этика государственного и муниципального управления

ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК
РЕГУЛЯТОР ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ВЛАСТИ И
НАСЕЛЕНИЯ: ПРЕДМЕТ И СПЕЦИФИКА
Выполнила:
Ведущий специалист
администрации Нижнекатуховского
сельского поселения Новоусманского
муниципального района
Воронежской области
Неклюдова Лариса Алексеевна
с.Нижняя Катуховка
2015 год
Сущность и особенности этики государственной и муниципальной службы
Как вид профессиональной этики (профессиональной морали) и как кодекс поведения
государственных и муниципальных служащих, административная этика предписывает
определенный тип нравственных отношений, которые представляются оптимальными с
точки зрения отправления работниками аппарата государственных и муниципальных
органов своей профессиональной службы. Она охватывает широкий круг вопросов,
начиная с оценки целей, мотивов, особенностей участников управляющего воздействия,
общества и отдельных граждан в управлении и поднимаясь до уровня многосторонних
форм международного сотрудничества в сфере государственно-административного
управления. Возникающие здесь проблемы этического порядка прямо связаны с анализом
отношений в системе "власть – общество – человек", основу которых, как нам
представляется, должны составлять общечеловеческие, общецивилизационные принципы
и нормы (такие как ответственность, долг, честность, уважительное отношение к людям).
В отличие от других видов профессиональной этики значение этических норм и
требований для государственной и муниципальной службы объясняется как важностью
задач, которые решает государственная и местная власть, и той общественной ролью,
которую выполняют государственные и муниципальные служащие в жизни любого
государства, так и спецификой самой государственной и муниципальной службы.
• Государственная служба – вид профессиональной деятельности по обеспечению
реализации полномочий органов государственной власти.
Как справедливо отмечают исследователи, уже в самом определении государственной и
муниципальной службы "заложен нравственный императив", определяющий службу
государству и обществу как основу профессиональной деятельности государственных и
муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба – это не просто
профессиональная деятельность частных лиц по обеспечению реализации полномочий
органов государственной власти и местного самоуправления, это в первую очередь
социально-правовой институт, призванный выполнять роль связующего звена между
государством и гражданским обществом и, следовательно, стоять на страже интересов
граждан и общества в целом. С точки зрения административной этики понимание
государственной и муниципальной службы как социального института, осуществляющего
функции посредника между государством и обществом, имеет принципиальное значение.
Оно предполагает, что государственные служащие в своих поступках и особенно при
разработке и принятии государственных решений обязаны руководствоваться не только
положениями и нормами закона, но и принципами и нормами нравственного порядка и в
первую очередь принципами социальной справедливости, понимаемыми как равное
уважение прав, свобод и достоинства всех людей, удовлетворение интересов большинства
граждан, справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев
общества, т.е. теми принципами, которые уже выработала демократическая практика.
Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы,
замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
В то же время государственная и муниципальная служба – это особая властная структура,
связанная с реализацией функций публичной власти. Государственный и муниципальный
служащий – не просто специалист или работник. Это человек, олицетворяющий власть и
выступающий от ее имени. Следовательно, поведение государственного и
муниципального служащего, его отношение к людям и делу, его общая и внутренняя
культура, речевой этикет и внешний облик определяют не только его личный авторитет,
но и авторитет власти, с которой он ассоциируется у населения. В условиях
демократического
развития
государства
нравственность
государственных
и
муниципальных служащих имеет особое значение, если не забывать, что устойчивость и
авторитет власти в условиях демократии целиком и полностью зависят от поддержки ее со
стороны населения, от доверия людей к власти.
Существует ряд факторов, осложняющих реализацию государственными и
муниципальными
служащими
предписаний
и
норм
административной
и
профессиональной этики, делающих этику государственной и муниципальной службы в
значительной степени зависимой от субъективных причин и внешних обстоятельств.
Наиболее острой проблемой государственной и муниципальной службы в большинстве
стран является низкий качественный уровень кадрового потенциала государственных и
муниципальных учреждений и органов власти. В значительной мере это объясняется
низким уровнем материального вознаграждения работников государственной и
муниципальной службы, финансируемой из федерального или местного бюджета, что, с
одной стороны, делает государственных и муниципальных служащих более уязвимыми с
точки зрения возможности их подкупа, способствует распространению коррупции и
взяточничества в чиновной среде, а с другой – ведет к тому, что наиболее знающие и
конкурентоспособные специалисты уходят в другие сферы деятельности с большей
оплатой труда. При этом в отличие от частного сектора руководители государственных и
муниципальных органов власти лишены возможности использовать материальное
поощрение для ограничения текучести кадров.
1. Какие факторы объясняют сложность и противоречивость реализации этических
норм на государственной и муниципальной службе?
2. Может ли, по вашему мнению, повышение заработной платы государственным
муниципальным чиновникам значительно улучшить состояние этики на государственной
и муниципальной службе?
3. Что еще, на ваш взгляд, может осложнять реализацию моральных требований
профессиональной этики на государственной и муниципальной службе?
• Государственный служащий – работник, осуществляющий профессиональную
служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное
содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств бюджета.
Как представитель власти государственный и муниципальный служащий осуществляет
функции управления обществом, функции контроля и социальной коммуникации,
информационного сопровождения управленческой и законодательной документации.
Кроме того, он исполняет социально-распределительные функции, участвует в
управлении государственным имуществом. Отсюда следует, что этика для
государственной и муниципальной службы – не только желаемое условие деятельности,
по и важное средство реализации многих государственных и общественно значимых
решений. Поэтому в своей профессиональной деятельности государственные и
муниципальные служащие обязаны руководствоваться не только личными моральными
принципами, но и тем, что от них требует общество, государство, профессиональный
долг, моральные обязательства перед гражданами. Отсюда также следует, что основным
социальным ожиданием в отношениях населения к власти всегда было и будет ожидание
социальной справедливости и что абстрактно служить государству никому еще не
удавалось, поскольку государство по своему определению призвано выражать интересы
своих граждан. Следовательно, главным требованием для государственной и
муниципальной службы должно быть служение людям, забота о благе людей, об
общественном интересе. В публично-общественной сфере нужны иные добродетели и
иной образ поведения, чем в частной, а именно: отведение на задний план собственных
интересов, личных настроений, ориентация на сотрудничество, терпимость, гуманность,
социальную справедливость.
• Муниципальный служащий – служащий муниципального органа, образуемого местным
сообществом, получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет
средств местного бюджета.
Обладание властью требует от государственных и муниципальных служащих таких
важных с точки зрения административной этики качеств, как:
1) социальное чувство беспристрастности в решении значимых для общества и граждан
вопросов;
2) политическая сдержанность и лояльность к государству и его гражданам;
3) недопустимость использования служебного положения в личных целях.
Учитывая все сказанное, многие западные страны уже давно придают особое значение
вопросам административной этики и культуры власти не только в реальной практике
государственного управления, но и, как уже отмечалось нами ранее, в системе подготовки
государственных и муниципальных служащих. При этом основное внимание уделяется: а)
содержанию этических норм, принципов и стандартов; б) процессу их закрепления в
поведении государственных и муниципальных служащих; в) моральным аспектам
государственной политики. Центральными проблемами этики на государственной и
муниципальной службе считаются проблема превышения полномочий (злоупотребления
властью) и проблема качества работы государственных и муниципальных служащих.
В ряде стран созданы этические комитеты и комиссии, призванные способствовать
разрешению конфликтов в органах исполнительной власти, разрабатываются этические
кодексы, развивается и совершенствуется этическое законодательство. Так, в США, где
еще в 1958 г. был принят специальный Кодекс поведения государственных служащих
(дополненный в 1978 г. Законом об этике в правительстве), на сегодняшний день
действуют (по данным Правительственного Комитета по этическому законодательству) 38
Комитетов по этике на уровне штатов и более десятка местных комиссий по этике (только
в органах федеральной исполнительной власти занято более 15 000 официальных лиц,
занимающихся вопросами этики). Во Франции существует три центральных органа по
этике: Центральное управление по предупреждению коррупции, Межминистерская
инспекционная комиссия по контрактам, Высший совет по этике при Национальной
полиции.
Для России важность этического воспитания государственных и муниципальных
служащих становится очевидной, если учесть "переходный" характер развития
современного российского общества и связанное с ним неустойчивое состояние
общественной морали, которая, как известно, является основой профессиональной этики в
любом обществе. Сегодня в России многие прежние регуляторы общественной жизни
(правовые, политические) утратили свое влияние. Единственным регулятором
общественного поведения личности в этой ситуации, по мнению ученых и политиковпрактиков, становится моральная направленность и ценностные ориентации самих
граждан. Между тем идейно-духовный кризис и существующий в современном
российском обществе моральный плюрализм не дают оснований для формирования и
кристаллизации какой-то общей, господствующей морали, которая определяла бы и
поведение граждан, и поведение представителей власти. Все это не может не влиять на
характер и состояние этики государственного и муниципального управления.
Как показывают социологические исследования, сегодня в России произошло изменение
самой шкалы ценностей населения и государственных, и муниципальных служащих. В
сфере государственной и муниципальной службы это выразилось в ослаблении и даже
падении престижа социальных (коллективных) ценностей и возрастании сугубо
индивидуальных ориентаций и ценностей. Становятся "непрестижными" такие ценности,
как полезность людям, служение государству, обществу. На первом плане оказываются
эгоцентризм, стремление выделиться, войти в элиту как основные стимулы работы в
государственном аппарате при одновременном пренебрежении общественными
интересами. В результате усиливается сомнение в традиционной нейтральности и
беспристрастности государственной и муниципальной службы.
Сегодня государственные и муниципальные служащие меньше говорят о "призвании" к
своей работе, о духовных и моральных обязательствах выполнять ее. Среди факторов, в
наибольшей степени определяющих отрицательный характер нравственных оценок власти
населением, социологические исследования выделяют: оторванность чиновников от
народа (не знают нужд народа, живут своими интересами); закрытость в работе
государственного аппарата; расхождение между словом и делом (не выполняют своих
обещаний); руководители идут на поводу у нечестных предпринимателей и др. Не может
не беспокоить и размывание в нашей общественной морали таких традиционных для
русского человека понятий, как доброта, милосердие, честность, порядочность,
ответственность.
По данным социологических исследований, проведенных учеными Российской академии
государственной службы (РАГС) в 2004 г. в 11 федеральных органах государственного
управления 12 регионов России, можно судить о характере произошедших в
постсоветский период изменений в шкале мотивации государственных и муниципальных
служащих при выполнении своих профессиональных обязанностей. Ответы на вопрос о
том, чем руководствуются государственные служащие при выполнении своих
обязанностей,
распределились
следующим
образом:
69,9%
–
указаниями
непосредственного руководителя и частично – должностными обязанностями; 61,2% –
личной ответственностью за порученное дело; 53,6% – должностными инструкциями;
28% – интересами своей организации; 17% – только указаниями начальника; 15,7% –
собственными представлениями о том, что необходимо выполнять; 13% – интересами
общества.
Есть и другие, объективные причины и факторы, доказывающие необходимость
переосмысления господствующего у нас отношения к вопросу о месте и значении
административной этики в практике государственного и муниципального управления.
Прежде всего, меняются сами условия, в которых государственным и муниципальным
служащим приходится осуществлять их полномочия. Современный этан развития
общества поставил перед государственной и муниципальной службой ряд новых
непростых задач нравственного характера. Наряду с традиционными для
административной этики проблемами (коррупция, недопустимость использования
служебного положения в личных интересах, проблема конфликта интересов, неэтичное
поведение и др.) появились новые: использование информационных технологий,
глобализация, проблема нравственных последствий приватизации, децентрализация и
дерегулирование, проблема влияния частного сектора на государственную и
муниципальную службу и др. Поэтому сегодня от государственных и муниципальных
служащих требуется не только соблюдение выработанных мировой практикой норм
административной этики, но и высокий уровень культуры управления. Отсутствие такой
культуры неизбежно будет порождать формально-бюрократическое поведение
государственных и муниципальных служащих, вести к подмене управления голым
администрированием.
Сегодня государственная и муниципальная служба утрачивает традиционные для нее
идеологические функции, а сама легитимность властной деятельности измеряется тем,
удается ли (и в какой степени) государству и управлению создать условия для нормальной
жизни людей. Это подводит к необходимости формирования новой профессиональной
этики государственных и муниципальных служащих, предполагающей в качестве
главного критерия их деятельности не абстрактную "службу" государству и обществу, а
профессионализм и качество труда, что особенно важно в новых условиях развития
рыночных отношений, усиления индивидуальных ценностей и потребительской этики,
когда сам профессионализм государственных и муниципальных служащих должен
пониматься по-новому. Главным условием здесь должны стать отказ от жесткого,
негибкого бюрократизма, не откликающегося на нужды граждан, и адаптация к постоянно
меняющейся среде.
Не подлежит сомнению, что современному государственному и муниципальному
служащему необходимо не только знать, но и умело использовать национальные
особенности управленческой культуры, ибо по своему определению культура управления
означает не что иное, как управление посредством культуры, под которой всегда
подразумевается система ценностей данного общества. Именно национальная специфика
управленческой культуры (для России она состоит в более коллективистской по характеру
постановке целей, менее четком разделении ролей в организации, коллективной, а не
индивидуальной ответственности) во многом предопределяет и особенности мотивации
русских людей в организованных структурах. У нашего народа всегда были (и, очевидно,
еще долго будут присутствовать) иные, чем у многих европейских народов, потребности в
безопасности, соучастии, уважении, самореализации, росте (если использовать известную
иерархию потребностей Маслоу). Если управленец не знает этих национальных
особенностей и не умеет их использовать в своей деятельности, он бескультурен.