Харитонова Наталья Николаевна
advertisement
На правах рукописи Харитонова Наталья Николаевна ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СИСТЕМНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ И ФЕДЕРАТИВНЫЕ АСПЕКТЫ Специальность 12.00.02 - конституционное, муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва - 2006 Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Чертков Александр Николаевич Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Постников Александр Евгеньевич кандидат юридических наук Артюхов Сергей Иванович Ведущая организация: Воронежский государственный университет Защита диссертации состоится «19 » июня 2006 года в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117 218, г. Москва, ул. Б. Черемушкинская, 34. С диссертацией законодательства и можно ознакомиться сравнительного в библиотеке правоведения при Института Правительстве Российской Федерации. Автореферат разослан « » мая 2006 года. И.о. ученого секретаря диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор Заслуженный деятель науки Российской Федерации А.Ф. Ноздрачев 2 Общая характеристика диссертационной работы. Актуальность темы исследования. Конституционный контроль в современном мире является важным фактором стабильности и гарантией прогресса в развитии общества и государства. Благодаря его осуществлению острые политические проблемы могут и должны решаться в рамках и на основе права. Особенно актуальна необходимость такого решение проблем в условиях современной России, развивающейся по пути укрепления государственности, формирования правового государства и гражданского общества. Реформирование российской государственности на демократических принципах, осуществляемое на основе поиска оптимальной модели социальнополитического развития, привело к конституционному обновлению системнофункциональных характеристик российского государства. Правовая государственность в России воплощается наряду с другими принципами и в принципе верховенства Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Особое значение приобретает вопрос о реализации данных конституционных положений в условиях актуальности обеспечения единства правового пространства и законности в России, что стало предметом пристального внимания со стороны государства и общества. В современной России имеет место несовершенство системы государственного управления, прежде всего, структур, призванных обеспечить единство правового пространства. Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год отмечал, что «работа в режиме "аврала" - чем бы она ни оправдывалась - не может считаться нормальным делом. Поэтому контроль за соблюдением 3 федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и судами».1 Одним из центральных вопросов государственно-правового развития является правовая охрана Конституции. Данный вопрос как никогда актуален для России. Начиная со второй половины 80-х годов ХХ века наша страна вступила в новый этап общественного развития. Проводятся глобальные и беспрецедентные в истории реформы, охватившие все без исключения важнейшие сферы общественной жизни. В политической области они связаны, прежде всего, с реализацией принципа разделения властей и построением демократического правового федеративного государства. Зарубежный опыт показывает, что решить данные наисложнейшие задачи можно лишь при обеспечении реальной и эффективной правовой охраны конституции. Без этого создание демократического правового государства едва ли возможно. Необходимость правовой охраны Конституции, обеспечения единства правового пространства диктуется и государственно-правовой практикой. Опыт нашей страны, как и зарубежный опыт свидетельствуют о том, что нередки случаи принятия правовых актов, не соответствующих основному закону, достаточно часто возникают споры по вопросам применения конституционных норм. Правовая охрана Конституции не может быть реальной, а тем более эффективной, без наличия соответствующего механизма. В настоящий момент является общепризнанным, что конституционный контроль является одним из эффективнейших средств правовой охраны Конституции. В России учреждение на принята конституционная федеральном уровне модель, специального предусматривающая судебного органа конституционного контроля – Конституционного суда Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации также создаются специализированные судебные органы – конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Президент Российской Федерации В.В.Путин на выступлении в честь 1 См.: Российская газета. № 66 от 04.04.2001. 4 десятилетия Конституционного суда Российской Федерации отмечал: «наш Конституционный суд был безоговорочно принят в Конференцию европейских конституционных судов. И такое стало возможным, потому, что он работает на высоте стандартов этой международной организации»2, что является показательной характеристикой российского конституционного контроля. Хотя Конституционный суд Российской Федерации является ведущим органом, осуществляющим конституционный контроль в России, однако полномочиями в сфере осуществления конституционного контроля обладают и иные органы государственной власти, что обусловлено необходимостью придания характера. конституционному В этой связи контролю всеохватывающего системного требует совершенствования реализация соответствующих полномочий всех органов конституционного контроля и оптимизация путей осуществления конституционного контроля в Российской Федерации в целом, о чем идут дискуссии в юридической литературе, на различных форумах практиков. Правовая охрана конституции в Российской Федерации включает в себя не только охрану федеральной Конституции, но и охрану конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. В России как федеративном государстве большое значение имеет осуществления конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Хотя специализированный судебный контроль на федеральном уровне в полной мере функционирует в России свыше десяти лет, в субъектах Российской Федерации продолжается становление конституционного контроля. В настоящее время в большинстве субъектов Федерации не созданы органы специализированного судебного конституционного контроля, что существенно затрудняет правовую охрану их конституций (уставов). Кроме того, данная ситуация ведет к возникновению правовых коллизий, отрицательно сказывается на согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов государственной 2 См.: К 10-летию Конституционного суда Российской Федерации// Государство и право. 2002. № 4. С.5. 5 власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. В связи с изложенным, следует констатировать, что конституционный контроль носит еще не вполне всеохватывающий и системный характер, а единство правового пространства не всегда обеспечивается эффективно и своевременно. А, значит, комплексное научное исследование явления конституционного контроля в сущностном аспекте с соответствующими выводами о его значении, целях, задачах, принципах и функциях, с рекомендациями по совершенствованию его правового регулирования должно способствовать оптимизации структурирования и функционирования системы конституционного контроля в Российской Федерации. Степень научной разработанности проблемы и круг использованных источников. Историко-теоретическую основу исследования составляют научные труды конца ХIХ начала - ХХ веков – В. Гессена, Б.А. Кистяковского, Н.Я. Куприца, П.И. Пестеля, Г.Ф. Шершеневича, М.А. Шалланда и иных исследователей. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года отечественные правовые исследования явления конституционного контроля в основном касались опыта зарубежных стран. Однако по проблеме обеспечения единства правового пространства проводились исследования функциональной деятельности различных государственных органов СССР, начиная от ЦИК СНК СССР и заканчивая Комитетом конституционного надзора СССР. В ряду исследователей данных проблем можно назвать таких ученых, как С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.Б. Венгеров, А.А. Мишин, Н.А. Нудель, Б.А.Страшун, В. М. Торшенев, М.А. Шафир, Ю.А. Юдин и другие. Принятие Конституции Российской Федерации дало новый импульс в исследовании проблем конституционного контроля. Огромный вклад в их исследование внесли такие ученые, ряд из которых является и практиками, как С.А. Авакьян, С.В. Боботов, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Д. 6 Зорькин, О.Д. Зражевская, О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, Е.Н. Лукашева, Т.Г. Морщакова, Ж.И. Овсепян, В.А. Туманов, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и другие. Среди зарубежных исследователей, которые внесли заметный вклад в исследование проблем конституционного контроля, можно назвать Д. Барри, А. Бланкенагеля, Б. Визера, Г. Галмаи, И. Сикингера, Р.Уитца, Л. Гарлицкого, А. Гюлумяна, В. Гатлера, Х.Х. Клайна, И. Неновски, Ф. Люшера, М. Хартвига и других. Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации в части регулирования конституционного контроля, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, регулирующие осуществление конституционного контроля, а также постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации. В работе использованы конституции и иные нормативные правовые акты иностранных государств. Несмотря на то, что в научной литературе по конституционному праву, по теории права и государства достаточно активно исследуются роль конституционного контроля в обеспечении соответствия всей сложной отечественной правовой системы духу и содержанию Конституции, деятельность различных органов конституционного контроля, прежде всего Конституционного суда Российской Федерации, а само правовое регулирование конституционного контроля в Российской Федерации интенсивно развивается последние десять лет, в данной сфере остаются острые вопросы, которые нуждаются как в теоретическом осмыслении, так и в разработке практических предложений по их решению. Особенно очевидной является необходимость комплексного исследования конституционного контроля в России, сущностноправовых основ его осуществления, специфики его построения и 7 функционирования в российском федеративном государстве на современном этапе. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления конституционного контроля в Российской Федерации. Предметом исследования является правовое регулирование осуществления конституционного контроля в Российской Федерации и перспективы его развития. Цели и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в постановке и комплексном изучении ряда теоретико-практических проблем сущностно-правовых, системно-функциональных и федеративных аспектов конституционного контроля в Российской Федерации. Исходя из намеченной цели предпринятого исследования, определены следующие задачи: — рассмотреть категорию конституционного контроля как системную деятельность государства, на основании исследования целей, задач, принципов и функций конституционного контроля; — исследовать элементы и сущностно-правовые характеристики конституционного контроля в Российской Федерации; — проследить осуществление полномочий органов конституционного контроля по реализации функций конституционного контроля в Российской Федерации; — проанализировать место, роль и правовую природу органов специализированного судебного конституционного контроля в системе конституционного контроля России; 8 — рассмотреть федеративные аспекты осуществления специализированного судебного конституционного контроля в Российской Федерации; — показать современное состояние и тенденции дальнейшего развития конституционного контроля в России; — проанализировать нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление конституционного контроля в Российской Федерации и предложить пути их совершенствования. Методологическую основу диссертации составили различные общенаучные и специальные научные методы: системный, историко-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительно- правовой, анализа и синтеза, логический и иные методы познания. Научная новизна исследования состоит как в постановке, так и в исследовании актуальных проблем оптимизации осуществления конституционного контроля в Российской Федерации. В диссертации на основе сравнительного анализа теоретико-правовых и системно-функциональных начал конституционного контроля в Российской Федерации и в зарубежной практике, анализа целей, задач и принципов конституционного контроля дается авторское определение конституционного контроля. На основе историкоправового, системно-структурного и сравнительно-правового анализа норм Конституции Российской Федерации и конституций ряда иностранных государств показано становление конституционного контроля в Российской Федерации, развивающегося в русле мировых тенденций, но имеющего национальную специфику. В диссертации обосновывается, что хотя органы конституционного контроля не образуют систему в организационном смысле, в государстве должна функционировать система конституционного контроля, основанная на единстве целей, задач и функций конституционного контроля. В связи с этим 9 даются предложения по продолжению формирования системы конституционного контроля в Российской Федерации. Опираясь на научные разработки отечественных и зарубежных правоведов, в работе исследуется правовая природа специализированных судебных органов конституционного контроля. Исходя из правовой природы указанных органов, а также посредством анализа функций конституционного контроля и их реализации через полномочия органов конституционного контроля обосновывается ведущее место специализированного судебного конституционного контроля в системе конституционного контроля Российской Федерации. Новизна диссертационной работы также выражается в некоторых практических рекомендациях по совершенствованию функционирования конституционного контроля в Российской Федерации. В работе исследуется осуществление специализированного судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации и даны предложения по его оптимизации в условиях проходящей реформы федеративных отношений. Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту: 1. На основании анализа правового регулирования и практики осуществления конституционного контроля в Российской Федерации с учетом опыта зарубежных государств, необходимо констатировать, что для конституционного контроля в Российской Федерации характерны следующие тенденции развития: придание конституционному контролю системности и всеохватывающего характера; увеличение внимания со стороны общества к проблемам конституционного контроля; придание приоритета правам и свободам человека и гражданина по отношению к иным политико-правовым и социальным ценностям; расширение взаимодействия России в сфере конституционного контроля с другими государствами. С учетом данных 10 тенденций конституционный деятельность компетентных контроль органов определяется государства, как системная осуществляемая по предусмотренным законом основаниям и процедурам с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия конституции государства. Совершенствование системы конституционного контроля в Российской Федерации, объединенной единством целей, задач и функций конституционного контроля является центральным направлением развития конституционного контроля в России. 2. В юридической науке отмечается, что многообразие направлений осуществления государственной власти не исчерпывается тремя направлениями (законодательным, исполнительным и судебным) и, в частности, выделяется контрольное направление осуществления государственной власти. В этой связи в работе обосновывается, что Конституционный суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации имеют двойную правовую природу, выступая и судебными, и контрольными органами одновременно, исходя из анализа их функций и полномочий. 3. Формирование и обязательное функционирование конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации является одним из основных механизмов защиты конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, гарантией самостоятельности субъектов Российской Федерации вне пределов предметов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, а в условиях расширения участия федеральных органов власти в формировании органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также и свидетельством подлинности и эффективности российского федерализма. 11 Традиционный географический критерий разграничения моделей 4. судебного конституционного контроля на американскую (англо-саксонскую) и европейскую (австрийскую) предлагается представляется использование недостаточным. В структурно-функционального работе критерия классификации моделей судебного конституционного контроля, на основании которого выделяются такие основные модели, как общесудебная модель и модель конституционного классификации и судопроизводства. наименования моделей Изменение судебного критерия конституционного контроля полнее отразит специфические особенности соответствующих моделей с точки зрения структурно-функциональных характеристик. 5. В работе предлагаются некоторые практические рекомендации по совершенствованию осуществления конституционного контроля в Российской Федерации, в частности, закрепление за Министерством юстиции Российской Федерации полномочия регистрировать только те акты субъектов Российской Федерации, которые не противоречат правовым позициям Конституционного суда Российской Федерации, осуществлять контроль за исполнением решений Конституционного суда Российской Федерации; закрепление за Конституционным судом Российской Федерации полномочия осуществлять предварительный конституционный контроль в отношении законов о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации. Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворчестве, а также в качестве прикладного материала в практике органов конституционного контроля Российской Федерации. Положения диссертации могут быть использованы в научно- исследовательской работе, в преподавании юридических и политологических дисциплин, а также в разработке научно-методических и учебных пособий, 12 учебно-методических рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих. Результаты проведенного исследования могут служить основой для дальнейшего исследования вопросов развития конституционного контроля как на федеральном, так и региональном уровне. Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на расширенном заседании Отдела правовых проблем федеративных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Положения, выводы и рекомендации диссертации также обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права и кафедры теории и истории государства и права Орловской региональной академии государственной службы, на кафедре теории и истории государства и права в Брянском филиале Орловской региональной академии государственной службы. Основные положения работы использованы в ходе преподавания конституционного права и смежных с ним дисциплин, а также в публикациях автора. Ряд положений диссертации апробированы на научных и научно-практических конференциях, круглых столах. Структуру диссертационного исследования составляют введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение и библиографический список. Основное содержание диссертации Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется объект и предмет исследования, формулируются цель и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой и эмпирической базы, формулируются основные положения, выносимые на 13 защиту, характеризуется научная новизна и теоретико-практическая значимость работы, отмечается апробация результатов диссертационного исследования. Первая глава «Конституционный контроль в Российской Федерации: сущность, элементы, функционирование» состоит из трех параграфов и содержит исследование понятия, элементов, сущностно-правовых характеристик, функций конституционного контроля и полномочий органов конституционного контроля по их реализации. Параграф первый посвящен исследованию элементов конституционного контроля. В нем анализируются объекты конституционного контроля, закрепленные в законодательстве Российской Федерации и ряда зарубежных государств. К ним относятся: законы, споры о компетенции между органами государства, споры о компетенции между федерацией и субъектами, международные договоры, как правило, не вступившие в силу, внутригосударственные договоры, действия (бездействие) должностных лиц, акты органов исполнительной власти. Таким образом, в работе констатируется, что в Российской Федерации установлен базовый общераспространенный перечень объектов конституционного контроля. В законодательстве некоторых зарубежных государств закреплены такие объекты конституционного поправках, индивидуальные контроля, как законы правоприменительные о конституционных акты, организация, проведение, и подтверждение итогов выборов и референдумов, наличие обстоятельств, оправдывающих введение временного исполнения полномочий главы государства, основания и порядок введения особых правовых режимов, создание и деятельность политических партий и других общественных объединений. В работе отмечается, что отдельные объекты, закрепленные в зарубежном законодательстве, могут дополнить установленный круг объектов конституционного контроля в Российской Федерации, в частности, законы о конституционных поправках. 14 В диссертации автор поддерживает устоявшуюся в отечественной юридической науке точку зрения, согласно которой органы конституционного контроля классифицируются на специализированные и неспециализированные. В Российской Федерации к неспециализированным органам относятся: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и ряд иных органов государственной власти, в том числе, органы государственной власти субъектов Российской Федерации – высшие должностные лица, законодательные (представительные) органы, высшие исполнительные органы, органы юстиции и иные. К специализированным органам относятся судебные органы конституционного контроля – Конституционный суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации (в некоторых зарубежных странах - суды общей юрисдикции). В зарубежной практике существуют и квазисудебные органы конституционного контроля (конституционные комитеты, советы и т.д.). В работе отмечается, что о наличии конституционного контроля в современном понимании можно в полной мере утверждать лишь при наличии в государстве специализированных органов конституционного контроля. В юридической литературе имеются иные классификации органов конституционного контроля, в частности, выделяются органы, чья деятельность является первостепенной для конституционного контроля (парламент, специализированные органы конституционного контроля, президент и т.д.) и вспомогательные органы (омбудсман и т.д.). В работе поддерживается позиция о том, что главенствующее значение имеют органы, наделенные полномочием признавать акт неконституционным, как окончательная инстанция. А органы общего контроля призваны придать целостность в организации конституционного контроля и помочь не допустить принятия и дальнейшего 15 существования антиконституционного акта. Таким образом, деление органов конституционного контроля на первостепенные и вспомогательные представляется не вполне продуктивным. Анализ современного зарубежного законодательства показывает, что география применения судебного конституционного контроля существенно расширилась. разграничения В этой связи моделей американскую традиционный судебного (англо-саксонскую) географический критерий конституционного контроля и (австрийскую) европейскую на представляется недостаточным. На протяжении долгого времени в истории мирового конституционализма американская модель оставалась единственной, и с теми или иными модификациями утвердилась в целом ряде стран, в том числе не американского континента (Индия) и не англо-саксонской правовой семьи (Португалия). Кроме того, происходит постепенное, но поступательное сближение американской и европейской моделей конституционного контроля. Все большее развитие также получают смешанные модели, вобравшие в себя структурно-функциональные черты обеих основных моделей. Смешанные модели конституционного контроля существуют сегодня в различных государствах (Греция, Кипр и др.). В этой связи более продуктивным представляется использование структурно-функционального критерия классификации моделей судебного конституционного контроля, на основании которого в диссертации выделяются такие основные модели, как общесудебная модель и модель конституционного судопроизводства. Изменение критерия классификации и наименования моделей судебного конституционного контроля полнее отразит специфические особенности соответствующих моделей с точки зрения структурно- функциональных характеристик. Представляется необходимым различать понятие «субъект конституционного контроля» и «субъект, имеющий право обращаться в орган 16 конституционного контроля», так как субъект конституционного контроля, это орган, осуществляющий конституционный контроль. Субъект, имеющий право на обращение – это орган инициирующий возникновение конституционного производства. В работе обосновывается, что есть объективная необходимость расширить круг субъектов, имеющих право на обращение орган конституционного контроля, в первую, очередь, за счет Генеральной прокуратуры Российской Федерации в лице Генерального прокурора. Во втором параграфе рассматриваются такие сущностно-правовые характеристики конституционного контроля как цели, задачи и принципы, определяющие содержательную сторону конституционного контроля. В нем подчеркивается, конституционного что оптимальное контроля функционирование невозможно без четкого всех элементов определения и соблюдения целей, задач и принципов конституционного контроля. В качестве первоочередной цели конституционного контроля в работе выделяется обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Наличие этой цели следует из норм Конституции и законодательства Российской Федерации, а также содержания практики Конституционного суда Российской Федерации. Однако достигнуть ее невозможно без достижения таких основополагающих, но корреспондирующих ей целей, как обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории России, защита конституционного строя и стабильности государственно-правового развития страны через реализацию и защиту национальных интересов. Достижение целей конституционного контроля предполагает решение следующих задач: применение и толкование положений Конституции Российской Федерации в конкретном правоотношении, трансформация провозглашенных в ней идей и принципов в «действительное» право, обеспечение единства правового пространства страны, рассмотрение споров между органами государства, рассмотрение споров, связанных с нарушениями конституционных прав граждан и ряда других. 17 В работе рассматриваются различные подходы к определению понятия конституционного контроля и дается авторское определение конституционного контроля как системной деятельности компетентных органов государства, осуществляемой по предусмотренным законом основаниям и процедурам с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия конституции государства. В третьем параграфе исследуются функции конституционного контроля и полномочия органов конституционного контроля по их реализации. Важной теоретико-прикладной «функция» и «полномочие». которой под функциями проблемой является смешение понятий Автор поддерживает точку зрения согласно следует понимать основные направления деятельности субъектов политико-правовых отношений, а под полномочиями – права, обязанности и ответственность государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, иных участников общественных отношений, установленных нормативным правовым актом. В работе отмечается, что цели и задачи конституционного контроля предопределили необходимость реализации следующих функций конституционного контроля в Российской Федерации: нормоконтроля, защиты прав и свобод человека, примирительной, превентивной, развития права. Для осуществления указанных функций в Российской Федерации функционирует широкий круг органов конституционного контроля. В работе подчеркивается, что поскольку Конституционный суд Российской Федерации не может рассматривать дела по собственной инициативе, а, учитывая численность его судей, он едва ли самостоятельно справился бы с большим количеством полномочиями дел, в необходим сфере широкий общего круг органов, конституционного обладающих контроля. Ведь конституционный контроль должен носить не фрагментарный, а целостный системный характер. Именно принцип системности в осуществлении конституционного контроля в России призван обеспечить его эффективность. 18 Однако органы конституционного контроля не составляют систему в организационном отношении. Говорить о системе конституционного контроля в России можно лишь исходя из единства целей, задач и функций конституционного контроля. Во второй главе «Развитие специализированного судебного конституционного контроля в системе конституционного контроля Российской Федерации», состоящей из трех параграфов исследуется правовая природа органов специализированного судебного конституционного контроля, осуществление специализированного судебного конституционного контроля на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, а также развитие правового регулирования специализированного судебного конституционного контроля в России. В параграфе первом отмечается дискуссия о правовой природе специализированных судебных органов конституционного контроля. По мнению автора в Конституции Российской Федерации достаточно полно отражена судебная правовая природа Конституционного суда Российской Федерации. Конституционный суд определен как один из судебных органов России. Однако представляется, что Конституционный суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации имеют двойную правовую природу, выступая и судебными, и контрольными органами одновременно. В работе указано, что контрольная природа конституционного контроля и конституционных судов не вполне нашла отражение в российском законодательстве. Хотя контрольная природа проявляется в полномочиях Конституционного суда Российской Федерации, не свойственных другим судебным органам, основной функцией которых является осуществление правосудия. Конституционный суд, осуществляя правовую охрану Конституции России, играет особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Разрешая споры между 19 законодательной и исполнительной властью, он выступает как орган компромисса, примирения, как гарант политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранитель конституционных ценностей, стоящий на страже конституционного строя. Недостаточный учет двойной природы специализированных органов конституционного контроля на практике приводит к предложениям о необходимости передать функции и полномочия Конституционного суда Российской Федерации Верховному суду Российской Федерации. Равным образом в субъектах Федерации функции конституционных (уставных) судов предлагается передать федеральным судам общей юрисдикции. Аргументом выдвигается целесообразность объединения трех судебных систем, укрепления независимости судебной власти и ее самостоятельности как целостной единой структуры. Однако в работе отмечается, что передача функций и полномочий Конституционного суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации Верховному суду и судам общей юрисдикции предполагает необходимость полностью перестраивать сформированную структуру органов конституционного контроля; не совпадает с общемировными тенденциями формирования специализированных судебных органов конституционного контроля; потребует существенных материальных затрат; приведет к временному отсутствию судебного конституционного контроля в нашей стране или его неполному осуществлению в переходный период, что может негативно сказаться на эффективности конституционного контроля как в отношении охраны Конституции России и разрешении споров между ее органами государственной власти, так и в отношении защиты прав и свобод человека и гражданина. Во втором обязательное параграфе функционирование подчеркивается, что конституционных формирование (уставных) и судов субъектов Российской Федерации является одним из основных механизмов 20 защиты конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, гарантией самостоятельности субъектов Российской Федерации вне пределов предметов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, а в условиях расширения участия федеральных органов власти в формировании органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также и свидетельством подлинности и эффективности российского федерализма. В параграфе рассматривается становление специализированного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Ранее существовало три модели построения конституционного контроля, а именно, конституционные (уставные) суды, квазисудебные органы конституционного контроля, Верховный суд республики, осуществляющий функции конституционного контроля. К настоящему времени правомерно утвердилась лишь одна модель - осуществление специализированного конституционного контроля конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Причинами медленного становления судебных органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации выступают: несовершенство и неполнота федерального и регионального законодательного регулирования, нехватка материальных и финансовых средств в ряде субъектов Федерации на должное обеспечение деятельности конституционных (уставных) судов, а также незаинтересованность высших должностных лиц субъектов Федерации в создании соответствующих органов, контролирующих, прежде всего, их деятельность. Кроме того, ситуация осложняется фактической факультативностью создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерацией, так как федеральное законодательство не устанавливает обязанность создавать конституционные (уставные) суды. Даже закрепление соответствующих норм в конституции (уставе) субъекта Федерации не гарантирует реального создания и функционирования названных 21 органов. В этой связи требуются совместные усилия федеральных и региональных органов государственной власти для устранения этих причин в целях становления и развития регионального конституционного контроля во всех субъектах Федерации. В работе обосновывается законодательством необходимость установления федеральным обязательности формирования и функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в каждом субъекте Федерации. Автором поддерживается принятие федерального закона «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации». Данным законом предлагается расширить полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в частности, закрепить право предварительного контроля за нормативными актами, предлагаемыми для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации или местного федеральный закон также может самоуправления. Названный определить и минимальный перечень субъектов, имеющих право обращаться в органы конституционного контроля. В работе предлагается закрепить за конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации право обращения в Конституционный суд Российской Федерации, не связывая это право с наличием дела в суде. В третьем параграфе исследуется развитие правового регулирования специализированного судебного конституционного контроля в России. В параграфе отмечается, что в России идея специализированного конституционного контроля прошла длительный путь развития. Проекты судебного конституционного контроля как составной части российского конституционализма формировались в течение почти двух веков. Впервые идеи о специализированном конституционном контроле в форме «блюстительной» либо «надзирательной власти» выражены в конституционных проектах и воззрениях декабристов в первой четверти ХIХ века. Их можно считать политико-правовыми истоками, предысторией нашей отечественной 22 конституционной юстиции. После Февральской революции 1917 года особая комиссия по составлению проектов основных законов при Временном Правительстве предполагала предусмотреть судебную защиту будущей Конституции российской республики. Октябрьская революция 1917 года не позволила реализоваться этим намерениям. В 20-х годах ХХ века предпринимались попытки создать в СССР орган конституционного контроля, однако не были успешными. Комитет конституционного надзора СССР был создан в 1989 году. Он стал органом наиболее близким к реализации идеи специализированного конституционного контроля, но все же являлся совещательным, консультативным органом. В полной мере рассматриваемая идея воплотилась в создании Конституционного суда, который был учрежден в 1990 году, но функционировать начал только в конце 1991 года и просуществовал недолго. Принятие Конституции Российской Федерации открыло новый этап становления и развития конституционного судопроизводства в России. Таким образом, можно утверждать, что создание специализированного судебного органа конституционного контроля является одним из следствий демократических преобразований. В работе отмечается, что в настоящее время федеральное законодательство содержит достаточно полное регулирование осуществления специализированного конституционного контроля. Автору не видится необходимости внесения скорейших и масштабных изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации». Его статус конституционного закона предполагает стабильность правового регулирования, а изменения, внесенные в него в первой половине 2000-х годов, достаточно усовершенствовали правовую базу специализированного судебного конституционного контроля в Российской Федерации. Тем не менее, в работе отмечаются определенные недостатки федерального законодательного регулирования конституционного контроля. В 23 первую очередь, к ним относится несовершенство механизма исполнения решений Конституционного суда Российской Федерации и конституционных (уставных) субъектов незавершенностью Российской законодательной Федерации. Оно регламентации обусловлено этой стадии конституционного судопроизводства, прежде всего, в части развития норм об ответственности за неисполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного суда Российской Федерации. В настоящее время федеральным законодательством установлен механизм реализации ответственности за неисполнение решений Конституционного суда Российской Федерации в отношении органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главную роль в реализации которого играет Президент Российской Федерации. Однако ответственность в отношении федеральных органов государственной власти установлена не достаточно четко. В свете рассматриваемых целлесообразность установления проблем в работе административной, поддерживается уголовной, а при нанесении ущерба и гражданско-правовой ответственности за неисполнение решений Конституционного суда. Определенную превентивную роль в этом отношении могло бы сыграть прямое закрепление в Конституции Российской Федерации нормы о праве на возмещение ущерба в случае несоблюдения решения Конституционного суда той стороне, в чью пользу решение было принято. В заключении автором формулируются основные выводы и подводятся общие итоги диссертационного исследования, формулируются рекомендации по оптимизации осуществления конституционного контроля в Российской Федерации. 24 Список основных работ, опубликованных автором по теме диссертации: 1. Харитонова Н.Н. Институт конституционного контроля в России / Становление социально-правовой государственности в России: новые политические подходы и современные политические практики. Сборник научных трудов Орловской региональной академии государственной службы. Орел: Издательство ОРАГС. 2002. 0,2 п.л. 2. Харитонова Н.Н. Понятие и основные элементы конституционного контроля / Сборник научных трудов. Академия права и управления. Выпуск 2. Москва, 2002. 0, 5 п.л. 3. Харитонова Н.Н. Становление органов конституционного контроля в субъектах РФ / Материалы международной научно-практической конференции вузов МВД Республики Беларусь и России «Вопросы права в третьем тысячелетии». Брянск-Минск, 2003. 0, 3 п.л. 4. Харитонова Н.Н. Система органов конституционного контроля Российской Федерации / Сборник научных трудов. Академия права и управления. Выпуск 3. М., 2003. 0, 6 п.л. 5. Харитонова Н.Н. От возможности к реальности становления органов конституционного контроля в субъектах РФ / Современная российская государственность: политико-правовые проблемы демократической трансформации. Материалы международной конференции молодых ученых. Орел, 2003. 0, 2 п.л. 6. Харитонова Н.Н. Функции органов конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2003. №5. 0,5 п.л. 7. Харитонова Н.Н. Роль органов конституционного контроля в становлении российского федерализма на правовых началах / Регион в условиях 25 перехода к устойчивой модели развития современного российского общества. Материалы межрегиональной научно-практической конференции ч. II. Брянск, 2004. 0,4 п.л. 8. Харитонова Н.Н. Модели судебного конституционного контроля и опыт Российской Федерации //Право и политика. 2005. №10. 0,5 п.л. 9. Харитонова Н.Н. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика // Право и политика. 2006. №1. 1 п.л. 10.Харитонова Н.Н. Конституционный контроль в Российской Федерации и за рубежом. Учебное пособие. Брянск: РИО БФ ОРАГС, 2006. 6.3 п.л. 26
