Алпатов Р®. * ОсобенносС

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ю. АЛПАТОВ,
кандидат юридических наук
ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗНАЧЕНИЯ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Структура органов государственной власти городов федерального
значения устанавливается с учетом требований Федерального закона от 6
октября
1999
г.
законодательных
№ 184-ФЗ
«Об
общих
(представительных)
и
принципах
организации
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Несмотря на то
что субъекты Российской Федерации относительно самостоятельны в
определении системы и структуры своих органов исполнительной власти и
им не навязывается напрямую определенная модель как императивная,
имеется ряд влияющих на нее факторов – требование Конституции
Российской Федерации о единстве системы органов исполнительной власти и
нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г.2 Структура органов
государственной
власти
городов
Москвы
и
Санкт-Петербурга
была
приведена выше и соответствует требованиям указанного Федерального
закона.
Системы
органов
исполнительной
власти
различных
субъектов
Российской Федерации имеют существенные различия в количестве и
формах их органов. При этом организация исполнительной власти субъектов
См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2
См.: Скобянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. №
10.
1
Российской Федерации в целом «имеет свою логику, определенную
сложившейся корпоративной структурой общественной жизни... Поэтому в
субъектах Федерации действуют органы исполнительной власти общей,
отраслевой и межотраслевой компетенции»3. Например, в соответствии с
Законом г. Москвы от 26 февраля 1997 г. № 5 «О Правительстве Москвы»4
этому
органу
подчинены
отраслевые
и
функциональные
органы
исполнительной власти города Москвы (департаменты, комитеты, главные
управления, управления, инспекции), а также территориальные органы
исполнительной власти города (префектуры административных округов и
управы
районов).
«Не
являясь
«типичным»
субъектом
Российской
Федерации, Москва, тем не менее наглядно демонстрирует указанную
тенденцию
к
созданию
разветвленной
системы
функционально
и
территориально специализированных исполнительных органов региональной
власти.»5
В соответствии со ст. 15 Устава города Москвы территориальными
единицами столицы признаются районы и административные округа. При
этом, согласно ст. 17 Устава города Москвы, административные округа
образуются
Мэром
Москвы
для
административного
управления
соответствующими территориями и включают в себя несколько районов
города Москвы. Образование районов Москвы осуществляет Московская
городская Дума по представлению Мэра Москвы с учетом исторических,
географических, градостроительных особенностей территорий, численности
населения,
социально-экономических
характеристик,
расположения
транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и
других особенностей территории, как того требует ст. 16 Устава города
Москвы. Здесь следует также указать, что основой для осуществления
См.: Горшкова Н.Г. Система права субъектов Российской Федерации: проблемы
становления и развития (Межрегиональная научно-практическая конференция) //
Государство и право. 2003. № 7. С. 104.
4
См.: Закон г. Москвы от 26 февраля 1997 г. № 5 «О Правительстве Москвы» // Вестник
Мэрии Москвы. 2001. № 48; Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 25, 55.
5
См.: Скобянин С.С. Указ. соч.
3
местного самоуправления являются именно районы столицы. Статьей 54
Устава
города
Москвы
определено,
что
местное
самоуправление
осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований,
создаваемых на территориях районов города Москвы6. Таким образом,
территориальное
деление
Москвы
имеет
двухуровневую
структуру:
территория города делится на административные округа, которые, в свою
очередь, делятся на районы. При этом органы управления административных
округов
–
это,
по
сути,
территориальные
подразделения
органов
государственной власти города Москвы, а органы управления районов –
органы местного самоуправления.
Санкт-Петербург имеет аналогичную структуру территориального
устройства, но его административно-территориальные единицы носят иные
наименования. Пункт 1 ст. 13 Устава Санкт-Петербурга определяет лишь, что
территория горола делится на территориальные единицы и отсылает к
специальному Закону Санкт-Петербурга, регулирующему этот вопрос.
Статья 2 Закона Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 «О
территориальном
устройстве
Санкт-Петербурга»
устанавливает,
что
административно-территориальными единицами являются районы СанктПетербурга,
а
внутригородскими
муниципальными
образованиями
–
муниципальные округа, города и поселки (внутригородские территории
города федерального значения Санкт-Петербурга)7. Иными словами, районы
в Санкт-Петербурге по статусу равны административным округам в городе
Москве, а районы в городе Москве – муниципальным округам в СанктПетербурге.
Нетипичное для городского поселения, но обыкновенное для субъекта
Российской
обусловливает
Федерации
структуру
административно-территориальное
деление
органов
городов
власти
на
территории
См.: Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы», ст. 54 // Ведомости
Московской Думы. 1995. № 4.
7
См.: Закон Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 «О территориальном
устройстве Санкт-Петербурга» // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 2005. № 22
(Приложение к журналу «Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»).
6
федерального значения. Ее можно представить как модель структуры органов
власти Российской Федерации: для государства это федеральный и
региональный уровень органов государственной власти и органы местного
самоуправления, для субъекта Российской Федерации и города федерального
значения, в частности, – органы государственной власти субъекта
Российской
Федерации
и
его
административно-территориальных
территориальные
единицах
и
подразделения
органы
в
местного
самоуправления.
Города Москва и Санкт-Петербург в силу статуса города федерального
значения, а город Москва также в силу статуса столицы Российской
Федерации,
имеют
взаимодействии
ряд
органов
особенностей,
государственной
которые
власти
отражаются
и
Москвы
Санкт-
и
на
Петербурга с федеральными органами государственной власти и с органами
местного самоуправления.
Взаимоотношения между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
строятся на принципе власти и подчинения. Несмотря на то что одной из
основ их взаимодействия является договор о разграничении предметов
ведения, проводится так называемая вертикаль власти, которая призвана
обеспечить государственную целостность Российской Федерации и единство
системы государственной власти. Кроме того, действующая редакция
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации
органов
законодательных
государственной
(представительных)
власти
субъектов
и
исполнительных
Российской
Федерации»
допускает заключение договоров о разграничении полномочий только в
случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными
особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой
указанными
особенностями
определено
иное,
чем
это
установлено
федеральными законами, разграничение полномочий8.
Города федерального значения имеют свой бюджет, свое имущество.
Выполнение решений органов государственной власти городов федерального
значения по своим предметам ведения, реализация положений законов и
подзаконных актов должны осуществляться за счет собственных средств
этих субъектов Российской Федерации.
Существенным
для
городов
федерального
значения
является
возможность через свои законодательные (представительные) органы
участвовать
в
федеральном
законотворческом
процессе
посредством
законодательной инициативы, а также при согласовании законопроектов по
предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Особенно актуально для городов федерального значения право
федеральных органов государственной власти на вмешательство в дела
субъектов Российской Федерации при определенных обстоятельствах. Так, в
соответствии Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»
отдельные
полномочия
органов
государственной
власти
субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на
федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц,
назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях,
если:
а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной
ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации
отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с названным
Федеральным законом;
См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 1 ст. 26.7 // СЗ РФ. 1999. №
42. Ст. 5005.
8
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов
государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная
задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и
(или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном
Бюджетным
кодексом
Российской
Федерации,
превышает
30%
от
собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем
отчетном году;
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления
субвенций
из
государственной
федерального
власти
бюджета,
субъекта
исполнительный
Российской
Федерации
орган
допускает
нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона,
нормативных
правовых
актов Президента Российской
Федерации и
Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено
судом9.
Вмешательство
федеральных
властей
в
управление
городом
федерального значения в приведенных выше случаях представляется
обоснованным. В зависимости от причины вмешательство федеральных
властей позволяет аккумулировать большее количество необходимых
ресурсов
либо
более
полно
контролировать
ситуацию,
с
которой
самостоятельно не справляются органы государственной власти города
федерального значения. Возможность федерального вмешательства как мера
защиты конституционного строя особенно важна для столицы Российской
Федерации как политического центра страны. Однако в данном случае
необходимо четкое определение механизма оценки ситуации, сложившейся в
данном городе федерального значения, чтобы определить необходимость
См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 1 ст. 26.9 // СЗ РФ. 1999. №
42. Ст. 5005.
9
федерального вмешательства10. В противном случае установить объективную
необходимость в таком вмешательстве будет невозможно.
Отдельно
стоит
рассмотреть
взаимоотношения
с
федеральными
органами государственной власти города Москвы как столицы Российской
Федерации. В отношениях между федеральными органами государственной
власти и органами власти города Москвы намного больше договорной
составляющей, что еще раз подчеркивает особый статус города Москвы. В
частности, в ст. 4 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802I «О статусе столицы Российской Федерации» установлено, что в связи с
осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации
органы
государственной
власти
города
Москвы
предоставляют
в
установленном законом порядке федеральным органам государственной
власти Российской Федерации, представительствам субъектов Российской
Федерации, а также дипломатическим представительствам иностранных
государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения,
сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные,
транспортные и иные услуги. Очевидно, что такое предоставление
имущества, хотя и осуществляется в силу требований закона, должно иметь
договорную основу. Кроме того, органы государственной власти создают
необходимые
условия
для
проведения
общегосударственных
и
международных мероприятий, участвуют в содержании и развитии систем
связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных
транспортных систем на территории города Москвы. Реализация этих
положений
указанного Закона Российской
Федерации
подразумевает
выполнение определенных работ и оказание услуг.
Степень важности города Москвы не только как города федерального
значения, но и, прежде всего, как столицы Российской Федерации определяет
также право на участие в разработке и выполнении целевых федеральных
См.: Игнатов А.В. Механизм федерального вмешательства // Государственная власть и
местное самоуправление. 2005. № 7.
10
программ развития города Москвы – столицы Российской Федерации – и
одновременно обязанность согласовать проект генерального плана развития
города
Москвы
с
федеральными
органами
государственной
власти
Российской Федерации. Следует также отметить, что до 22 августа 2004 г.
все затраты города Москвы, связанные с выполнением функций столицы,
полностью компенсировались посредством предоставления субвенций из
федерального бюджета11. Редакция ст. 71 Устава города Москвы также была
изменена, и теперь в соответствии с ее положениями компенсации из
федерального бюджета подлежат не все расходы на осуществление
столичных функций, а лишь дополнительные расходы бюджета города
Москвы на функции столицы Российской Федерации, возникшие в
результате решений федеральных органов государственной власти.
В качестве основной проблемы во взаимодействии федеральных органов
государственной
федерального
власти
значения
и
органов государственной
следует
отметить
власти
принятие
городов
органами
государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга нормативных
правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству.
Ярким примером может служить периодический выход за рамки своих
полномочий
органов
государственной
власти
города
Москвы
при
регулировании земельных и тесно связанных с ними отношений12. Причина
этого заключается в желании иметь более широкие полномочия при
регулировании отношений, связанных с использованием находящихся на
территории города ресурсами. Для разрешения проблемы предлагается не
См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 156, п. 14 // СЗ РФ.
2004. № 35. Ст. 3607.
12
См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006
г. № 5-ГО6-57 (документ официально опубликован не был); Определение Верховного
Суда Российской Федерации от 2 октября 2001 г. № 5-ГО1-115 (документ официально
опубликован не был).
11
только более детально разграничить предметы ведения, но и усилить
предварительный
контроль
над
принятием правовых
актов городов
федерального значения, в том числе, путем участия представителей
федеральных органов государственной власти в разработке проектов этих
правовых актов.
Долгое время проблемным вопросом в городах федерального значения
было местное самоуправление. Установление общих принципов организации
органов государственной власти и местного самоуправления отнесено
Конституцией Российской Федерации и Уставами города Москвы и СанктПетербурга к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов13.
Общественные
самоуправлением
регулируются
в
Москве
Конституцией
отношения,
и
связанные
Санкт-Петербурге,
Российской
с
таким
Федерации,
местным
образом,
Федеральными
законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и от 28 августа 1995
г. № 154-ФЗ, уставами городов Москвы и Санкт-Петербурга.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации
местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и
на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
При этом важно отметить, что в ст. 12 Конституции Российской Федерации
определено, что органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
Отличительной особенностью городов федерального значения в этом
отношении является, как отмечалось ранее, их двойственная природа. С
одной стороны, эти города федерального значения являются городскими
поселениями, на территории которых согласно приведенной выше норме
Конституции Российской Федерации должно осуществляться местное
См.: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., подп. «н» ч. 1 ст. 72 //
Российская газета. 1993. № 237; Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города
Москвы», подп. 4 п. 1 ст. 13 // Ведомости Московской Думы. 1995. № 4; Устав СанктПетербурга от 28 февраля 1998 г., подп. 13, п. 1, ст. 11 // Вестник Администрации СанктПетербурга. 1998. № 4.
13
самоуправление. С другой стороны, города федерального значения – это
субъекты
Российской
Федерации,
которые
имеют
свои
органы
государственной власти. Например, В.С. Мокрый отмечает, что «города
федерального значения с точки зрения организации властных структур
оказались в неординарном положении. Различные нормы Конституции
рассматривают Москву и Санкт-Петербург то в качестве территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление, то в качестве субъектов
Российской Федерации, в которых осуществляется государственная власть»14.
Вначале самой яркой особенностью городов федерального значения
было совмещение их органами власти функций органов государственной
власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Это, безусловно, представляло собой грубейшее нарушение положений
Конституции Российской Федерации о разделении органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Тем не менее, например,
первоначальная редакция Устава города Москвы содержала положение
следующего содержания: «На основании ст. 66 Конституции Российской
Федерации, в соответствии с определенным ст. 65 Конституции Российской
Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как
субъекта Российской Федерации, во исполнение требований ст. 11, 32 и 131
Конституции Российской Федерации и настоящим Уставом устанавливается
двойной статус представительного и исполнительного органов власти города
Москвы – правовое положение, согласно которому эти органы одновременно
являются органами городского (местного) самоуправления и органами
государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми
законодательно установленными полномочиями указанных органов».
Возникла
самоуправления
одновременно
необходимость
на
обеспечить
территории
разделить
органы
городов
осуществление
федерального
государственной
местного
значения
власти
и
городов
Цит. по: Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт
публичной власти в гражданском обществе. Самара: Издательство Самарского научного
центра Российской Академии наук, 2003. С. 245.
14
федерального значения и органов местного самоуправления, прекратив
совмещение функций органов государственной власти субъекта Российской
Федерации и функций органов местного самоуправления на одной
территории. При этом, в абзаце 4 ст. 12 Федерального закона от 28 августа
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в
Российской
Федерации»
установлено
требование
того,
чтобы
на
внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное
самоуправление осуществлялось при сохранении единства городского
хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской
Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Для разрешения этой проблемы территории городов федерального значения,
как было указано выше, разделены на внутригородские территории, которые
стали основой для осуществления местного самоуправления. Таким образом,
местное самоуправление на территории городов федерального значения
осуществляется,
но
с
органами
государственной
власти
городов
федерального значения как субъектов Российской Федерации органы
местного самоуправления не пересекаются. Из Устава города Москвы
приведенная выше формулировка исчезла только в редакции от 13 июля 2001
г.15 К достоинствам властей Санкт-Петербурга следует отнести то, что даже в
первоначальной редакции его Устава от 28 февраля 1998 г, п. 1 ст. 65 было
сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти Санкт-Петербурга16.
Важной является предусмотренная ст. 56 Устава города Москвы
возможность
передачи
органам
местного
самоуправления
отдельных
полномочий города Москвы (государственных полномочий). При этом
неотъемлемой гарантией для органов местного самоуправления, наделенных
См.: Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы» (ред. от 13.07.2001) //
Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.
16
См.: Устав Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. // Вестник Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 2.
15
такими полномочиями, выступает одновременная передача материальных и
финансовых средств, необходимых для реализации переданных полномочий.
Взаимоотношения между органами государственной власти города
федерального значения и органов местного самоуправления муниципальных
образований, расположенных на территории данного города федерального
значения, строятся на указанном выше принципе разделения органов
государственной власти и органов местного самоуправления. Иными
словами, органы местного самоуправления образуются и действуют в
соответствии с федеральным и региональным законодательством, однако
непосредственно не подчиняются органам государственной власти субъекта
Российской Федерации, на территории которого они находятся.
Органы
государственной
власти
города
федерального
значения
оказывают всяческую поддержку органам местного самоуправления на их
территории. В частности, в соответствии со ст. 5 Закона города Москвы от 6
ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе
Москве» органы государственной власти столицы:
- создают необходимые условия для становления и развития местного
самоуправления и оказывают содействие органам местного самоуправления в
осуществлении ими полномочий по вопросам местного значения;
- при необходимости вступают в договорные отношения с органами
местного самоуправления;
- в целях координации своей деятельности совместно с органами
местного самоуправления создают координационные, консультационные,
совещательные и другие рабочие органы, и временные, и постоянно
действующие;
- оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие
органам
местного
самоуправления;
содействуют
профессиональной
подготовке, переподготовке, повышению квалификации муниципальных
служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления17.
Аналогичные положения содержат Устав Санкт-Петербурга и Закон
Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 «Об организации местного
самоуправления в Санкт-Петербурге»18. Это говорит прежде всего о широком
распространении подобной практики.
При этом важно не допустить перехода от оказания поддержки и
содействия к прямым указаниям и предписаниям в решении вопросов
местного значения, которые относятся к предметам ведения муниципальных
образований. Органы местного самоуправления городов Москвы и СанктПетербурга не так давно входили в систему органов государственной власти
этих городов федерального значения, чтобы могло сформироваться
полностью новое отношение к разделению полномочий государственных
органов и органов местного самоуправления. В связи с этим крайне актуален
вопрос о судебной защите прав и законных интересов органов местного
самоуправления в городах федерального значения. В частности, в
рекомендациях «круглого стола» на тему: «Проблемы законодательного
регулирования
судебной
защиты
прав
местного
самоуправления
в
Российской Федерации», проходившего 13 октября 2005 г. в Совете
Федерации, отмечается, что право органов местного самоуправления на
обращение в суд не предусматривается действующим законодательством, а
квалификация судей судов общей юрисдикции «не позволяет в должной мере
грамотно разрешать споры, касающиеся государственного устройства
Российской Федерации, в частности споры о компетенции между органами
государственной власти и органами МСУ»19. В связи с этим целесообразно
См.: Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного
самоуправления в городе Москве» // Тверская, 13. 2002. № 139.
18
См.: Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 «Об организации местного
самоуправления в Санкт-Петербурге» // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга.
2005. № 14.
19
См.: Рекомендации круглого стола на тему: «Проблемы законодательного
регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской
17
внести
изменения
в
действующее
процессуальное
законодательство,
изменить подсудность по спорам в сфере местного самоуправления либо
ввести отдельную специализацию в судах общей юрисдикции.
Подводя итог, еще раз отметим, что Москва и Санкт-Петербург –
крупнейшие города России, политические, экономические, культурные
центры, всегда имевшие колоссальное значение для страны. Они занимают
лидирующие позиции по финансовым показателям, численности населения,
уровню развития инфраструктуры, науки, образования, благосостояния
населения и т.д. Такое положение этих городов во многом обусловлено их
особым статусом и как городских поселений, и полноправных субъектов
Российской Федерации.
Итак, сделаем ряд выводов:
1. Правовой статус городов федерального значения – это совокупность
прав и обязанностей, реализуемых органами государственной власти городов
федерального значения как полноправных субъектов Российской Федерации.
2. Специфику городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга как субъектов Российской Федерации определяет то, что это
городские поселения, на территории которых в соответствии с требованиями
Конституции РФ должно осуществляться местное самоуправление, и
одновременно полноценные равноправные субъекты Российской Федерации,
которые имеют собственные органы государственной власти. Этот двойной
статус и необходимость разделения органов государственной власти и
органов местного самоуправления, которые не должны входить в систему
органов государственной власти, выделяет города федерального значения из
ряда и обычных городских поселений, и других субъектов Российской
Федерации.
3. Город федерального значения – это субъект Российской Федерации,
расположенный в пределах одного городского поселения, имеющий
Федерации» (Москва, Совет Федерации, 13 октября 2005 г.) // Государственная власть и
местное самоуправление. 2005. № 12.
собственные органы государственной власти, включающее несколько
муниципальных образований, на территории которых осуществляется
местное самоуправление. Данное определение необходимо закрепить в
Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Наименования Москва и Санкт-Петербург в нормативных актах и
официальных документах необходимо употреблять с указанием титула
«город» или «город федерального значения», в связи с чем необходимо
внести
соответствующие
изменения
в
законодательство
городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
5. Столица Российской Федерации – это городское поселение,
являющееся
местом
нахождения
главы
государства,
федерального
законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов
Российской
Федерации,
а
также
дипломатических
представительств
зарубежных государств. Данное определение необходимо закрепить в новом
федеральном законе «О статусе столицы Российской Федерации».
6. Города федерального значения имеют двухуровневое территориальное
устройство. Их территория делится на административно-территориальные
единицы (административные округа Москвы, районы Санкт-Петербурга),
образуемые для более эффективной работы органов государственной власти,
а также на более мелкие административно-территориальные образования
(районы Москвы, муниципальные округа Санкт-Петербурга), в которых
осуществляется местное самоуправление.
7. Города федерального значения, как субъекты Российской Федерации,
имеют собственные органы государственной власти, которые подчинены
федеральным
органам
государственной
власти.
Необходимо
усилить
предварительный контроль над деятельностью органов государственной
власти городов федерального значения путем участия представителей
федеральных органов государственной власти при подготовке проектов
нормативных актов.