Проект Концепции о защите прав заявителей (185 Кбайт)
advertisement
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru ПРОЕКТ КОНЦЕПЦИИ О СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ЗАЯВИТЕЛЕЙ Автор доклада: Юлия Ткачева Участники рабочей группы: Юлия Ткачева, Ксения Коник ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 1. Границы определения понятия “заявитель”: о чем заявлять? Руководствуясь принципом приоритета норм международных договоров, закрепленного в п.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, в качестве основы определения понятия заявителя о коррупции рекомендуется учитывать смысл, заложенный в 33 статье Конвенции ООН против коррупции.1 Исходя из этого смысла заявитель – любое лицо. Здесь необходимо заметить, что в смысле ст.33 Конвенции заявители сообщают о фактах, связанных с преступлениями, признанными таковыми Конвенцией. Данные преступления поименованы в главе III Конвенции, среди которых: o Подкуп национальных публичных должностных лиц; o Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций; o Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; o Злоупотребление влиянием в корыстных целях; o Злоупотребление служебным положением; o Незаконное обогащение; o Подкуп в частном секторе; o Хищение имущества в частном секторе; o Отмывание доходов от преступлений; o Сокрытие; o Воспрепятствование осуществлению правосудия. В российском законодательстве, так или иначе, перечисленные деяния поименованы в качестве преступлений в Уголовном кодексе РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ. Исключением может являться лишь незаконное обогащение. 1 Конвенция ООН против коррупции принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. 2 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru Если обратить внимание на содержание Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы, подписанного Указом Президента РФ, то речь идет о разработке предложений по повышению юридической защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции. Уголовный кодекс РФ не определяет термин «коррупция». Его определение содержится в п.1 ст.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В данном случае, возникает расхождение смысла ст.33 Конвенции и российского Национального плана противодействия коррупции. В Конвенции ООН речь идет о преступлениях коррупционного характера, совершение которых должно повлечь за собой наступление уголовной ответственности. Если исходить из логики национально плана России, то речь идет о коррупции и о коррупционных правонарушениях, за совершение которых в силу ст.13 Федерального закона «О противодействии коррупции» возникает уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. При этом данным законом вводится термин «коррупционное правонарушение», который фактически не определяется. Таким образом, российский национальный план противодействия коррупции расширяет сферу потенциальных заявлений. Заявитель – лицо, сообщающее о фактах, Заявитель – лицо, сообщающее о фактах, связанных с коррупцией. связанных с преступлениями коррупционного характера. Позиция Центра «Трансперенси Интернешнл – Р»: Одной из основных функций механизма заявлений о неправомерных деяниях (whistleblowing), включая заявления о коррупции, на наш взгляд, является раскрытие информации о совершаемых незаконных деяниях. Как мы полагаем, конечная цель данного механизма – успешное расследование дел и неизбежное наступление ответственности в отношении лиц, виновных в совершении неправомерных деяний. 3 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru В рамках Конвенции ООН против коррупции действует принцип криминализации деяний коррупционного характера, что означает установление уголовной ответственности в виде наказания за их совершение. На сегодняшний день в российском законодательстве, несмотря на довольно широкое определение термина «коррупция», а также декларативно закрепленное множество видов юридической ответственности, фактически существует уголовная ответственность за совершение уголовных преступлений коррупционного характера, признанных таковыми Уголовным кодексом РФ. Исходя из установленных выше функций и целей механизма заявлений о неправомерных деяниях, наиболее эффективным будет признано сообщение о каких-либо фактах при наличии возможности наступления юридической ответственности для виновного лица. Из выше приведенного следует, что при поступлении в компетентный орган заявления о фактах коррупции ответственность для нарушителя возникнет только при наличии состава преступления, предусмотренного УК РФ. При разработке нормативного правового акта следует определить: Заявитель о коррупции – лицо, сообщающее о любых фактах, связанных с преступлениями в сфере коррупции. При этом рекомендуется руководствоваться определением коррупции, установленным п.1 ст.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Заявитель о коррупции Заявитель При оценке международного опыта в сфере защиты заявителей зачастую встречаются акты, в соответствии с которыми речь идет о защите лиц, сообщающих не только о фактах, связанных с коррупцией, но и о других фактах, связанных с незаконным поведением. На сегодняшний день в России в рамках Уголовного кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) существуют общие механизмы направления заявлений о правонарушениях и заявлениях. 4 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru В данном случае возникает вопрос, почему лишь в отношении заявителей о коррупции требуется усиление юридической защиты. В целях исполнения национального плана противодействия коррупции 2012-2013, прежде всего, установлен приоритет - обеспечить повышенный уровень защиты лиц, заявляющих о преступлениях в сфере коррупции. При этом механизмы такой защиты не будут распространяться, в частности, на заявления о нарушениях в сфере урегулирования конфликта интересов, а также в сфере предоставления сведений о доходах и об имуществе лиц, замещающих должности государственных служащих. 5 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 2. Презумпция добросовестности и разумности В контексте развития системы защиты заявителя о коррупции (далее по тексту – “Концепция”) необходимо провести аналогию с нормами гражданского права России и предусмотреть в Концепции понятия презумпций добросовестности и разумности. Понятие “добросовестность” используется в Гражданском кодексе РФ (далее по тексту – “ГК”) применительно к приобретателю (ст. 302), владельцу (ст. 234, 303), лицу, которое изготовило новую движимую вещь для себя путем переработки не принадлежащих ему материалов (ст. 220). Общий анализ статей ГК приводит к выводу о том, что лицо следует считать добросовестным в том случае, когда оно действует без умысла причинить вред другому лицу, а также не допускает легкомыслия (самонадеянности) и небрежности по отношению к возможному причинению вреда. Такое определение следует из содержания ст. 302 ГК, согласно которой добросовестным приобретателем является лицо, которое “не знало и не могло знать о том, что приобретает имущество у лица, не имеющего права его отчуждать”. Суть презумпции добросовестности заявителя в Концепции означает следующее: лицо считается действовавшим добросовестно в случае, если лицо действовало без умысла причинить другому лицу вред, не злоупотребляло предоставленными ему правами, связанными с сообщением фактов о преступлении в сфере коррупции. Оценивая разумность действий, следует рассматривать как интеллектуальный, так и волевой элемент реальных действий конкретного лица, а также конкретную возможность лица совершить эти действия. В этом случае проверяется возможность совершения определенных действий не конкретным лицом, а индивидом в обобщенном смысле. Иными словами, под разумностью следует понимать способность лица объективно оценивать последствия своих действий, а также конкретную возможность любого иного лица поступить так. 6 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 3. Процессуальные аспекты заявления о фактах коррупции Как это было определено выше, на данном этапе наиболее перспективным видится определение заявителя о коррупции как лицо, сообщающее о фактах, связанных с коррупционными преступлениями, признанными таковыми Уголовным кодексом России (далее по тексту – “УК”). При таких обстоятельствах следует обозначить следующие деяния, признаваемые УК преступлениями коррупционного характера: - Получение / Дача взятки (ст.290-291 УК); - Мошенничество (ч.3 ст.159 УК); - Присвоение или растрата (ч.3 ст.160 УК); - Нецелевое расходование бюджетных средств (ст.285.1 УК); - Нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов (ст.285.2 УК); - Злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК); - Коммерческий подкуп (ст.204 УК); - Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем (ст.174 УК); - Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст.174.1 УК) И др. Заявление о преступлениях в сфере коррупции должно подразумевать под собой сообщение о любых фактах, связанных с коррупцией, представленное заявителем добровольно в специализированный уполномоченный орган, отвечающее принципам добросовестности, обоснованности, достоверности и разумности указанных в заявлении сведений. Лицо должно быть наделено правом подавать заявление в случаях, если располагает сведениями о фактах коррупции или имеет все основания полагать и может предоставить соответствующие доказательства, подтверждающие то, что коррупционное правонарушение было (будет) совершено. Действующие нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее по тексту – “УПК”) обозначают заявление (сообщение) о преступлении в качестве повода для возбуждения уголовного дела. 7 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru Нормы УПК позволяют обозначить следующие процессуальные особенности заявления о преступлении: Заявление (сообщение) о преступлении: Устная или письменная форма Независимо от формы подписывается заявителем Содержит персональные данные (ФИО, паспорт) Позволяет идентифицировать заявителя Ответственность за заведомо ложный донос Анонимные заявления не могут служить поводом для возбуждения уголовного дела Общие требования к подаче и порядку рассмотрения сообщений о преступлениях установлены в статьях 141 и 145 УПК. В данном случае существует возможность подать заявление в письменной форме путем составления письменного документа, либо в устной форме – путем составления протокола, который подписывается заявителем и содержит данные о нем. Сообщения о совершенном или о готовящемся преступлении могут быть получены как напрямую от заявителя, так и от иных источников, в частности: средства массовой информации, обращения и жалобы граждан; информация, переданная по телефону, телеграфу и иными средствами электронной связи; обращения государственных и иных организаций и др. Помимо норм УПК порядок рассмотрения сообщений о преступлениях в зависимости от подведомственности регулируется приказом Генеральной прокуратуры № 200 от 17.12.2007, приказом МВД № 333 от 04.05.2010, приказом Следственного комитета РФ № 72 от 03.05.2011 и др. Характеристика статуса заявителя о преступлениях в уголовном процессе ПРАВА Ходатайствовать о применении мер безопасности в отношении себя, близких родственников; Представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами; 8 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru Давать показания; Отказаться от дачи показаний против самого себя, своего супруга (своей супруги) и других близких родственников; Участвовать в исследовании и рассмотрении доказательств; Заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения уполномоченному органу, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения заявления вопросам; Получение достоверной и полной информации относительно хода рассмотрения заявления; Знать о предъявленном обвиняемому обвинении в случае подтверждения фактов, указанных в заявлении; Давать показания на родном языке или языке, которым он владеет; Пользоваться помощью переводчика бесплатно; Участвовать с разрешения уполномоченного органа в следственных действиях, производимых в связи с рассмотрением заявления по его ходатайству либо ходатайству его представителя; Знакомиться с протоколами производимых действий; Знакомиться по окончании рассмотрения заявления со всеми материалами дела, выписывать любые сведения и в любом объеме, снимать копии с материалов дела, в том числе с помощью технических средств; Приносить жалобы на действия (бездействие) и решения уполномоченного органа; Обжаловать решение уполномоченного органа в суде. ОБЯЗАННОСТИ Не вправе уклоняться от явки по вызову уполномоченного органа, от дачи показаний; Не вправе давать заведомо ложные показания или отказываться от дачи показаний; Не вправе разглашать данные предварительного расследования, если заявитель был об этом заранее предупрежден в порядке, установленном статьей 161 УПК. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ Уголовная ответственность за ложный донос (ст.306 УК); Уголовная ответственность за дачу заведомо ложных показаний (ст.307 УК). Возможность анонимной подачи заявлений В силу ст.141 УПК анонимное заявление о преступлении не может служить поводом для возбуждения уголовного дела. Данный запрет «дублируется» на уровне подзаконных актов. В частности в приказе СК РФ № 72 устанавливается правило, согласно которому анонимные сообщения о преступлении не могут служить поводом для возбуждения 9 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru уголовного дела и направляются в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. Если указанная в таких сообщениях информация требует незамедлительной проверки, то она должна быть немедленно передана в орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, по телефону либо с использованием факсимильной или иной экстренной связи. Таким образом, на данном этапе, анонимные заявления о фактах, связанных с преступлениями коррупционного характера, не могут служить поводом для возбуждения уголовного дела и фактически, лишают себя эффективности. Анонимность Анонимность и конфиденциальность Несмотря на то, что анонимные заявления в соответствии с действующим российским законодательством не могут являться поводом для возбуждения уголовного дела, подача анонимных заявлений не запрещена. Каждому заявителю о преступлениях в сфере коррупции при таких обстоятельствах должна гарантироваться полная анонимность. Вместе с тем, режим анонимности может быть прекращен для содействия дальнейшим расследованиям с предварительного согласия заявителя. При этом должна гарантироваться полная конфиденциальность информации о заявителе, а лица, получившие доступ к такой информации обязаны соблюдать режим конфиденциальности информации и нести ответственность за ее разглашение. Проблема отказа в приеме заявления – снижение стимула для заявителя Уголовно-процессуальное законодательство не допускает необоснованный отказ должностного лица от принятия заявления о преступлении. Однако на практике, зачастую, заявителю могут отказать в принятии заявления без оснований. При этом уровень гарантий защиты интересов заявителя в данном случае низок. Пример работы нормативно-правового механизма приема и регистрации заявлений (приказ СК РФ № 72) 10 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru В п.19 установлен запрет на необоснованный отказ правомочного должностного лица принять заявление о преступлении. При этом п.20 содержит следующую формулировку: «Сообщения, заявления и обращения, которые не содержат сведений об обстоятельствах, указывающих на признаки преступления, не подлежат регистрации в книге регистрации сообщений о преступлении и не требуют проверки в порядке, предусмотренном статьями 144 - 145 УПК РФ». Подобная формулировка не содержит четких критериев для отказа в регистрации сообщений о преступлениях. Данное обстоятельство позволяет на диспозиционной основе принимать решения в отношении поступивших сообщений о преступлении. Иными словами, уполномоченное лицо вправе решать судьбу сообщений на свое усмотрение. Применительно к сообщениям о преступлениях в сфере коррупции, одним из барьеров в их приеме и регистрации может послужить п.21 приказа СК РФ, согласно которому: «Поступившие в следственный орган СК России сообщения, заявления, обращения, в которых заявители выражают несогласие с решениями, принятыми судьями, прокурорами, руководителями следственных органов, следователями или иными сотрудниками следственных органов, высказывают предположение о совершении обжалуемыми действиями указанных лиц должностного преступления и ставят в связи с этим вопрос о привлечении этих лиц к уголовной ответственности, также не подлежат регистрации в книге регистрации сообщений о преступлении и не требуют проверки в порядке, предусмотренном статьями 144 - 145 УПК РФ». Такие сообщения, заявления, обращения регистрируются как входящие документы и рассматриваются в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Таким образом, при направлении сообщения о коррупционном преступлении, совершенным судьей, сотрудником прокуратуры или следователем, существует риск рассмотрения сообщения о преступлении как обращения. При этом если сообщение о преступлении может послужить поводом к возбуждению уголовного дела, то обращение подлежит обычному рассмотрению и не может способствовать эффективному возбуждению уголовного дела. Данный риск существенно занижает стимул направления 11 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru сообщений заявителями, которые стали свидетелями коррупции при взаимодействии с судебной и следственной системой. Ложный донос и клевета: последствия для заявителей Действующее уголовное законодательство предусматривает уголовную ответственность за заведомо ложный донос (ст.306 УК РФ). При этом УПК устанавливает правило, согласно которому в случае вынесения решения об отказе в возбуждении уголовного дела, следователь обязан рассмотреть вопрос о возбуждении уголовного дела за заведомо ложный донос в отношении лица, заявившего или распространившего ложное сообщение о преступлении. Однако вынесение обвинения возможно только за заведомо ложный донос, что означает необходимость наличия умысла со стороны заявителя. Для целей повышения уровня защиты заявителей о преступлениях в сфере коррупции следует рассмотреть вопрос о возможности смягчения мер уголовной ответственности за ложный донос либо установления альтернативных мер (административная, дисциплинарная ответственность). В качестве меры ответственности следует предусмотреть запрет обращаться с заявлением о коррупции в рамках рассматриваемой процедуры на определенное время. Иным риском является реабилитация уголовной ответственности за клевету. Возникает вопрос, будут ли признаваться клеветой сведения, содержащиеся в заявлении о преступлении, которые в ходе проверки не подтвердились. В данном случае необходимо обратиться к позиции пленума Верховного Суда РФ № 3 от 24.02.2005 года (п.10). Так, Верховный Суд РФ указал, что в случае, когда гражданин обращается в названные органы с заявлением, в котором приводит те или иные сведения (например, в правоохранительные органы с сообщением о предполагаемом, по его мнению, или совершенном либо готовящемся преступлении), но эти сведения в ходе их проверки не нашли подтверждения, данное обстоятельство само по себе не может служить основанием для привлечения этого лица к ответственности. В указанном случае имела место реализация гражданином конституционного права на обращение в органы, которые в силу закона обязаны проверять поступившую информацию, а не распространение не соответствующих действительности порочащих сведений. Такие сведения могут быть признаны клеветой, если при рассмотрении дела суд установит, что обращение в указанные органы не имело под собой никаких оснований и продиктовано 12 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru не намерением исполнить свой гражданский долг или защитить права и охраняемые законом интересы, а исключительно намерением причинить вред другому лицу, то есть имело место злоупотребление правом. Внешние и внутренние формы подачи заявлений Заявитель должен быть обеспечен возможностью подачи «внутреннего» и «внешнего» сообщения о преступлении в сфере коррупции. Внешним каналом для приема сообщений от заявителей, прежде всего, должен являться уполномоченный государством орган, наделенный компетенцией по проверке и расследованию поступающих сообщений. Применительно к российской действительности, подобным органом может являться орган в структуре следственных органов. Помимо уполномоченного государственного органа, в качестве одного из альтернативных вариантов является возможность направления заявления в профильные общественные правозащитные организации, профсоюзы, ассоциации. При этом наделение данных организаций правом представления интересов неопределенного круга лиц повысит эффективность механизма защиты заявителей о коррупции. Это может обуславливаться тем, что профильная общественная организация на профессиональном уровне может представлять интересы заявителя как при направлении заявлений и взаимодействия с государственными органами и должностными лицами, так и при реализации прав на мероприятия по защите заявителя. Заявитель может направить сообщение о фактах коррупции в СМИ или правозащитные общественные организации. Однако в некоторых странах (например, Великобритания), такой способ не является рекомендуемым, им следует воспользоваться в особо крайнем случае. Например, в Австралии заявителю рекомендуется обращаться к журналистам, только если орган, в который было сделано заявление, принял решение не проводить расследование, или не дал никакой рекомендации после расследования, или не сообщил заявителю о своем решении в течение 6 месяцев. Внутреннее сообщение представляет собой сообщение, направляемое в пределах одной организации, компании. При этом подобные механизмы могут существовать как в государственном, так и в частном секторе. При этом сообщения могут быть направлены в специально созданные внутренние корпоративные структуры. Таким подразделением 13 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru может быть служба кадров, специальный сотрудник юридического департамента, отдел комплаенса. В некоторых странах (Великобритания, Южная Африка, Канада) особенно уточняется, что заявитель должен в обязательном порядке воспользоваться «внутренними» способами заявления о коррупции, прежде чем обращаться во внешний орган. Система внутреннего приема сообщений должна быть обеспечена соответствующим внутренним положением или корпоративным стандартом. Корпоративным стандартом должна быть обеспечена внутренняя процедура приема и обработки сообщений, процедура внутреннего корпоративного расследования, ответственность. При таких обстоятельствах, система будет функционировать наиболее эффективно. Заявителю помимо внешних и внутренних способов заявления, несомненно, должна быть обеспечена возможность обращаться за защитой своих прав в судебные органы. В силу ст.46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Вариантом «внешнего» сообщения о фактах коррупции может быть использование специальной горячей линии при специальном органе или правоохранительном органе. В некоторых частных компаниях также создаются горячие линии. Некоторые рекомендации по созданию корпоративной горячей линии 1. Горячая телефонная линия может функционировать на трех уровнях: - Внутреннее структурное подразделение организации (ведомства); - Внешний антикоррупционный орган; - Независимая группа представителей институтов гражданского общества. 2. Наличие бесплатного, запоминаемого номера горячей линии, факса, интернет сайта, электронной почты для получения сообщений о фактах коррупции от заявителей. 3. Функционирование горячей линии должно быть основано на принципах: - Анонимность - Конфиденциальность - Наличие документации 14 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 4. Прием звонков следует осуществлять подготовленными специалистами, а не посредством автоответчика. 5. Круглосуточное функционирование без праздников и выходных. 6. Прием звонков на нескольких языках. 7. Присвоение заявителю идентификационного номера, что позволит осуществить повторную связь в процессе расследования. 8. Проведение внутренних тренингов для специалистов горячей линии. Перечень некоторых существующих горячих линий для приема сообщений о преступлениях приведен в Приложении № 1. Возможность подачи заявлений в электронной форме Вариант реализации – использование портала «Госуслуги». Единый портал государственных и муниципальных услуг обеспечивает: 1) Подача заявлений с использованием информационно-телекоммуникационных технологий анонимно и конфиденциально с присвоением индивидуального номера для конкретного заявления; 2) Получение заявителем сведений о ходе выполнения рассмотрения заявления о коррупции; 3) Возможность ознакомления заявителя с результатами рассмотрения заявления с использованием информационно-телекоммуникационных технологий. 15 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 4. Концептуальные основы обеспечения защиты Как было определено выше, одной из задач, установленных в национальном плане противодействия коррупции 2012-2013, является повышение уровня юридической защиты лиц, сообщающих именно о фактах коррупции. Гарантия обеспечения защиты заявителя – гарантия соблюдения прав и законных интересов человека. В связи с этим, важным аспектом является определение момента, с которого должно начинаться действие правовых гарантий обеспечения защиты. Следует заключить, что гарантии обеспечения защиты заявителей разумней всего должны функционировать вне зависимости от того, был ли непосредственно совершен акт заявления или нет. Таким образом, правовые гарантии обеспечения защиты заявителей действуют и функционируют вне зависимости от наличия заявителя и его действий. Это обеспечивается системой правовых норм. Тем не менее, если говорить о правовом статусе заявителя, то он обретается лицом с момента направления заявления. Иными словами, действие правовых гарантий обеспечения защиты индивидуализируется с подачей конкретным лицом конкретного заявления. Лицо приобретает совокупность прав и обязанностей заявителя с момента совершения им действий по сообщению о фактах коррупции. При таких обстоятельствах, лицо должно приобретать статус заявителя вне зависимости от адресата заявления и соблюдения процессуального порядка. Нарушение процессуального порядка подачи заявления не должно являться основанием ограничения действия гарантий по обеспечению защиты заявителей. Подобные нарушения могут лишь приостановить процесс возбуждения дела до момента исправления процессуальных нарушений (передача дела по подведомственности, устранение нарушений формы заявления и проч.). Момент окончания защиты – это вопрос, на который можно получить множество различных вариантов ответа. С одной стороны, гарантии обеспечения защиты – процесс, существование которого не должно прекратиться. С другой стороны, непосредственное предоставление защиты для конкретного заявителя при конкретных обстоятельствах имеет свое окончание с моментом прекращения угрозы нарушения прав и законных интересов заявителя. Иными словами, осуществление защиты в отношении заявителя может быть прекращено в случае прекращения угроз, но при условии функционирования гарантий обеспечения защиты на постоянной основе. Такой механизм должен обеспечить 16 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru возможность для заявителя в любой момент реализовать свое право на защиту, тем самым сохранив свои права и интересы. На сегодняшний день правовая основа для функционирования гарантий обеспечения защиты заявителя в России существует. Эта основа обеспечена, прежде всего, Конституцией РФ. В развитие Конституции действует множество законов. Кроме этого, существует специальный закон в сфере противодействия коррупции. Основной принцип обеспечения защиты заявителя – защита от любых неблагоприятных воздействий Так или иначе, защита заявителя должна выражаться в защите от любого неблагоприятного воздействия с момента, когда лицо совершило действие по сообщению о факте (фактах) коррупции. Данная гарантия должна быть обеспечена установлением уголовной ответственности за преследование или любое иное неблагоприятное воздействие на заявителя. 17 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 5. Меры по обеспечению защиты Российское законодательство на сегодняшний день не определяет термины «заявитель о преступлении», «защита заявителя о преступлении». Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» № 119-ФЗ (далее – Закон № 119-ФЗ) содержит определение государственной защиты участников уголовного судопроизводства. По указанному Закону № 119-ФЗ государственная защита – осуществление мер безопасности, направленных на защиту жизни, здоровья, имущества и мер социальной поддержки потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства. Таким образом, в Законе № 119-ФЗ идет речь об обеспечении защиты в рамках уголовного процесса в отношении участников уголовного судопроизводства. Закон № 119-ФЗ устанавливает закрытый перечень защищаемых лиц (т.е. лиц, в отношении которых могут быть приняты меры государственной защиты): 1) потерпевший; 2) свидетель; 3) частный обвинитель; 4) подозреваемый, обвиняемый, подсудимый, их защитники и законные представители, осужденный, оправданный, а также лицо, в отношении которого уголовное дело либо уголовное преследование было прекращено; 5) эксперт, специалист, переводчик, понятой, а также участвующие в уголовном судопроизводстве педагог и психолог; 6) гражданский истец, гражданский ответчик; 7) законные представители, представители потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и частного обвинителя. Исходя из указанного перечня, законодательством не предусмотрены гарантии обеспечения государственной защиты лиц, которые сообщают о подозрениях и фактах, связанных с преступлениями, в том числе коррупционного характера. Данное лицо может не подпадать ни под одно из перечисленных лиц, и, следовательно, не приобретет статус защищаемого лица в смысле Закона № 119-ФЗ. Для повышения юридической защиты лиц, сообщающих о преступлениях в сфере коррупции, необходимо изменить перечень защищаемых лиц, сделав его открытым. Кроме этого, следует ввести отдельную категорию защищаемых лиц – «заявитель о преступлении». 18 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru По общему правилу, меры государственной защиты осуществляются после возбуждения уголовного дела. Ч.2. ст.2 Закона № 119-ФЗ устанавливает, что меры государственной защиты могут быть также применены до возбуждения уголовного дела в отношении заявителя, очевидца или жертвы преступления либо иных лиц, способствующих предупреждению или раскрытию преступления. Иными словами, не предусмотрены конкретные основания для обеспечения мер государственной защиты до возбуждения уголовного дела. Существует лишь вероятная возможность, что уполномоченный орган на диспозитивной основе примет решение о предоставлении государственной защиты до возбуждения уголовного дела. Подобная формулировка правовых норм является неэффективной. Необходимо предусмотреть конкретные основания для принятия решения о предоставлении защиты лицам до возбуждения уголовного дела. Кроме этого, следует установить меры ответственности уполномоченных лиц в случае отказа в обеспечении защиты. Виды государственной защиты Закон № 119-ФЗ выделяет меры безопасности и меры социальной поддержки. К мерам безопасности относятся: 1) личная охрана, охрана жилища и имущества; 2) выдача специальных средств индивидуальной защиты, связи и оповещения об опасности; 3) обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице; 4) переселение на другое место жительства; 5) замена документов; 6) изменение внешности; 7) изменение места работы (службы) или учебы; 8) временное помещение в безопасное место; 9) применение дополнительных мер безопасности в отношении защищаемого лица, содержащегося под стражей или находящегося в месте отбывания наказания, в том числе перевод из одного места содержания под стражей или отбывания наказания в другое. Данный перечень является открытым, закон допускает применение иных мер безопасности. Меры социальной поддержки предполагают защищаемому лицу, его близким родственникам. выплату пособий и компенсаций Основания и порядок применения мер по защите 19 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru В силу Закона № 119-ФЗ основанием применения мер безопасности являются данные о наличии реальной угрозы убийства защищаемого лица, насилия над ним, уничтожения или повреждения его имущества в связи с участием в уголовном судопроизводстве, установленные органом, принимающим решение об осуществлении государственной защиты. Меры безопасности применяются на основании письменного заявления защищаемого лица, или с его согласия, выраженного в письменной форме. На основании заявления суд, начальник органа дознания, руководитель следственного органа или следователь в течение 3 дней (в случаях, не терпящих отлагательства, немедленно) принимают решение о применении мер безопасности или об отказе в их применении, которое оформляется в виде постановления (определения). В случае если применение мер безопасности затрагивает интересы совершеннолетних членов семьи защищаемого лица и иных проживающих совместно с ним лиц, необходимо их согласие, выраженное в письменной форме, на применение мер безопасности. Постановление (определение) о применении мер безопасности либо об отказе в их применении может быть обжаловано в вышестоящий орган, прокурору или в суд. Жалоба подлежит рассмотрению в течение 24 часов с момента ее подачи. Подобный порядок применения мер по защите недостаточен, для того чтобы гарантировать эффективную защиту в виду следующих недостатков. В случае отсутствия у защищаемого лица составить и направить письменное заявление, закон не позволяет применить меры по защите и обеспечения безопасности; Отсутствует конкретная процедура анализа данных об угрозах и принятия объективных решений; Принятие мер предваряется неоперативной процедурой принятия решения (судом, начальником органа дознания, руководителем следственного органа или следователем); Отсутствуют основания для принятия решения немедленно, существует ли субъективная категория «случаи, не терпящие отлагательства». Таким образом, процедура принятия решений об обеспечении защиты носит диспозитивный характер и не содержит условий для оперативного реагирования на потребность в обеспечении защиты. 20 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru Конфиденциальность осуществления государственной защиты Государственная защита осуществляется с соблюдением конфиденциальности сведений о защищаемом лице. Порядок защиты сведений об осуществлении защиты устанавливается постановлением Правительства РФ от 03.03.2007 N 134. Данное постановление устанавливает необходимость защиты сведений об осуществлении государственной защиты и о защищаемом лице, однако не раскрывает, что относится к этим сведениям. Постановление о мерах по ограничению доступа к таким сведениям, принимает орган, который осуществляет меры безопасности. Для обеспечения защиты сведений орган, осуществляющий меры безопасности, может вводить постоянный или временный запрет на выдачу сведений, содержащихся в государственных и иных информационносправочных фондах. Однако в данном случае не предусмотрены критерии и основания для ввода постоянного или временного запрета на выдачу сведений, что позволяет принимать решения на диспозитивной основе на усмотрение уполномоченного органа. Кроме этого, не установлены четкие и конкретные меры ответственности за разглашение конфиденциальной информации о мерах по защите и о защищаемых лицах. Таким образом, гарантии защиты сведений о мерах по защите и о защищаемых лицах не являются достаточными. Существует возможность на диспозитивной основе определять порядок учета информационных ресурсов, содержащих конфиденциальные сведения, их хранения и использования в каждом уполномоченном органе. 21 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 6. Обеспечение защиты трудовых прав Зачастую, заявитель о фактах, связанных с преступлениями в сфере коррупции, обладает статусом работника и может стать обладателем информации о коррупционном преступлении на рабочем месте, либо данная информация может быть связана с руководителем работника или иными работниками. Направление заявления о коррупции создает дополнительные риски для заявителяработника, в частности риск увольнения или риск лишения материальных ценностей, которые, как правило, выражаются в виде получения премий. Для обеспечения надлежащего уровня защиты, следует установить запрет на любое неблагоприятное воздействие, в том числе дискриминации, связанной с фактом сообщения работником о коррупции. Неблагоприятные последствия могут проявляться в наложении дисциплинарного взыскания, увольнении, понижении в должности, переводе на другую работу, отказе от продвижения по службе, сокращении заработной платы, бонусов, премий. С момента направления работником заявления о преступлении коррупционного характера необходимо ограничить право работодателя на осуществление таких действий. Данный запрет может быть снят на определенных законом основаниях, в случае, если судом или компетентным органом будет установлено, что заявитель являлся недобросовестным и сообщил ложные сведения, либо направил заявление из корыстных побуждений. В законодательстве должны быть также предусмотрены меры, обеспечивающие возможность для работника рассчитывать на восстановление своего статуса, в том числе восстановление на работе после несправедливого увольнения, выплату причитающихся денежных средств, а также возмещение убытков, морального вреда, выплату денежной компенсации до тех пор, пока работник не найдет себе новое место работы (если восстановление на работе нежелательно). На сегодняшний день отношения между работником и работодателем в России регулируются Трудовым кодексом РФ (ТК РФ). Однако в ТК РФ не предусмотрены гарантии защиты трудовых прав заявителей о преступлениях, в том числе в сфере коррупции. Работник, заявивший о фактах коррупции, может быть уволен, лишен должности, лишен премий по общим основаниям, установленным ТК РФ, которые позволяют без особых препятствий осуществить неблагоприятное воздействие в адрес работника. 22 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru Для повышения уровня юридической защиты лиц, сообщающих о преступлениях в сфере коррупции, следует установить в ТК РФ необходимые ограничения на увольнение работника по инициативе работодателя. Кроме этого, необходимо установить дополнительные меры ответственности для работодателя за применение мер неблагоприятного воздействия на работника. ТК РФ устанавливает несколько способов защиты трудовых прав, среди которых – судебная защита. В случае нарушения трудовых прав работник имеет возможность направить заявление в суд. При этом бремя доказывания своей невиновности должно быть возложено на работодателя, что следует из общих правил гражданского процесса. Это означает, что в случае совершения неблагоприятного воздействия в отношении работника, работодателю следует доказать, что подобное воздействие не связано с заявлением работника о преступлении коррупционного характера. Помимо судебного способа защиты трудовых прав, существуют такие способы как самозащита, защита трудовых прав профессиональными союзами, государственный контроль за соблюдением трудового законодательства. Альтернативой подачи в защиту нарушенных прав заявления в суд может являться обращение в комиссию по трудовым спорам. Органы федеральной инспекции труда являются уполномоченными органами по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства. Для повышения уровня юридической защиты заявителей о преступлениях, в том числе в сфере коррупции, следует наделить органы федеральной инспекции труда полномочиями по рассмотрению жалоб работников о применении в отношении них неблагоприятного воздействия в результате направления заявления о преступлениях. Данные органы должны быть также наделены полномочиями по контролю за процессом восстановления нарушенных прав работника, а также применением мер ответственности в отношении работодателя. Иными словами, необходимо создать эффективный механизм досудебной защиты трудовых прав работников, в том числе, если их нарушение является следствием направления работником заявления о преступлении. 23 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 7. Государственные служащие – заявители о коррупции Государственных служащих следует выделять как особую категорию заявителей. Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 329-ФЗ (далее – Закон о противодействии коррупции) устанавливает обязанность для государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. По правилам ст.9 Закона о противодействии коррупции государственные (муниципальные служащие) обязаны уведомлять своего нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. За невыполнение данной обязанности в отношении государственных служащих предусмотрена дисциплинарная ответственность в виде увольнения с государственной службы, либо привлечение к иным видам ответственности. Подобная формулировка мер ответственности оставляет возможность отказаться от увольнения государственного служащего и выбрать иной вид ответственности. При этом трудно представить альтернативные варианты иной ответственности в российском законодательстве за неисполнение подобной обязанности. Законом о противодействии коррупции регулирование порядка уведомления и иные процессуальные вопросы, связанные с направлением сообщений о фактах коррупции государственными (муниципальными) служащими отнесено к компетенции представителя нанимателя (работодателя). Иными словами порядок уведомления о коррупционных правонарушениях устанавливается каждым ведомством на свое усмотрение. Государственный служащий, направивший уведомление о коррупционном правонарушении согласно Закону о противодействии коррупции находится под защитой государства в соответствии с законодательством РФ. 24 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru ПРОБЛЕМАТИКА Закон обязывает государственного служащего направить уведомление только в случае, если к нему обратились в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения Необходимо предусмотреть обязанность для государственного (муниципального) служащего направлять уведомление о любых фактах коррупционного правонарушения, свидетелями которого он являлся. Законом не установлены строгие меры ответственности за неисполнение обязанности по направлению уведомления Рекомендуется установить конкретную меру ответственности – увольнение с государственной службы. Решение процессуальных вопросов направления уведомления отнесено на уровень подзаконных актов каждого ведомства в отдельности Рекомендуется на законодательном уровне установить общие процессуальные правила уведомления, с сохранением возможности детализировать данные правила на подзаконном уровне. Предоставление государственной защиты осуществляется по общим правилам, что не гарантирует надлежащий уровень защиты трудовых прав, а также незамедлительное предоставление защиты в случае оказания неблагоприятного воздействия на государственного служащего. 25 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru Законом не предусмотрен порядок действий представителя нанимателя (работодателя) при получении уведомления, что создает возможность в произвольном порядке принимать решения Рекомендуется на уровне закона установить общий алгоритм действий представителя нанимателя (работодателя) при получении уведомления о коррупционном правонарушении, а также варианты возможных решений и основания для их принятия. Следует особо обратить внимание на ограничения в ст.10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так государственному служащему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Однако направление государственным служащим уведомления о коррупционном правонарушении по своей природе является обязанностью, установленной законом, и не должно квалифицироваться как публичное суждение либо оценка. При этом законом не определены основания признания того или иного действия публичным. Для повышения уровня гарантий защиты заявителей – государственных служащих рекомендуется внести в данный пункт ст.10 Закона о государственной службе оговорку, согласно которой направление уведомления о коррупционном правонарушении не является публичным высказыванием, суждением или оценкой. Помимо государственных (служащих) обязанность направлять уведомления о коррупционных правонарушениях следует установить в отношении такой категории субъектов как сотрудники государственных компаний и государственных корпораций, а также иных организаций с государственным (муниципальным) участием. Необходимо также упомянуть такую категорию потенциальных заявителей как государственные подрядчики и участники размещения государственных заказов. Особенность данной категории заявителей заключается в том, что они являются субъектами предпринимательской деятельности. Основные риски данной категории 26 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru заявителей – риски неблагоприятного воздействия, связанные с препятствованием в осуществлении предпринимательской деятельности, рейдерством. И хотя законодательством декларируется защита частной собственности, на практике существующих гарантий недостаточно для обеспечения надлежащего уровня защиты заявителей – предпринимателей. В виду этого следует установить дополнительные гарантии и механизмы защиты для заявителей – предпринимателей по аналогии с предложенными механизмами защиты трудовых прав. В частности, в качестве альтернативной площадки для дополнительных механизмов защиты может послужить Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» № 294-ФЗ (далее – Закон № 294-ФЗ), в котором могут быть установлены общие гарантии защиты прав предпринимателей, заявивших о коррупционных правонарушений. Поскольку юрисдикция Закона № 294-ФЗ на сегодня существенно ограничена и не распространяется на многие сферы отношений между субъектами предпринимательства и государственными органами, необходимо также предусмотреть дополнительные гарантии в специальных законодательных актах, регулирующих исключенные из-под юрисдикции Закона № 294-ФЗ сферы отношений. В качестве альтернативы уполномоченного органа по контролю за обеспечением защиты прав заявителей-предпринимателей следует рассмотреть Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. А законодательной базой для его функционирования – внесенный в Государственную думу РФ законопроект "Об уполномоченном по защите прав предпринимателей". 27 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru 8. Новый закон или реконструкция существующего законодательства Несомненно, в ходе обсуждений способов оформления дополнительной правовой базы для обеспечения защиты заявителей о преступлениях в сфере коррупции, возникнет вопрос – создавать ли для этих целей новый специальный закон, либо вносить изменения в уже существующие законодательные акты. С одной стороны, новый специальный закон позволит более оперативно внедрить необходимые правовые нормы в систему действующего законодательства, а также упростит работу экспертов-разработчиков и в дальнейшем – работу правоприменителей. С другой стороны, внесение изменений в уже существующие законодательные акты позволит более детально проанализировать существующие правовые нормы и разработать поправки с учетом существующих норм. Это может способствовать уменьшению количества правовых коллизий, поскольку новые нормы будут внедряться в уже существующий правовой каркас. Однако наиболее эффективной моделью видится соединение в себе и первого, и второго варианта регулирования отношений по защите заявителей. Так, следует разработать специальный законодательный акт, в котором бы декларировались общие принципы и гарантии защиты прав заявителей о коррупции, а также раскрывались ключевые понятия данной сферы. При этом в развитие данного закона необходимо разработать поправки в уже действующие законодательные акты, что обеспечит целостность и эффективность функционирования правовой базы и позволит избежать возникновения значительно числа правовых коллизий специальных и общих норм. Так или иначе, не стоит изменять систему норм фрагментарно, поскольку это не обеспечит полноценное функционирование системы. Если обязать государственных служащих сообщать о фактах коррупции, независимо от обстоятельств, и установить в качестве санкции увольнение с государственной службы за нарушение данной обязанности, права заявителей – государственных служащих будут нарушены, поскольку не обеспечены надлежащие механизмы защиты, в частности трудовых прав. Таким образом, необходимо параллельно внедрять как механизмы направления заявлений и увеличения их количества, так и реформировать механизмы обеспечения защиты заявителей. 28 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru Приложение 1: Перечень горячих линий Следственный комитет РФ 1. 2. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=530431 http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=510897 Телефоны: Телефон доверия, телефонная линия "Остановим коррупцию": 8 (800) 333-00-81 http://gvsu.gov.ru/?page_id=1515 Телефон доверия: 8 (495) 640-20-52 Ростовская область: http://www.skrnd.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=2038&Itemid=33 СКР по Республике Татарстан http://www.rg.ru/2012/03/21/reg-pfo/liniya-anons.html Карелия: http://www.kareliasled.ru/news/1900 http://kareliasled.ru/korr001/ Мордовия: http://www.sk13.ru/modules.php?name=corrupt Калужская область http://su.kaluga.ru/news/1371/ Новгородская область http://www.sledkomnov.ru/blind/new.php?id=1157&page=2 Красноярский край 29 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru http://sled24.ru/ Мурманская область http://www.skr-murmansk.ru/main.php?m=181&page=253&nm=15&p=.2.3.4.5.6.10.11.14.15. Санкт-Петербург http://sledcomspb.ru/obracshenie-grazhdan/ Москва http://moscow.sledcom.ru/ Липецкая область Телефон доверия, телефонная линия «Остановим коррупцию» +7(4742) 35-88-05 http://www.sk-lipetsk.ru/ Костромская область http://www.sledstvie44.ru/ Ярославская область http://www.yarsusk.ru/reception_of_citizens/procedure_admission/instrukciya2.php МВД РФ Московская область http://50.mvd.ru/citizens/borba_s_korruptsiey/ УМВД России по Калужской области (4842) 50-23-75 (справочная), (4842) 502-800 (телефон доверия) 248001 г.Калуга ул.Суворова д.139 40.mvd.ru Смоленская область http://67.mvd.ru/contact/ 30 ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р 109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19; e-mail: info@transparency.org.ru; web:http://www.transparency.org.ru Тверская область http://69.mvd.ru/contact/ Санкт-Петербург http://www.zakon.gov.spb.ru/hot_line Москва Единый телефон доверия В Главном управлении МВД России по г. Москве действует единый телефон доверия: (495) 694-92-29 По этому телефону граждане могут обратиться с информацией о коррупции в органах власти, готовящихся или совершенных преступлениях, недостатках в работе органов внутренних дел, нарушениях служебной дисциплины и законности со стороны сотрудников полиции. http://petrovka38.ru/kontakti/teldoveriya/ Ярославская обл. Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ярославской области (УМВД России по Ярославской области) Адрес: 150000, г. Ярославль, ул. Республиканская, д. 23 Начальник: генерал-майор полиции Трифонов Николай Иванович Телефон дежурной части УМВД: (4852) 72-88-11 Телефон доверия УМВД: (4852) 73-10-50 Телефон доверия начальника УМВД: (4852) 20-11-99 http://76.mvd.ru/contact/ 31
