Фонды как инструмент реализации государственной политики в

Фонды как инструмент реализации государственной политики в области
инновационной деятельности
Фонд как организационно-правовая форма предприятия появился в России в 1994 году с
введением части первой Гражданского кодекса РФ и нашел распространение в самых
разнообразных сферах общественной жизни. Ограниченная правоспособность фонда и его
направленность на достижение социально значимых целей определили его использование в
качестве инструмента реализации государственной политики в финансовой, социальной,
научной и иных областях. В обеспечение деятельности фондов, государство предоставило им
целый ряд налоговых и иных льгот. Специальный налоговый статус фондов вкупе с
недостаточным правовым регулированием их деятельности способствовали распространению
фондов и в предпринимательской среде. Государственные и негосударственные фонды в
основном использовались для одной цели – аккумулирования и распределения имущества. На
государственном уровне для этого создавались государственные внебюджетные фонды,
фонды имущества, научные фонды и пр. – им делегировался пакет соответствующих
полномочий. Частные фонды все чаще стали создаваться с целью извлечение выгоды из
предоставленных им налоговых и иных преференций. Важность задач, переданных фондам
государством, и двойственность их статуса как «поставщика налоговых льгот» стали
причиной пересмотра и уточнения правового положения фонда. В 1996 году был принят
Федеральный закон «О некоммерческих организациях». Закон решил многие вопросы,
связанные с управлением и деятельностью фондов и укрепил статус фонда как значимого
инструмента государственной политики. С введением части второй Налогового кодекса РФ в
2000 году фонды были лишены большинства основных налоговых льгот, и их развитие в
сфере предпринимательской деятельности приостановилось. Вместе с тем, использование
фондов в качестве инструмента реализации государственной политики, судя по всему,
переживает новый этап развития.
Инновационная деятельность в последнее время становится одним из приоритетов
государственного регулирования, этой области общественных отношений уделяется немало
внимания. Подтверждением этому является ряд заседаний Правительства Российской
Федерации, проведенных в 2004 году с целью определить основные направления
формирования государственной политики в этой сфере. На заседании 22 января 2004 года
были рассмотрены вопросы, касающиеся стимулирования инновационной деятельности и
внедрения в производство наукоемких технологий. Правительством констатировалось, что в
российской экономике существует ряд принципиальных барьеров, мешающих повышению
инновационной
активности
как
основному
инструменту
реализации
конкурентных
преимуществ Российской Федерации, связанных с высоким интеллектуальным потенциалом
страны. На другом заседании 18 ноября 2004 г. Правительство РФ рассмотрело вопрос «Об
основных направлениях инновационной деятельности» и поручило ряду федеральных
министерств совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной
власти,
Российской
академией
наук
и
другими
академиями
наук,
имеющими
государственный статус, разработать проекты соответствующих нормативных документов.
Результатом работы Правительства РФ и заинтересованных органов в 2004 году стала
Концепция участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами
государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки (Разработана
Министерством образования и науки РФ по Поручению Правительства РФ от 21 апреля 2004
г.
№
13)
(далее
–
Концепция).
Концепция
фактически
провозглашает
задачу
разгосударствления научных организаций как способ обеспечения эффективной реализации
государственной
научно-технической
политики
в
области
интеллектуальной
и
инновационной деятельности. В первом разделе Концепции, посвященном современному
состоянию государственного сектора науки и основным проблемам его развития, авторами
указывается ряд основополагающих барьеров, препятствующих реализации научнотехнической политики. В этом перечне авторы Концепции первое место уделили
несовершенству структуры используемых в государственном секторе науки организационноправовых форм предприятий. В настоящее время согласно данным Государственного реестра
научных организаций РФ основная часть научных организаций действует в форме
учреждений (1349 из 2338) и унитарных предприятий (944 из 2338). Гораздо меньшее число
научных организаций функционирует в форме коммерческих предприятий (45 из 2338).
В рамках задачи разгосударствления российской науки создатели Концепции
рассматривают фонд как основной механизм прекращения участия государства в управлении
имущественными комплексами научных организаций. Преобразование государственных
научных учреждений в фонд, таким образом, является одним из наиболее оптимальных и
соответствующих специфике научно-технической сферы способов разгосударствления
научных
организаций.
Необходимо
отметить,
что
принципиальная
возможность
преобразования государственного учреждения в негосударственный фонд предусмотрена
действующим законодательством. В соответствии с п.2 ст.3 ФЗ от 21.12.01 г. №178-ФЗ «О
приватизации государственного и муниципального имущества» действие данного закона не
распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и
муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций; отчуждение
указанного имущества регулируется иными федеральными законами. Вместе с тем п.2 ст. 17
ФЗ от 12.01.96 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривает возможность
преобразования учреждения в фонд или автономную некоммерческую организацию.
Безусловно, существует и ряд законодательно-обусловленных сложностей, затрудняющих
преобразование
учреждений
в
научные
фонды.
В
частности,
действующим
законодательством не урегулирован процесс реорганизации некоммерческих учреждений.
Однако представляется, что в случае утверждения Концепции эти трудности могут быть
преодолены путем внесения соответствующих поправок в действующее федеральное
законодательство.
Предложение использовать фонд как организационно-правовую форму научного
предприятия является новым как в области государственного регулирования научнотехнической деятельности, так и в области корпоративной практики. В этой связи
целесообразным представляется тщательное изучение организационно-правовой формы
фонда как потенциальной инфраструктуры научной организации. Согласно п.1 ст. 7 ФЗ «О
некоммерческих организациях» фондом признается не имеющая членства некоммерческая
организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе
добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные,
культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Анализ действующего
гражданско-правового законодательства позволяет выделить следующие особенности фонда:
1) фонд – некоммерческая организация, т.е. не преследует цели получения прибыли в
качестве основной и не распределяет прибыль между участниками (п.1 ст.2 Закона); 2) фонд
– нечленская организация, т.е. учредители фонда не несут ответственности за его действия,
фонд не несет ответственности за действия учредителей, учредители освобождены от
обязательных взносов на содержание фонда; 3) фонд преследует социальные общеполезные
цели, причем только те, которые установлены учредителями фонда в его Уставе; 4) фонд
вправе иметь собственное имущество и использовать его только для достижения
общеполезных целей; 5) фонд может быть ликвидирован только по решению суда; 6)
деятельность фонда подлежит контролю со стороны попечительского совета, а результаты
деятельности фонда – ежегодной публикации. Самостоятельность фонда и вместе с тем его
ограниченная правоспособность являются основными характеристиками, определяющими
целесообразность использования этой организационно-правовой формы для деятельности
негосударственной научной организации. По мнению авторов Концепции, фондами могут
являться
лишь
небольшие,
экономически
эффективные
организации,
профильная
деятельность которых не направлена на извлечение прибыли. Научные организации, ведущие
преимущественно деятельность, направленную на получение прибыли от реализации
результатов
интеллектуальной
преобразовывать
в
деятельности
коммерческие
или
в
иной
форме,
целесообразно
предприятия. Однако представляется,
что
таких
предприятий меньшинство, в то время как основной массив научных учреждений
задействован в создании РИД, но практически не имеет возможности эффективно
участвовать в их реализации. Вовлечение таких организаций в инновационную деятельность
– задача, которую еще только предстоит решить, и первым шагом к ее решению могло бы
стать преобразование этих организаций в некоммерческие фонды. Закон не запрещает
фондам вести предпринимательскую деятельность, прибыль от которой будет направлена на
развитие основных направлений работы фонда. В этой связи необходимо отметить
специальный налоговый статус фонда, позволяющий ему получать и передавать целевые
средства, предназначенные для ведения научной и инновационной деятельности, без уплаты
основных налогов (ст. 251 и п. 3 ст. 39 НК РФ). Снижение налогового бремени на ведение
уставной научной и инновационной деятельности, безусловно, является положительным
аспектом, благотворно влияющим на эффективность деятельности организации по созданию
результатов интеллектуальной деятельности. Вместе с тем, при реализации результатов
интеллектуальной деятельности фонд подлежит налогообложению в общем порядке.
Преобразование государственных научных учреждений в фонды пока остается на
уровне Концепции. И хотя Концепция, определяющая основные подходы к реализации
государственной политики в области научно-технической и инновационной деятельности,
рассматривает фонд как один из основных инструментов разгосударствления научного
сектора РФ, на сегодняшний день не решено множество вопросов, связанных с практической
реализацией этой идеи: развитие надлежащей законодательной базы, определение порядка
образования научного фонда и его управления и пр. Вместе с тем, практика использования
фонда в качестве инструмента реализации государственной инновационной политики не
исчерпывается созданием механизма разгосударствления научных учреждений. Основываясь
на опыте европейских стран, фонды с момента своего появления в научной жизни
использовались государством как инструмент организации научного и инновационного
процесса. Необходимость появления такого механизма на рассматриваемый период, как
представляется, обусловлена обострившимся несоответствием между традиционными
организационными формами науки, структурой и объемом исследовательских работ, с одной
стороны, и резко сократившимися возможностями финансового и ресурсного обеспечения
этих исследований - с другой. В советский период это несоответствие компенсировалось за
счет экстенсивного подхода к обеспечению науки, однако в условиях становления рыночной
экономики очевидными стали не только невозможность продолжать экстенсивное развитие
науки, но и отсутствие необходимого в таких условиях механизма отбора перспективных
направлений
научных
исследований
и
формирования исследовательских программ.
Отсутствовала система постоянно действующей научной экспертизы, не была отработана
система адресного финансирования, ученым не были созданы достаточные условия для
свободного
творческого
самовыражения.
Учитывая
необходимость
перехода
от
экстенсивного пути развития науки к интенсивному, основанному на реорганизации
структуры и оптимизации управления, уже в середине 90-х государством были предприняты
попытки введения и использования инфраструктуры фондов как организующей и
стимулирующей
силы
в
рамках
регулирования
научно-технической
деятельности.
Предназначением фонда на тот момент были выбор лучших научных идей и поддержка их
реализации, анализ полученных результатов и распространение их в обществе и
промышленности. В этом направлении работали и Миннауки, и РАН, создавались как
государственные фонды - РГНФ, РФФИ, так и негосударственные – МФТИ, Фонд
инновационных проектов «Креатор», Фонд содействия развитию МП НТС и многие другие.
В условиях недостаточности и нестабильности финансирования, несоответствия
казначейской системы финансирования специфике фундаментальной науки, недостаточной
проработки
законодательной
базы
состояния
законодательства
по
конкурсной
деятельности,
неудовлетворительного
проблемам
интеллектуальной
собственности
и
коммерциализации научного знания, непроработанности комплекса правовых и финансовых
вопросов, связанных с организацией международной научной деятельности, фонд
используется государством как действенный инструмент организации и стимулирования
научно-технической и инновационной деятельности. Вместе с тем, фонд как оптимальная
форма функционирования научных негосударственных организаций является одним из
элементов
организационно-правового
механизма
государственного
регулирования
инновационной деятельности, поскольку фонд бесспорно можно отнести к объектам
инновационной инфраструктуры, действующим на всех этапах инновационного процесса,
начиная
с
фундаментальных
исследований
и
до
начальных
стадий
реализации
инновационных проектов. Фонд как объект инновационной инфраструктуры и оптимальная
организационно-правовая форма научной организации призван устранить имеющиеся
разрывы в цепи "наука - технология - производство - рынок". Таким образом, есть все
основания утверждать, что фонд - это особая организационная структура, способная чутко
реагировать на потребности рынка и анализировать тенденции его изменения, иметь
системную информацию об имеющихся научных, конструкторских, технологических
разработках в той или иной отрасли, избирать на этой основе перспективные научные
разработки, создавать механизмы, позволяющие ученым развивать на практике свои идеи и
получать от этого соответствующую часть прибыли.
Степаненко А.С.
02.02.05