Необходимость реформирования законодательства об

Необходимость реформирования законодательства об обращениях граждан
(Соловьев С.Г., Попов И.Е.)
("Конституционное и муниципальное право", 2010, N 6)
НЕОБХОДИМОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН <*>
С.Г. СОЛОВЬЕВ, И.Е. ПОПОВ
--------------------------------
<*> Solov'ev S.G., Popov I.E. Necessity of reforming of legislation on appeals of citizens.
Соловьев С.Г., заведующий кафедрой конституционного, административного и
муниципального права Южно-Уральского государственного университета, доктор
юридических наук, доцент.
Попов И.Е., адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Челябинского
юридического института МВД России.
Авторами проведен анализ обращений граждан в органы власти как взаимного
диалога между обществом и государством. Подчеркнута особая важность обращений
граждан в условиях мирового финансово-экономического кризиса, распространившего
свое влияние и на территорию России. Рассмотрены вопросы, наиболее часто волнующие
граждан, обратившихся в органы власти страны. На основе анализа выявлены
существенные недостатки текущего законодательства, регулирующего обращения
граждан в органы власти, а также предложены конкретные рекомендации по его
дальнейшему совершенствованию.
Ключевые слова: обращения граждан, реформирование, кризис, гражданская
инициатива, предложение, заявление, жалоба.
The analysis of citizen addresses to government bodies as mutual dialogue between a
society and the state is carried out by the author in the article. Special importance of citizen
addresses in conditions of world global financial and economic crisis, which has distributed the
influence on territory of Russia, is underlined in the article. The questions most frequently
exciting citizens, addressed to government bodies of the country, are considered. On the basis of
the analysis essential lacks of the current legislation, regulating the citizen addresses to
government bodies, are revealed, and also concrete recommendations on its further perfection
are offered in the article.
Key words: citizen addresses, reforming, crisis, civil initiative, offer, application (petition),
appeal (complaint).
Конституция РФ гарантирует право населения обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы
местного самоуправления. Данное право является абсолютным, неограниченным и
неотчуждаемым правом гражданина Российской Федерации, который может обратиться в
любой государственный орган, к любому должностному лицу, по любому значимому для
него поводу. С этим правом корреспондирует обязанность перечисленных органов, их
руководителей и должностных лиц принимать, регистрировать, рассматривать обращения
граждан и давать на них своевременные ответы <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья С.М. Зубарева "Участие граждан в общественном контроле за деятельностью
государственного аппарата: новые законодательные гарантии" включена в
информационный банк согласно публикации - "Административное право и процесс",
2007, N 4.
<1> Зубарев С.М. Участие граждан в общественном контроле за деятельностью
государственного аппарата: новые законодательные гарантии // Человек и закон. 2007. N
9. С. 75.
Однако сейчас, в условиях мирового финансового кризиса, реализация гражданами
своего права на обращения в органы власти приобретает новое смысловое содержание.
Это обусловлено прежде всего серьезной озабоченностью граждан сложившейся
экономической обстановкой в стране.
Речь идет о проявлении в высокой степени гражданской активности авторов инициаторов обращений, где они с целью содействия в преодолении мирового
финансового кризиса и стабилизации положения в стране вносят в органы власти в виде
предложений конкретные рекомендации. Так, например, участники собрания Тверского
регионального объединения работодателей в своем обращении к Совету Федерации
предложили "временно заморозить цены на газ, тепло, электроэнергию и
железнодорожные перевозки; для предприятий, имеющих положительную кредитную
историю, под гарантии Правительства РФ обеспечить пролонгацию кредитных договоров
не менее чем на 6 месяцев на прежних условиях; обязать банки принимать от предприятий
в качестве залога готовую продукцию, оборудование и сырье; ввести налоговые льготы
для банков, направляющих подавляющую часть средств на кредитование реального
сектора экономики; не допустить прекращения кредитования по инвестиционным
проектам в рамках приоритетных национальных проектов и т.д." <2>.
--------------------------------
<2> Информация о характере обращений граждан, поступивших в Совет Федерации
в январе, феврале, марте 2009 г. // URL: www.council.gov.ru/citizens/appeals/index.html.
Исходя из этого, можно утверждать, что обращения отражают, с одной стороны,
социальную активность граждан, доверие к политическим институтам государства, а с
другой - определенные негативные явления, несовершенство порядка организации
рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве, в том числе
связанные с мировым финансовым кризисом. Отсюда следует, что обращения граждан
выступают существенным источником информации, необходимой для принятия решений
по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства
<3>.
--------------------------------
<3> Минашкин А.В. Основы правового регулирования обращений граждан в
Республике Беларусь // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 7. С. 37.
На сегодняшний день одной из наиболее обсуждаемых тем в научной среде является
влияние мирового финансового кризиса, который, как показывают поступающие в органы
власти письма, не обошел стороной многих россиян. В этой связи все больше граждан в
своих обращениях выражают серьезную озабоченность сложившейся ситуацией на рынке
труда и в сфере банковских услуг. По их мнению, разрастающийся финансовый кризис
уже сейчас привел к дестабилизации в реальном секторе экономики, представляет угрозу
экономической целостности государства, а наряду с ростом тарифов на электроэнергию,
газ и железнодорожные перевозки неизбежно приведет к новому витку роста цен и, как
следствие, к социально-психологической напряженности в обществе.
Необходимо подчеркнуть, что в связи с последними событиями в сфере мировой
экономики граждане достаточно часто реализуют право на обращения в органы власти.
Однако в действующем законодательстве, регулирующем сферу данных правоотношений,
имеется ряд разногласий, которые нуждаются в подробном анализе с целью дальнейшей
доработки. В данной работе будут проанализированы основные недостатки действующего
законодательства, регулирующего обращения граждан в органы власти, а также
предложены некоторые направления его дальнейшего совершенствования.
Почти полвека, до 2006 г., основными правовыми актами, регулирующими
рассмотрение обращений граждан, являлись Указ Президиума Верховного Совета СССР
от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и
жалоб граждан" <4> и Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2830-VII "Об утверждении Указа
Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений
и жалоб граждан" <5>, которые в дальнейшем подвергались незначительной переработке
<6>.
--------------------------------
<4> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О
порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Ведомости
Верховного Совета СССР. 1968. N 17. Ст. 144.
<5> Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2830-VII "Об утверждении Указа Президиума
Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 27. Ст. 237.
<6> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. N 1662-X "О
внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О
порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Ведомости
Верховного Совета СССР. 1980. N 11. Ст. 192; Указ Президиума Верховного Совета СССР
от 2 февраля 1988 г. N 8422-XI "О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного
Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" //
Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 6. Ст. 94.
Со 2 ноября 2006 г., с вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <7>, создана
новая нормативная база, призванная повысить эффективность участия граждан в
управлении делами государства и контроле над деятельностью государственного
аппарата.
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19.
Ст. 2060.
Данный Закон вобрал в себя основные положения прежнего Указа от 12 апреля 1968
г., положительно зарекомендовавшего себя на практике, и установил ряд существенных
гарантий реализации права граждан на обращения, которые ранее не были закреплены на
законодательном уровне. Так, при рассмотрении обращения гражданин имеет право:
- представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой
об их истребовании (ч. 1 ст. 5);
- знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения
обращения, если это не затрагивает права и законные интересы иных лиц и если в них нет
сведений, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну (ч. 2 ст. 5);
- получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (ч. 3
ст. 5);
- обращаться с жалобой на принятое по обращению решение (ч. 4 ст. 5);
- обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения (ч. 5 ст. 5) <8>;
--------------------------------
<8> Кузнецова Т.В. Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации" // Делопроизводство. 2006. N 3. С. 4 - 5.
- получать уведомления о переадресации обращения (ч. 5 ст. 10).
При рассмотрении обращений граждан также не допускается разглашение сведений,
содержащихся в нем, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина.
Содержание личного обращения заносится в карточку устного приема, если оно не
требует дополнительной проверки, и с согласия гражданина ответ на устное обращение
дается в устной форме, а в остальных случаях в письменной форме (ч. 3 ст. 13).
Законом также предусмотрено возмещение причиненных убытков и взыскание
расходов при рассмотрении обращения. Так, гражданин имеет право на возмещение
убытков и компенсацию морального вреда, причиненных ему незаконным действием, по
решению суда. Но, в случае если в обращении были указаны заведомо ложные сведения,
расходы, связанные с рассмотрением обращения, могут быть по решению суда взысканы с
автора обращения.
Также при подаче обращений граждане могут не указывать адрес местожительства, а
ограничиться почтовым адресом, по которому необходимо отправить ответ на обращение.
Необходимо отметить, что в этот относительно свежий Закон до сих пор не было
внесено изменений или дополнений несмотря на то, что некоторые его положения
содержат нормы, не улучшающие, а ухудшающие положение граждан, и требуют
дополнительного рассмотрения и переработки.
Этот факт заключается, во-первых, в том, что существенно сужена сфера
применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались предложение,
заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы,
предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то после принятия
Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации" под обращением понимается предложение, заявление, жалоба, направляемые
в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу <9>.
--------------------------------
<9> Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан //
Юрист. 2007. N 5. С. 11.
Вместе с тем законы отдельных субъектов Российской Федерации к числу адресатов
обращений относят также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения,
предприятия различных форм собственности. Такое решение вопроса представляется
обоснованным, поскольку отвечает смыслу ст. 19 Конституции РФ, в которой говорится о
том, что граждане должны иметь право на обращение во все организации, учреждения и
предприятия различных форм собственности на территории России, а не только в
государственные органы и органы местного самоуправления.
В этом плане Федеральный закон от 2 мая 2006 г. несколько ухудшает положение
гражданина по сравнению с прежним Указом от 12 апреля 1968 г., который содержал
подобную норму.
Таким образом, законодательно не регулируются, к примеру, обращения граждан в
государственное учреждение, организацию, к руководству того или иного предприятия.
Принятие же каких-либо специальных федеральных законов, которые регулировали бы
правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в учреждениях и
организациях, не предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия
Федерального закона, который сформулирован предельно широко (о порядке
рассмотрения обращений), в то время как его главным объектом регулирования
выступают правоотношения по поводу обращений граждан исключительно в органы
власти.
Однако в Федеральном законе отмечено, что он не распространяется на обращения
граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными
конституционными законами и иными федеральными законами. Очевидно, что здесь речь
идет о случаях рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде РФ,
правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам
человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального закона других
федеральных законов, целиком посвященных порядку рассмотрения обращений граждан,
нет <10>. Имеющиеся федеральные законы в большинстве своем регулируют
правоотношения в различных сферах общественных отношений, не устанавливая четкого
регламента рассмотрения обращений граждан.
--------------------------------
<10> Аргунова Ю. Челобитная в законе // Социальная защита. 2006. N 12. С. 21.
Следующим немаловажным изменением является увеличение срока рассмотрения
обращений, который составляет теперь 30 суток с момента регистрации обращения
гражданина. Действовавшее ранее законодательство предусматривало также возможность
безотлагательного решения вопроса, но максимальный срок рассмотрения обращения был
не более 15 суток, если это не требовало дополнительной проверки. Очевидно, что сроки
рассмотрения обращений увеличились не в пользу заявителя.
Необходимо также отметить, что Федеральный закон от 2 мая 2006 г., как и Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., в качестве видов обращений
граждан закрепляет лишь предложения, заявления и жалобы, давая им определения, но не
устанавливая предельного срока их подачи. Так, в соответствии со ст. 4 Закона:
- предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных
нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социальноэкономической и иных сфер деятельности государства и общества;
- заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных
прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о
нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе
государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо
критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
- жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав,
свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Здесь следует отметить, что в определении заявления в качестве физических лиц
упомянуты только должностные лица. Вместе с тем недостатки в работе и критика могут
касаться не только этой категории субъектов права, а также государственных и
муниципальных служащих, которые не обозначены в этой норме - дефиниции. Так как
должностное лицо может являться как государственным, так и муниципальным
служащим, но не каждый служащий имеет статус должностного лица. Соответствующее
определение должностного лица дается в п. 5 ст. 4 Федерального закона <11>. Согласно
Закону от 2 мая 2006 г. должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по
специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо
выполняющее
организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные
функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Это не
соответствует определению должностного лица в других законодательных актах
(например, в примечании к ст. 2.4 КоАП к должностным лицам отнесены также лица,
выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные
функции в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской
Федерации). Следовательно, понятие, данное в Законе, не является универсальным.
--------------------------------
<11> Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан:
достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. С. 5.
Достаточно спорным является вопрос, связанный с порядком рассмотрения
отдельных обращений граждан, в частности с предоставлением ответа на определенную
группу обращений. Согласно ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. ответ на
обращение не дается в случае, если его текст не поддается прочтению. Об этом решении
гражданин подлежит уведомлению, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Речь
здесь идет о письменном обращении, текст которого не виден, слова неразличимы
вследствие различных причин (в том числе если текст залит жидкостью, выцвел, написан
крайне неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т.п.).
Однако Федеральный закон от 2 мая 2006 г. не регламентирует случаи, когда текст
обращения читабелен, но лишен смысла (логики), т.е. не поддается толкованию, что, как
правило, свидетельствует о болезненном психическом состоянии заявителя. Такие случаи
не являются редкостью на практике, и тут, как представляется, следовало бы уведомить о
невозможности рассмотрения его обращения, например, в силу неясности существа
вопроса <12>.
--------------------------------
<12> Аргунова Ю. Челобитная в законе // Социальная защита. 2006. N 12. С. 23.
Здесь же можно отметить возможность должностного лица принимать
самостоятельно решения о безосновательности обращения и прекращении переписки с
гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему
неоднократно давались ответы по существу. Однако уже имеющаяся практика
рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что должностные лица и заявители
нередко будут иметь различные точки зрения на то, что является существом вопроса в
каждом конкретном случае <13>.
--------------------------------
<13> Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан //
Юрист. 2007. N 5. С. 11.
Как известно, содержание любого правового института, в том числе института
обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления,
ярко проявляется в его принципах - наиболее общих положениях, началах, определяющих
самые существенные черты, качественные свойства правовой регламентации права
гражданина на обращение в органы государственной власти и органы местного
самоуправления.
В Федеральном законе от 2 мая 2006 г. нет статьи, посвященной принципам
рассмотрения и разрешения обращений граждан РФ. Содержание в ч. 2 ст. 2 данного
Закона положений о том, что граждане реализуют право на обращение свободно и
добровольно, не столь значимо, так как осуществление прав граждан под принуждением
недопустимо. К числу принципов, пронизывающих содержание и порядок рассмотрения
обращений граждан, целесообразно отнести такие, как:
1) принцип всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете
злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Согласно ч. 3 ст. 17
Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно
нарушать права и свободы других лиц;
2) принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают
любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным
договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются
обращений, носящих политический характер;
3) принцип равноправия, заключающийся в равноправии граждан при реализации
права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправлении;
4) принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать
все без исключения обращения граждан и устанавливаться гарантии безопасности
граждан - инициаторов обращения;
5) принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти,
местного самоуправления и должностных лиц;
6) принцип подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен
производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или
должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в
обращении;
7) принцип законности, объективности, всесторонности, своевременности
рассмотрения обращений и пр.
Закрепление этих принципов в Законе от 2 мая 2006 г. сделало бы их более
устойчивыми по сравнению с правовыми нормами, предназначенными регулировать
общественные отношения в данной сфере. Последние могут меняться, но только
обязательно в соответствии с относительно стабильными принципами.