ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ
advertisement
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТЬ: ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И Пионтковская Л.А. Государства Европы, соблюдая принцип разделения властей, регламентируют в текстах своих конституций организацию и функционирование исполнительной ветви власти. Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконного регулирования, внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а иногда и законодательные полномочия, а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия. Высшим органом, осуществляющим управление делами государства, является правительство. В различных государствах этот орган имеет свое наименование: Совет министров (Беларусь, Болгария, Греция, Дания, Италия, Кипр, Польша, Турция, Франция), Кабинет министров (Великобритания, Исландия, Латвия, Мальта, Приднестровская Молдавская Республика, Украина,), Государственный совет (Норвегия, Финляндия), Союзный Совет (Швейцария), Союзное правительство (Югославия), но функционально – единое предназначение. Основной закон государства устанавливает основные положения правового статуса исполнительных органов государственной власти. Подробная же регламентация их организации и деятельности, в большинстве государств, устанавливается законом. Наиболее важными положениями, отраженными в Конституциях европейских государств, являются нормы о том, кто является носителем полномочий исполнительной власти в государстве, каков порядок назначения и отставки правительства, его состав, функции и ответственность. Органы исполнительной власти Систему органов исполнительной власти большинства государств составляют глава государства и правительство. Если ранее в некоторых парламентских республиках глава государства был одновременно и главой исполнительной власти, то на сегодняшний день, в результате проведенных конституционных реформ, таких государств почти не осталось. В конституциях монархических государств прямо указано, что глава государства является носителем исполнительной власти в стране, которую он осуществляет через правительство, и которая ограничена действием Конституции. Однако, исходя из реальных полномочий монарха, можно сказать, что эта власть у него формальная. К таким государствам относятся: Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Швеция. Так, например, в Бельгии, согласно Конституции, исполнительная власть принадлежит Королю (ст. 37). Однако она фактически осуществляется Федеральным правительством, а участие Короля в ее реализации сводится к подписанию правительственных актов, которые имеют силу лишь будучи контрасигнованы министрами, ответственными за их исполнение. По Конституции Великого Герцогства Люксембург исполнительная власть осуществляется Великим Герцогом (ст. 33), но на деле проведение внутренней и внешней политики государства осуществляет правительство. В Нидерландах Король осуществляет исполнительную власть совместно с Советом министров, однако фактически самостоятельных полномочий Король не имеет. В президентских республиках глава государства является главой исполнительной власти, даже если это прямо не отражено в тексте Основного закона государства. В целях реализации закрепленных за ним конституцией, исполнительных полномочий, он формирует себе совещательный орган – Беларусь, Казахстан, Кипр, Приднестровская Молдавская Республика, Россия. В Конституции Приднестровской Молдавской Республики прямо закреплено, что Президент является главой государства и возглавляет исполнительную власть в Республике. Для осуществления своих полномочий в качестве главы исполнительной власти Президент формирует Кабинет министров. Систему исполнительных органов государственной власти составляют министерства, ведомства и иные республиканские органы управления (ст.ст. 70, 74, 75). В России Президент, не принадлежа формально к исполнительной власти, фактически возглавляет ее, поскольку назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, имеет право председательствовать на заседаниях правительства, принимает решение об отставке правительства, по предложению Председателя правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя правительства, федеральных министров. На Кипре, исходя из существования двух равноправных общин, греческой и турецкой, исполнительная власть осуществляется Президентом (греком) и Вицепрезидентом (турком), которые имеют в своем распоряжении Совет министров (ст. 46 Конституции). Президент является главой исполнительной власти, а вице-президент его заместителем. В Конституции Кипра подробно очерчивается круг вопросов по реализации исполнительной власти совместно и раздельно Президентом и Вице-президентом, а также Советом министров. Что касается парламентарных республик, здесь глава государства входит в систему исполнительной власти, однако не является ее главой. Президент осуществляет свои полномочия, как правило, только по предложению правительства, возглавляемого премьер-министром. К таким государствам относятся: Австрия, Болгария, Германия, Греция, Исландия, Италия, Молдова, Финляндия. Однако встречаются республики, в которых Президент не является носителем исполнительной власти – Венгрия, Ирландия, Латвия, Эстония. В республиках смешанного типа, иными словами полупрезидентских, таких как Армения, Македония, Польша, Португалия, Румыния, Турция, Украина, Франция, Хорватия, Югославия, исполнительной властью облечены и глава государства, и правительство. При этом президент, как правило, осуществляет лишь общее руководство правительством. Формирование правительства Порядок формирования правительства зависит от формы правления в государстве. В президентских республиках правительство формируется президентом. При этом, как правило, действует принцип несовместимости министерского портфеля и депутатского мандата. В Беларуси, Казахстане, России при назначении президентом председателя правительства требуется согласие представительного органа власти по представленной кандидатуре. По представлению председателя правительства президент утверждает структуру правительства, назначает и освобождает его членов. На Кипре и в Приднестровской Молдавской Республике не существует должности председателя правительства, его функции выполняет сам глава государства. Согласно ст.46 Конституции Республики Кипр министры подбираются Президентом и Вицепрезидентом, которые назначаются их актом, подписанным им обоим. По Конституции Приднестровской Молдавской Республики министры, руководители ведомств, иных исполнительных органов государственной власти и управления, их заместители и иные должностные лица исполнительных органов государственной власти и управления, непосредственно подчиненные Президенту, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом (ст. 74). Довольно таки разнообразное формирование правительственного органа в государствах, имеющих парламентарную форму правления. И это прежде всего связано с тем, какими реальными полномочиями обладает глава государства при формировании правительства и каково участие парламента в данном вопросе. Специфической чертой процедуры образования правительства в этих странах является его формирование на парламентской основе, исходя из расстановки сил в законодательном органе. В большинстве парламентарных республик и монархий председатель правительства формально назначается главой государства (Австрия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Латвия, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Словакия, Финляндия). Правительство формируется партией, получившей большинство мест в парламенте страны. В основном, премьер-министром становиться лидер этой партии. В Дании, Германии, Испании глава государства представляет кандидатуру на утверждение парламенту. Затем он назначает уже избранного представительным органом должностного лица и, как правило, по предложению председателя правительства президент назначает и увольняет остальных членов правительства. Например, по Конституции Ирландии Президент должен по предложению Палаты представителей назначить главу Правительства или Премьер-министра. Президент по совету Премьер-министра и с предварительным одобрением Палаты представителей должен назначить других членов правительства (ст.13). В соответствии со ст.80 Конституции Мальты в любом случае, когда нужно назначить премьер-министра, Президент должен назначить премьер-министром члена Палаты представителей, который, по мнению Президента, наиболее способен привлечь поддержку большинства членов этой Палаты, и должен, действуя согласно совету премьер-министра, назначить других министров из числа членов Палаты представителей. Согласно ст.63 Основного закона ФРГ Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Избранным считается тот, кто собрал голоса большинства членов Бундестага. Избранное лицо должно быть назначено Федеральным президентом. По Конституции Финляндии Эдускунта (законодательный орган) избирает премьерминистра, которого затем Президент Республики назначает для выполнения его обязанностей (ст. 61). В других парламентских странах применяется процедура, при которой глава правительства назначается парламентом – Болгария, Венгрия, Словения, Швеция, Эстония. В Болгарии, Венгрии, Словении и Эстонии функции главы государства, относительно назначения премьер-министра, ограничиваются лишь внесением предложения по кандидатуре на данный пост на обсуждение и утверждение законодательного органа. Остальные члены правительства по предложению председателя правительства утверждаются парламентом – Болгария, Словения, Швеция или назначаются президентом – Венгрия, Эстония. В соответствии с Конституцией Словении Президент после консультаций с руководителями парламентских фракций предлагает Государственному собранию кандидатуру Председателя правительства, который считается избранным при поддержке большинства депутатов. Министры назначаются и смещаются Государственным собранием по предложению председателя правительства. Кандидат до своего назначения должен предстать перед компетентной комиссией Государственного собрания и ответить на все вопросы (ст.ст. 111, 112). В некоторых парламентских странах, представлению кандидатуры на пост премьерминистра предшествует консультативная процедура с представительной властью. Так в Испании проведение консультаций возложено на главу государства, в Дании – на королевского уполномоченного, в Швеции – на тальмана (председателя парламента). Например, в соответствии со ст. 99 Конституции Королевства Испании после каждого обновления состава Конгресса депутатов Король после консультаций с представителями политических партий, представленных в парламенте, предлагает через председателя Конгресса кандидата на пост председателя Правительства, который при абсолютной поддержке Конгресса, затем назначается Королем. Сравнительно редко встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. По Конституции Швейцарии Союзный совет (правительство), состоящее из семи человек избирается на совместном заседании обеих палат федерального собрания на срок полномочий нижней палаты (ст. 175). При этом Союзный президент и Вице-президент Союзного Совета – женщины или мужчины – избираются Союзным Собранием из числа членов Союзного Совета сроком на один год. Повторное избрание на следующий год исключено. Союзный президент – женщина или мужчина – не может быть избран Вице-президентом следующего года (ст. 176). В республиках смешанного типа председатель правительства назначается на должность и освобождается от нее президентом: самостоятельно – Армения, Франция; по согласованию с парламентом – Литва, Польша, Украина, Хорватия; после проведения консультаций с политическими партиями, представленными в парламенте – Румыния, Португалия, Югославия. Остальных членов правительства Президент назначает по представлению председателя правительства. В Македонии и Хорватии Президент назначает «мандатора», ответственного за формирование нового правительства. Например, по Конституции Македонии Президент обязан в течение 10 дней после учредительного заседания вновь избранного Собрания предоставить мандат на формирование правительства кандидату от партии или партий, которые имеют большинство в Собрании. В течение следующих 20 дней «мандатор» представляет Собранию программу и предлагает состав правительства. Правительство избирается Собранием по предложению «мандатора» и на основе изложенной программы деятельности большинством голосов от общего числа депутатов (ст. 90). В Турции Президент назначает премьер-министром лидера победившей партии парламента, а рекомендуемых последним лиц – министрами до обсуждения их кандидатур со стороны парламента. Вновь образованное правительство должно пользоваться доверием у представительной власти, поэтому в конституциях большинства государств, содержится требование о предоставлении правительственной программы на рассмотрение парламента и выражение по ней доверия, после принятия которого, правительство считается приступившим к своим обязанностям. Кроме этого, члены правительства, при вступлении в должность, приносят присягу, и обычно перед тем органом, который их назначил. Текст присяги, в подавляющем большинстве, изложен в конституциях. Непринятие вотума доверия по программе вновь образованного правительства во многих государствах влечет право главы государства распустить законодательный орган – Армения, Беларусь, Бельгия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Мальта, Польша, Румыния, Словения, Турция, Хорватия и т.д. В некоторых парламентарных государствах создается коалиционное правительство. Это происходит тогда, когда депутатские места в парламенте раздроблены между различными партиями и ни одна из них не может претендовать на создание однопартийного правительства (Бельгия, Венгрия, Исландия, Италия, Нидерланды, Швейцария). В государствах может существовать так называемое «оппозиционное правительство», которое выступает против политики правительства по ряду принципиальных вопросов. Его существование обусловлено обеспечением беспрерывного эффективного политического управления страной в сочетании с постоянным контролем оппозиции за деятельностью правительства у власти. Акт о Палате общин Великобритании 1978 года содержит понятие «лидер оппозиции» и говорит о том, что партия, не находящаяся у руля власти, является партией официальной оппозицией. Англичане еще называют оппозицию «теневым кабинетом», а его лидера «теневым» премьер-министром. «Теневой» кабинет у лейбористов избирается парламентской фракцией Лейбористской партии, у консерваторов – назначается лидером Консервативной партии. В Мальте Кабинет министров состоит из представителей партии, получившей большинство мест во время всеобщих выборов, а партия, которая получила меньшее число голосов, становиться оппозиционной, ее лидер – официальным лидером оппозиции. В Конституции Республики Мальта лидеру оппозиции посвящена целая статья. Должен быть лидер оппозиции, которого должен назначать Президент (ст. 90). В Болгарии и Хорватии может существовать служебное правительство, образование которого является результатом не достижения согласия с парламентом об образовании правительственного органа. Глава государства, при этом, использует свое право роспуска представительного органа власти, и до образования его вновь и назначения им правительства, действует служебное правительство. Состав и структура правительства В конституциях государств Европы могут устанавливаться определенные требования к составу правительства. Это может касаться как численности аппарата, так и условий для кандидатов на государственную должность. В подавляющем большинстве государств отсутствует фиксированный состав правительства, но содержаться требования к кандидатам относительно их национальной, языковой принадлежности, гражданства, моральных качеств, принадлежности к представительному органу власти и т.д. По Конституции Ирландии (ст. 28) правительство должно состоять не менее чем из семи и не более чем из пятнадцати членов. Премьер-министр, его заместитель и член правительства, ответственный за Департамент финансов, должны быть членами Палаты представителей. Другие члены правительства должны быть членами Палаты представителей или Сената, но не более двух из них могут быть членами Сената. В Швеции министром может быть только лицо, которое является шведским гражданином не менее десяти лет (гл. 6). В Финляндии министрами могут быть граждане Финляндии по рождению, известные свои опытом и честностью (ст. 60). В Болгарии членами Совета Министров могут быть только болгарские граждане, которые отвечают условиям, необходимым для избрания народными представителями (ст. 110). В Люксембурге Великий Герцог определяет организацию своего правительства, состоящего не менее чем из трех членов (ст. 76). Конституция Бельгии определила, что Совет министров включает не более пятнадцати членов. За возможным исключением Премьер-министра, Совет министров состоит в равном количестве из министров, изъясняющихся на французском языке, и министров, изъясняющихся на нидерландском языке (ст. 99). Только бельгийцы могут быть министрами (ст. 97). В Великобритании персональный состав Кабинета предопределяется Премьер-министром при назначении на важнейшие министерские посты. При формировании Кабинета должно соблюдаться единственное условие: его члены обязаны заседать в одной из палат Парламента, с тем, чтобы их деятельность находилась под постоянным парламентским контролем. Согласно Акту о министрах Короны 1937 года, в составе правительства должно быть больше членов Палаты общин, чем членов Палаты лордов. На Кипре, согласно Конституции, Совет министров имеет в своем составе семь министров – греков и трех министров – турок. Причем одно из нижеследующих министерств – иностранных дел, обороны и финансов – поручается министру-турку (ст. 46). Однако в связи с прошедшими в декабре 1963 года межобщинными столкновениями, на сегодняшний день это положение не применяется. Совет министров, возглавляемый Президентом, составляет 11 министерств. Турки-киприоты перестали участвовать в работе представительных, исполнительных и других государственных органов Республики Кипр, провозгласив 15 ноября 1983 года, в качестве суверенного государства Турецкую республику северного Кипра, которая признана только Турцией. Правительство является коллегиальным органом, который имеет во главе председателя (премьер-министра; федерального канцлера – Австрия, Германия, министрапредседателя – Болгария; союзного президента – Швейцария; президента министров Латвия). В состав правительства входят министры. Обычно в состав также входят заместитель председателя правительства – в Словакии, Чехии, Ирландии, Португалии, Болгарии (заместитель министра-председателя), Австрии (вице-канцлер), Испании (в случае необходимости), в Украине – первый вице-премьер-министр и три вице-премьерминистра; министры без портфеля (министры, не руководящие министерствами, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства) в Венгрии, Греции, Нидерландах; государственные секретари – Бельгия, и их заместители – Португалия, председатели определенных в законах комитетов – Польша. В Португалии наряду с правительством функционирует и Совет министров. Кроме того, закон может учреждать специализированные Советы министров для рассмотрения отдельных вопросов. Также, в Великобритании различаются понятия «правительство» и «кабинет». Кабинет представляет собой группу министров, приглашаемых Премьерминистром для обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики страны. Кабинет действует внутри правительства, в его состав входят премьер-министр и основные министры: внутренних дел, иностранных дел, обороны, по вопросам образования и науки и др.; лорд-канцлер, лидер Палаты общин. Вопрос о численном составе Кабинета Премьер-министр решает самостоятельно. Обычно это около 20 человек. Состав правительства гораздо шире – около 100 человек. Правительство в полном составе никогда не собирается, а все вопросы по реализации исполнительной власти решаются на заседаниях Кабинета. Порядок функционирования правительства Порядок работы правительства в большей степени зависит от формы правления в государстве. Основной формой работы является проведение заседаний, на которых происходит коллективное обсуждение вопросов и выработка единого решения. В президентских республиках заседания кабинета проводятся по усмотрению главы государства. Председательствовать на заседаниях вправе не только председатель правительства, но и президент. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и ставит соответствующие задачи перед правительством. Согласно ст. 55 Конституции Республики Кипр Президент созывает заседание Совета министров. Созыв осуществляется Президентом по его собственной инициативе либо по требованию вице-президента, своевременно представленному в письменном виде и содержащему указание обсуждаемого вопроса. К тому же, повестка дня каждого заседания также разрабатывается Президентом. В России Председатель правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Однако на практике полномочия главы Правительства сильно ограничены уже в силу того, что согласно ФКЗ «О правительстве» ст. 32 Президент РФ непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Правительство лишь «координирует» деятельность указанных органов. В парламентарных государствах на главу исполнительной власти возложено обеспечение единства правительства, руководство им, претворение в жизнь правительственной политики. В целях реализации своих функций, он вправе созывать и председательствовать на заседаниях правительства, координирует и контролирует деятельность аппарата и министерств, принимает подзаконные акты, обеспечивает их исполнение. Министры выполняют определенные законом функции. В Исландии, например, Кабинет министров может созываться по требованию одного из министров. Заседания проходят под председательством определяемого Президентом министра, который назначен Премьер-министром (ст. 17). В Швейцарии во главе Союзного совета (правительства) стоит Президент, ему помогает вице-президент. Президент председательствует в Федеральном совете. В парламентарных монархиях значительно выросла роль правительства, и это связано, прежде всего, с тем, что большинство прав, ранее принадлежавших монарху, теперь осуществляется кабинетом. Так, например, в Великобритании Корона должна действовать только по совету ее министров. Самым значительным полномочием монарха является консультирование своих министров, и, прежде всего – премьер-министра, на регулярных встречах. На практике министры всегда прислушиваются к голосу Королевы, хотя многое зависит от личности премьер-министра. В смешанных республиках заседания проводятся либо президентом, либо председателем правительства. Во Франции Президент председательствует в Совете министров, однако, в соответствии со ст. 21, Премьер-министр в исключительных случаях может замещать Президента в качестве председателя на заседаниях Совета министров по определенному поручению Президента и с определенной повесткой дня. В Хорватии Президент может предложить правительству созвать заседание и рассмотреть определенные вопросы. При этом Президент может присутствовать на заседании и участвовать в рассмотрении вопросов (ст. 102). В Румынии Президент может принимать участие в заседаниях Правительства, на которых обсуждаются вопросы, касающиеся внешней политики, обороны страны, обеспечения общественного порядка, а также по просьбе премьер-министра и в других случаях. Президент председательствует на таких заседаниях (ст. 87 Конституции). Полномочия правительства Правительство наделено широкой компетенцией, необходимыми властными правами и полномочиями. Однако лишь в некоторых конституциях можно найти их подробную регламентацию. В основном это: обеспечение исполнения законов, управление государством, обеспечение внутренней и внешней безопасности государства, координация деятельности всего государственного аппарата, разработка законопроектов, издание подзаконных актов. В Конституции Португалии, например, компетенция правительства подробно разграничивается на: политическую, законодательную, административную, также изложена отдельно компетенция Совета министров и членов правительства (гл. 3). В подавляющем большинстве государств введен институт контрасигнатуры актов главы государства, т.е. акту придается юридическая сила лишь после скрепления его подписью министра, который и будет нести юридическую и политическую ответственность за данный акт. Контрасигнация может быть обязательной. В Норвегии все акты Короля должны быть контрассигнованы соответствующими министрами, которые несут за них ответственность, В Исландии подпись Президента, контрасигнованная одним из министров, сообщает юридическую силу законодательному акту или акту Правительства. В Греции ни один акт Президента Республики не имеет силы и не приводится в исполнение без контрассигнации соответствующего министра, который одной своей подписью берет ответственность на себя, а также без опубликования акта в Правительственной газете; Контрасигнация может выборочной: В Молдове в случаях, предусмотренных Конституцией, указы Президента должны быть контрасигнованы Премьер-министром. В Румынии – если декреты Президента касаются полномочий, осуществляемых Президентом по предложению или по согласованию с Правительством, такие декреты должны быть контрасигнованы Премьер-министром. Реже встречается контрасигнация актов главы правительства соответствующими министрами и объясняется стремлением усилить солидарность кабинета (Армения, Литва, Молдова, Румыния, Франция, Чехия). Согласно ст. 95 Конституции Литвы постановления Правительства подписываются Премьер-министром и министром соответствующей отрасли. По Конституции Франции акты Премьер-министра в случае необходимости контрассигнуются министрами, ответственными за их исполнение (ст. 22). Правительство обладает законодательной инициативой, официально внося законопроекты в парламент в соответствии с утвержденной процедурой. Например, в Германии, учитывая наличие двухпалатного парламента, законопроекты федерального правительства подлежат внесению, прежде всего, в Бундесрат. Законопроекты Бундесрата должны направляться Бундестагу через Федеральное правительство (ст. 76). Во Франции исполнительной власти предоставлена возможность принимать законы через «голову» парламента – путем одобрения на референдуме. В большинстве государств Европы, на правительство возлагается выработка бюджета страны, который правительство, самостоятельно или через главу государства, вносит на рассмотрение и утверждение парламента. Члены правительства имеют право присутствовать на заседаниях парламента, быть выслушанными депутатами, участвовать в дебатах. В Болгарии, например, согласно ст. 78 Конституции Народное собрание может созываться также по требованию Совета Министров. В Исландии согласно ст. 55 Конституции министры вправе вносить в повестку дня заседания Альтинга свой вопрос на его рассмотрение. При этом, если Альтинг не находит основания для принятия решения по какому-либо вопросу, он может передать дело министру. Правительство решает вопросы государственного управления коллегиально большинством голосов, принимая подзаконные акты в виде постановлений, распоряжений, решений, приказов – Хорватия, ордонансов – Румыния, декретов и ордонансов – Франция, которые не должны противоречить Конституции и законам государства. Кроме этого, законодательный орган власти может делегировать исполнительной власти издание актов, имеющих силу закона. Во всех случаях данное право имеет установленные Конституцией ограничения. Данное правомочие может быть осуществлено: в период между сессиями парламента – Исландия, Латвия; когда речь идет о выработке детализированных текстов или переработке различных законодательных текстов в один – Испания; в чрезвычайных случаях исключительной срочности и непредвиденной необходимости – Греция; в период военного положения – Хорватия, Словения. В республиках смешанной формы правления принятые акты правительства заверяются президентом. Срок полномочий правительства В президентских республиках правительство, как правило, назначается на срок полномочий президента. Смена главы государства влечет за собой создание нового правительственного органа. В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парламенте. При этом создание нового правительства порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-министра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным изменениям. В полупрезидентских республиках действие мандата правительства может прекращаться не только с роспуском представительного органа власти – Литва, Македония, Румыния, Югославия, но и с прекращением полномочий Президента – Литва, Украина. В Литве правительство слагает свои полномочия перед Президентом не только после выборов Сейма, но и в случае избрания Президента Республики (ст. 92 Конституции). Институт парламентской Парламентский контроль ответственности исполнительной власти. Статусы органов исполнительной власти большинства европейских государств объединяет институт ответственности перед законодательным органом в государстве. При этом члены правительства несут коллективную ответственность за общую политику правительства, а каждый министр – за деятельность своего министерства. Тем не менее, существуют вариации подобной ответственности. Приведем несколько примеров. Учитывая значительную роль федерального канцлера в государственном механизме Германии, согласно Основному закону члены правительства несут ответственность только перед ним. Канцлер же, получая власть непосредственно от Бундестага, несет ответственность перед последним. Согласно ст. 60 Конституции Финляндии министры отвечают перед Эдускунтой за свою деятельность. Каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государственном совете, отвечает за принятое решение, если он или она не сделали заявления о своем несогласии, занесенном в протокол. В президентских республиках правительство, как правило, подотчетно и ответственно перед президентом, но элементы парламентской ответственности в статусе органа исполнительной власти все же присутствуют. Так, например, в России правительство юридически и фактически полностью подотчетно и подконтрольно Президенту. Однако Государственная Дума может выразить недоверие правительству. После этого Президент вправе объявить об отставке либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу (ст. 117 Конституции). По Конституции Приднестровской Молдавской Республики исполнительные органы государственной власти и управления подотчетны Президенту (ст. 71). В Республике Кипр Совет министров не подотчетен в своей деятельности Палате представителей, которая не имеет права ставить по своей инициативе вопрос о доверии правительству. В некоторых республиках, имеющих смешанную форму правления, правительство ответственно не только перед парламентом, но и перед президентом (Литва, Португалия, Украина). В Польше, Румынии, Франции правительство несет политическую ответственность за свою деятельность только перед парламентом. В Украине в соответствии со статьей 113 Конституции Кабинет Министров ответственен перед Президентом Украины и в установленных Основным законом пределах подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины. Президент, например, может освободить от должности как Премьер-министра, отставка которого влечет за собой отставку всего состава Кабинета Министров, так и любого члена Кабинета. В странах с парламентарной формой правления правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в высшем представительном органе. Отказ в доверии выражается при помощи специальных парламентских процедур – вотума недоверия и резолюции порицания. Вотум недоверия – это выраженное парламентом неодобрение политической линии, определенной акции или законопроекта правительства либо отдельного министра. В ряде парламентских республик, таких как Венгрия, Германия, Испания, Польша, Словения, применяется особая форма вотума недоверия главе правительства, так называемый конструктивный вотум, при котором парламент избирает ему преемника большинством голосов от числа членов парламента или той его палаты, перед которой ответственно правительство. Выражение вотума недоверия влечет за собой отставку, при этом, как правило, если он выражен председателю правительства, то в отставку должно уйти все правительство. Во многих государствах само правительство может инициировать вотум доверия перед парламентом, связывая его с конкретным законопроектом или определенным вопросом. Иными формами парламентского контроля над деятельностью правительства являются: - резолюция порицания (требование установленного числа депутатов к правительству уйти в отставку по мотивам, указанным в резолюции) - наиболее сильное контрольное полномочие парламента, применяемое в большинстве парламентских государств. В Конституциях или в Регламентах законодательного органа содержатся требования для ее внесения. Так, например, в Испании резолюция порицания должна быть предложена по меньшей мере одной десятой частью депутатов и включать предложение о кандидате на пост председателя Правительства (ст. 113). Для принятия резолюции недоверия требуется, как правило, абсолютное большинство голосов. Если же она отклонена, то ее инициаторы не могут внести новую в течение той же парламентской сессии; - интерпелляция (требование группы депутатов, обращенное к правительству, дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какомулибо конкретному вопросу, в дальнейшем может повлечь дебаты о доверии). В Швеции член Риксдага может согласно положениям Акта о Риксдаге вносить интерпелляцию или вопрос, обращенный к министру по делам его ведомства. Согласно ст. 111 Конституции Испании правительство и любой из его членов обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палатах. При этом, всякая интерпелляция может дать повод для внесения резолюции, в которой палата выражает свою позицию; - парламентские вопросы (ответы правительства на парламентские вопросы, в отличие от интерпелляций, не могут служить самостоятельным поводом для постановки вопроса о доверии правительству). По Конституции Королевства Нидерланды обе палаты имеют право обращаться совместно и раздельно с запросами к правительству в порядке, установленном Актом парламента. Министры и государственные секретари представляют устно или письменно на раздельных или совместных заседаниях палат информацию по запросу одного или более депутатов, если только разглашение такой информации не противоречит государственным интересам (ст. 68); - парламентское расследование (осуществляется, как правило, специально создаваемыми парламентскими (следственными) комиссиями и проводится в отношении незаконных действий подконтрольных парламенту органов исполнительной власти, если допущенные нарушения имеют политический характер). В Болгарии Народное собрание и парламентские комиссии могут обязать министров явиться на их заседания и ответить на поставленные вопросы (ст. 83). Эффективным средством парламентского контроля над деятельностью органов исполнительной власти является введенная в большинстве развитых государств должность омбудсмана (уполномоченного по правам человека). Как правило, он является парламентским уполномоченным и призван осуществлять контроль за соблюдением прав человека разного рода административными органами. По Конституции Швеции, где данная должность была впервые предусмотрена, Риксдаг может избрать одного или нескольких омбудсманов для контроля за применением законов и иных законодательных актов в публичной деятельности. В Великобритании в 1967 году была введена должность парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации (разновидность омбудсмена), на которого возложены функции по рассмотрению жалоб на «плохое» управление, когда того требуют члены Палаты общин. В Нидерландах особую роль в осуществлении контроля за деятельностью органов исполнительной власти, соблюдением законности, прав и свобод личности играет омбудсман, который назначается Второй палатой Генеральных штатов на 6 лет. Отставка правительства В конституциях государств Европы предусмотрены следующие случаи отставки правительства, иначе говоря, сложение им своих полномочий: - неодобрение программы вновь образованного правительства; - недоверие правительству или премьер-министру (выражение вотума недоверия или резолюции порицания); - непринятие вотума доверия. Председатель правительства может поставить перед парламентом вопрос о доверии правительству. При этом он может связать вопрос о доверии с принятием парламентом закона или иного решения. Если решение не принято, считается, что было выражено недоверие правительству; - отставка по инициативе парламента или самого премьера; смерть премьера; - после выборов парламента, когда образуется новое правительство. Сравнительно редко встречаются следующие причины отставки: - утрата премьер-министром избирательного права – Венгрия; - с установлением несовместимости занятия должности премьер-министром – Венгрия; - возникновение стойкой неспособности для выполнения полномочий председателя правительства – Македония. Ушедшее в отставку правительство продолжает осуществлять свои функции до сформирования нового правительства. Но в Турции Президент в период выборов парламента должен назначить премьер-министра, чтобы сформировать временный Совет министров, который будет исполнять свои обязанности в течение избирательной компании и до созыва Собрания. Относительно отдельных членов правительства, то в основном их отставку инициирует председатель правительства. По Конституции Ирландии премьер-министр в любое время может по основаниям, которые он сочтет достаточными, потребовать отставки члена правительства (ст. 28). Но данная инициатива может исходить и от законодательного органа: в Литве министр обязан подать в отставку в случае выражения недоверия ему тайным голосованием более чем половиной всех членов парламента. В целях соблюдения функционального равновесия законодательной и исполнительной власти конституции некоторых государств уполномочивают и правительство инициировать перед главой государства роспуск парламента. В Греции это может произойти с целью обновления народного мандата перед решением национального вопроса исключительной важности (ст. 41). В Испании Председатель правительства после обсуждения Советом министров и под свою исключительную ответственность может предложить роспуск Конгресса, Сената или Генеральных кортесов, который осуществляется декретом Короля (ст. 115). Согласно ст. 68 Конституции Германии Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера, которому Бундестаг не выразил доверие, в течение двадцати одного дня распустить последний. Итак, в результате проведенных в государствах Европы конституционных реформ мы можем наблюдать уже отраженное в основных законах современного этапа усиление роли правительства, особенно в монархических странах, связанное, прежде всего, с передачей монархом большинства полномочий по управлению государством исполнительной власти. Монарх даже формально не признается главой исполнительной власти. Что же касается парламентских государств, то здесь существует тенденция расширения контрольных полномочий представительного органа власти за деятельностью органов исполнительной власти. Одним из оснований этого послужили демократичные положения новых конституций, а именно: «власть принадлежит народу» и «учреждения власти служат народу». Кроме того, многие государства, признавая, что разделение властей не отменяет взаимодействие ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, все же идут по пути усиления взаимосвязи законодательной и исполнительной власти и, прежде всего, в сфере международной деятельности, внешних сношений, а также в отношениях с другими государствами. «Сравнительно-правовой анализ конституций европейских государств»; – Тирасполь, 2006
