Избиратель - Магаданская областная Дума

Избиратель – основа формирования
органов государственной власти и местного самоуправления
в Российской Федерации
Буравченко И.Л.
Заместитель председателя
Избирательной комиссии
Магаданской области
Для граждан парламент является не только органом государственной
власти, но и учреждением представительства их интересов.
Поэтому
важно
местных
выяснить,
чьи
интересы
представлены
в
наших
парламентах, кто является избирателем в соответствии с действующим
законодательством
и
какие
полномочия
у
главного
участника
демократических институтов – избирателя.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской
Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в
Российской Федерации является его многонациональный народ.
Безусловно, одним из важнейших институтов народовластия в
демократическом обществе являются выборы, они являются инструментом
обеспечения каждому гражданину реальных возможностей участвовать в
формировании персонального состава органов государственной власти и
местного самоуправления [Бондарь, 2005, с. 407].
Посредством выборов волеизъявление граждан преобразуется в
государственную власть. Выборы являются связующим звеном между
обществом и государством.
Несмотря
на
то,
что
выборы
являются
коллективным
волеизъявлением граждан, их проведение возможно лишь при реализации
активного избирательного права, принадлежащего конкретному лицу,
обладающему юридически значимыми признаками.
1
Давайте рассмотрим, что вкладывает законодатель в понятие
«избиратель»,
каковы
его
признаки
и
какие
вопросы
правоприменительного характера вытекают из данного понятия.
И так, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ), под
избирателем понимает гражданина Российской Федерации, обладающего
активным избирательным правом, т.е. правом избирать в органы
государственной власти и местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации устанавливает основные
требования, предъявляемые к избирателю. Это гражданство Российской
Федерации (часть 2 статьи 32) и достижение 18- летнего возраста (статья
60).
Также
Конституцией
Российской
Федерации
предусмотрены
ограничения в избирательных правах для граждан, признанных судом
недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по
приговору суда (часть 3 статьи 32).
Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской
Федерации
активным
избирательным
правом
обладают
все
совершеннолетние, дееспособные граждане Российской Федерации, не
отбывающие наказание в виде лишения свободы по приговору суда.
Необходимо оговориться, что согласно пункта 10 статьи 4
Федерального закона № 67-ФЗ на основании международных договоров
Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные
граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего
муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных
действиях на указанных выборах, на тех же условиях, что и граждане
Российской Федерации. В настоящее время такие договоры заключены с
Республиками
Казахстан,
Беларусь,
Киргизской
Республикой
и
Туркменистаном. По сведениям ОФМС России по Магаданской области в
2
нашем регионе проживают 116 иностранных граждан, которые имеют вид
на жительство, и только 7 из них имеют право участвовать в
муниципальных выборах.
Существует
еще
один
признак
избирателя,
который
не
упоминается в Конституции Российской Федерации, в связи с чем иногда
опускается в научной литературе – это территориальный признак.
Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона № 67-ФЗ активным
избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого
расположено в пределах избирательного округа. Данное требование
вытекает из представительной формы органов государственной власти и
местного
самоуправления:
правом
участия
в
формировании
соответствующего органа обладают только граждане, составляющие
население территории избирательного округа.
Таким образом, анализ норм действующего законодательства
позволяет установить следующие признаки избирателя:
1. наличие гражданства Российской Федерации, а при проведении
муниципальных выборов, гражданства иностранного государства с
которым заключен соответствующий международный договор;
2. достижение на день голосования 18 лет;
3. дееспособность;
4. отсутствие лишения свободы по приговору суда;
5. наличие места жительства в пределах избирательного округа.
Остановимся подробнее на территориальном признаке. Он не
имеет
решающего
значения
при
проведении
выборов
депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента
Российской Федерации, поскольку все граждане России являются его
населением.
Для реализации активного избирательного права на
федеральных выборах граждане могут быть включены в списки
избирателей на избирательных участках, как по месту жительства, так и по
месту своего временного пребывания, подав для этого предварительно
3
личное заявление в избирательную комиссию. Для россиян, находящихся
за рубежом, а также для лиц, не имеющих вообще на территории
Российской Федерации
регистрации по месту жительства, создаются
специальные избирательные участки, на которых они могут проголосовать.
Что же касается выборов в региональные органы власти и органы
местного самоуправления, то здесь реализация активного избирательного
права по месту временного пребывания, вызывает не мало вопросов.
Как уже выше отмечалось, право участия в выборах имеют лица,
имеющие место жительство в пределах избирательного округа, т.е. в
формировании Магаданской областной Думы правомочны принимать
участие только граждане, имеющие регистрацию по месту жительства в
пределах
Магаданской
области,
в
формировании
районного
представительного органа – в пределах района и т.д..
Однако, учитывая специфику районов Крайнего севера, большое
количество жителей Магаданской области, приобретая жилые помещения
в собственность в различных городах Российской Федерации, оформляют
по адресам данных жилых помещений регистрацию по месту жительства, а
в области – регистрацию по месту пребывания (так называемые
постоянную и временную регистрации, соответственно). В таком
состоянии они десятилетиями проживают на территории Магаданской
области, считая себя законными жителями региона со всем вытекающим
объемом правомочий. Будучи фактически населением области, они не
правомочны участвовать в выборах депутатов Магаданской областной
Думы и, следовательно, не представлены в ней.
Такая ситуация в большей или меньшей мере имеет место в
каждом субъекте Российской Федерации, она неоднократно была
предметом судебного разбирательства и признана правомерной. В обзоре
судебной к.ю.н. Павлушкина А.В. указал, что принцип формирования
органов государственной власти субъектов Российской Федерации только
его населением не является нарушением права граждан Российской
4
Федерации, не имеющих места жительства на территории определенного
субъекта Федерации, на участие в управлении делами государства.
Подобное условие логически вытекает из природы политического
представительства: правом представления собственных интересов может
наделять тот субъект, который имеет для этого соответствующие
юридические основания [Павлушкин. 2004. ПС «КонсультантПлюс»].
Судебные споры по данному вопросу вызваны отсутствием четкой
регламентации в избирательном законодательстве территориального
признака.
Федеральный закон № 67-ФЗ не раскрывает понятие места
жительства гражданина, в нем лишь содержится определение «адреса
места
жительства»,
что,
безусловно,
является
не
равнозначными
понятиями.
Иные законодательные акты дают определение месту жительства,
которые существенно отличаются от того содержания, которое вкладывает
в него избирательное законодательство.
Так, Гражданский кодекс Российской Федерации (пункт 1 статьи 20)
и Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации» (статья 2) под местом жительства
гражданина признает как место его постоянного проживания, так и место
преимущественного проживания, где регистрация по месту жительства не
всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых
помещениях.
Долгое время перечисленные нормы ложились в основу решений
судов, которыми признавались незаконными отказы избирательных
комиссий включать в списки избирателей граждан, проживающих на
территории конкретного избирательного участка, но не имеющих там
регистрации по месту жительства. В качестве доказательства проживания
на
территории
муниципального
образования
судами
принимались
5
документы о праве на жилое помещение, о постановке на учет в
медицинском учреждении, о наличии постоянного места работы, об
обучении,
как
самого
гражданина,
так
и
членов
его
семьи
в
образовательных учреждениях и т.д.
Впервые четкое разграничение понятий «место жительства» и «место
пребывания» появилось в Положение о Государственной системе
регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской
Федерации, утвержденном постановлением Центральной избирательной
комиссии России от 29.12.2005 № 164/1084-4.
Согласно пункту 1.6 указанного Положения под местом жительства
понимается
жилой
специализированные
дом,
дома
квартира,
служебное
(общежитие,
жилое
помещение,
гостиница-приют,
дом
маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, доминтернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое
помещение, по адресу которого гражданин Российской Федерации
зарегистрирован по месту жительства органами регистрационного учета, о
чем имеется отметка в паспорте гражданина Российской Федерации.
Под местом пребывания понимается не являющееся местом жительства
гражданина
жилое
помещение,
по
адресу
которого
гражданин
зарегистрирован по месту пребывания органами регистрационного учета, о
чем выдано свидетельство о регистрации по месту пребывания.
Указанные определения основаны на положениях Правил регистрации
и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской
Федерации от 17.07.1995 № 713, согласно которых, при регистрации и
снятии с регистрационного учета граждан по месту жительства в их
паспортах проставляется оттиск штампа, а в подтверждение регистрации
по месту пребывания орган регистрационного учета выдает свидетельство
о регистрации по месту пребывания.
6
В определениях «место жительства» и «место пребывания» появились
внешние (квалифицирующие) признаки, которые внесли ясность при их
правоприменении,
а
именно
появились
ссылки
на
документы,
свидетельствующие о фактах места жительства или пребывания.
Однако, как мы видим, данная регламентация осуществлена
подзаконным
актом,
что
продолжает
вызывать
судебные
споры.
Актуальность данной проблемы была подтверждена на последних
выборах, прошедших на территории Магаданской области 1 марта 2009
года.
Гражданин К., имея регистрацию по месту жительства в Ростовской
области, обжаловал в вышестоящую избирательную комиссию решение
участковой избирательной комиссии об исключении его из списка
избирателей на муниципальных выборах в Ольском районе. Только ссылка
на имеющую практику Верховного Суда РФ позволило разрешить данный
спор в досудебном порядке.
Право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными
в органы государственной власти и органы местного самоуправления
являются важнейшими, но не единственными избирательными правами
граждан.
Федеральный
закон
№
67-ФЗ
помимо
указанных,
к
избирательным правам также относит право участвовать в выдвижении
кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении
за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая
установление итогов голосования и определения результатов выборов, в
других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией
Российской Федерации и законами.
При этом необходимо отметить, что отдельными избирательными
правами законодатель также наделяет только лиц, имеющих место
жительства в рамках избирательного округа.
Так, избиратели имеют право выступать в поддержку выдвижения
какого-либо
кандидата
либо
избирательного
объединения,
путем
7
проставления своей подписи в подписных листах. Подписи в этом случае
могут собираться только среди
избирателей, обладающих активным
избирательным правом в том избирательном округе, в котором выдвинут
кандидат, список кандидатов (пункт 6 статьи 37 Федерального закона №
67-ФЗ). В определение от 14.12.2004 Верховный Суд РФ уточнил, что
«граждане, место жительства которых по данным регистрационного учета
не расположено на территории соответствующего избирательного округа,
не обладают активным избирательным правом и их подписи в поддержку
кандидата,
баллотирующегося
по
этому
округу,
признаются
недействительными» [Определение Верховного Суда РФ от 14.12.2004 по
делу № 85-Г04-7].
Норма пункта 10 статьи 75 Федерального закона № 67-ФЗ
устанавливает
исчерпывающий
перечень
субъектов,
которым
предоставлено право обращаться с жалобами на решения и действия
(бездействие), нарушающие избирательные права граждан. Важное место в
этом перечне принадлежит избирателям, как главным участникам выборов.
При этом закон наделяет данным правом только тех лиц, чьи права
нарушены, либо имеется угроза их нарушения. На этом основании право
обжалования
решений
и
действий
(бездействий),
нарушающих
избирательные права граждан, неразрывно связано с наличием у
гражданина активного избирательного права.
Данный вывод был предметом рассмотрения в Верховном Суде
Российской Федерации, где суд указал: если место жительства заявителя
расположено за пределами избирательного округа, следовательно, он не
обладал в данном округе активным избирательным правом и не являлся
избирателем данного округа, в связи с чем, издаваемые избирательной
комиссией акты, касающиеся выборов по данному округу, и результаты
выборов не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя.
[Определение Верховного Суда РФ от 03.03.2003 по делу № 78-Г03-16].
8
Обладание
иными
избирательными
правами
законодатель
не
связывает с наличием у граждан активного избирательного права, поэтому
их реализация может осуществляться и иными лицами.
Так,
задолго
формирования
до
назначения
территориальных
и
выборов
протекает
муниципальных
процесс
избирательных
комиссий, в рамках избирательной кампании происходит формирование
окружных
избирательных
комиссий.
Формирование
перечисленных
избирательных комиссий осуществляется, в том числе на основании
предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы,
учебы о кандидатурах, предлагаемых к назначению в состав указанных
избирательных комиссий (п.7 ст.24, п.6 ст.25 и п.6 ст. 26 Федерального
закона № 67-ФЗ).
В допускаемых законом формах и законными методами граждане
Российской Федерации вправе проводить предвыборную агитацию (п.1
ст.48 Федерального закона № 67-ФЗ), правомочны участвовать в
формировании избирательных фондов путем внесения в них добровольных
пожертвований (п.5 ст.58 Федерального закона № 67-ФЗ).
В процессе реализации своих избирательных прав гражданин может
приобретать статус наблюдателя, доверенного лица, уполномоченного
представителя по финансовым вопросам и т.п. Еще одним правом
обладают избиратели – это право граждан на получение информации,
связанной с выборами.
Круг полномочий избирателя существенно расширяется за счет
возможностей, которыми он вправе воспользоваться непосредственно при
реализации
активного
избирательного
права
(голосование
по
открепительным удостоверениям, участие в досрочном голосовании,
голосования вне помещения для голосования и т.д.)
Избирательные
права
граждан
характеризуют
степень
политической свободы личности, ее возможность непосредственного
участия в управления делами государства. Однако очень часто граждане не
9
осведомлены
о
своих
конституционных
правах
по
управлению
государством и, соответственно, не умеют применять их на практике. Не
достаточная информированность граждан о возможностях их участия в
политической жизни страны является одним из условий не высокой
политической активности избирателей.
А, по мнению д.ю.н. А.В Иванченко, одним из главных условий
стабильного развития гражданского общества и правового государства в
России является активное участие всех граждан в общественнополитических процессах [Иванченко, 2006, с.3].
Безусловно, активизация участия избирателей в выборах должна
осуществляться путем повышения политической и правовой культуры
населения, улучшением организации избирательного процесса.
Многие критики прогнозировали снижение интереса граждан к
участию в выборах и существенное падение явки на избирательные
участки в связи с отменой в избирательных бюллетенях строки «против
всех» и отменой порога явки избирателей.
Всероссийские
итоги
проведения
выборов
в
единый
день
голосования 11 марта 2007 года (первые выборы, которые проводились
после отмены порога явки) продемонстрировали безосновательность
данных
опасений.
К
избирательным
урнам
явилось
42%
зарегистрированных избирателей, что соответствует показателю весенних
выборов 2006 года и заметно превышает результаты единого дня
голосования 8 октября (39%). Безусловно, речь идет об усредненных
значениях, и эти цифры могут существенно варьироваться в ту или иную
сторону в зависимости от специфики конкретного региона. Тем не менее,
во всех регионах избиратель пришел на участки в достаточном количестве,
чтобы опровергнуть точку зрения критиков отмены порога явки.
[Вешняков, «Российская газета» от 24.03.2007, с.3].
Обсуждая
тему
активности
избирателей,
бывший
глава
Центризбиркома России А.А. Вешняков указывал, что бесспорно,
10
избирателю самому решать вопрос об участии в выборах, данное право не
подлежит
ограничению,
демократичности
избирателей,
поскольку
государства.
ставит
под
оно
Однако
сомнение
является
уменьшение
«прежде
всего
проявлением
активности
фактическую
легитимность некоторых органов государственной власти, избираемых
меньшинством зарегистрированных избирателей, принявших участие в
голосовании».
Понятно, что при очень низкой явке избирателей встает вопрос о
легитимности, в широком смысле этого слова, избираемого органа. «Ведь
что такое в конечном итоге явка? Это в какой-то мере показатель доверия
граждан к власти, выборам и кандидатам. Чем она выше, тем это доверие
больше» [Вешняков, «Российская газета», от 30.11.2006].
В Российской Федерации в настоящее время политические партии
приобрели существенный вес в избирательном процессе, они стали
составной частью государственного строительства. Поэтому, безусловно,
на них возлагаются большие надежды в сфере повышения активности
избирателей. Именно политические партии должны создавать стимулы для
участия людей в выборах, в том числе убедить в том, что их голос важен.
К примеру, в Швеции повышение явки избирателей и разъяснение
избирателям причины, по которым они должны голосовать, не входит в
обязанности избирательных комиссий, за это отвечают политические
партии.
[Материалы 3-й Европейской конференции представителей
центральных
избирательных
комиссий
«Развитие
и
кодификация
международных избирательных стандартов», 2006, с. 61]
Необходимо,
чтобы
и
на
территории
Магаданской
области
региональные отделения политических партий активизировали свою
деятельность в данном направлении, и привели на выборы свой электорат,
люди пойдут за конкретными партиями и явка будет даже больше, чем
была, когда проходили выборы только по одномандатным округам.
11
Необходимо также совместными усилиями повышать политическую
и правовую культуру граждан, поскольку их состояние и уровень развития,
а
также
реальная
способность
действительно
быть
субъектами
политического и избирательного процесса, приобретают фундаментальное
значение в становлении действительно демократических институтов
публичного властвования [Веденеев, 2006, с.47].
В Послании Федеральному Собранию Президент Российской
Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев указал, что источником
дальнейшего
подъема
России
является
зрелость
демократических
институтов и процедур. «Ставя задачи нового этапа развития, мы должны
обеспечить широкое участие граждан, политических партий и других
общественных институтов в их решении» [Послание Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию, 2008, с.18].
12
Библиография
1. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного
правосудия : защита прав человека Конституционным Судом
Российской Федерации. – М.: ЗАО Юстицинформ. 2005.
2. Павлушкин А.В. Понятие «население (народ) субъекта Российской
Федерации» в судебных решениях // Комментарий судебной
практики. Выпуск 10 / Под ред. К.П. Ярошенко. Юридическая
литература. 2004 [электронный ресурс] – локальный доступ //
Система «КонсультантПлюс».
3. Постановление Центральной избирательной комиссии России от
29.12.2005 № 164/1084-4 // Вестник Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации. 2006. № 1.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.1995
№ 713 // Собрание законодательства РФ 1995. № 30. ст. 2939.
5. Постановление Президиума Верховного Суда Российской
Федерации от 7 ноября 2007 года [электронный ресурс] – локальный
доступ // Система КонсультантПлюс.
6. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.12.2004
по делу № 85-Г04-7 [электронный ресурс]- локальный доступ //
Система КонсультантПлюс.
7. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 03.03.2003
по делу № 78-Г03-16 [электронный ресурс]- локальный доступ //
Система КонсультантПлюс.
8. Иванченко А.В. Гражданам об их политических правах. – М.: Фонд
«Либеральная миссия». 2006.
9. А.А. Вешняков. «Российская газета» от 30.11.2006.
10. А.А. Вешняков. «Российская газета» от 24.03.2007.
11. Материалы 3-й Европейской конференции представителей
центральных избирательных комиссий «Развитие и кодификация
международных избирательных стандартов» / Журнал о выборах.
Специальный выпуск. 2006.
12.Ю.А. Веденеев Развитие избирательной системы РФ: проблемы
правовой институционализации // Журнал российского права. 2006.
№ 6.
13.Послание Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию, Москва – 2008.
13