Реализация законодательства об административных

Управление Правительства Ярославской области
по взаимодействию с законодательными органами
______________________________________________________________________
«Утверждаю»
_________О.Ю. Килипченко
Реализация законодательства об административных
правонарушениях: региональный аспект
Информационно-аналитическая записка
Введение. Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-ФЗ (вступил в силу 31.03.2010)
внесен комплекс изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ, Кодекс), направленных на уточнение полномочий по применению административного
законодательства на федеральном и региональном уровне.
Далее будут рассмотрены основные изменения, вносимые указанным федеральным
законом, в части полномочий субъектов РФ, и выработаны рекомендации по реализации норм
КоАП РФ на региональном уровне.
1. Уточнение региональных полномочий. Впервые в КоАП РФ перечислены предметы
ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях
(новая статья 1.31). Однако при ближайшем рассмотрении части 1 статьи 1.31 очевидно, что
объем собственных полномочий субъектов РФ в области законодательства об
административных правонарушениях остался неизменным:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных
правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых
актов органов местного самоуправления
В пункте 1 воспроизводится содержание подпункта 39 пункта 2 статьи 263 Федерального
закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2) организация производства по делам об административных правонарушениях,
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
Формально «новое» полномочие, закрепленное в пункте 2, на практике не дает
регионам новых регулятивных функций, поскольку порядок производства по делам об
административных правонарушениях, как и ранее, определяет КоАП РФ.
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях,
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью
2 статьи 22.1 настоящего Кодекса
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях
привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами
субъектов Российской Федерации
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской
Федерации
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в
соответствии с настоящим Кодексом
Пункты 3-7 не устанавливают новых полномочий, а содержат отсылки к нормам КоАП
РФ, установившим их ранее (часть 2 статьи 22.1, часть 6 статьи 28.3 и др.), редакция которых
не претерпела изменений.
2
Таким образом, вносимые изменения не дают оснований для введения в областное
законодательство новых составов административных правонарушений. Как и прежде,
сохраняется запрет на установление административной ответственности за нарушение любых
норм и правил, установленных непосредственно федеральными нормативными актами.
Вместе с тем, регионам предоставлены дополнительные полномочия по реализации
федерального законодательства, которые будут рассмотрены далее.
2. Реализация КоАП РФ региональными органами власти. Полномочия субъектов
РФ по непосредственной реализации норм Кодекса предусмотрены частями 4 и 5 статьи 1.31,
которые наделяют органы исполнительной власти субъектов РФ правом составления
протоколов и рассмотрения дел об административных правонарушениях в случаях, прямо
предусмотренных Кодексом, что связано с наличием у региональных органов власти
контрольных или надзорных функций, возникающих:
 в силу прямого указания федерального закона, указа Президента РФ или
постановления Правительства РФ (пункт 3 части 1 статьи 22.1, пункт 5 части 2 статьи
22.2)
 в случае передачи федеральных полномочий по контролю или надзору (пункт 6 части
1 статьи 22.1, часть 5 статьи 22.2)
Изменения, вносимые Федеральным законом № 380-ФЗ, расширяют полномочия
региональных органов, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор (статья
23.241), контроль за использованием и охраной водных объектов (статья 23.231), изучением,
использованием и охраной недр (статья 23.221). Кроме того, право составления протоколов об
административных правонарушениях предоставлено должностным лицам региональных
учреждений:
 осуществляющих государственный лесной контроль и надзор (пункт 8 части 5 статьи
28.3)
 осуществляющих функции по охране, контролю и регулированию использования
объектов животного мира и среды их обитания, а также государственный охотничий
контроль и надзор (пункты 14 и 15 части 5 статьи 28.3)
Реализация вышеуказанных требований Кодекса (включая внесение изменений в
положения об указанных органах и уставы учреждений) должна быть обеспечена
департаментом охраны окружающей среды и природопользования, департаментом по охране и
использованию животного мира и департаментом лесного хозяйства.
Новое полномочие предоставлено органам государственной власти области в
результате уточнения полномочий органов внутренних дел. Ранее протоколы об
административном правонарушении по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ (неуплата в срок
административного штрафа) составляли сотрудники милиции, с 31.03.2010 право составления
таких протоколов возлагается на должностных лиц органа, вынесшего решение по делу.
Данные изменения касаются:
 органов исполнительной власти области (рассматривающих дела в соответствии с
КоАП РФ)
 административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их
прав
(рассматривающих
дела
в
соответствии
с
Законом
области
«Об административных правонарушениях»)
 департамента финансов области (рассматривающего дела в соответствии с КоАП РФ
на основании Закона области «О применении мер ответственности за нарушение
бюджетного законодательства»)
Осуществление новых функций, возложенных нормами КоАП РФ на региональные
органы власти, не требует внесения изменений в законы области, но ставит новые задачи по
изменению подхода к организации работы и корректировке подзаконной нормативной базы
перед органами исполнительной власти области.
3
3.
Привлечение
органов
местного
самоуправления
к
реализации
законодательства об административных правонарушениях. Наиболее значимой новеллой
Федерального закона № 380-ФЗ является четкое закрепление в Кодексе права регионов
делегировать органам местного самоуправления часть своих полномочий (часть 2 статьи 1.31
КоАП РФ):
 создание административных комиссий
 создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
 определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов
Российской Федерации
Специально оговорено, что в случае наделения органов местного самоуправления
указанными полномочиями их должностные лица вправе составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных региональными законами.
В части 3 статьи 1.31 КоАП РФ закреплен другой способ привлечения муниципальной
власти к реализации административного законодательства: право составления протоколов
может быть предоставлено органам местного самоуправления, осуществляющим:
 переданные федеральные или региональные полномочия по контролю (надзору)
 собственные полномочия по муниципальному контролю
Установленные частями 2 и 3 статьи 1.31 Кодекса способы привлечения органов
местного самоуправления к реализации административного законодательства имеют как
общие черты, так и существенные различия.
Общие черты:
 привлечение органов местного самоуправления к реализации административного
законодательства осуществляется только законами субъектов Российской Федерации
 основной формой участия органов местного самоуправления в реализации
административного законодательства является составление протоколов об
административных правонарушениях
Различие по сфере действия:
o по части 2 статьи 1.31 органы местного самоуправления могут привлекаться к
реализации любых составов административных правонарушений, но только в рамках
региональных законов
o по части 3 статьи 1.31 органы местного самоуправления могут привлекать к
ответственности и по региональному закону, и по КоАП РФ, но только за
правонарушения в сфере контроля (надзора)
Различие в объеме полномочий:
o по части 2 статьи 1.31 органы местного самоуправления вправе самостоятельно
определять лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях
o по части 3 статьи 1.31 уполномоченных должностных лиц следует определить в
региональном законе
В отсутствие правоприменительной и судебной практики остается открытым вопрос о
необходимости передачи полномочий (и финансирования) при осуществлении муниципального
контроля. Полагаем, что передача полномочий не требуется, если осуществление
муниципального контроля в конкретной сфере в установленном порядке отнесено к вопросам
местного значения, а состав административного правонарушения установлен КоАП РФ.
Предоставленная субъектам РФ возможность привлекать органы местного
самоуправления к реализации административного законодательства позволяет реализовать
4
один из нескольких путей совершенствования областного законодательства об
административных правонарушениях, которые будут рассмотрены далее.
4. Направления совершенствования областного законодательства. Как уже
отмечалось выше, Федеральный закон № 380-ФЗ не требует срочной корректировки
областного законодательства об административных правонарушениях, однако позволяет
рассмотреть несколько направлений его совершенствования.
Закон
Ярославской
области
«О применении
мер
административной
ответственности за нарушение бюджетного законодательства» позволяет привлекать к
административной ответственности за незаконное использование средств местных бюджетов,
однако сейчас реальными полномочиями по контролю наделены только органы прокуратуры
(органы областного финансового контроля не вправе проверять использование средств
местных бюджетов).
На основании части 3 статьи 1.31 КоАП РФ в указанный закон могут быть внесены
изменения, предусматривающие наделение полномочиями по составлению протоколов об
административных правонарушениях за нарушение бюджетного законодательства в
отношении местных бюджетов должностных лиц органов местного самоуправления,
осуществляющих муниципальный финансовый контроль.
Основной
объем
работы
по
реализации
Закона
Ярославской
области
«Об административных правонарушениях» возложен на сотрудников милиции общественной
безопасности и административные комиссии, обеспечение деятельности которых на
безвозмездной основе осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с
Законом Ярославской области «Об административных комиссиях».
Проводимая в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по совершенствованию
деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» реформа органов внутренних
дел предусматривает переход с 1 января 2012 года на финансирование милиции
общественной безопасности исключительно из федерального бюджета. Возможность
софинансирования за счет регионального бюджета является единственным основанием, по
которому в судебной практике признано законным привлечение сотрудников милиции
общественной
безопасности
к
составлению
протоколов
об
административных
правонарушениях, предусмотренных областным законом. Если ситуация не изменится, до 2012
года указанные полномочия должны быть перераспределены между государственными
служащими области.
Новая редакция Кодекса позволяет наделить правом составления протоколов
муниципальных служащих и официально передать на муниципальный уровень работу по
формированию административных комиссий, однако обязывает субъекты РФ в полном объеме
профинансировать переданные полномочия.
С учетом этого, могут быть рассмотрены следующие варианты изменения областного
законодательства:
 наделение органов местного самоуправления полномочиями по созданию
административных комиссий
 наделение органов местного самоуправления полномочиями по составлению
протоколов
 наделение органов местного самоуправления полномочиями по составлению
протоколов и созданию административных комиссий
 наделение органов местного самоуправления полномочиями по составлению
протоколов и ликвидация административных комиссий (с передачей их функций
мировым судьям)
Наделение органов местного самоуправления полномочиями по созданию
административных комиссий решит только формальную задачу по обеспечению
финансирования этой работы за счет областного бюджета. В этом случае наряду с
увеличением расходов областного бюджета остается нерешенной проблема своевременного
составления протоколов об административных правонарушениях (особенно в случае изъятия
соответствующих полномочий у сотрудников милиции).
Наделение органов местного самоуправления полномочиями по составлению
протоколов также решает проблему эффективности реализации административного
5
законодательства лишь частично. Органы местного самоуправления, вынужденные за свой
счет финансировать административные комиссии, не заинтересованы в результате их работы
(взысканные ими штрафы в полном объеме поступают в областной бюджет). А органы
государственной власти не имеют реальных полномочий по контролю деятельности де-юре
государственных, но де-факто муниципальных комиссий.
Наделение органов местного самоуправления полномочиями по составлению
протоколов и созданию административных комиссий не очень отличается от вышеописанной
ситуации. Дело в том, что и КоАП РФ, и Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» позволяют передать органам местного самоуправления
только полномочия по созданию административных комиссий. А организация производства по
делам об административных правонарушениях, что составляет суть работы административных
комиссий (пункт 2 части 1 статьи 1.31 КоАП РФ), является региональным полномочием, не
подлежащим передаче.
Контролировать законность и правильность вынесенных комиссией решений может
только суд (мировой судья) или вышестоящая административная комиссия (однако такой орган
в области не создан). Поэтому в случае передачи полномочий по созданию административных
комиссий предметом контроля может быть только порядок формирования указанных комиссий,
но никак не их правоприменительная деятельность.
А если учесть, что в рассматриваемом случае делегируемые полномочия включают
весь комплекс юрисдикционных действий (от возбуждения дела при составлении протокола до
вынесения решения административной комиссией), их передача будет означать добровольный
отказ области от большей части своих правоприменительных функций при невозможности
контролировать их реализацию на муниципальном уровне.
С учетом вышеизложенного, предлагается рассмотреть возможность наделения
муниципальных служащих полномочиями по составлению протоколов об административных
правонарушениях с одновременной ликвидацией института административных комиссий и
передачей их полномочий мировым судьям.
Во-первых, передача мировым судьям полномочий административных комиссий не
потребует дополнительных расходов из областного бюджета, т.к. финансирование аппарата
мировых судей уже осуществляется за счет областной казны независимо от наделения их
новыми административными функциями. При этом следует учитывать, что Федеральным
законом от 11.02.2010 № 6-ФЗ существенно снижена нагрузка на мировых судей в части
рассмотрения гражданских и семейных дел.
Во-вторых, такой подход позволит повысить качество выносимых решений.
В-третьих, будет устранено дублирование правоприменительных функций, т.к.
созданные в советское время административные комиссии во многом дублировали функции
мировых судей, институт которых воссоздан в Российской Федерации на региональном уровне.
Консультант-юрист Управления
И.В. Кукина
Начальник юридического отдела Управления
М.Ю. Морозов