В апреле 1992 года в Конституцию РСФСР был формально

Юрина Е.В.,
аспирант Государственного университета – Высшей школы экономики
РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ:
ФОРМИРОВАНИЕ КОНЦЕПЦИИ
В апреле 1992 года в Конституцию РСФСР был формально включен
принцип разделения властей. Двумя годами раньше, 12 июня 1990 года I
Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О
государственном суверенитете РСФСР». В ней в частности содержалось
положение: «разделение законодательной, исполнительной и судебной
властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как
правового государства»1. Содержание данного принципа соответствовало
классическим образцам.
Однако в период с 1991 по 1993 год российские государствоведы,
вероятно, не вполне четко представляли содержание данного принципа. И
это было понятно: новелла совершенно не вписывалась в социалистическое
правосознание,
являлась
«инородным
телом»,
вживленным
в
текст
Основного закона, созданного в условиях тоталитарного управления
российским обществом.
В период с 1989 по 1993 год в России проводилась конституционная
реформа. Необходимость проведения реформы была обусловлена глубокими
переменами общественного строя после начавшегося в 1985 году процесса
перестройки. Провал августовского путча 1991 года, распад СССР – все это
требовало серьезных изменений в законодательном регулировании. Однако, в
первую очередь требовалось изменение Основного закона. Начала свою
работу Конституционная комиссия, которой было поручено разработать
проект
новой
конституции.
Но,
ввиду
острого
противостояния
законодательной и исполнительной власти, процесс серьезно затягивался.
Модификация действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 года приняла
1
Декларация «О государственном суверенитете РСФСР». Сборник законодательных актов РСФСР о
государственном суверенитете, союзном договоре и референдуме. Издание Верховного Совета РСФСР. М.,
1991. С.5.
2
форму длинной серии поправок, которых было внесено около трехсот. В
этом не заключалась какая-то специальная стратегия. Тут была, скорее,
ситуативная логика, логика политической конъюнктуры, умеряемая логикой
корпоративного интереса2.
В
условиях
отсутствия
четкой
стратегии
реформы,
а
также
ожесточенной борьбы между политическими группировками, больше
озабоченными не положением избирателей, но своим политическим
доминированием, российская модель разделения властей, классическая на
бумаге, в действительности приобрела весьма специфические очертания.
В 1991 году были предприняты реальные попытки разделить
законодательную и исполнительную власть. 17 марта 1991 года был проведен
Всероссийский референдум, по результатам которого в Конституцию РСФСР
были включены нормы о Президенте РСФСР. Президент РСФСР являлся
главой исполнительной власти, избирался на основе прямого избирательного
права гражданами России. Президент, с согласия Верховного Совета,
назначал
председателя
Совета
Министров,
отправлял
в
отставку
Правительство. В законодательном процессе Президент был наделен правом
законодательной инициативы и правом «отлагательного вето». Статьями
121.5 и 121.6 Президенту было прямо запрещено распускать парламент.
Законодательная
власть
была
представлена
двухпалатным
парламентом: Верховным Советом и Съездом народных депутатов. В то же
время, часть вторая статьи 104 была сформулирована так: «Съезд народных
депутатов РСФСР правомочен принять к своему рассмотрению и решить
любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР». Съезд народных депутатов и
Верховный Совет были вправе выразить Правительству недоверие и
отправить его в отставку. Съезд большинством в две трети голосов от общего
числа народных депутатов и на основании заключения Конституционного
Суда мог отрешить от должности Президента РСФСР. Хотя, принимая во
Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995
гг.). М., 1997. С. 31.
2
3
внимание формулировку части 2 статьи 104, Съезд мог проигнорировать это
требование.
Процедура
импичмента
была
намного
проще,
нежели
закрепленная в ныне действующей Конституции. Верховный Совет мог
преодолеть отлагательное вето Президента, повторно приняв закон простым
большинством голосов от общего состава каждой из палат. В соответствии со
статьей 185 Конституции Съезд был полномочен вносить поправки
в
Конституцию, а также временно приостанавливать действие отдельных её
статей.
Таким образом, сформировавшаяся после внесения в Основной закон
многочисленных поправок форма правления напоминала парламентскую
республику. За одним немаловажным исключением: Президент был лишен
одного из самых важных полномочий, характерных для парламентской
республики: полномочия распускать законодательный орган. В связи этим,
положение Президента и, соответственно, всей исполнительной власти в
системе разделения властей оказалась крайне слабым.
С первого взгляда может показаться, что сильным, ведущим являлся
представительный орган. Но, если внимательно присмотреться к его
структуре и организации деятельности, можно найти большое количество
изъянов. Законодательный орган пробрел двухступенчатую конструкцию
Съезд – Верховный Совет. Президиум Верховного Совета также выступал в
роли парламента. В основном их функции пересеклись и дублировались.
Такая нелепая организация представительной власти не добавляла ей
стабильности и оперативности. На деле, положение парламента также было
слабым.
Итак, на практике и законодательная, и исполнительная власти
оказались недостаточно сильными для выхода из сложившейся ситуации.
Несмотря на то, что в принцип разделения властей был официально включен
в Конституцию, положения о доминировании законодательной власти
исключены не были. Принять новую Конституцию, либо уравновесить в
4
действующей Конституции ветви федеральной власти не получилось. Всё это
неизбежно вело к кризису государственной власти.
Важной конституционной поправкой в сфере разделения властей стала
замена
безвластного
Комитета
конституционного
надзора
РСФСР
Конституционным Судом РСФСР.
Закон о Конституционном Суде, в отличие от остальных законов,
принимался Верховным Советом и утверждался Съездом. Полномочия по
избранию судей Конституционного Суда принадлежали Съезду народных
депутатов.
По ряду вопросов Конституционный Суд мог давать заключения по
собственной инициативе. На этот аспект следовало обратить особое
внимание. К указанной категории вопросов относились вопросы о
соответствии Конституции РСФСР действий и решений Президента РСФСР,
а также прочих высших должностных лиц РСФСР и республик, входящих в
состав РСФСР (если согласно Конституции РСФСР неконституционность их
действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или
приведения в действие иного специального механизма их ответственности).
Однако, в соответствии с частью 2 статьи 79 Закона, подобные решения
имели консультативное значение.
Созданная «на скорую руку» модель разделения властей оказалась
нежизнеспособной. Провозгласить принцип оказалось мало, необходимо
было грамотно разделить полномочия. Политическая элита столкнулась не
только с проблемой разделения полномочий между ветвями власти, но и
между государственными органами, представлявшими одну ветвь власти.
Неудачная модель разделения властей вынуждала законодательную и
исполнительную власти постоянно враждовать между собой. Когда такое
противостояние осуществляется в период глубокого экономического кризиса,
оно грозит перерасти в гражданскую войну, поскольку враждующие стороны
постоянно апеллируют к своим сторонникам – крупным общественным
группам.
5
Конституционный Суд должен был выступить арбитром в сложившейся
ситуации. Он должен был разрешить её посредством своего основного вида
деятельности – установления конституционности принятых нормативных
актов.
По проблеме выхода из кризиса он имел собственную позицию.
Однако, в юридически значимые действия данная позиция преобразована не
была. Конституционный Суд должен был блокировать неконституционные
действия
обеих
сторон
конфликта.
Дав
оценку
конституционности
некоторых положений указа Президента РФ от 20 марта 1993 года, он,
вероятно, должен был также оценить конституционность вносимых Съездом
в Основной Закон поправок. Но, конечно, в этой ситуации Конституционный
Суд можно понять: как оценивать на соответствие Конституции поправки,
вносимые в саму Конституцию?
Столь же несбалансированную позицию Конституционный Суд занял и
в момент отрешения от должности Президента Российской Федерации в
сентябре 1993 года. В обращении Конституционного Суда перечислялись
нормы Конституции, нарушенные устным обращением Президента, но не
давалось четкого ответа на вопрос: являются ли указанные нарушения
достаточным основанием для отрешения Президента от должности?
Формальное отрешение от должности Президента никак не разрешало
конституционный кризис, но в политическом плане вело к катастрофическим
последствиям.
Было предпринято две попытки выхода из кризиса. 25 апреля 1993 года
был проведен Всероссийский референдум. Его целью было выявить
отношение
народа
к
действующей
власти.
И
законодательная,
и
исполнительная власть рассчитывали на поддержку народа. Однако,
однозначного ответа относительно доверия народа той или иной власти
получено не было. Большинство граждан высказалось за то, что доверяет
Президенту и его политике. Однако, большинство населения высказалось
6
также против досрочного прекращения деятельности Съезда народных
депутатов и Верховного Совета РСФСР.
Президент одержал на референдуме психологическую победу, но не
более того. Кроме того, референдум носил консультативный характер. Выход
из кризиса найден не был.
Кризис противостояния законодательной и исполнительной властей
трагически
разрешился
в
пользу
Президента.
Установился
период
президентского правления, который закончился всенародным референдумом
12 декабря 1993 года.
В Конституции РФ 1993 года также был закреплен принцип разделения
властей. Однако теперь российская модель разделения властей прибрела
совершенно иные черты. Форма правления, установленная в Российской
Федерации,
республику.
представляет
смешанную,
парламентско-президентскую