настоящего Положения;
- осуществляет функции администратора поступлений средств в федеральный
бюджет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
- принимает решение о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных)
средств в федеральный бюджет, администрирование которых возложено на
Росреестр, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
- в установленном законодательством Российской Федерации порядке
размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные
гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для обеспечения нужд Управления, а также для иных государственных нужд в
установленной сфере деятельности;
- в установленном законодательством Российской Федерации порядке и в
пределах своей компетенции обеспечивает осуществление Росреестром функций
государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и
инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;
- организует и обеспечивает мобилизационную подготовку и мобилизацию, а
также проведение мероприятий по гражданской обороне, по повышению
устойчивости работы Управления в условиях военного времени и при
возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время;
осуществляет
кадровое
обеспечение
Управления,
организует
профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и
стажировку кадров;
- обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих
государственную и иную охраняемую законом тайну;
- обеспечивает представление Росреестра в судах при рассмотрении дел о
привлечении к административной ответственности арбитражного управляющего,
саморегулируемой организации арбитражных управляющих в случаях и порядке,
установленных законодательством Российской Федерации;
- организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное
рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений
и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации
срок;
- участвует в судах, осуществляет взаимодействие с правоохранительными
органами по вопросам, входящим в компетенцию Управления;
6
- осуществляет ведение и наполнение регионального официального сайта
Управления в сети Интернет;
- осуществляет информационное взаимодействие с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том
числе на основании заключенных соглашений;
- обеспечивает функционирование и совершенствование системы анализа,
учета, отчетности и государственной статистики, а также взаимодействие с
органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления в пределах компетенции Управления;
- принимает участие в реализации программ и проектов развития, в том числе
проектов, реализуемых с участием международных финансовых организаций, а
также федеральных и ведомственных целевых программ, подпрограмм по
направлениям деятельности Росреестра;
- проводит необходимую работу по обеспечению безопасных условий и охраны
труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных
заболеваний, соблюдению требований законодательства об охране труда, технике
безопасности и производственной
санитарии,
охране
государственной
собственности и соблюдению правил пожарной безопасности;
- осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации
работы по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных
документов, образовавшихся в процессе деятельности Управления;
- осуществляет иные полномочия, если такие полномочия предусмотрены
федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации.
С принятием и введением в действие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федерального
закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» получило надлежащее правовое закрепление и
соответствующую определенность правовое положение (статус) федерального
государственного служащего вообще и государственного гражданского служащего в
частности.
Государственные
регистраторы
относятся
к
федеральным
государственным гражданским служащим, и, следовательно, на них
распространяются все права и обязанности государственных служащих
соответствующего вида государственной службы.
Административно- правовая доктрина имеет различные подходы в толкования
термина «государственный служащий». Так, правовед А.Д. Градовский во второй
части книги «Начала русского государственного права»4
к существенным
признакам понятия «служащий» относил следующие: а) назначение или
утверждение в должности главой правительства или тем лицом, кому верховная
См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 2: Органы управления. М.:
Зерцало, 2006. С. 49 - 53.
4
7
власть делегировала это право. Служащие по необходимости входят в состав
правительственного организма. Отсюда - особенно крепкая, преимущественная
связь их с главою государства. В известных отношениях служащий, как орган
государства, противопоставляется прочим элементам общества. Служащие
составляют особый класс со своими специальными правами и обязанностями; б)
понятие служащего по общему правилу соединяется с понятием лица, занимающего
определенную государственную должность; с понятием же должности соединяется
осуществление одного из прав государственного верховенства по делегации главы
государства. Отсюда следует, что чиновником в узком смысле слова может быть
названо только лицо, получившее в свое самостоятельное (под условием
ответственности) заведование определенную часть управления; в) служащие лица,
входя в состав правительственного организма, действуют в принципе по поручению
главы государства, во имя которого отправляется правосудие, действует
администрация. Поэтому они отличаются от других лиц, также являющихся
органами государства (депутаты нижней палаты, мэры).
В советский период исследователи В.А. Власов и С.С. Студеникин отстаивали, что
государственный служащий - это лицо, выполняющее непосредственно или в
качестве вспомогательного работника, постоянно или временно за вознаграждение
служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной
администрации (в государственном аппарате)5. Иную трактовку этого понятия давал
А.Е. Лунев, который определял понятие «государственный служащий» как лицо,
которое занимает постоянную или временную должность в государственном
аппарате и получает вознаграждение за свой труд6.
Другие авторы, отстаивают понятие «служащий» через выявление специфики
деятельности данных лиц и ее отличий от труда наемных работников, в частности
А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов7 отмечают, что к пониманию
сущности служащего приближает определение, согласно которому служащими
признаются «работники нефизического и умственного труда, получающие
заработную плату...».
По мнению Д.Н. Бахраха, «служащий - это гражданин, занимающий должность в
какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую
деятельность либо социально-культурное обслуживание»8.
Полагаем, что в существующем определении имеется некая неопределенность,
заключающаяся в том, к какому гражданству должно принадлежать лицо,
замещающее должность: исключительно РФ или допустима принадлежность к
гражданству иностранного государства ?
См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 107.
См.: Советское административное право / Отв. ред. А.Е. Лунев. М., 1960. С. 90.
7
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: Учебник. М.:
Зерцало, 1996. С. 173, 174.
8
См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 97, 99 - 100.
5
6
8
На наш взгляд, федеральный гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на
себя обязательства по прохождению гражданской службы, осуществляющий
профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в
соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и
получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета.
В соответствии со ст. 9 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» должности гражданской службы подразделяются на следующие
группы: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности
гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие
должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы.
Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам,
необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются
нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и
включаются в должностной регламент гражданского служащего.
Е.В. Масленникова под правами государственного служащего понимает
обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами и охраняемые государством возможности и
свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов9. Служебные права и обязанности государственного
служащего можно подразделить на две категории: 1) общие; 2) специальные.
Норма статьи 14 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» определяет общие права для всех
гражданских служащих на: 1) обеспечение надлежащих организационнотехнических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 2)
ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими
его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы,
критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей,
показателями результативности профессиональной служебной деятельности и
условиями должностного роста; 3) отдых, обеспечиваемый установлением
нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных
дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и
дополнительных отпусков; 4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с
настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации и со служебным контрактом; 5) получение в установленном
порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных
обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности
государственного органа; 6) доступ в установленном порядке к сведениям,
составляющим государственную тайну, если исполнение должностных
обязанностей связано с использованием таких сведений; 7) доступ в установленном
порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные
Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Государственная
гражданская служба в Российской Федерации. М.: Ось-89, 2006. С. 3.
9
9
органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные
организации; 8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной
деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело,
материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных
объяснений и других документов и материалов; 9) защиту сведений о гражданском
служащем; 10) должностной рост на конкурсной основе; 11) профессиональную
переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; 12) членство
в профессиональном союзе; 13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в
соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными
законами; 14) проведение по его заявлению служебной проверки; 15) защиту своих
прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их
нарушения; 16) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным
законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных
служащих Российской Федерации; 17) государственную защиту своих жизни и
здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему
имущества; 18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с
федеральным законом.
Кроме того, гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением
представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не
повлечет за собой конфликт интересов.
В тоже время, норма статьи 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет основные
(общие) обязанности гражданского служащего. Так, согласно названной норме
гражданский служащий обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные
правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их
исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным
регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в
пределах их полномочий, установленных законодательством Российской
Федерации; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и
законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок
государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый
для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 7) не разглашать
сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным
законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением
должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и
здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 8) беречь
государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения
должностных обязанностей; 9) представлять в установленном порядке
предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а
также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве
10
собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об
обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера); 10) сообщать о выходе из
гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого
государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день
приобретения гражданства другого государства; 11) соблюдать ограничения,
выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать
запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими
федеральными законами; 12) сообщать представителю нанимателя о личной
заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может
привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого
конфликта.
Таким образом, гражданский служащий имеет право требовать четкого
письменного закрепления своих функций, перечисленных в общих положениях,
инструкциях по должности или других правовых документах.
Специальные права и обязанности государственного служащего зависят от
специфики органа, в котором служит гражданский служащий. В основном
специальные права закрепляются в положениях о том или ином государственном
органе, должностных инструкциях, служебных контрактах и т.д.
Необходимо отметить, что в арбитражной практике нередки споры, предметом
которых являются специальные права государственного регистратора. Так, в
Арбитражный суд субъекта10 обратилось Общество с заявлением к
государственному регистратору отдела Управления области о признании
незаконным бездействия и обязании ответчика совершить прием направленных
ценной бандеролью с простым уведомлением о вручении документов, необходимых
для государственной регистрации договора.
Государственный регистратор отдела Управления области доводы оспорила в
представленном отзыве. Считает, действующим законодательством, определяющим
правовой статус государственного регистратора, не предусмотрена обязанность по
получению почтовых отправлений. Данный вывод сделан на основании
следующего.
В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Закона о государственной регистрации
государственный регистратор является федеральным государственным служащим.
Пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что
гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии
с должностным регламентом.
Должностным регламентом начальника отдела Управления области государственного регистратора, утвержденным приказом Управления области
устанавливается круг должностных обязанностей государственного регистратора,
Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2008 по делу №
А14-2915-2008/144/26 // Архив Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда.
10
11
бездействие которого оспаривается. При этом обязанность государственного
регистратора по получению почтовых отправлений им не предусмотрена.
Следовательно, бездействие государственного регистратора УФРС, выразившееся в
непринятии действий по получению направленных по почте документов, является
законным.
Учитывая изложенное, суд сделал вывод об отсутствии возможности
удовлетворения исковых требований истца.
Институт государственной регистрации, безусловно, опирается на гражданское
законодательство (например, п. 2 ст. 8, ст. 131, 164, 219 и многие другие статьи
Гражданского кодекса РФ). Вместе с тем полномочия, статус и цель деятельности
органов регистрации и непосредственно государственных регистраторов имеют
скорее признаки публичного, нежели частноправового института.
Однако полагаем, что правовой статус государственного регистратора и
деятельность регистрирующего органа не должны основываться только на нормах,
определяющих порядок регистрации и носящих процессуальный характер.
Некоторые исследователи считают, что нормы, относящиеся к государственной
регистрации прав на недвижимость, образуют самостоятельный правовой институт.
Так, например, по мнению В.В. Михольской, «институт государственной
регистрации прав на недвижимое имущество является комплексным, так как
представляет собой совокупность норм, которые входят в различные отрасли права,
например, конституционное, административное, гражданское и др.»11.
А.В. Волынцева отмечает, что «институт государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним должен характеризоваться как комплексный
правовой институт, объединяющий нормы различных отраслей права,
регулирующих отношения по поводу возникновения, изменения и прекращения
прав на недвижимое имущество, основанный на сочетании методов
преимущественно
административно-правового
и
гражданско-правового
12
13
регулирования» . Такого подход разделяет и Н.В. Диаковская .
Как отмечает, В.А. Алексеев14: «применение гражданского права в процессе
деятельности регистрирующих органов не дает оснований для отнесения норм,
определяющих порядок регистрации, к гражданско-правовым».
П.В. Крашенинниковым15 и М.Г. Пискуновой16 государственная регистрация
прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассматривается как институт
Михольская В.В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации
недвижимости: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 54.
12
Волынцева А.В. Указ. соч. С. 61.
13
См.: Диаковская Н.В. Правовое регулирование государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8.
14
Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового
регулирования. Волтерс Клувер. – 2007.
15
См.: Чубаров В.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". С. 60.
11
12
гражданского права. В то же время С.Б. Пашенько высказывает мнение «об
административно-правовой природе института государственной регистрации прав
на недвижимое имущество»17.
А.Р. Кирсанов пишет: «...проведенное исследование правовых основ
регистрационной деятельности в сфере недвижимости приводит к выводу о том, что
в Российской Федерации формируется относительно самостоятельная отрасль права
- регистрационное право»18.
Поддерживая мнение проф. Ю.М. Козлова, проф. Л.Л. Попова приходим к
выводу о том, что «эта группа норм отражает особенное в административноправовом регулировании, т.е. то, что характерно для проявления роли
административно-правовых институтов в межотраслевом и отраслевом управлении,
в государственном регулировании»19.
Проблема взаимодействия двух правовых институтов - нотариата и
государственной регистрации продолжает оставаться предметом научных и
практических дискуссий. Основной проблемой, по нашему мнению, является
ошибочный тезис о взаимозаменяемости институтов государственной регистрации и
нотариата. В современной правовой литературе все чаще можно встретить точку
зрения о необходимости отмены «двойной» регистрации.
Федеральным законом от 30.06.2006 № 93-ФЗ были внесены изменения в
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» и Основы законодательства РФ о нотариате.
Вышеназванные акты установили, что в случае, если права возникают на основании
нотариально удостоверенной сделки, заявление о государственной регистрации
права может подать нотариус, совершивший соответствующее нотариальное
действие. Однако эта норма не предусмотрела сокращение срока проведения
государственной регистрации прав в случае представления на государственную
регистрацию нотариально удостоверенных документов.
Представляется справедливой мысль о том, что при корректировке механизма
реализации права нотариуса быть заявителем при подаче документов на
государственную регистрацию в большинстве случаев отпадает необходимость в
проведении правовой экспертизы государственными регистраторами, так как эта
процедура будет уже проведена нотариусом. Такое положение дел, позволит
сократить сроки проведения государственной регистрации прав и, соответственно,
существенно упростит процедуру регистрации.
Как известно, при осуществлении нотариального действия нотариус обязан
разъяснить сторонам смысл и значение представленного ими проекта сделки и
проверить, соответствует ли его содержание действительным намерениям сторон и
См.: Пискунова М.Г. Указ. соч. С. 22 - 23.
Пашенько С.Б. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в
субъекте Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 7.
18
Кирсанов А.Р. Новая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним в Российской Федерации. С. 84.
19
Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова, проф. Л.Л. Попова. М., 1999. С. 50.
16
17
13
не противоречит ли требованиям. При этом нотариус устанавливает личность
сторон либо их представителей; выясняет дееспособность граждан и проверяет
правоспособность юридических лиц, участвующих в сделках; зачитывает вслух
содержание сделки, а также заявлений и иных документов; убеждается в личном
подписывании документов сторонами либо рукоприкладчиками. Кроме того,
нотариус, совершивший нотариальное действие, противоречащее законодательству
Российской Федерации, обязан по решению суда возместить причиненный
вследствие этого ущерб.
Ответственность государства за действия его органов и должностных лиц институт непростой во всех аспектах: и для теоретического осмысления, и особенно
практической реализации.
Новеллой ст. 31 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
является включение в нее общего правила о возмещении в полном объеме за счет
казны Российской Федерации вреда, причиненного физическим или юридическим
лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими
государственную регистрацию прав, возложенных на них обязанностей, в том числе
в результате внесения в ЕГРП записей, не соответствующих закону, иному
правовому акту, правоустанавливающим документам. Анализ данной нормы
позволяет прийти к выводу о том, что формулировка «возложенных законом
обязанностей» не имеет четких границ, что чревато излишне широким пониманием
и применением понятия «обязанности».
Оценивая тенденции законодательного регулирования, представляется
необходимым выработать единые подходы при оформлении прав на недвижимое
имущество с участием государственных регистраторов и нотариусов. В настоящее
время в Московском городском нотариальном округе были сформированы рабочие
группы с участием представителей
Управления Федеральной службы
государственной регистрации, кадастра и картографии по г. Москва. Результатам их
работы позволили принятии конструктивные совместные решения, позволяющие
формировать единые подходы в работе как регистраторов, так и нотариусов.
Ведущий специалист-эксперт
отдела правового обеспечения
Управления Федеральной службы государственной регистрации,
кадастра и картографии по Краснодарскому краю
Евгений Григорьевич Кабашный
14