Кулешов Г.Н., Марьян А.В. Статус государственного
advertisement
ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА G.N. KULESHOV, competitor of the Moscow humanitarian university A.V. MARYAN, candidate of legal sciences, professor of the Russian institute of increase to qualification of employees MVD of Russia STATUS OF CIVIL OFFICER IS IN ADMINISTRATIVE LAW In the article the category of civil servant is examined in an administrative law, the signs of state office worker come to light as an administrative legal and administrative legal relation subject. Key words: government service, civil servant, types of civil servants, position, status, legal position, administrative legal subject. Г.Н. КУЛЕШОВ, соискатель Московского гуманитарного университета А.В. МАРЬЯН, кандидат юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ В статье рассматривается категория государственного служащего в административном праве, выявляются признаки государственного служащего как субъекта административного права и административного правоотношения. Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, виды государственных служащих, должность, статус, правовое положение, субъект административного права. В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения о формировании правовых основ правоохранительной службы. Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 г. – Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 г. принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. Гражданским обществом к государственной службе предъявляются высокие требования. Однако оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо связана с тем, насколько качественно в государственном органе оказываются государственные услуги гражданам и организациям. В работе кадровых служб государственных органов используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих. Качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы. Как отмечал в 20-х годах XX в. И.И. Евтихиев, «отправным понятием института государственной службы в административном праве следует признать понятие государственного служащего (с чем связывается определение статуса его прав и обязанностей), а также понятие должностного лица и представителя власти»1. Государственный служащий является субъектом многих правоотношений, но значительную группу правоотношений, в которых участвует государственный гражданский служащий, составляют административно-правовые отношения. В этой связи, как представляется, необходимо исследовать категорию «государственного служащего» как субъекта административного права. гражданского Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правильное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия правовых норм отрасли и ее принципов. Научные исследования, посвященные субъектам административного права, способствуют выработке рекомендаций для См.: Евтихиев И.И. Институт государственной службы в советском административном праве // Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всероссийского института юридических наук (1925–1945). М., 1946. С. 17. 1 законодательной и правоприменительной деятельности, они также необходимы для организации научной работы ученых-административистов2. Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: социальный – участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический – признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях3. В общей теории права до недавнего времени было распространено мнение о том, что все субъекты права делятся на две группы – граждане и организации4. Критерий их деления представляется вполне обоснованным, но названия обеих групп неудачны, так как они неточно отражают круг субъектов правоотношений не учитывают их многообразия. Субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способность вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения – основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и круг тех и других совпадает. Ц.А. Ямпольская выделила три основные группы субъектов административного права: «1 Органы государства и их агенты. 2. Общественные организации и их органы. 3. Граждане СССР»5. Более развернутый перечень дает Г.И. Петров. «Субъектами административного права, – пишет он, – являются: • граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; См.: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 3. С. 16. 3 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138. 4 См.: Теория государства и права. М., 1983. С. 331. 5 См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1958. С. 10. 2 • органы государственного управления и внутренние части их аппарата; • государственные и общественные предприятия и учреждения и внутренние части их аппарата; • органы общественных организаций, деятельность которых регулируется правом, их внутренние части; • организации общественного содействия государственному управлению; • служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав»6. Относительно данной классификации Д.Н. Бахрах отмечает, что «все субъекты объединены автором в две большие группы: лица и законные организации. Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации»7. В связи с этим необходимо отметить, что административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, а это отражает такой объективный факт, как многообразие административно-правовых отношений в обществе. Относительно данной классификации Д.Н. Бахрах отмечает, что «все субъекты объединены автором в две большие группы: лица и законные организации. Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации»8. В научной литературе неоднозначно решается вопрос о том, кого следует считать субъектом правоотношения9. Некоторые ученые полагают, что субъект – это понятие, которым должны обозначаться реальные участники конкретных правоотношений10. В связи с этим иногда См.: Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960. С. 106. См.: Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 42. 8 Там же. 9 См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С . 95. 10 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 278; Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 222. 6 7 различаются такие категории, как «субъект права» и «субъект правоотношения». Субъект права по общему правилу – это лица, которые обладают правосубъектностью, участниками конкретных т.е. потенциально правоотношений. способны Изучение быть юридической литературы показывает, что существуют различные точки зрения на соотношение таких категорий, как «субъект права» и «субъект правоотношения». Ц.А. Ямпольская отмечала, что субъектами права являются носители прав и обязанностей, участвующие в правоотношении или могущие в нем участвовать, т.е. могущие стать участниками правоотношений11. Р.О. Халфина говорит о том, что «субъект права» охватывает как потенциальные возможности, так и их реализацию. Вместе с тем Р.О. Халфина подчеркивает целесообразность выделения более узкого понятия – «участник правоотношения»12. Анализ данных точек зрения позволяет сделать вывод о том, что категория «субъект права» шире, чем понятие «субъект правоотношения». Д.Н. Бахрах подчеркивает, что «субъектами административного нрава следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения – основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и в общем круг тех и других совпадает»13. Примерно такая же точка зрения высказывается и в работах по теории права. В частности, М.Н. Матузов утверждает, что понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений» в принципе равнозначны, а М.Н. Марченко См.: Ямпольская Ц.А. Указ. соч. С. 10. См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 115. 13 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 41. 11 12 констатирует, что в современной юридической литературе указанные понятия чаще всего используются в качестве синонимов14. А.Ю. Якимов, обобщив различные мнения относительно статуса субъекта права, говорит о том, что в отечественной юридической науке превалирует точка зрения на то, что понятие «субъект права» нужно трактовать следующим образом: это реальный (а не абстрактный) носитель субъективного права (равно и обязанности)15. Итак, категории «субъект права» и «субъект правоотношения» при всей их близости – разные категории. Субъект права – это тот, кто обладает правоспособностью и может участвовать в конкретном правоотношении; субъект правоотношения – тот, кто участвует в данном правоотношении. Как отметил С.Ф. Кечекьян, под «субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее или б) могущее участвовать в правоотношении»16. Говоря о государственном гражданском служащем, необходимо отметить, что он является субъектом права и реальным участником различных правоотношений. Правоотношения, в которых участвуют государственные гражданские служащие, разнообразны, но, как показывает практика государственного управления, наиболее часто госслужащие участвуют в административных правоотношениях. Перед рассмотрением содержания гражданского административно-правового служащего необходимо статуса определить, государственного кто является госслужащим. В XVII в. Т. Гоббс отметил, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства17. См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 388; Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 124. 15 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С. 5. 16 См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 84. 17 См.: Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного или гражданского. Т. II. М., 1991. С. 186. 14 В советский период термин «служащие» употреблялся наравне с термином «рабочие» в значении «гражданин, работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве»18. Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке. Понятия «служащий» и «государственный служащий» практически мало различались по содержанию и должным образом не исследовались в науке. В советский период говорили о двух видах службы – о службе в общественных организациях и службе в государственных организациях19. С конца 40-х годов институт государственной службы начинает интенсивно исследоваться, и в 50-х годах XX в. ученые формулируют определение государственного служащего. В.А. Власов и С.С. Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате)20. По мнению С.С. Студеникина, «государственная служба в СССР – это служба народу, а государственные служащие – исполнители поручений народа»21. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651. См.: Советское административное право. М., 1978. С. 291; Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1945. С. 46; Петров Г.И. Советское административное право: Часть общая. Л., 1970. С. 144; Власов В.А. Основы советского государственного управления. М., 1960. С. 80. 20 См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 107. 21 См.: Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 3. 18 19 Н.П. Поборчая определяла понятие государственного следующим образом: «Советскими государственными служащего служащими называются лица, выполняющие временно или постоянно, по выборам или по назначению, в органе государственной власти, государственном учреждении или предприятии оплачиваемую работу в интересах всего советского народа и направленную на организацию и обслуживание деятельности органа власти, предприятия или учреждения»22. М.С. Почиталин под государственным служащим понимал лицо, которое «постоянно или временно, по назначению или по выбору занимает должность в госаппарате, выполняя за определенное вознаграждение государственные служебные обязанности»23. Н.И. Фаянс при характеристике понятия «государственный служащий» подробно рассматривает отдельные признаки понятия «состоять на государственной службе», и в числе таковых называет следующие: • состоять на государственной службе – значит работать в государственном учреждении или предприятии; • состоять на государственной службе – значит занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии; • состоять на государственной службе – получать определенное вознаграждение (заработную плату) за выполняемую работу. Обобщив вышеназванные признаки, Н.И. Фаянс дает следующее определение государственного служащего: «Советскими государственными служащими являются лица, занимающие по выбору или по назначению, постоянно или временно должности в государственных учреждениях или предприятиях и получающие вознаграждение (заработную плату) за свой См.: Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Л., 1952. С. 5. 23 См.: Почиталин М.С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1955. С. 4. 22 труд, состоящий в организации и непосредственном осуществлении функций социалистического государства»24. К 60-м годам XX в. был проведен ряд исследований, посвященных институту государственной службы, что позволило ученым выйти на новый уровень обобщения и тем самым продвинуть исследования о государственной службе вперед. Так, И.Н. Пахомов, уделив значительное внимание критическому обзору литературы по данному вопросу, пришел к выводу, что «советским государственным служащим называется лицо, которое работает в государственном аппарате, подконтрольном Советам депутатов трудящихся и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на организацию и выполнение государственного руководства соответствующими сферами общественной жизни»25. Деятельность государственных служащих, отмечает И.Н. Пахомов, выражается по-разному: в форме государственно-властных предписаний, юрисдикционных, надзорных и контрольных действий, организационнотехнических и оперативно-вспомогательных мероприятий, являющихся необходимыми элементами государственного руководства, непосредственно связанными с осуществлением государственной власти. Все эти формы органически связаны и являются конкретизацией государственного руководства социальными и экономическими процессами применительно к конкретным сферам общественной жизни и объектам руководства26. И.Н. Пахомов последовательно подчеркивает, что деятельность государственного служащего всегда связана с целью осуществления государственного руководства (реализации государственной власти) и ее См.: Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8. 25 См.: Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1964. С. 9. 26 Там же. 24 нельзя смешивать с осуществлением производства и некоторых социальнокультурных функций27. Таким образом, главным критерием выделения госслужащих, по мнению И.Н. Пахомова, является выполнение ими работы, связанной с осуществлением государственной власти, а подобной деятельностью заняты только лица, занимающие должности в государственных органах. Практически аналогичной точки зрения придерживался В.М. Манохин. Так, В.М. Манохин выделяет три основных качества, признака государственного служащего: • он действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению и от имени государства; • он занимает государственную должность, учрежденную государством; • оплата труда госслужащего осуществляется по нормам и формам, установленным государством28. Следует отметить, что нормативно определение государственного служащего в советском законодательстве так и не было закреплено. В течение века (1896–1995 гг.) в России не принимались законы о государственной службе. Последний, 1896 г., дореволюционный закон действовал до октября 1917 г. С этого времени государство сочло ненужными законы о службе в государственном масштабе29. Впервые определение государственного служащего было определено в положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента России от 22 декабря 1993 г.30 Согласно данному Указу, федеральным государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном названным выше положением, оплачиваемую государственную должность. Там же. См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 7, 8. 29 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. С. 67. 30 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5073. 27 28 В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»31 было определено, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном государственной федеральным должности законом, государственной обязанности службы за по денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Определение государственного служащего, данное в названном законе, вполне подробно было проанализировано в научной литературе и подвергнуто критике. Так, А.П. Алехин, исходя из анализа определения государственного служащего, содержащегося в названном Федеральном законе, к числу отличительных признаков госслужащего относит следующие: • государственный служащий – это гражданин Российской Федерации; • он замещает государственную должность в государственном органе; • он замещает в таком органе государственную должность государственной службы; • он выполняет обязанности, определяемые данной должностью; • он получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета32. Ю.Н. Старилов к числу признаков государственного служащего относит следующие: • государственный служащий – это физическое лицо, гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование; • государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе; См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 174. 31 32 • государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке; • государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, ранг и т.д.); • государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сферах; • государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определенные юридические последствия; • деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер; • государственный служащий принимает присягу на верность государству33. Г.В. Атаманчук говорит о том, что «государственный служащий – это гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату)» 34. В.С. Груздев полагает, что, согласно Федеральному закону об основах государственной службы, государственный служащий: • это гражданин Российской Федерации; • замещает должность в государственном органе; • исполняет в государственном органе государственную должность государственной службы; • внесен в Реестр государственных служащих Российской Федерации; • имеет квалификационный разряд, присваиваемый в установленном законом порядке; См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретикоправовое исследование. Воронеж, 1996. С. 141, 142. 34 См.: Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба России. М., 1996. С. 63; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 56. 33 • получает за выполнение обязанностей по государственной должности государственной службы денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации35. В.М. Манохин приводит перечень элементов, характеризующих правовой статус государственного служащего: • государственный служащий – это гражданин Российской Федерации; • государственный служащий замещает государственную должность государственной службы; • служебные обязанности государственный служащий исполняет в порядке, установленном федеральным законом; • труд государственного служащего оплачивается государством из бюджетных средств – федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации36. Е.В. Охотский говорит о том, что «государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права»37. Анализ вышеназванных определений дает возможность процитировать С.С. Алексеева, который сказал, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т.п. Вместе с тем в любой отрасли знаний происходят, по мере углубления и расширения знаний, уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. См.: Груздев В.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 30. 36 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 159. 37 См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С. 7. 35 Но в любом случае нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, – ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий38. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»39 определяет, что гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 13). Данное законодательное определение позволяет выделить следующие признаки гражданского служащего. Это, прежде всего, гражданин Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации»40 гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся обязанностей (ст. 3). службу, кроме в совокупности их взаимных прав и Гражданин при поступлении на государственную своего общего (конституционного) правого статуса, приобретает особый правовой статус, гражданин попадает в определенный правовой режим запретов и ограничений, связанных с государственной гражданской службой, после издания правового акта о назначении на должность. Государственная гражданская служба – это профессиональная См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 35, 36. См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. 40 См.: СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031. 38 39 деятельность. Для гражданского служащего его служебная деятельность является основной работой. Государственная служба осуществляется на контрактной основе. Контракт наряду с иными актами определяет статус гражданского служащего. Исходя из анализа законодательства о государственной гражданской службе можно выделить три основных признака, характеризующих понятие государственного гражданского служащего: 1. Государственный гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации. 2. Государственный гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. 3. Гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом 4. Гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе, за счет средств государственного бюджета. Следует отметить, что в административно-правовой науке вопросу регламентации административно-правового статуса государственного гражданского служащего, классификации его прав и обязанностей в современный период уделено недостаточное внимание. Между тем большая по масштабам и интенсивности работа по совершенствованию российского законодательства, в том числе по кодификации административного права, настоятельно требует разрешения проблем классификации прав, обязанностей и гарантий государственного гражданского служащего в Российской Федерации. Как отмечает В.А. Козбаненко, «общий правовой статус государственных и муниципальных служащих устанавливается на основе Конституции России федеральным законодательством. По своей сути правовой статус государственных и муниципальных служащих – это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социальноправовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области государственно – либо муниципально-служебных отношений»41. Как говорит Е.В. Охотский, «исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего Российской Федерации является статус гражданина Российской Федерации, который органически включает в себя: • конституционный статус российского гражданина; • статус работника в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ; • административно-правовой статус в соответствии с закона о государственной службе»42. Административно-правовой статус выражает наиболее важные и существенные связи государственного гражданского служащего с органами государственного управления. Вследствие этого административно-правовой статус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой – непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший составной части. Как отмечает Л.А. Сергиенко, «существенной проблемой является содержание правового статуса служащих государственного аппарата и оформление должностного статуса служащих как исходное условие организации работы аппарата» 43. Н.В. Новоселова отмечает, что «правовой статус государственного См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С. 14. 42 См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С. 7. 43 См.: Сергиенко Л.А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984. № 5. С. 33. 41 служащего – это совокупность закрепленных нормами права обязанностей, ограничений и прав, которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности. Правовой статус отношений: государственного во-первых, между служащего отражает государственным специфику служащим и государственным органом («внутриорганизационные отношения») и, вовторых, между государственным служащим и другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в связи с осуществлением им своих должностных полномочий («внешние государственно-служебные отношения»)»44. Исходя из этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего в самом общем виде можно определить как систему предоставленных гражданским служащим прав и возложения на них обязанностей, а также систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение возложенных на служащего обязанностей, а также соблюдения запретов и ограничений, связанных с гражданской службой. Ученые-юристы рассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом) личности как сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т.д.45 Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается почти у всех авторов, независимо от используемых См.: Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 7. 45 См., например: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 43; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 27. 44 ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют права и обязанности. Система прав и обязанностей, как отмечает Г.В. Мальцев, – сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к разрешению основных юридических проблем46. Права и обязанности являются настолько бесспорными элементами правового статуса, что признаются в качестве таковых всеми исследователями. «Административно-правовой статус гражданина немыслим без единства прав и обязанностей», – справедливо отмечает А.П. Коренев47. Содержание гражданских административно-правового служащих в структурном статуса плане государственных должно определяться основными правами, обязанностями и ответственностью. Это позволит четко выделить функциональную направленность и структуру административноправового статуса государственного гражданского служащего и тем самым не допустить «размывания» границ этого понятия. Административноправовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и др.), характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность. административно-правового статуса Выявление основных государственного признаков гражданского служащего позволяет объединить и систематизировать многочисленные, содержащиеся в различных правовых источниках нормативные положения в рамках одной правовой институции. Это, в свою очередь, предполагает закрепление наиболее важных из них в едином нормативном акте – законе, так как большинство прав и обязанностей государственного служащего связано с осуществлением им деятельности государственно-властного, См.: Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. М., 1979. С. 50. 47 См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 18. 46 исполнительно-распорядительного характера. Содержание административноправового положения государственных служащих характеризуется их общегражданскими правами и обязанностями, обязанностями и правами по занимаемой государственной должности. Должность определят статус государственного гражданского служащего. В Законе о государственной гражданской службе должности подразделяются на следующие категории: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты. В.М. Манохин считает, что должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему, в целях ее практического осуществления48. Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления не что иное, как структура формализованных «социальных позиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли – нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего49. А.П. Коренев под должностью понимал комплекс обязанностей и прав, а также ответственность, определяющие содержание деятельности служащего, его место и роль в системе государственных структур50. А.А. Гришковец говорит о том, что должность государственной службы есть административно-бюджетное установление. Ее следует рассматривать, См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72. См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 112. 50 См.: Коренев А.П. Административное право. М., 1996. С. 107. 48 49 прежде всего, как совокупность бюджетных средств, выделяемых на содержание бюджетного места51. Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: • высшие должности гражданской службы; • главные должности гражданской службы; • ведущие должности гражданской службы; • старшие должности гражданской службы; • младшие должности гражданской службы. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего характеризует место, занимаемое служащим в системе органа управления. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего определяет границы деятельности последнего по отношению к иным субъектам административного права. Так, исследуемый правовой институт относится к числу специальных статусов, с регламентацией которых законодатель связывает возложение на лицо дополнительных (специальных) полномочий в механизме их взаимоотношения с органами публичного управления, а также гражданами и их организациями. Библиографический список: 1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 278; Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 222. 2. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 35, 36. 3. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138. 4. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 174. 5. Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба России. М., 1996. С. 63. 6. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 56. См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 17. 51 7. Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 42. 8. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 3. С. 16. 9. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 112. 10. Власов В.А. Основы советского государственного управления. М., 1960. С. 80. 11. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 107. 12. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 27. 13. Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного или гражданского. Т. II. М., 1991. С. 186. 14. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 17. 15. Груздев В.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 30. 16. втихиев И.И. Институт государственной службы в советском административном праве // Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всероссийского института юридических наук (1925–1945). М., 1946. С. 17. 17. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С . 95. 18. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 84. 19. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С. 14. 20. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 18. 21. Коренев А.П. Административное право. М., 1996. С. 107. 22. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 124. 23. Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. М., 1979. С. 50. 24. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 7, 8, 72. 25. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 159. 26. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. С. 67. 27. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 388. 28. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 43. 29. Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 7. 30. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651. 31. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С. 7. 32. Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1964. С. 9. 33. Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960. С. 106. 34. Петров Г.И. Советское административное право: Часть общая. Л., 1970. С. 144. 35. Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Л., 1952. С. 5. 36. Почиталин М.С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1955. С. 4. 37. Сергиенко Л.А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984. № 5. С. 33. 38. Советское административное право. М., 1978. С. 291. 39. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретикоправовое исследование. Воронеж, 1996. С. 141, 142. 40. Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1945. С. 46. 41. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 3. 42. Теория государства и права. М., 1983. С. 331. 43. Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8. 44. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 115. 45. Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С. 5. 46. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1958. С. 10.
