Концепция проекта Федерального закона «О проставлении апостиля на документах,

Проект
Концепция
проекта Федерального закона «О проставлении апостиля на документах,
совершенных на территории Российской Федерации»
(далее – «законопроект»)
1.
Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которые
распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности
Основной идеей законопроекта «О проставлении апостиля на документах,
совершенных на территории Российской Федерации» является установление базового
правового
регулирования
общественных
отношений,
возникающих
в
сфере
предоставления государственной услуги по проставлению апостиля на официальных
документах, подлежащих вывозу за границу (далее – государственная услуга), повышение
эффективности органов государственной власти Российской Федерации и органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации
при
предоставлении
государственной услуги, повышение качества и доступности государственной услуги для
организаций, граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Проставление штампа «апостиль» на российских официальных документах является
необходимым условием признания таких документов и отраженных в них юридических
фактов компетентными органами иностранных государств, являющихся участниками
Конвенции, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов
(05.10.1961, Гаага, далее - Конвенция). В связи со значительным уровнем интеграции
Российской Федерации в международные отношения, вступлением во Всемирную
торговую организацию, поступательным развитием международных связей в целом,
и в условиях динамичной интенсификации миграционных процессов, указанная
государственная услуга приобретает особую социальную значимость для ее получателей,
что подтверждает актуальность и своевременность совершенствования законодательства
в указанной сфере.
Целью
разработки
законопроекта
является
обеспечение
модернизации
законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере и определения
правовых основ оказания
государственной услуги с помощью структурообразующего
нормативного правового акта, устанавливающего базовые правила проставления апостиля
1
Проект
в Российской Федерации. Законопроектом может быть определен перечень федеральных
органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, наделенных правом проставления апостиля (далее – уполномоченные органы),
устранены
существующие
пробелы
в
правовом
регулировании
(в
том
числе
терминологического характера), созданы условия для совершенствования нормативной
правовой базы уполномоченных органов. Кроме того, разработка нормативного правового
акта, содержащего общие положения о проставлении апостиля, позволит повысить
доступность государственной услуги для ее получателей.
Предметом законопроекта будут являться общественные отношения, возникающие
в связи с предоставлением государственной услуги.
Действие норм законопроекта будет распространяться на федеральные органы
исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, наделенные правом предоставления государственной услуги, на граждан
Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства и юридических лиц,
являющихся ее получателями (далее – заявители), а равно на иных лиц, обладающих
информацией, необходимой для предоставления государственной услуги1.
Принятие законопроекта позволит решить следующие задачи:

закрепить в едином нормативном правовом акте исчерпывающий перечень
уполномоченных органов и указать виды официальных документов, в отношении
которых предоставляется государственная услуга;

выработать
единые
подходы
к
определению
сроков
предоставления
государственной услуги (установить предельный срок предоставления государственной
услуги);

выработать единые критерии отнесения документов к официальным (для целей
применения Конвенции и с соблюдением установленных ей правил);

определить критерии отнесения официальных документов к административным
документам, имеющим прямое отношение к коммерческой или таможенной операции,
(для целей применения Конвенции);

установить обязанность лица, получившего запрос уполномоченного органа
о предоставлении образца подписи, оттиска печати и подтверждении полномочий лица,
Лица, получающие запрос уполномоченного органа, содержащий просьбу о предоставлении образца подписи,
оттиска печати и подтверждении полномочий лица, подписавшего документ.
1
2
Проект
подписавшего документ,
предоставить
соответствующую
информацию,
а
равно
определить сроки исполнения соответствующего запроса;

утвердить
единые
правила
оформления
штампа
«апостиль»
и
принципы
его заполнения;

установить единые принципы ведения книг записей (картотеки), в которой
регистрируются проставленные апостили, и возложить на уполномоченные органы
обязанность по ведению в электронном виде реестра проставленных апостилей
(с определением перечня информации, подлежащей включению в соответствующие
реестры);

установить
обязанность
уполномоченных
органов
предоставлять
любому
заинтересованному лицу информацию о соответствии сведений, указанных в апостиле,
сведениям, содержащемся в соответствующем реестре проставленных апостилей,
и определить порядок и форму предоставления такой информации.
2.
Место будущего закона в системе действующего законодательства
Законопроект представляет собой нормативный правовой акт, регламентирующий
общественные
отношения
в
сфере
предоставления
государственной
услуги
и выполняющий роль системообразующего (базового) акта в системе законодательства
в указанной области. Законопроект направлен на реализацию положений Конвенции,
отменяющей требование легализации иностранных официальных документов (05.10.1961,
Гаага, далее - Конвенция), и статьи 33 Конституции Российской Федерации, закрепляющей
право граждан на личное обращение в органы государственной власти.
Положения законопроекта будут относиться к отраслям «конституционное право»,
«административное право».
Принятие законопроекта не повлечет за собой необходимости внесения изменений
в федеральное законодательство.
Вместе с тем, принимая во внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 12
Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг»2 (далее – Федеральный закон № 210),
Проставление апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за границу, является государственной
услугой, которая внесена в соответствующий федеральный реестр государственных услуг.
2
3
Проект
предоставление
государственных
услуг
осуществляется
в
соответствии
с административными регламентами, принятие законопроекта повлечет необходимость
внесения изменений в административные регламенты, принятые в рассматриваемой сфере
на текущий момент.
Следует отметить, что принятие законопроекта не противоречит Федеральному
закону № 210, так как нормативное правое регулирование отношений, возникающих
в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется,
в том числе, в соответствии с другими федеральными законами и принимаемыми
в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами (статья 3 Федерального
закона № 210).
3.
Общая характеристика и оценка состояния существующего правового
регулирования в сфере предоставления государственной услуги
Основным
документом,
устанавливающим
проставления штампа «апостиль», является
общие
принципы
и
порядок
Конвенция, отменяющая требование
легализации иностранных официальных документов (05.10.1961, Гаага), которая вступила
в силу для Российской Федерации 31.05.19923.
Конвенцией предусмотрено, что она распространяется на официальные документы,
которые были совершены на территории одного из государств-участников и должны быть
представлены на территории другого государства-участника.
Единственной формальностью, которая может быть потребована для удостоверения
подлинности подписи, качества, в котором выступало лицо, подписавшее документ,
и, в надлежащем случае, подлинности печати или штампа, которыми скреплен такой
документ, является проставление апостиля компетентным органом государства, в котором
документ был совершен.
Каждое государство-участник самостоятельно определяет перечень органов,
которым предоставлены полномочия на проставление апостиля, и уведомляет об этом
Министерство иностранных дел Нидерландов.
Процедура
проставления
апостиля,
сроки,
перечень
необходимых
СССР присоединился к Конвенции 17.04.1991 г. (Постановление Верховного Совета СССР от 17.04.1991 г. № 2119-1
«О присоединении СССР к Гаагской конвенции 1961 года, отменяющей требование легализации иностранных
официальных документов»).
3
4
Проект
для проставления апостиля документов, параметры уплаты государственной пошлины,
иные возникающие в связи с проставлением апостиля вопросы также регулируются
национальным законодательством государств-участников.
В качестве официальных документов Конвенция рассматривает (статья 1):

документы, исходящие от органа или должностного лица, подчиняющихся
юрисдикции государства, включая документы, исходящие от прокуратуры, секретаря
суда или судебного исполнителя;

административные документы;

нотариальные акты;

официальные пометки, такие, как отметки о регистрации; визы, подтверждающие
определенную дату; заверения подписи на документе, не засвидетельствованном
у нотариуса.
Конвенция не распространяется на:

документы, совершенные дипломатическими или консульскими агентами;

административные документы, имеющие прямое отношение к коммерческой или
таможенной операции.
Вместе
с
тем,
в
заключениях
и
рекомендациях
специальных
комиссий4
по практическому применению Конвенции об апостиле (ранее – специальные комиссии по
практическому применению Гаагских конвенций об апостиле, вручении документов,
получении доказательств и доступе к правосудию), заседания которых проходили в 2003,
2009 и 2012 гг., неоднократно отмечалось, что указанный в Конвенции список
официальных документов не является исчерпывающим, а определение того, кто именно
уполномочен выдавать официальные документы, является прерогативой законодательства
страны происхождения соответствующих документов.
В российском законодательстве на сегодняшний день отсутствует легальная
дефиниция понятия «официальный документ», в связи с чем уполномоченные органы
в некоторых случаях испытывают затруднения при принятии решения о проставлении
апостиля. Аналогичным образом российское законодательство не позволяет с достаточной
степенью очевидности сделать вывод об отнесении тех или иных документов к
Специальные комиссии создаются при Гаагской конференции по международному частному праву в целях
подготовки проектов конвенций и изучения всех вопросов международного частного права, входящих в задачи
указанной организации.
4
5
Проект
«административным документам», «административным документам, имеющим прямое
отношение к коммерческой операции». Устранение указанных терминологических
пробелов положительно скажется на российской правоприменительной практике по
проставлению апостиля.
Коллизионной является ситуация при которой с одной стороны, официальный
документ можно расценивать в качестве административного документа, имеющего прямое
отношение к коммерческой или таможенной операции, с другой стороны, в качестве
нотариального акта (копия, засвидетельствованная нотариусом). Конвенция не содержит
норм, позволяющих сделать вывод о возможности проставления апостиля в таком случае.
Устранение указанного противоречия на уровне национального законодательства позволит
избежать
противоречивой
правоприменительной
практики,
сформировавшейся
на сегодняшний день, а равно упростить процедуру принятия решения о предоставлении
государственной услуги для уполномоченных органов в подобных случаях.
В
Российской
Федерации
отсутствует
единый
утвержденный
перечень
уполномоченных органов, осуществляющих предоставление государственной услуги. Их
полномочия закреплены в различных, как правило, не связанных между собой
нормативных правовых актах, имеющих разную юридическую силу.
Предоставление государственной услуги осуществляется в настоящее время
следующими уполномоченными органами:
1. Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными
органами (в отношении всех официальных документов, за исключением тех, проставление
апостиля на которых осуществляют другие уполномоченные органы).
Правовые основы: Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313
«Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»; приказ Минюста России
от 03.07.2012 № 130 «Об утверждении Административного регламента предоставления
Министерством
юстиции
Российской
Федерации
государственной
услуги
по проставлению апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за границу».
2. Министерство
внутренних
информационно-аналитический
центр)
дел
в
Российской
Федерации
(Главный
отношении
документов,
исходящих
от Главного информационно-аналитического центра Министерства внутренних дел
Российской Федерации и информационных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам
Российской Федерации.
6
Проект
Правовые основы: Указ Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248
«Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»; приказ МВД России
от 19.08.2008 № 730 «О проставлении апостиля на официальных документах, подлежащих
вывозу за пределы территории Российской Федерации»; приказ МВД России от 08.12.2009
№ 925 «Вопросы Главного информационно-аналитического центра Министерства
внутренних дел Российской Федерации».
3. Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в области архивного дела. Проставляют апостиль на архивных справках,
архивных
выписках
и
архивных
копиях,
подготовленных
государственными,
муниципальными архивами и иными органами и организациями, расположенными
на территории данного субъекта Российской Федерации.
Правовые
основы:
постановление
Правительства
Российской
от 17.06.2004 № 290 «О Федеральном архивном агентстве»;
культуры
Российской
Федерации
от
31.05.2012
№
566
Федерации
приказ Министерства
«Об
утверждении
Административного регламента Федерального архивного агентства по предоставлению
государственной услуги «Организация исполнения запросов российских и иностранных
граждан, а также лиц без гражданства, связанных с реализацией их законных прав и
свобод, оформления в установленном порядке архивных справок, направляемых в
иностранные государства».
4. Органы
исполнительной
власти
субъектов
Российской
Федерации,
осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации по подтверждению
документов об образовании. Проставляют апостиль на документах государственного
образца об образовании, об ученых степенях, и ученых званиях.
Правовые основы: Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1
«Об образовании»5; приказ Минобрнауки России от 13.06.2012 № 482 «Об утверждении
Административного
регламента предоставления
органами
государственной
власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской
Федерации в области образования, государственной услуги по подтверждению документов
государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях».
5. Органы
исполнительной
власти
субъектов
Российской
Федерации,
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», вступающий в силу
с 01.09.2013, также содержит соответствующие положения.
5
7
Проект
в компетенцию которых входит организация деятельности по государственной
регистрации актов гражданского состояния. Проставляют апостиль на документах
о регистрации актов гражданского состояния.
Правовые основы: Федеральный закон от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах
гражданского состояния». Процедура и порядок проставления апостиля утверждаются
административными
регламентами,
утверждаемыми
нормативно-правовыми
актами
субъектов Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что указанные
административные регламенты во многих случаях по разному регулируют вопросы
проставления апостиля в части сроков предоставления государственной услуги и порядка
выполнения отдельных административных процедур.
В
от
частности,
17.04.
2012
в
соответствии
года
№
с
постановлением
149-ПП
«Об
Правительства
организации
Москвы
деятельности
по предоставлению государственных услуг Управлением записи актов гражданского
состояния
города
Москвы»,
срок
предоставления
государственной
услуги
по проставлению апостиля на государственных документах о регистрации актов
гражданского состояния составляет 5 рабочих дней. Вместе с тем, в соответствии
с приказом Управления по делам записи актов гражданского состояния Новосибирской
области от 17.01.2011 № 8 «Об утверждении административного регламента Управления
по делам записи актов гражданского состояния Новосибирской области предоставления
государственной услуги по проставлению апостиля на документах, выданных органами
записи
актов
гражданского
состояния
Новосибирской
области»,
указанная
государственная услуга предоставляется заявителю в день обращения.
Во многих субъектах Российской Федерации на сегодняшний день не утверждены
соответствующие административные регламенты.
6. Министерство обороны Российской Федерации. Проставляет апостиль
на официальных архивных документах о военной службе (работе) в Вооруженных Силах
Российской Федерации, Вооруженных Силах Союза ССР и Объединенных Вооруженных
Силах Содружества Независимых Государств, выдаваемых в Российской Федерации.
Правовые
основы:
постановление
Правительства
Российской
Федерации
от 14.07.2008 № 523 «О предоставлении Министерству обороны Российской Федерации
полномочий на проставление апостиля на официальных архивных документах о военной
службе (работе) в Вооруженных Силах Российской Федерации, Вооруженных Силах
8
Проект
Союза ССР и Объединенных Вооруженных Силах Содружества Независимых Государств,
выдаваемых в Российской Федерации»; приказ Министра обороны Российской Федерации
от 19.10.2012 № 3300 «О порядке ведения справочной работы по личному составу»6.
7. Генеральная прокуратура Российской Федерации. Единственное указание,
касающееся проставления апостиля Генеральной прокуратурой Российской Федерации
содержится в Положении о Главном управлении международно-правового сотрудничества,
утвержденного Генеральным прокурором Российской Федерации 15.02.2007, в котором
указано, что управление правовой помощи «выполняет иные функции по вопросам
международно-правового сотрудничества, относящимся к компетенции управления, в том
числе при необходимости заверяет запросы российских правоохранительных органов
апостилем».
Таким
образом,
нормы
прямого
действия,
содержащиеся
в
Конвенции,
конкретизируются в законодательстве Российской Федерации административными
регламентами предоставления соответствующей государственной услуги, утвержденными
уполномоченными органами.
К числу нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление
государственной услуги, можно также отнести следующие:
1. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг». Основной нормативный правовой акт,
содержащий общие нормы, регламентирующие порядок предоставления государственных
услуг в Российской Федерации.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000
№
117-ФЗ.
Определяет
размер
и
порядок
оплаты
государственной
пошлины
за проставление апостиля.
Отдельные упоминания о государственной услуге содержаться в бюджетном
законодательстве в части определения уровней бюджетов для зачисления доходов
от уплаты государственной пошлины за проставление апостиля.
Отсутствие единого перечня уполномоченных органов, единых требований
к процедуре его проставления, а также единых требований к ведению баз данных
проставленных апостилей, вызывает трудности как у заявителей при обращении
Указанный документ содержит лишь указание на то, что «архивные справки, архивные выписки и архивные копии,
направляемые в иностранные государства, заверяются проставлением специального штампа - апостиля и
регистрируются в Управлении делами Министерства обороны Российской Федерации».
6
9
Проект
за проставлением апостиля, так и у государственных органов иных государств-участников
Конвенции при признании апостилей, проставленных на документах, совершенных
на территории Российской Федерации.
Возможные проблемы, с которыми могут сталкиваться государства-участники
Конвенции при признании апостилей, проставленных в государствах с большим
количеством компетентных органов отмечены, в частности, в пункте 8 заключений
и рекомендаций, принятых Специальной комиссией по практическому применению
Гаагских конвенций об апостиле, получении доказательств, вручении документов
(приняты в г. Гааге 28 октября 2003 – 04 ноября 2003 года), где указаны трудности
«в удостоверении полномочий индивидуальных органов, проставляющих апостили;
различия в апостилях, проставляемых в пределах одного государства».
В настоящее время также отсутствует законодательно установленная обязанность
предоставлять образцы подписей и оттисков печатей, а равно подтверждать полномочия
лиц, подписавших официальный документ, лицами, получившими соответствующий
запрос от уполномоченного органа в связи с необходимостью проставления апостиля.
Не установлены сроки направления ответов на соответствующие запросы. Указанные
обстоятельства существенно усложняют процедуру проверки подлинности подписи,
оттиска печати и наличия полномочий у лиц, подписавших официальный документ.
Известны случаи непредставления информации уполномоченным органам, а также отказов
в предоставлении информации со ссылками на отсутствие обязывающих норм.
Урегулирование всех указанных вопросов на уровне федерального закона позволит
установить единые базовые правила проставления апостиля на документах, совершенных
на территории Российской Федерации, а также сделает более прозрачной данную
процедуру
для
заявителей,
уполномоченных
органов
и
компетентных
органов
иностранных государств.
Кроме того, множественность разрозненных нормативных правовых актов,
регламентирующих вопросы проставления апостиля, принятых на различных уровнях,
в отсутствие структурообразующего федерального закона, приводит к тому, что общие
принципы
и
параметры
проставления
апостиля,
предусмотренные
Конвенцией,
не всегда получают адекватное отражение в правоприменительной практике на территории
Российской Федерации.
10
Проект
4.
Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия
реализации будущего закона
Эффект от реализации законопроекта будет включать следующие последствия:

повышение доступности и качества предоставления государственной услуги
для граждан, лиц без гражданства, иностранных граждан и юридических лиц;

оптимизация и повышение эффективности деятельности уполномоченных
органов в сфере предоставления государственной услуги;

повышение эффективности правового регулирования, устранение пробелов
и совершенствование ведомственной нормативно-правовой базы;

повышение авторитета России на международной арене, в том числе в рамках
площадки Гаагской конференции по международному частному праву.
11