Принято на заседании Совета 25 марта 2013 г. № 116-9/2013

Принято на заседании Совета
25 марта 2013 г.
№ 116-9/2013
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проекты федеральных законов «О патронате в Российской
Федерации», «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской
Федерации и Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», а также
на поправки к проекту федерального закона № 42197-6.
1. Проекты федеральных законов «О патронате в Российской
Федерации», «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской
Федерации и Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», а также
поправки к проекту федерального закона № 42197-6, подготовленные
депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, В.А. Васильевым, Г.А.
Зюгановым, В.В. Жириновским, представлены в Совет на заключение
депутатом Государственной Думы Российской Федерации Е.Ф. Лаховой
(письмо от 22 февраля 2013 года № ЛЕФ-198).
Проект федерального закона «О патронате в Российской Федерации»
(далее – проект Закона о патронате) подготовлен ко внесению депутатом
Государственной
пояснительной
Думы
запиской,
С.М.
Мироновым
проект
и
федерального
снабжен
закона
развернутой
«О
внесении
изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон
«Об опеке и попечительстве» (далее – проект Закона о внесении изменений)
сопровождается кратким пояснением на одной странице, автором проекта
является депутат Государственной Думы Л.И. Швецова. Поправки к проекту
федерального закона № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления
социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства»,
который принят в первом чтении 25 сентября 2012 года (далее – поправки),
подготовлены депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, В.А.
Васильевым, Г.А. Зюгановым, В.В. Жириновским.
2
Как следует из представленных в Совет документов, ни законопроекты,
ни поправки пока не внесены в Государственную Думу в установленном
порядке.
2. Все три анализируемых документа основаны на общей идее о
включении в законодательство новой формы устройства детей, оставшихся
без попечения родителей, именуемой «патронатом» (патронатной семьей). На
это обстоятельство указывается и в письме депутата Государственной Думы
Российской Федерации Е.Ф. Лаховой, где отмечается также, что все три
документа разработаны недавно и обсуждаются в Государственной Думе РФ
в настоящее время.
В действующем законодательстве термин «договор о патронатной
семье» упоминается в статье 145 Семейного кодекса Российской Федерации
(далее – СК) и в статье 14 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон об опеке). При этом в обоих
случаях этот договор рассматривается как разновидность договора об
осуществлении опеки или попечительства, что дает основания считать
«патронатную семью» одним из видов так называемой платной опеки
(попечительства).
3. Вместе с тем в указанных нормах СК и Закона об опеке
предусмотрено, что договор о патронатной семье (патронате, патронатном
воспитании) заключается в случаях, предусмотренных законами субъектов
Российской Федерации. С учетом положений пункта 1 статьи 3 Гражданского
кодекса Российской Федерации это означает, что законодательством
субъектов Российской Федерации не могут быть урегулированы отношения
сторон по договору о патронатной семье, поскольку такие обязательственные
(договорные) отношения, основанные на равенстве сторон, относятся к сфере
гражданско-правового
регулирования.
Нормативные
акты
субъектов
Российской Федерации могут предусматривать лишь случаи, в которых
допускается заключение данных договоров.
3
Как видно из представленных в Совет законопроектов и
поправок, авторы всех трех документов преследуют одну и ту же цель –
«перенести» конструкцию договора о патронатном воспитании полностью на
уровень
федерального
отношения
законодательства,
посредством
законодательства.
При
актов
этом
то
есть
федерального,
данный
а
договор
урегулировать
не
эти
регионального
рассматривается
в
законопроектах и поправках как особая форма устройства детей, оставшихся
без попечения родителей.
4. В соответствии с проектом Закона о внесении изменений такой
договор заключается между организацией для содержания и воспитания
детей, оставшихся без попечения родителей (детский дом и т.п.), органом
опеки и попечительства, а также патронатным воспитателем (физическим
лицом),
то
есть
рассматривается
как
трехсторонний.
Аналогичная
конструкция предлагается и в тексте поправок.
Проект Закона о патронате предполагает заключение двустороннего
договора
между
органом
опеки
и
попечительства
и
патронатным
воспитателем. Следует отметить, что предусмотренная действующим
законодательством конструкция договора об осуществлении опеки, в том
числе
договора
о
приемной
семье,
также
является
конструкцией
двустороннего договора, при этом такие договоры должны заключаться
между органом опеки и попечительства и опекуном.
Указанное
различие
(количество
сторон
в
договоре)
является
единственным между текстами всех трех рассматриваемых документов.
5.Общим в предлагаемых конструкциях патронатного воспитания
является договорное распределение обязанностей по воспитанию, защите и
законному представительству ребенка, передаваемого для воспитания в
чужую семью. При этом предлагаемая форма устройства во всех проектах
рассматривается как разновидность опеки (попечительства), несмотря на то,
что при опеке и попечительстве по договору обязанности опекуна не
4
распределяются, а закрепляются за гражданином, с которым орган опеки и
попечительства заключает договор (статья 15 Закона об опеке).
6. Концепция, содержащаяся в законопроектах, не может быть
поддержана по следующим причинам.
Во-первых, дробление функций по законному представительству детей
между организациями, гражданами и органами власти с помощью договора
вступает в противоречие с действующим законодательством, и это
обстоятельство не учитывается авторами проектов и поправок.
В соответствии со статьями 26, 28 и 37 Гражданского кодекса
Российской Федерации (далее -
ГК) совершение сделок с имуществом
подопечных возложено на опекунов.
В силу статьи 35 ГК исполнение обязанностей опекунов возлагается на
организации для детей-сирот только в случаях, когда дети помещаются под
надзор этих организаций, при этом опекуны – физические лица детям не
назначаются.
В случае причинения вреда действиями несовершеннолетнего ребенка
(статья 1074 ГК) ответственность за причинение вреда несут попечители, а
организация для детей-сирот отвечает за причиненный вред лишь в случае,
когда ребенок был помещен в такую организацию.
При этом важно заметить, что нормы о законном представительстве
физических
лиц
представляют
собой
нормы
гражданского
права,
относящиеся к числу его наиболее общих и принципиальных положений. В
силу статьи 3 ГК нормы гражданского права, содержащиеся в иных
федеральных законах, должны соответствовать ГК.
Следовательно,
положения
семейного
законодательства
или
законодательства об опеке и попечительстве не могут вступать в
противоречие с положениями гражданского законодательства о законном
представительстве несовершеннолетних.
В
силу
статьи
административных
25.3
Кодекса
правонарушениях
Российской
(далее
–
Федерации
КоАП)
об
законными
5
представителями детей, оставшихся без попечения родителей, являются их
опекуны и попечители.
Аналогичный подход закреплен в статье 5 Уголовно-процессуального
кодекса Российской Федерации, в Федеральном законе от 15 августа 1996
года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию», а также еще более чем в ста федеральных законах.
Следовательно, институт патронатного договора, предполагающий
распределение полномочий по осуществлению законного представительства
между несколькими лицами и не сопровождающийся полномасштабным
пересмотром всех норм о законном представительстве, существующих в
действующем российском законодательстве, в том числе содержащихся в
базовых федеральных законах и кодексах, не будет восприниматься
правоприменителями (нотариусами, государственными регистраторами,
судьями, сотрудниками следственных органов и пр.), опирающимися на
«свое» отраслевое законодательство.
Во-вторых, договорное дробление полномочий по законному
представительству невозможно в принципе.
Функции по воспитанию и законному представительству ребенка, как
правило, взаимосвязаны. Так, например, решение вопроса о месте жительства
ребенка тесно связано с выбором для ребенка образовательного учреждения,
медицинского учреждения, режима дня и графиком отдыха; решение вопроса
о проведении каникул может быть связано с выездом за границу, с выбором
образовательного или спортивного учреждения и пр.
Распределение полномочий между разными лицами, принимающими
решения по формально разным, но по существу единым вопросам, приведет
к
невозможности
осуществления
законного
представительства,
в
особенности с учетом того, что эти лица (стороны договора – орган опеки и
попечительства, детское учреждение, гражданин) не имеют реальной
возможности встречаться и вырабатывать общие решения.
6
Перечислить все случаи, в которых может потребоваться законное
представительство, невозможно ни в законе, ни в договоре. Именно поэтому
по действующему законодательству законное представительство не дробится
по усмотрению сторон договора.
С
точки
предлагаемой
зрения
схеме
конструкции
отсутствует
законного
представительства
главный
признак
в
законного
представительства – заранее известный из закона и ясный для всех
третьих лиц объем полномочий представителя.
Иными словами, при патронате (патронатном воспитании) всякое
третье лицо или орган государственной власти (сторона по сделке,
образовательное учреждение, миграционная служба, суд, орган местного
самоуправления и пр.) не будет иметь представления о полномочиях
«законного» представителя, поскольку не знаком с актуальной версией
договора о дроблении полномочий между его тремя сторонами.
С учетом того, что проекты не предлагают ввести квалифицированную
форму такого договора (сопровождаемую нотариальным удостоверением) и
не предлагают каких-либо способов его обнародования (например, путем
внесения в государственные реестры), получить сведения об объеме
полномочий «законного» представителя из достоверных источников будет
невозможно.
В-третьих, это не менее важно, из текста законопроектов и поправок
невозможно установить, какие именно обязанности за каждой из сторон
договора о патронате закрепляются.
В
предлагаемой
конструкции
распределение
обязанностей
производится не по закону, а по договору, что создаст возможность упустить
в договоре какие-то из обязанностей по воспитанию ребенка.
В результате заключения договора о патронатной семье (патронате,
патронатном воспитании) как минимум не будет четкого представления о
том, кто из сторон и за что несет ответственность в каждом конкретном
случае.
7
В-четвертых, при дроблении обязанностей по воспитанию ребенка
заведомо невозможно установить ту сторону договора о патронате,
которая отвечает за итог – эффективное воспитание и защиту интересов
ребенка.
Ввиду того, что в трехсторонней конструкции патроната две из
указанных сторон не являются физическими лицами (орган опеки и
попечительства,
организация
для
детей-сирот),
применить
многие
существующие нормы об ответственности за воспитание детей будет
практически невозможно. Применение предлагаемой конструкции создаст
условия для уклонения от ответственности всех сторон договора. Неясно, как
при такой конструкции будут применяться статьи 1073, 1074 ГК, статья 156
УК, статья 5.35 КоАП, статья 20.22 и другие статьи КоАП.
Так, при
возбуждении уголовного дела по статье 156 Уголовного кодекса РФ не
может быть привлечен к ответственности руководитель органа опеки и
попечительства, по халатности которого были выбраны ненадлежащие
патронатные воспитатели или который не осуществлял «оставленных за
ним» полномочий по законному представительству и по контролю за
патронатным воспитателем.
Вообще любое умножение числа лиц, обязанных нести ответственность
за ребенка, влечет трудности в установлении конкретного виновного лица,
допустившего ухудшение положения ребенка.
8
Следует
также
подчеркнуть,
что
предлагаемая
конструкция
патронатного воспитания не может считаться формой устройства
ребенка (ст.123 СК). Как уже отмечалось, в этой конструкции обязанности
по воспитанию ребенка и ответственность за ребенка раздроблены между
сторонами договора, однако при этом часть обязанностей и ответственности
сохраняется за органом опеки и попечительства, хотя этот орган в силу
пункта 2 статьи 123 СК функции опекуна выполняет только временно и
только до устройства ребенка.
Если допустить, что в действительности существует необходимость
правового оформления передачи детей таким гражданам, которые не желают
или не могут нести ответственность за ребенка в полной мере (в данном
заключении не обсуждается уважительность причин, по которым указанные
граждане отказываются от принятия на себя ответственности за детей в
полном объеме), то такая предлагаемая законодателю правовая форма может
рассматриваться лишь как форма временного пребывания ребенка в
семье, должна быть во всех случаях краткосрочной и должна подлежать
безусловной замене на усыновление или опеку при первой возможности
такой замены. При этом в законе должно быть четко и недвусмысленно
указано, что все функции опекуна (попечителя) в отношении ребенка
сохраняет орган опеки и попечительства. Следует отметить, что временное
пребывание детей в семьях граждан без передачи таким гражданам
полномочий
законных
представителей
детей
уже
предусмотрено
действующим законодательством (см. пункты 3-6 статьи 1552 Семейного
кодекса Российской Федерации).
9
Вывод: представленные тексты законопроектов и поправок не могут
быть поддержаны вследствие недостатков концептуального характера.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев