Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ

Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О
некоммерческих организациях"
Глава I. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального
закона
1. Спектр социально-экономических, политических, иных потребностей и
интересов, который представляют ныне существующие некоммерческие организации,
огромен. Причем с постоянным расширением числа новых видов некоммерческих
организаций, сфера правового регулирования их деятельности постоянно расширяется и
обогащается, что отнюдь не способствует достижению правового единства, а напротив,
порождает
большое
количество
проблем
в
сфере
законодательного
и
правоприменительного регулирования деятельности некоммерческих организаций.
Многие правовые акты о некоммерческих организациях далеки от совершенства, они
нередко изобилует пробелами, повторами и противоречиями. Кроме того, имеется ряд
сфер деятельности некоммерческих организаций, законодательно регулируемых явно
недостаточно.
В этой связи стоит отметить, что это не только единичная точка зрения авторов
настоящего комментария, но и преобладающее мнение большинства цивилистов России,
закрепленное в Концепции развития гражданского законодательства Российской
Федерации (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и
совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.). Так, в Концепции,
в частности, отмечено, что выделение некоммерческих организаций в отдельные виды,
которым соответствуют и особые организационно-правовые формы юридических лиц,
нередко проведено искусственно, при отсутствии практически значимых признаков,
характеризующих особенности их гражданско-правового положения, либо при отсутствии
для этого реальной потребности.
Например, отдельные виды юридических лиц вообще ошибочно отнесены к
некоммерческим организациям. Так, потребительские общества и сбытовые (торговые)
потребительские
кооперативы
в
действительности
являются
коммерческими
организациями - производственными кооперативами, а товарные и фондовые биржи и
негосударственные пенсионные фонды, деятельность которых направлена на извлечение
прибыли, - хозяйственными обществами. Объединения работодателей и торговопромышленные палаты по существу являются объединениями юридических лиц;
общественные фонды - обычными фондами, от которых практически не отличается
автономная некоммерческая организация; огороднические и дачные "некоммерческие
товарищества", общества взаимного кредитования и взаимного страхования, общины
коренных малочисленных народов не имеют принципиальных формообразующих отличий
от потребительских кооперативов; государственные академии наук по существу являются
бюджетными учреждениями с несколько расширенными правомочиями (право создания
других учреждений - институтов и территориальных отделений и центров) и т.д.
Излишним с точки зрения разработчиков Концепции развития гражданского
законодательства представляется и существование некоммерческого партнерства,
которое по целям своей деятельности и организационной структуре близко к ассоциации
(союзу). Особой организационно-правовой формой юридического лица по закону
считается орган общественной самодеятельности, которому статус юридического лица не
нужен.
Различные общественные организации и объединения, политические партии,
профессиональные союзы, религиозные организации и объединения выступают в
гражданских правоотношениях в качестве юридических лиц исключительно с целью
материального обеспечения своей основной деятельности, не являющейся предметом
гражданско-правового регулирования, в связи с чем приобретают строго целевую
правоспособность. В качестве юридических лиц, осуществляющих определенную
хозяйственную деятельность, они выступают в единой по сути организационно-правовой
форме (общественных организаций), для которой не имеет существенного значения их
основная деятельность, выходящая за рамки гражданского права и не затрагиваемая их
гражданско-правовым статусом юридического лица. С этой точки зрения следует также
отметить, что федеральные законы, регламентирующие правовое положение таких
организаций, в части гражданско-правового регулирования противоречивы и не
согласованы ни друг с другом, ни с общими нормами Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ).
Полагаем, что организационно-правовые формы некоммерческих организаций как
юридических лиц (независимо от вполне возможного сохранения в законе их деления на
многочисленные виды соответственно различиям в их основной деятельности) должны
быть оптимизированы в зависимости от реальных гражданско-правовых особенностей их
внутреннего устройства. В данном отношении положения Концепции развития
гражданского законодательства предусматривают закрепление в ГК РФ возможности
создания некоммерческих организаций только в формах корпораций, к которым относятся
потребительские кооперативы, общественные организации и такие объединения лиц, как
ассоциации и союзы (участвовать в которых могут одновременно как граждане, так и
юридические лица, причем в любых сочетаниях), либо юридических лиц
некорпоративного типа, к которым относятся фонды и учреждения. Разумеется,
реализация этого подхода должна осуществляться не одномоментно, а на протяжении
достаточно длительного переходного периода и не должна приводить к ликвидации
действующих некоммерческих организаций.
В ГК РФ по мнению разработчиков Концепции развития гражданского
законодательства следует исчерпывающим образом урегулировать гражданско-правовые
конструкции указанных форм некоммерческих организаций (порядок создания, структуру
и полномочия органов, права и обязанности их членов или участников), что позволит
устранить повторы и противоречия в законодательстве. Исключение могут составить
лишь правила о потребительских кооперативах, юридическая личность которых наряду с
ГК должна регулироваться отдельным федеральным законом. В законах же об отдельных
видах некоммерческих организаций (общественных объединениях, политических партиях,
профессиональных союзах и т.д.), в том, что касается их участия в гражданско-правовых
отношениях, должны содержаться лишь отсылки к соответствующим нормам ГК, а не
наоборот.
С изложенной выше позицией согласуются и нормы, закрепленные в проекте
федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ*(1) (разработан
Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля
2008 г. N 1108 "О совершенствовании гражданского законодательства"), подготовке
которого предшествовала разработка этим же Советом при Президенте РФ упомянутой
ранее Концепции развития гражданского законодательства. Так, в частности, в п. 3 ст. 50
проекта ч. 1 ГК РФ предусмотрено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими
организациями могут создаваться в организационно-правовых формах потребительских
кооперативов, общественных организаций граждан, ассоциаций и союзов, фондов,
учреждений, религиозных организаций. При этом п. 4 этой же статьи определено, что для
материального обеспечения основной (уставной) деятельности некоммерческие
организации могут осуществлять иную, приносящую им доходы деятельность, виды
которой определены в их уставах и соответствуют целям их создания и их основной
деятельности. Некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доходы
деятельность, должна иметь обособленное имущество, гарантирующее интересы ее
кредиторов, в размере не менее минимального уставного капитала, предусмотренного
для обществ с ограниченной ответственностью.
Кроме того, проектом ГК РФ предусматривается переименование § 4 гл. 4
"Юридические лица" ч. 1 с "Некоммерческие организации" на "Некоммерческие
корпоративные организации" с соответствующим изменением содержащихся в этом
параграфе норм, а также введение положений о некоммерческих унитарных организациях
(§ 5 гл. 4 ч. 1 ГК РФ) и отдельных положений о религиозных организациях (ст. 121-123 § 5
гл. 4 ч. 1 ГК РФ). Создание некоммерческих корпоративных организаций предусмотрено в
организационно-правовых формах потребительских кооперативов, общественных
организаций граждан, а также ассоциаций и союзов, а создание некоммерческих
унитарных организаций - в формах фондов, учреждений и религиозных организаций
(интересно отметить, что в Концепции о религиозных организациях не упоминается).
2. Пунктом 1 комментируемой статьи определен круг общественных отношений,
которые попадают под сферу правового регулирования комментируемого Закона. К ним
отнесены:
- общественные отношения, определяющие правовое положение некоммерческих
организаций;
- общественные отношения, определяющие порядок создания, деятельности,
реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц;
- общественные отношения, возникающие в связи с формированием и
использованием имущества некоммерческих организаций;
- общественные отношения по поводу прав и обязанностей учредителей
(участников) некоммерческих организаций;
- общественные отношения по поводу основ управления некоммерческими
организациями и возможных форм их поддержки органами государственной власти и
органами местного самоуправления.
3. Пункт 2 комментируемой статьи определяет границы действия норм
комментируемого Закона.
Комментируемая статья устанавливает общее правило, согласно которому
комментируемый Закон применяется ко всем некоммерческим организациям, созданным
или создаваемым на территории РФ.
В связи с введением в действие Федерального закона от 10 января 2006 г. N 18ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"
нормы комментируемого Закона получили свое распространение и на структурные
подразделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций (п. 2.1.,
2.2. комментируемой статьи). В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
РФ являются составной частью ее правовой системы. Данное обстоятельство нашло свое
отражение нормативное закрепление в комментируемой статье Закона в части
установления
приоритета
норм
международного
права
над
национальным
законодательством при регулировании общественных отношений с участием структурных
подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций в части
предмета регулирования настоящего Закона.
Следует отметить, что, распространяя нормы комментируемого Закона на все
некоммерческие организации, законодатель установил и ограничение на их применение,
а именно, - возможность установления иных норм, касающихся общественных отношений
с участием некоммерческих организаций комментируемым Законом и иными
федеральными законами.
В качестве примера ограниченного применения положений комментируемого
Закона можно привести п. 3-5 комментируемой статьи, которая устанавливает
ограничения на распространение всего Закона или отдельных его норм среди
множественного видового состава некоммерческих организаций в РФ. Такой широкий
спектр ограничений действия комментируемого акта, безусловно, таит в себе опасность
того, что последующее законодательство будет входить в противоречие с
комментируемым Законом. Опасность такой законодательной техники заключается и в
том, что правоприменительные органы и заинтересованные лица должны будут, по
общему правилу, применять закон "последующий", ведь комментируемый Закон пока не
претендует на полноценную роль кодифицированного правового акта.
Особого внимания в части установленных ограничений имеют нормы о не
распространении положений комментируемого Закона на:
1) органы государственной власти. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ
государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ,
Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ,
суды Российской Федерации.
Согласно ст. 78 Конституции РФ Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают
осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории
Российской Федерации.
Представительным и законодательным органом Российской Федерации является
Федеральное Собрание - парламент РФ, который состоит из двух палат - Совета
Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95 Конституции РФ). Исполнительную власть
Российской Федерации осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции РФ).
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов
исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные
агентства.
Судебная
власть
осуществляется
посредством
конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства
(ст. 118 Конституции РФ).
Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы
государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В соответствии со ст. 77
Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается
ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими
принципами организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом (см. Федеральный закон от 6 октября
1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Структура этих органов в своем большинстве определяется актами субъектов РФ. Стоит
отметить, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного
ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в
РФ;
2) иные государственные органы. Комментируемый Закон не дает пояснений кого
же именно следует понимать под иными государственными органами, что,
соответственно, может вызвать ряд затруднений в практическом применении. Попробуем
разобраться.
В настоящее время действует Общероссийский классификатор органов
государственной власти и управления ОК 006-93 (ОКОГУ) (утв. постановлением
Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 294), который входит в национальную систему
стандартизации. ОКОГУ предназначен для: упорядочения и систематизации информации
об органах государственной власти и управления; характеристики ведомственной
принадлежности, административной и организационной подчиненности хозяйствующих
субъектов, в частности, для их идентификации в Едином государственном регистре
предприятий и организаций; проведения статистического учета, обеспечения
государственных статистических наблюдений.
Объектами классификации в ОКОГУ являются:
- федеральные органы государственной власти;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- органы местного самоуправления;
- объединения предприятий и организаций.
В классификаторе нашли отражение также такие объекты, как добровольные
объединения (ассоциации) экономического взаимодействия, общественные объединения
и религиозные организации, межгосударственные органы управления, в том числе
образованные в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ). Эти объекты не
являются органами государственного управления Российской Федерации, однако они
включены в классификатор, так как оказывают существенное влияние на регулирование и
развитие экономики и широко используются для целей обработки информации совместно
с органами государственной власти и управления.
В ОКОГУ применена иерархическая система классификации объектов. В первом
разделе классификатора все множество органов государственной власти и управления
делится на четыре основные группы, о которых упоминалось выше. В федеральных
органах государственной власти выделены, в том числе, исполнительная власть
Российской Федерации и другие организации федерального уровня. К таким
организациям, в частности, относятся: Центральный банк РФ, Банк ВТБ, Счетная палата
РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека,
Российская академия наук, Российская академия образования и др.
В группировку классификатора "Исполнительная власть Российской
Федерации" включены также не относящиеся к федеральным органам исполнительной
власти организации при Президенте РФ, организации при Правительстве РФ,
территориальные органы ряда министерств, организации при федеральных органах
исполнительной власти, созданные Правительством РФ или включенные в
классификатор для целей государственной статистики. Речь идет, в том числе, о таких
субъектах, как: ФГУП "Информационно-телеграфное агентство России" (ИТАР-ТАСС),
Управление по развитию станкостроительной и инструментальной промышленности
Роскоммаша, Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве РФ и др.
В классификационную группировку "Организации при федеральных органах
исполнительной власти" включены организации федеральных органов исполнительной
власти, созданные в соответствии с постановлениями Правительства РФ для решения
задач по отдельным направлениям деятельности, отнесенной к ведению
соответствующего федерального органа исполнительной власти, или включенные в
классификатор для целей государственной статистики.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления
группируются в ОКОГУ в соответствии рассмотренными выше положениями
Конституции РФ и соответствующими нормативными правовыми актами.
В связи с образованием федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
объединений предприятий и организаций, выполняющих важные экономические функции
в системе управления и регулирования экономики, в ОКОГУ введена самостоятельная
классификационная группировка "Объединения предприятий и организаций". В ней
выделены в зависимости от уровня образования и подчиненности объединений три
классификационные группировки с соответствующими кодами. Так, например, в Перечень
организаций и предприятий, образованных федеральными органами государственной
власти, входят, в том числе, ОАО "Газпром", ОАО "Российская агрохимическая компания",
Госкорпорация "Росатом" и другие.
Таким образом, посредством проведенного анализа, круг иных государственных
органов, приобрел более конкретные, нежели те, что изложены в комментируемой статье
Закона, черты;
3) органы управления государственными внебюджетными фондами. В
соответствии со ст. 144 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) в состав бюджетов
государственных
внебюджетных
фондов
входят
бюджеты
государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов. Бюджетами государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации являются:
1) бюджет Пенсионного фонда РФ;
2) бюджет Фонда социального страхования РФ;
3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются
бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
4) органы местного самоуправления. Положениями ст. 12 Конституции РФ
определено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление.
Местное
самоуправление
в
пределах
своих
полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти.
Местное самоуправление в соответствии со ст. 130 Конституции РФ
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого
волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Органы
местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и
сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы
местного значения (см. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
5) автономные учреждения (см. Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174ФЗ "Об автономных учреждениях").
Однако, несмотря на установленные ограничения, в п. 5 комментируемой статьи
Закона содержится оговорка, предусматривающая, что эти ограничения имеют место в
случае, если иное не установлено федеральным законом. Из этого следует, что в
настоящем Законе заведомо заложена возможность его применения к органам
государственной власти, иным государственным органам, органам управления
государственными внебюджетными фондами, органам местного самоуправления и
автономным учреждениям.
Статья 2. Некоммерческая организация
1. Законодательно деление организаций на коммерческие и некоммерческие
закреплено в ст. 50 ГК РФ. Юридическими лицами могут быть организации,
преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности
(коммерческие организации), либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой
цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие
организации).
Как видно из указанного определения, отечественный законодатель при
разграничении организаций на два типа руководствуется критерием цели: если основная
цель деятельности юридического лица ориентирована на извлечение прибыли, то
организация подлежит отнесению к коммерческой, если нет, то организация является
некоммерческой. Более того, исходя из буквального словоупотребления, используемого в
п. 1 ст. 50 ГК РФ, можно сделать вывод, что запрет на распределение прибыли в
некоммерческой организации является не системообразующим или квалифицирующим
признаком для таких организаций, а скорее одним из ограничений, налагаемых на них.
Комментируемая статья воспроизводит вышеуказанное положение ГК РФ в части
нормативного закрепления понятия некоммерческой организации.
2. Основной целью деятельности некоммерческих организаций является
выполнение функций, не связанных с получением прибыли. При этом источники
финансирования деятельности некоммерческой организации не имеют значения.
Некоммерческая организация может находиться и на самофинансировании за счет
получаемых ею доходов от своей деятельности.
В комментируемой статье в развитие положений ГК РФ указаны цели, ради
достижения которых могут создаваться некоммерческие организации.
Подход, предполагающий обособление некоммерческих организаций исходя из
критерия основной цели деятельности, не является сугубо отечественным изобретением:
он известен многим зарубежным странам и при этом именуется как функциональный
подход*(2). Смысл функционального, или, как его еще именуют, филантропического,
альтруистического*(3) подхода состоит в том, что законодатель рассматривает
некоммерческую организацию как юридическое лицо, призванное реализовать те или
иные общественно полезные цели, далекие от жажды наживы, стремления к
стяжательству и обогащению. При подобном подходе некоммерческие организации могут
создаваться лишь для осуществления так или иначе ограниченного перечня видов
деятельности*(4). При этом понятие цели (целей) деятельности оказывается чрезвычайно
сложно отделимым от самой деятельности, направленной на достижение такой цели
(целей). Сама по себе некоммерческая организация во многом приобретает черты
специфического института гражданского общества, где превалирующими оказываются
идеалы гуманизма и доброты*(5), а не "торгашеского" сообщества, живущего по принципу
"Ты мне - я тебе".
В связи с тем, что перечень целей деятельности весьма широк, а
предпринимательская деятельность зачастую ставится во главу угла многими
некоммерческими организациями, и на практике порой весьма сложно определить, когда
деятельность, нацеленная на извлечение прибыли, является основной, а когда второстепенной. Законодателем в комментируемой статье из общего числа
некоммерческих организаций выделены социально ориентированные некоммерческие
организации. Основное отличие данного типа некоммерческих организаций от других
является:
- невозможность создать социально ориентируемую некоммерческую организацию
в форме государственных корпораций, государственных компаний, общественных
объединений, являющихся политическими партиями;
- социально ориентируемые некоммерческие организации осуществляют
деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского
общества в РФ;
- социально ориентируемые некоммерческие организации осуществляют один или
несколько видов деятельности, предусмотренные ст. 31.1 комментируемого Закона.
Статус социально ориентированной некоммерческой организации предполагает
возможность получения ею определенных льгот, а в некоторых случаях прямой
поддержки со стороны государственных и муниципальных органов.
3. Пункт 3 ст. 50 ГК РФ установлено основополагающих принцип правового
регулирования перечня организационно-правовых форм. Данный перечень не является
исчерпывающим, в отличие от коммерческих организаций, и может дополняться другими
федеральными законами. Это законодательное решение привело к постоянному
неоправданному увеличению количества видов некоммерческих организаций, что в свою
очередь, повлияло на само понятие некоммерческой организации, которое потеряло
определенность и стало чрезвычайно размытым.
Комментируемая статья, развивая положения п. 3 ст. 50 ГК РФ, содержит
перечень возможных видов некоммерческих организаций. Ряд из них представляют собой
действительно оригинальные организационно-правовые формы, но нередко они даже не
обладают новыми формообразующими признаками, а отличаются от уже имеющихся в
законодательстве лишь незначительными нюансами*(6). Все это приводит к различным
несостыковкам.
4. В п. 4 комментируемой статьи приводится понятие иностранной некоммерческой
неправительственной организации, которая характеризуется:
во-первых, признаками, общими для всех некоммерческих юридических лиц: это
организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей
деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками;
во-вторых, специальными признаками: она создается за пределами территории РФ
в соответствии с законодательством иностранного государства, и ее учредителями
(участниками) не являются государственные органы.
На территории РФ иностранные некоммерческие неправительственные
организации могут осуществлять свою деятельность только через свои структурные
подразделения - отделения, филиалы и представительства.
5. В п. 5 комментируемой статьи устанавливается различный статус структурных
подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций,
соответственно этому различается порядок их регистрации.
Так, отделение иностранной неправительственной некоммерческой организации
признается самостоятельной формой некоммерческой организации, поэтому оно
подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре юридических
лиц в соответствии с положениями ст. 13.1 комментируемого Закона. Филиалы и
представительства иностранных некоммерческих неправительственных организаций
учитываются в особом порядке: сведения о них вносятся в реестр филиалов и
представительств международных организаций и иностранных некоммерческих
неправительственных организаций в соответствии со ст. 13.2 комментируемого Закона.
Это означает, что структурное подразделение - филиал или представительство вправе
осуществлять деятельность в России, предусмотренную положением о филиале или
представительстве, только после внесения соответствующих сведений в указанный
реестр.
Статья 3. Правовое положение некоммерческой организации
1. Статья 48 ГК РФ содержит легальную дефиницию юридического лица,
определяя его как организацию, обладающую каким-либо вещным правом в отношении
обособленного имущества, отвечающую этим имуществом по своим обязательствам и
выступающую в гражданском обороте от своего имени.
Таким образом, можно выделить следующие признаки юридического лица:
- организационное единство;
- имущественная обособленность;
- имущественная ответственность по обязательствам;
- участие в гражданских и других правоотношениях от своего имени.
Пункт 1 комментируемой статьи конкретизирует вышеуказанные признаки,
применительно к некоммерческой организации как юридическому лицу.
Относительно статуса некоммерческой организации как юридического лица
необходимо отметить, что для целей международной защиты свободы ассоциации
Европейским судом по правам человека понятие "объединение" толкуется достаточно
широко и применяется к самому широкому кругу сообществ физических лиц, в тоже время
Европейский суд по правам человека под понятием "объединение" определяет не просто
группу индивидуумов, имеющих общую цель, но и некоторую степень стабильности и
какую-то (пусть неформальную) институциональную структуру, входя в которую люди
действительно будут считаться принадлежащими к данному объединению.
Во многих случаях объединения являются организациями с формальным статусом,
т.е. обладают правосубъектностью - и это как раз то, чего хотят основатели большинства
из них. Тем не менее, международные гарантии права на объединение, а, значит, и на
некоммерческие организации распространяются не только на такие организации, но и на
объединения неформального характера. Это необходимым образом вытекает из общей
свободы лиц самим определять форму своего объединения. Предоставление
определенной защиты и неформальным организациям особенно важно в тех случаях,
когда созданному объединению безосновательно отказывается в приобретении
формального статуса, но оно важно и тогда, когда объединяющиеся лица считают, что их
организация не должна иметь формального правового статуса. Таким образом, у
государства нет полномочий требовать, чтобы свобода объединения распространялась
только на организации, обладающие правосубъектностью, т.е. имеющие статус
юридического лица.
В российском законодательстве установка на то, что свобода объединения
распространяется не только на организации, обладающие правосубъектностью, четко
реализована применительно лишь к общественным объединениям и религиозным
группам. Так в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об
общественных объединениях" (далее - ФЗ "Об общественных объединениях") возможно
образование гражданами общественных объединений без государственной регистрации,
то есть в нормативно-явочном порядке. Такие объединения признаются легальными,
обладают определенными правовыми возможностями, конечно, меньшими (например,
они не обладают правами юридического лица), чем объединения, прошедшие
государственную регистрацию.
2. Пункт 2 комментируемой статьи воспроизводит норму п. 1 ст. 48 ГК РФ, согласно
которой юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. Какихлибо требований и условий к составлению баланса или сметы в комментируемом Законе
не установлено. В связи с этим некоммерческие организации, как и все иные
юридические лица, пользуются общими положениями бухгалтерского и финансового
учета с учетом особенностей ограниченной правоспособности некоммерческой
организации по целям деятельности и по порядку распределения полученных от ее
деятельности доходов.
По общему правилу, закрепленному в п. 2 комментируемой статьи,
некоммерческие организации создаются без ограничения срока своей деятельности. При
этом п. 2 статьи допускает установление ограничения срока деятельности
некоммерческих организаций в ее учредительных документах.
Срок деятельности в отношении государственной корпорации или государственной
компании может быть установлен в федеральном законе о ее создании.
3. В п. 3 комментируемой статьи закреплено право НКО в установленном порядке
открывать банковские счета как на территории РФ, так и за ее пределами.
Комментируемым законом не ограничены виды и количество счетов, открываемых
некоммерческой организацией. Кроме того, такие счета могут быть открыты как в
российских, так и иностранных банках независимо от их местонахождения.
Договорной
характер
отношений между Банком
России,
кредитными
организациями и их клиентами установлен ст. 30 Федерального закона от 2 декабря
1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее - ФЗ "О банках и банковской
деятельности"). Порядок открытия, ведения и закрытия банком счетов клиентов в рублях
и иностранной валюте установлен Инструкцией Банка России от 14 сентября 2006 г.
N 28-И "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)".
4. В п. 4 комментируемой статьи установлена обязательность наличия у
некоммерческой организации круглой печати. В обязательном порядке в печати должно
быть указано полное наименование некоммерческой организации на русском языке
Печать организации, содержащая указанную информацию, является атрибутом
делопроизводства организации. Ее оттиском удостоверяются подписи представителей
организации, а также принадлежность самого документа данной некоммерческой
организации.
Печать может в силу указания в законе или требования договора относится к
форме сделки и ее обязательным условиям. Так, например, ст. 160 ГК РФ
предусматривает, что законом, иными правовыми актами и соглашением сторон могут
устанавливаться дополнительные требования, которым должна соответствовать форма
сделки (совершение на бланке определенной формы, скрепление печатью и т.п.), и
предусматриваться последствия несоблюдения этих требований.
В соответствии с п. 5 ст. 185 ГК РФ доверенность от имени юридического лица
выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его
учредительными документами, с приложением печати этой организации.
Штампы и бланки организации, также являясь атрибутами делопроизводства,
имеют в основном внутреннее значение и применяются по усмотрению самой
организации.
В ряде случаев законодательство о некоммерческих организациях предъявляет
специальные требования к символике некоммерческих организаций.
Так, например, в соответствии с положениями ст. 24 ФЗ "Об общественных
объединениях" флаги, эмблемы, вымпелы и другая символика общественных
объединений не должна совпадать с государственной символикой РФ и субъектов РФ, а
также с символикой иностранных государств. Символика общественных объединений не
должна нарушать права граждан на интеллектуальную собственность, оскорблять их
национальные и религиозные чувства. Символика общественного объединения подлежит
государственной регистрации и учету в порядке, установленном законодательством РФ.
Порядок
принятия
решения
о
государственной
регистрации
эмблем
некоммерческих организаций, символики общественных объединений определен
приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. N 97 "Об утверждении Административного
регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной
функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих
организаций и символики общественных объединений". В соответствии с указанным
актом, Минюст России принимает решение о государственной регистрации следующих
эмблем некоммерческих организаций и символики общественных объединений (далее символика некоммерческой организации), используемых для индивидуализации
некоммерческих организаций:
1) эмблема некоммерческой организации;
2) символика общественного объединения, являющегося юридическим лицом;
3)
символика
общественного
объединения,
функционирующего
без
государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (далее общественное объединение без прав юридического лица).
При этом символика некоммерческой организации, включающая ее изображение и
описание, утверждается органом управления, уполномоченным в соответствии с
учредительными документами некоммерческой организации.
Для принятия решения о регистрации символики в Минюст России представляются
следующие документы:
1) заявление, подписанное уполномоченным лицом в двух экземплярах (подлинник
и копия);
2) копия учредительных документов некоммерческой организации. Копия, не
заверенная
нотариально
или
органом,
осуществляющим
ведение
Единого
государственного реестра юридических лиц, заверяется подписью руководителя и
оттиском печати некоммерческой организации. С копией представляется оригинал,
который возвращается заявителю после принятия документов на государственную
регистрацию символики. Копия устава общественного объединения без прав
юридического лица заверяется подписью с расшифровкой руководителя данного
объединения, подлинность которой в случае представления документов почтовым
отправлением подтверждается нотариусом;
3) копия свидетельства о государственной регистрации некоммерческой
организации;
4) выписка из протокола уполномоченного в соответствии с учредительными
документами органа управления некоммерческой организации об утверждении символики
с приложением на отдельных листах соответственно ее изображения и описания в двух
экземплярах. Выписку подписывает уполномоченное лицо, и она заверяется оттиском
печати некоммерческой организации (если некоммерческая организация является
юридическим лицом). Несколько листов выписки прошиваются, нумеруются, заверение
осуществляется на обороте последнего листа. Листы с изображением и описанием
символики также представляются прошитыми, пронумерованными и заверенными на
обороте последнего листа подписью уполномоченного лица и оттиском печати
некоммерческой организации (при наличии);
5) при использовании личного имени гражданина, символики, защищенной
законодательством РФ об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, документы, подтверждающие правомочия на их использование (письменное согласие
гражданина или его законных представителей; документы, выданные федеральным
органом исполнительной власти по интеллектуальной собственности, решения суда и
другие правоустанавливающие документы).
В регистрации символики Минюстом РФ может быть отказано по следующим
основаниям:
1) несоответствие представленных документов перечню, предусмотренному
Административным регламентом,
исполнения Министерством
юстиции РФ
государственной функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем
некоммерческих организаций и символики общественных объединений или их
неправильное оформление;
2) ранее осуществлена регистрация символики с тем же или сходным до степени
смешения изображением;
3) представление на регистрацию документов с недостоверной информацией;
4) символика оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства
граждан, не соответствует предмету и целям деятельности некоммерческой организации;
5) деятельность общественного объединения или религиозной организации
приостановлена;
6) некоммерческая организация находится в процессе реорганизации или
ликвидации;
7) символика нарушает права на интеллектуальную собственность и (или)
авторские права;
8) символика совпадает с государственной символикой РФ, субъектов РФ и
муниципальных образований, с символикой иностранных государств.
В регистрации символики общественного объединения без прав юридического
лица может быть также отказано по следующим основаниям:
1) противоречие его устава Конституции РФ и иным федеральным законам;
2) зарегистрировано и осуществляет свою деятельность в пределах той же
территории общественное объединение с таким же наименованием;
3) название общественного объединения не содержит указания на организационноправовую форму и территориальную сферу его деятельности; оскорбляет
нравственность, национальные или религиозные чувства граждан;
4) в названии общественного объединения использованы наименования органов
государственной власти, органов местного самоуправления, существующих в РФ
политических партий, а также политических партий, прекративших свою деятельность
вследствие ликвидации в связи с нарушением п. 1 ст. 9 Федерального закона от 11 июля
2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - ФЗ "О политических партиях")
содержатся слова "политическая", "партия" или образованные на их основе слова и
словосочетания;
5) учредитель (участник, член) общественного объединения не может быть
учредителем (участником, членом) в соответствии со ст. 19 ФЗ "Об общественных
объединениях".
Статья 4. Наименование и место нахождения некоммерческой организации
1. Определяя понятие юридического лица, законодатель в п. 1 ст. 48 ГК РФ в
качестве одного из его признаков назвал способность от своего имени приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права. Выступление
юридического лица в гражданском обороте и в судебных органах от своего имени
является, таким образом, показателем его организационной самостоятельности, а
наименование, которое в силу п. 1 ст. 54 ГК РФ должно содержать указание на его
организационно-правовую форму (а для некоммерческой организации - и на характер
деятельности) служит целям индивидуализации данного юридического лица.
Пункт 1 комментируемой статьи также устанавливает, что некоммерческая
организация имеет наименование, содержащее указание на его организационноправовую форму и характер деятельности, и что некоммерческая организация,
наименование
которой
зарегистрировано
в
установленном
порядке,
имеет
исключительное право его использования. Между тем, принимая ч. 4 ГК РФ,
федеральный законодатель пошел по пути закрепления исключительных прав на
фирменное наименование, носящих имущественный характер, только за юридическими
лицами, являющимися коммерческими организациями (ст. 1225, п. 1 ст. 1473 ГК РФ.
Такой подход свидетельствует о том, что на наименования некоммерческих организаций
правила параграфа 1 гл. 76 ГК РФ не распространяются.
Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ, предусмотрено изменение
положений п. 1 комментируемой статьи, а также дополнение п. 1.1. Стоит отметить, что
вносимые правки не содержат каких-то концептуальных изменений и носят, скорее,
уточняющий характер. Так, в частности, законопроектом предусмотрено, что
некоммерческая организация имеет наименование, содержащее указание на ее
организационно-правовую форму и характер деятельности. Что же касается
некоммерческой организации, созданной в форме государственного или муниципального
учреждения, то в своем наименовании она может включать указание на ее тип. При этом
определено, что некоммерческая организация, наименование которой зарегистрировано
в установленном порядке, имеет исключительное право его использования.
Помимо общих требований к наименованию некоммерческой организации
законодательство РФ устанавливает и некоторые особенности. В частности в подп. 7 п. 5
ст. 13.1 комментируемого Закона устанавливает, что при использовании в наименовании
некоммерческой организации личного имени гражданина, символики, защищенной
законодательством РФ об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, а
также полного наименования иного юридического лица как части собственного
наименования для государственной регистрации некоммерческой организации в качестве
юридического лица, в уполномоченный орган (его территориальный орган)
представляются документы, подтверждающие правомочия на их использование.
Наименование
некоммерческой
организации
не
должно
оскорблять
нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.
Согласно ст. 14 ФЗ "Об общественных объединениях" общероссийские
общественные объединения могут использовать в своих названиях наименования
"Россия", "Российская Федерация" и образованные на их основе слова и словосочетания
без специального разрешения правомочного государственного органа;
В соответствии с п. 4 ст. 6 ФЗ "О политических партиях", политическая партия
может использовать в своем наименовании слова "Россия", "Российская Федерация" и
образованные на их основе слова и словосочетания.
2. В соответствии с п. 2 ст. 54 ГК РФ место нахождения юридического лица
определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация
юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего
исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего
исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени
юридического лица без доверенности.
Адрес (место нахождение) некоммерческой организации указывается при
заполнении формы заявления о государственной регистрации некоммерческой
организации при ее создании, утвержденного постановлением Правительства РФ от
15 апреля 2006 г. N 212 "О мерах по реализации отдельных положений федеральных
законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций". В указанной форме
заявитель некоммерческой организации обязан указать наименование органа,
находящегося по адресу (месту нахождения) некоммерческой организации, почтовый
индекс, субъект РФ, район, город, населенный пункт, улица (проспект, переулок и т.д.),
номер дома (владение), корпус (строение), квартира (офис).
3. В п. 3 комментируемой статьи воспроизведена норма п. 3 ст. 54 ГК РФ, согласно
которой наименование и место нахождения юридического лица указываются в его
учредительных документах.
Важность и необходимость указания в учредительных документах наименования
некоммерческой организации, содержащего указание на характер ее деятельности и
организационно-правовую форму, места нахождения некоммерческой организации
закреплено в п. 3 ст. 14 комментируемого Закона.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"
(далее - ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей") в едином государственном реестре юридических лиц также
содержится информация о наименовании и месте нахождении любого объединения,
имеющего статус юридического лица.
4. Федеральным законом от 22 июля 2010 г. N 164-ФЗ комментируемая статья
была
дополнена
п. 4,
который
определяет
правомочность
использования
некоммерческими организациями в своем наименовании официального наименования
"Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого наименования.
Данное право возникает у некоммерческих организаций с момента получения
соответствующего разрешения. Такое использование допускается по разрешению,
выдаваемому в порядке, установленном Правительством РФ.
Исключение из данного правила предусмотрено для общественных объединений,
имеющих статус общероссийских, и централизованных религиозных организаций,
структуры которых действовали на территории РФ на законных основаниях на
протяжении не менее 50 лет на момент обращения такой религиозной организации с
заявлением о государственной регистрации.
Особо следует обратить внимание на то, что организациям, создаваемым
Правительством РФ, выдача разрешения также не требуется.
Необходимо добавить, что Федеральный закон от 22 июля 2010 г. N 164-ФЗ
признал утратившими силу постановление Верховного Совета РФ от 14 февраля 1992 г.
N 2355-1 "О порядке использования наименований "Россия", "Российская Федерация" и
образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях организаций и других
структур", а также ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об
общественных объединениях".
В целях реализации указанных в абз. 1 п. 4 комментируемой статьи положений
Правительством РФ было принято соответствующее постановление от 24 сентября
2010 г. N 753, утвердившее Правила выдачи разрешения на включение в наименование
некоммерческой организации официального наименования "Российская Федерация" или
"Россия", а также слов, производных от этого наименования. Согласно данному
постановлению, уполномоченным органом на выдачу разрешения на включение в
наименование некоммерческой организации официального наименования "Российская
Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого наименования" является
Министерство юстиции РФ.
В связи с принятием постановления Правительства РФ от 24 сентября 2010 г.
N 753 постановление Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. N 743 "О мерах по
организации
принятия
Правительством
Российской
Федерации
решений,
предусмотренных постановлением Верховного Совета Российской Федерации от
14 февраля 1992 г. N 2355-I" утратило свою силу.
Для получения разрешения некоммерческая организация представляет в
Министерство юстиции РФ следующие документы:
а) заявление о выдаче разрешения;
б)
копии
учредительных
документов
некоммерческой
организации
с
предъявлением оригиналов в случае отсутствия нотариально заверенных копий;
в) решение высшего органа управления некоммерческой организации об
обращении в Министерство юстиции РФ с заявлением о выдаче разрешения;
г) пояснительная записка, содержащая информацию о соответствии деятельности
некоммерческой
организации
установленным
требованиям
и
документы,
подтверждающие эту информацию.
В том случае, если заявителем были предоставлены не все необходимые
документы, Минюст России возвращает представленные документы заявителю в течение
10 рабочих дней с даты их поступления.
При поступлении всех документов (т.е. полного комплекта) Минюст России
уведомляет заявителя о принятии их к рассмотрению в указанный срок.
По общему правилу Минюст России принимает решение о выдаче (об отказе в
выдаче) разрешения некоммерческой организации, осуществляющей не менее 3 лет
деятельность, направленную на реализацию основ конституционного строя Российской
Федерации и развитие ее национальных, исторических и культурных традиций, или
оказывающей
уникальные
общественно-полезные
услуги
(реализующей
соответствующую продукцию), в случае соответствия (несоответствия) некоммерческой
организации одному из следующих требований:
- наличие на территории более 1/3 субъектов РФ структурных подразделений
некоммерческой организации (филиалов, представительств) или членов некоммерческой
организации юридических лиц (физических лиц), расположенных (постоянно
проживающих)
на
указанной
территории,
либо
наличие
представительств
некоммерческой организации в каждом федеральном округе;
- некоммерческая организация входит в структуру или является членом
международных организаций.
В целях рассмотрения вопроса о возможности включения в наименование
некоммерческой организации, а также о наличии оснований, препятствующих
использованию в наименовании некоммерческой организации, официального
наименования "Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого
наименования, Минюст России совместно с Минздравсоцразвития России, Минкультуры
России, Минобрнауки России, Минфином России, Минэкономразвития России и
Федеральной антимонопольной службой создают Межведомственный экспертный совет
по вопросам включения в наименование некоммерческой организации официального
наименования "Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого
наименования.
В случае необходимости к работе Межведомственного экспертного совета могут
привлекаться представители других органов государственной власти.
Положение о Межведомственном экспертном совете и его состав утверждаются
Минюстом России по согласованию с указанными федеральными органами
исполнительной власти. Решения Межведомственного экспертного совета носят
рекомендательный характер.
Минюст России в течение 4 месяцев с даты получения всех необходимых
документов издает распоряжение о выдаче (об отказе в выдаче) разрешения и
направляет его копию заявителю заказным почтовым отправлением с уведомлением о
вручении.
В случае отказа в выдаче разрешения в распоряжении указываются основания его
принятия.
Следует обратить внимание на то, что при получении Минюстом России сведений о
несоответствии некоммерческой организации установленным требованиям, Минюст
России издает распоряжение об отзыве выданного разрешения в течение 4 месяцев с
даты получения указанных сведений.
В случае отзыва разрешения Минюст России в течение 10 рабочих дней с даты
издания распоряжения об отзыве направляет его копию заказным почтовым
отправлением с уведомлением о вручении в уполномоченный федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических
лиц, и некоммерческой организации, в отношении которой принято такое распоряжение.
В
случае
отзыва
разрешения
некоммерческая
организация
вносит
соответствующие изменения в свои учредительные документы в течение 3 месяцев с
даты издания соответствующего распоряжения.
Минюст России ведет реестр выданных (отозванных) разрешений и публикует его
на своем официальном сайте в сети Интернет.
Статья 5. Филиалы и представительства некоммерческой организации
1. В содержание правоспособности любого объединения, имеющего статус
юридического лица, входит правомочие на открытие филиалов и представительств.
Основы правового положения филиалов и представительств установлены ст. 55 ГК РФ.
Комментируемая статья в целом повторяет положения ГК РФ, но и вносит некоторые
существенные
уточнения,
присущие
только
структурным
подразделениям
некоммерческих организаций.
Во-первых, в отличие от коммерческих организаций, некоммерческие организации
вправе создавать свои филиалы и представительства только на территории РФ. Таким
образом, сфера деятельности интересов некоммерческой организации ограничено
рамками территориальной границы РФ.
Во-вторых, наличие структурных подразделений у некоммерческих организаций не
связывается законодателем с приобретением ею статуса юридического лица. Вероятнее
всего это обусловлено наличием в видовом составе некоммерческих организаций такого
вида как общественное объединение, которое в соответствии со ст. 3 ФЗ "Об
общественных объединениях" вправе функционировать без государственной регистрации
и приобретения прав юридического лица.
В третьих, комментируемая статья ограничивает организационные формы
структурных подразделений некоммерческих организаций лишь филиалами и
представительствами. Вместе с тем ФЗ "Об общественных объединениях"
предусматривает и такие организационные формы как отделения и организации.
Полагаем, что указанные особенности в части структурных подразделений отдельных
видов некоммерческих организаций (общественных объединений, политических партий и
др.) можно было бы законодателю отразить в тексте комментируемой статьи.
2. Пунктами 2 и 3 комментируемой статьи дается определение филиала и
представительства некоммерческой организации, которое полностью совпадает с
определением филиала юридического лица, предусмотренным п. 2 и 3 ст. 55 ГК РФ.
Пункт 4 комментируемой статьи воспроизводить положения п. 3 ст. 55 ГК РФ.
Высшие судебные инстанции РФ в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах,
связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"
дали для судов нижестоящих инстанций разъяснения по применению положений п. 3
ст. 55 ГК РФ. В указанном разъяснении суды, в частности, указали на то, что суды при
рассмотрении подведомственных им споров должны учитывать, что представительства и
филиалы не являются юридическими лицами, их руководители назначаются
юридическим лицом и действуют на основании его доверенности.
Соответствующие полномочия руководителя филиала (представительства)
должны быть удостоверены доверенностью и не могут основываться лишь на указаниях,
содержащихся в учредительных документах юридического лица, положении о филиале
(представительстве) и т.п., либо явствовать из обстановки, в которой действует
руководитель филиала.
При разрешении спора, вытекающего из договора, подписанного руководителем
филиала (представительства) от имени филиала и без ссылки на то, что договор
заключен от имени юридического лица и по его доверенности, следует выяснить, имелись
ли у руководителя филиала (представительства) на момент подписания договора
соответствующие полномочия, выраженные в положении о филиале и доверенности.
Сделки, совершенные руководителем филиала (представительства) при наличии таких
полномочий, следует считать совершенными от имени юридического лица.
Необходимо также учитывать, что руководитель филиала (представительства)
вправе передоверить совершение действий, на которые он уполномочен доверенностью,
другому лицу с соблюдением правил, предусмотренных ст. 187 ГК РФ.
3. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает правила юридической
ответственности структурных подразделений некоммерческих организаций. Поскольку
филиал и представительство не являются юридическими лицами, то они вправе
осуществлять деятельность только от имени создавшей их некоммерческой организации.
В тоже время комментируемой статьей определена "зона ответственности"
некоммерческой организации за свои структурные подразделения. Создавая свои
филиалы и представительства, указывая о них в своих учредительных документах,
некоммерческая организация несет ответственность за деятельность своих филиалов и
представительств.
Глава II. Формы некоммерческих организаций
Статья 6. Общественные и религиозные организации (объединения)
1. Комментируемая статья содержит общие положения, посвященные вопросам
правового регулирования общественных и религиозных организаций. Что же касается
конкретных особенностей регламентации деятельности этих видов некоммерческих
организаций, то они определяются специальными федеральными законами (см. п. 3 и 4
комментируемой статьи):
- ФЗ "Об общественных объединениях";
- ФЗ "О политических партиях";
- Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о
религиозных объединениях" (далее - ФЗ "О свободе совести и о религиозных
объединениях");
- Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях" (далее - ФЗ "О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях");
- Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях
работодателей" (далее - "Об объединениях работодателей");
- Федеральным законом от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной
охране" (далее - ФЗ "О добровольной пожарной охране").
Пункт 1 комментируемой статьи дает общее понятие общественного объединения,
при этом структура данного пункта статьи позволяет говорить, что законодатель в этом
случае не делает акцента на различиях между общественной организацией и
общественным объединением, между общественным и религиозным объединением.
Статьей 5 ФЗ "Об общественных объединениях" закреплено еще одно легальное
понятие общественного объединения, под которым указанный закон понимает
добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по
инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации
общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели).
Таким образом, понятие общественного объединения, данное в двух федеральных
актах одинаковой юридической силы, не совпадают, что, безусловно, не способствует
наличию
правовой
определенности.
Между
тем,
общеправовой
критерий
определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из
конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19
Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии
единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.
Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность
неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (см. постановления
Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П "По делу о проверке
конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи
с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой"; от 15 июля 1999 г. N 11-П "По делу о проверке
конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой
службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" и другие).
Также, согласно правовой позиции Конституционного Суда, неоднократно
выраженной им в своих постановлениях (см., например, постановления от 25 апреля
1995 г. N 3-П, 11 марта 1998 г. N 8-П, 16 марта 1998 г. N 9-П, 15 июня 1998 г. N 18-П и
др.), признака неопределенности правовой нормы уже достаточно для ее
дисквалификации во всех случаях, когда эта неопределенность влечет произвольное
толкование закона правоприменителем, нарушающее конституционный принцип
равенства (ст. 19 Конституции РФ). Однако до настоящего времени оба понятия
общественного объединения действуют и не всегда однозначно воспринимаются
правоприменителями.
2. Юридическая конструкция понятия общественного объединения позволяет
выделить основополагающие признаки общественного объединения:
Цель создания и характер деятельности. Общественные объединения создаются
для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Понятие
"духовные потребности" охватывает широкий круг явлений, полный перечень которых
дать невозможно. Довольно часто термином "духовные потребности" обозначают
религиозные потребности граждан, хотя это является неоправданным сужением его
содержания. В широком смысле "духовное" противопоставляется "телесному". Духовные
потребности - это потребности из мира идей, знаний, представлений, художественных
ценностей. Насколько разнообразны духовные потребности, настолько разнообразны и
общественные организации, создаваемые для их удовлетворения. При этом следует
учесть, что довольно часто удовлетворение духовных потребностей в той или иной
степени сочетается с удовлетворением потребностей материальных, например, в
деятельности таких общественных организаций, как Союз писателей или Союз
композиторов.
Комментируемый Закон в п. 1 настоящей статьи закрепляет одно немаловажно
правило, в соответствии с которым общественные и религиозные организации
(объединения), не смотря на изначально некоммерческий характер их деятельности, тем
не менее вправе осуществлять предпринимательскую деятельность. То есть,
самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на
систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров,
выполнения работ или оказания услуг (ст. 2 ГК РФ, см. также комментарий к ст. 24
Закона). Однако обязательным требование для осуществления предпринимательской
деятельности общественными и религиозными организациями (объединениями) является
ее соответствие целям, для достижения которых созданы данные организации
(объединения).
Принципы создания и деятельности. Все общественные объединения независимо
от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных
объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления
и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней
структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Кроме того, деятельность
общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и
программных документах - общедоступной.
Общность интересов объединяющихся граждан. При этом необходимо подчеркнуть
особо, что объединение граждан в общественные объединения предполагает свободное
волеизъявление. Поэтому речь может идти лишь о дееспособных гражданах, осознающих
общность своих интересов в удовлетворении духовных или иных нематериальных
потребностей.
В ФЗ "Об общественных объединениях" дается понятие учредителя данного вида
некоммерческих организаций. Учредителями общественного объединения являются
физические лица и юридические лица - общественные объединения, созвавшие съезд
(конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного
объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионный органы.
Учредители общественного объединения - физические и юридические лица - имеют
равные права и несут равные обязанности.
В зависимости от организационно-правовой формы общественного объединения
учредители после создания общественного объединения могут приобрести статус
участников или членов общественного объединения. Участниками общественного
объединения являются физические лица и юридические лица - общественные
объединения, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его
конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного
оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом. Участники
общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и
несут равные обязанности. Членами общественного объединения являются физические
лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в
совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава
оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами,
позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях
обеспечения их равноправия как членов данного объединения. Члены общественного
объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные
обязанности.
Члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в
руководящие и контрольно-ревизионный органы данного объединения, а также
контролировать деятельность руководящих органов общественного объединения в
соответствии с его уставом. Члены общественного объединения имеют права и несут
обязанности в соответствии с требованиями норм устава общественного объединения и в
случае несоблюдения указанных требований могут быть исключены из общественного
объединения в порядке, указанном в уставе.
В соответствии со ст. 19 ФЗ "Об общественных объединениях" учредителями,
членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18
лет, и юридические лица - общественные объединения, если иное не установлено
вышеуказанным Федеральным законом, а также законами об отдельных видах
общественных объединений. Членами и участниками молодежных общественных
объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет. Членами и участниками детских
общественных объединений могут быть граждане, достигшие 8 лет. В то же время
следует отметить, что в соответствии со ст. 15 Конвенции о правах ребенка (Нью-Йорк,
20 ноября 1989 г.) у ребенка есть право на свободу ассоциации и свободу мирных
собраний. Конвенция не указывает минимальный возраст, с которого дети наделяются
таким правом. В дошкольных учреждениях могут создаваться объединения детей по
интересам.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть
учредителями, членами и участниками общественных объединений.
Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в РФ, могут
быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за
исключением случаев, установленных международными договорами РФ или
федеральными законами. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть
избраны почетными членами (почетными участниками) общественного объединения без
приобретения прав и обязанностей в данном объединении.
Не могут быть учредителями, членами, участниками общественного объединения:
1) иностранные граждане или лица без гражданства, в отношении которых в
установленном законодательством РФ порядке принято решение о нежелательности их
пребывания (проживания) в РФ;
2) лица, включенные в перечень в соответствии с п. 2 статьи 6 Федерального
закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию)
денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма";
3) общественные объединения, деятельность которых приостановлена в
соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О
противодействии экстремистской деятельности" (далее - ФЗ "О противодействии
экстремистской деятельности");
4) лица, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда
установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности;
5) лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Не совсем понятной представляется логика законодателя, включившего в число
лиц, которые не могут быть учредителями общественного объединения, осужденных,
содержащихся в местах лишения свободы. Например, в п. 1.2 ст. 15 комментируемого
Закона такая категория лиц отсутствует. Правовое положение осужденных представляет
разновидность специального правового статуса, в свою очередь, подразделяемого на
правовые статусы лиц, отбывающих различные виды наказаний (лишение свободы,
исправительные работы и т.д.).
Правовой статус осужденных к лишению свободы предполагает необходимость, "с
одной стороны, в максимальной степени обеспечить соблюдение прав осужденных, их
законных интересов, а с другой - предоставить администрации исправительных
учреждений необходимые правовые рычаги для эффективного достижения целей
наказания, обеспечения порядка и дисциплины в деятельности исправительных
учреждений, предупреждения среди осужденных новых преступлений и иных
правонарушений, а также их исправления"*(7).
Лишение свободы представляет собой комплекс правовых ограничений: одних
прав и свобод осужденный лишается полностью, в других - ограничивается, третьи претерпевают видоизменения.
Право на объединение по Конституции РФ относится к политическим правам и
свободам. К ним относятся: свобода мысли и слова, право на объединение в
общественные организации, право на проведение собраний, митингов, демонстраций,
шествий и пикетирований, право на участие в управлении делами государства, право на
обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 29-33
Конституции РФ). Следует обратить внимание, что уголовно-исполнительное
законодательство не содержит запрета на реализацию некоторых из перечисленных
прав, в том числе и на право на объединение, просто их реализация проходит под
контролем администрации исправительного учреждения.
Так, осужденные могут свободно высказывать свои мысли, суждения и убеждения
по любым вопросам, как в устной, так и в письменной форме, но помимо ограничений
свободы мысли и слова, установленных в ст. 29 Конституции РФ для всех граждан (о
недопустимости пропаганды или агитации, возбуждающей расовую, национальную или
религиозную ненависть и вражду, запрета пропаганды социального, национального,
религиозного или языкового превосходства), все выступления осужденных, заседания
советов коллектива исправительного учреждения проводятся под контролем
соответствующих органов, публикации осужденных подвергаются цензуре.
В исправительных учреждениях создаются самодеятельные организации
осужденных, которые работают под контролем администрации исправительного
учреждения. Основными задачами самодеятельных организаций осужденных являются:
оказание осужденным помощи в духовном, профессиональном и физическом развитии;
развитие полезной инициативы осужденных; оказание позитивного влияния на
исправление осужденных; участие в решении вопросов организации труда, быта и досуга
осужденных; содействие администрации исправительных учреждений в поддержании
дисциплины и порядка, формировании здоровых отношений между осужденными;
оказание социальной помощи осужденным и их семьям и др. Таким образом, через
самодеятельные организации осужденные имеют возможность на самоопределение,
свободу и участие в управлении специфическим обществом государства. Участие
осужденных
в
самодеятельных
организациях
поощряется
администрацией
исправительных учреждений и учитывается при определении степени их исправления.
В связи с этим, представляется парадоксальной ситуация, с одной стороны ФЗ "Об
общественных объединениях" содержит запрет на учредительство осужденных в
общественных объединениях, а с другой стороны в исправительных учреждениях
создаются самодеятельные организации осужденных, которые работают под контролем
администрации исправительного учреждения. Участие в данных коллективах является
положительной характеристикой осужденного.
Полагаем, что положение ФЗ "Об общественных объединениях" в части запрета
осужденным быть учредителями общественного объединения противоречит принципам
ограничений, установленным в ст. 55 Конституции РФ.
При создании общественных объединений в форме общественных организаций
учредители данных объединений автоматически становятся их членами, приобретая
соответствующие права и обязанности.
Следует также отметить, что комментируемый Закон (п. 2 настоящей статьи)
акцентирует внимание на том, что участники (члены) общественных и религиозных
организаций (объединений) не сохраняют прав на переданное ими этим организациям в
собственность имущество, в том числе на членские взносы. Помимо этого, участники
(члены) общественных и религиозных организаций (объединений) не отвечают по
обязательствам указанных организаций (объединений), а указанные организации
(объединения) не отвечают по обязательствам своих членов.
По сути, в данном случае воспроизведены положения п. 2 ст. 117 ГК РФ. Данные
положения основаны на положениях п. 3 ст. 48 ГК РФ, который определяет, что
общественные и религиозные организации (объединения) относятся к юридическим
лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав и
положении п. 3 ст. 213 ГК РФ, согласно которым общественные и религиозные
организации (объединения) являются собственниками имущества, переданного им в
качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества,
приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям
Таким образом, в п. 2 комментируемой статьи лишь проведено уточнение
требований ГК РФ, применительно к такому виду некоммерческой организации как
общественное (религиозное) объединение.
Вмешательство и поддержка со стороны государства. Федеральным законом "Об
общественных
объединениях"
предусмотрено,
что
вмешательство
органов
государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных
объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность
органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается (ст. 17). Данное
правило базируется на положениях ст. 30 Конституции РФ, в соответствии с которыми
общественным объединениям гарантируется свобода их деятельности. При этом свобода
объединения находится в "системной связи с закрепленным в ст. 13 Конституции РФ в
качестве основ конституционного строя России принципом идеологического и
политического многообразия, в соответствии с которым в Российской Федерации
признается многопартийность и равенство всех общественных объединений перед
законом. Кроме того, она непосредственно регулируется и в ряде других статей
Конституции: ст. 14 предусматривает, что религиозные объединения отделены от
государства и равны перед законом; ст. 19 гарантирует равенство и недискриминацию
граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям "..."*(8).
Однако понятие "свобода" в рассматриваемом случае отнюдь не подразумевает
деятельность общественных объединений "без рамок и границ", деятельность, полностью
свободную от любого воздействия со стороны государственных органов. В соответствии с
ч. 5 ст. 13 Конституции РФ запрещается создание и деятельность общественных
объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение
основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности
государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой,
национальной и религиозной розни. Указанные ограничения следует рассматривать в
совокупности с другими, закрепленными Конституцией РФ ограничениями. Так, в
частности, нормами ч. 3 ст. 17 Конституции РФ предусмотрено, что осуществление прав и
свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, а
положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ закрепляют возможность ограничения прав и
свобод граждан федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Федеральный закон "Об общественных объединениях" также предусматривает ряд
ограничений на создание и деятельность общественных объединений (ст. 16). Так, в
частности, запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или
действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (см. ФЗ
"О противодействие экстремистской деятельности"). При этом определено, что
ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут
устанавливаться только федеральным законом.
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных
объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует
предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ (см. также комментарий к
ст. 31 Закона). Государственная поддержка может выражаться в виде:
- целевого финансирования отдельных общественно полезных программ
общественных объединений по их заявкам (государственные гранты);
- заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и
предоставление услуг;
- социального заказа на выполнение различных государственных программ
неограниченному кругу общественных объединений, размещаемого в порядке,
предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд" (далее - ФЗ от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ).
Ряд
мер
государственной
поддержки
общественных
объединений
предусматривается в специальных федеральных законах. Так, например, Федеральным
законом от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и
детских общественных объединений" определены общие принципы, содержание и меры
государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений
Российской Федерации. В целях указанного закона под государственной поддержкой
молодежных и детских объединений понимается совокупность мер, принимаемых
органами государственной власти РФ в соответствии с законодательством РФ в области
государственной молодежной политики в целях создания и обеспечения правовых,
экономических и организационных условий деятельности таких объединений,
направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и
молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав.
Государственная поддержка в рамках названного Закона может оказываться
зарегистрированным в установленном порядке:
- молодежным объединениям граждан в возрасте до 30 лет, объединившихся на
основе общности интересов;
- детским объединениям, в которые входят граждане в возрасте до 18 лет и
совершеннолетние граждане, объединившиеся для совместной деятельности.
Государственная поддержка общероссийских, международных молодежных и
детских объединений осуществляется при соблюдении ими следующих условий:
- объединение является юридическим лицом и действует не менее одного года с
момента его государственной регистрации;
- в объединении насчитывается не менее 3000 членов.
Указом Президента РФ от 16 мая 1996 г. N 727 регламентированы меры
государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военнопатриотическому воспитанию молодежи. Так, в частности, органам исполнительной
власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано:
- предусматривать при формировании соответствующих бюджетов выделение
ежегодно средств для финансирования части затрат на осуществление деятельности
военно-патриотических молодежных и детских объединений*(9) и поисковых
формирований, организацию оборонно-спортивных лагерей молодежи;
- предоставлять военно-патриотическим объединениям и формированиям право
пользоваться помещениями школ, внешкольных учреждений, клубов, дворцов и домов
культуры, спортивными сооружениями бесплатно или на льготных условиях, а также
содействовать выделению иных помещений для указанных объединений и
формирований с предоставлением льгот по взиманию арендной платы.
Меры поддержки общественным объединениям предусматриваются и на
региональном уровне. Так, например, Законом Саратовской области от 13 марта 2001 г.
N 9-ЗСО "О государственной поддержке общественных объединений в Саратовской
области" (ст. 4) установлено, что органы государственной власти области могут
оказывать поддержку общественным объединениям в формах:
- предоставления государственного социального заказа на выполнение областных
целевых программ, размещаемого в порядке, предусмотренном федеральным
законодательством;
- выделения на конкурсной основе областных государственных грантов на
финансирование
отдельных
общественно
значимых
(социальных)
программ
общественных объединений по их заявкам;
- заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и
предоставление услуг;
- предоставления общественным объединениям налоговых и иных льгот в
соответствии с федеральным законодательством и законодательством области;
- предоставления в безвозмездное пользование имущества, находящегося в
государственной собственности области, в порядке, установленном законодательством
области, на период выполнения государственного социального заказа либо областной
целевой программы.
В Свердловской области общественным объединениям в соответствии с
Областным законом от 29 октября 2007 г. N 116-ОЗ "О государственной поддержке
общественных объединений в Свердловской области" (ст. 2) устанавливаются
следующие меры государственной поддержки:
1) предоставление государственных гарантий Свердловской области;
2) предоставление из областного бюджета субсидий;
3) передача государственного казенного имущества Свердловской области в
аренду;
4) предоставление прав на использование объектов интеллектуальной
собственности, исключительные права на которые относятся к государственной казне
Свердловской области;
5) установление особенностей налогообложения налогами субъектов РФ, а также
федеральными налогами, установление отдельных элементов налогообложения
которыми в соответствии с федеральным законодательством отнесено к полномочиям
органов государственной власти субъектов РФ;
6) предоставление информации, содержащейся в документах, включенных в
государственные информационные системы органов государственной власти
Свердловской области, связанной с осуществлением деятельности общественных
объединений.
В случаях, предусмотренных федеральными и областными законами,
общественным объединениям в Свердловской области могут предоставляться иные
меры государственной поддержки в порядке, установленном федеральным и областным
законодательством.
На территории Иркутской области действует Закон Иркутской области от
25 декабря 2007 г. N 142-ОЗ "Об областной государственной поддержке молодежных и
детских общественных объединений в Иркутской области". Согласно этому закону
молодежным и детским общественным объединениям предоставляются следующие
меры областной государственной поддержки:
1) информационное и методическое обеспечение молодежных и детских
общественных объединений;
2) поощрение молодежных и детских общественных объединений за достижения в
области работы с детьми и молодежью;
3) финансовое содействие деятельности молодежных и детских общественных
объединений.
При
этом
установлено,
что
долгосрочными
целевыми
программами
(подпрограммами), реализуемыми за счет средств бюджета области, могут
предусматриваться дополнительные меры областной государственной поддержки
молодежных и детских общественных объединений.
В Саратовской области также действует Закон Саратовской области от 23 июля
1998 г. N 38-ЗСО "О государственной поддержке молодежных и детских общественных
объединений", в Курганской области - Закон Курганской области от 2 сентября 1997 г.
N 63 "О государственной поддержке деятельности общественных объединений в
Курганской области" и т.д.
3. Исходя из территории деятельности, в РФ могут создаваться и действовать
международные, общероссийские, межрегиональные, региональные и местные
общественные объединения.
Общественное объединение, образованное в РФ, признается международным,
если в соответствии с его уставом в иностранных государствах создается и осуществляет
свою деятельность хотя бы одно его структурное подразделение - организация,
отделение или филиал и представительство.
Под общероссийским общественным объединением понимается объединение,
которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на
территориях более половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения
- организации, отделения или филиалы и представительства.
Под межрегиональным общественным объединением понимается объединение,
которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на
территориях менее половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения
- организации, отделения или филиалы и представительства.
Под региональным общественным объединением понимается объединение,
деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в
пределах территории одного субъекта РФ.
Под местным
общественным
объединением
понимается объединение,
деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в
пределах территории органа местного самоуправления.
Статья 7 ФЗ "Об общественных объединениях" определяет следующие
организационно-правовые формы общественных объединений, это:
1) общественная организация - основанное на членстве общественное
объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих
интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;
2) общественная движение - состоящее из участников и не имеющее членства
массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные
общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения;
3) общественный фонд - не имеющее членства общественное объединение, цель
которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов,
иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на
общественно полезные цели;
4) общественное учреждение - не имеющее членства общественное объединение,
ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам
участников и соответствующих уставным целям указанного объединения;
5) орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное
объединение, целью которого является совместное решение различных социальных
проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное
на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с
достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной
самодеятельности по месту его создания;
6) политическая партия - общественное объединение, созданное в целях участия
граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их
политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и
референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах
государственной власти и органах местного самоуправления.
Также следует отметить, что общественные объединения независимо от их
организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных
объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами
(ассоциациями), образуя новые общественные объединения. При этом правоспособность
союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с
момента их государственной регистрации (см. комментарий к ст. 11 Закона).
Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация союзов (ассоциаций)
общественных объединений, в том числе с участием иностранных некоммерческих
неправительственных организаций, осуществляются в порядке, предусмотренном ФЗ "Об
общественных объединениях".
4. Необходимо отметить неоспоримый факт: духовная жизнь современного
российского общества существенно отличается от советских времен идеологическим
многообразием, отсутствием государственной или обязательной идеологии, свободой
совести и вероисповедания, свободой мысли и слова, правом каждого на объединение,
образование и другими значимыми конституционными основами.
Значительную роль в этом процессе играет Конституция РФ, устанавливающие
фундаментальные основы взаимоотношений государства и церковной власти. В ст. 14
Конституции РФ определены 4 основополагающих элемента правового положения церкви
в РФ:
- Российская Федерация является светским государством;
- никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или
обязательной;
- религиозные объединения отделены от государства;
- религиозные объединения равны перед законом.
Указанные отправные конституционные начала нашли свое отражение и в ст. 4 ФЗ
"О свободе совести и о религиозных объединениях".
Особое внимание среди вышеуказанных элементов имеет равенство религиозных
организаций перед законом, поскольку требованию равенства и справедливости
принадлежит особое место в системе фундаментальных ценностей современных
демократических правовых государств.
Раскрывая понятие равенства, известный конституционалист Бондарь Н.С.
указывает, что по смыслу нашей Конституции требование равенства имеет
многоплановое,
универсальное
содержание,
характеризующееся
различными
нормативно-правовыми формами своего проявления. Оно выступает и как институт
правового положения человека и гражданина, и как принцип правового государства, и как
одна из основ российского федерализма и, более того, как некая политико-правовая
основа гражданского общества, особая форма (режим) достижения юридического
равновесия на основе достижения баланса интересов людей и групп населения,
политической элиты и бизнеса и т.д.*(10)
Положения комментируемой статьи в части религиозных объединений
реализуются базовым для религиозных объединений ФЗ "О свободе совести и о
религиозных объединениях". Статья 1 указанного закона определяет, что указанный
закон регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу
совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных
объединений. Однако, содержание положений указанного закона существенно шире. Так,
ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" регулируют отношения между
государством (органами государственной власти и местного самоуправления) и
религиозными организациями (ст. 4, п. 2 ст. 7, п. 9 ст. 8, ст. 11 и др.). Данные
нормативные положения вряд ли можно в чистом виде отнести к правам человека и
гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также к правовому
положению религиозных объединений. Нам представляется, что данные правоотношения
несколько шире и по субъектному и по объектному составу.
Особое внимание следует обратить на положение ст. 2 ФЗ "О свободе совести и о
религиозных объединениях", которая определяет, что законодательство о свободе
совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях состоит из
соответствующих норм Конституции РФ, ГК РФ, из указанного закона, принимаемых в
соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, а также нормативных
правовых актов субъектов РФ.
Нам представляется, что указание в законодательстве о свободе совести,
свободе вероисповедания и религиозных объединениях на нормы Конституции РФ и ГК
РФ не вызывает никаких возражений. Обоснованные сомнения вызывает дальнейший
перечень правовых актов, входящих в законодательство о свободе совести, свободе
вероисповедания и религиозных объединениях. Эти сомнения основаны на том факте,
что в перечень правовых актов не включен базовый для некоммерческих организаций
закон - Федеральный закон "О некоммерческих организациях".
В соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся
некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских
кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений,
благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.
Таким образом, религиозные объединения гражданским законодательством отнесены к
некоммерческим организациям. Статья 117 ГК РФ дополнительно подтверждает факт
принадлежности
религиозных
организаций
(объединений)
к
некоммерческим
организациям.
В соответствии с п. 2 ст. 1 комментируемого Закона его положения применяются по
отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на
территории РФ, постольку, поскольку иное не установлено комментируемым законом и
иными федеральными законами. Далее, в п. 4 ст. 1 настоящего Закона указано, что
действие ст. 13-19, 21-23, 28-30 не распространяется на религиозные организации. Из
этого можно сделать вывод, что остальные нормы комментируемого Закона
распространяются на религиозные объединения, при этом, нормы ФЗ "О свободе совести
и религиозных объединениях" не должны противоречить нормам комментируемого
Закона.
Статья 6 ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" раскрывает
содержание понятия "религиозное объединении". Под ним признается добровольное
объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих
на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения
веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание,
совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, обучение религии
и религиозное воспитание своих последователей.
Нормы указанной статьи также указывают на то, что религиозные объединения в
РФ могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций.
В соответствии со ст. 8 ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях"
религиозной организацией признается добровольное объединение граждан РФ, иных
лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное
в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом
порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.
Религиозные организации в зависимости от территориальной сферы своей
деятельности подразделяются на местные и централизованные. Местной религиозной
организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из десяти
участников, достигших возраста восемнадцати лет и постоянно проживающих в одной
местности либо в одном городском или сельском поселении. Централизованной
религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в
соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религиозных организаций.
Наименование религиозной организации должно содержать сведения о ее
вероисповедании. Религиозная организация обязана указывать свое полное
наименование при осуществлении деятельности.
Централизованная религиозная организация, структуры которой действовали на
территории РФ на законных основаниях на протяжении не менее пятидесяти лет на
момент обращения указанной религиозной организации с заявлением о государственной
регистрации, вправе использовать в своих наименованиях слова "Россия", "российский" и
производные от них.
Религиозной организацией признается также учреждение или организация,
созданные централизованной религиозной организацией в соответствии со своим
уставом, имеющие цель и признаки, которые предусмотрены п. 1 ст. 6 ФЗ "О свободе
совести и религиозных объединениях", в том числе руководящий либо координирующий
орган или учреждение, а также учреждение профессионального религиозного
образования.
В ст. 7 ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" законодатель раскрыл
понятие религиозной группы как добровольное объединение граждан, образованное в
целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность
без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица.
Несложно заметить, что определение религиозной группы не является часть
определения религиозного объединения по составу участников объединений. Если в
состав религиозного объединения могут входить граждане РФ, иные лица, постоянно и на
законных основаниях проживающих на территории РФ, то в состав религиозной группы не
могут входить лица без гражданства, но в тоже время в указанный вид религиозного
объединения вправе входить индивиды, либо постоянно проживающие на территории
иностранного государства, либо находящие незаконно на территории РФ. Такое
состояние нормативного регулирования, в условиях развития религиозного экстремизма и
угрозы терроризма иначе как "законодательный парадокс" объяснить невозможно.
Религиозная организация действует на основании устава, который утверждается
ее учредителями или централизованной религиозной организацией и должен отвечать
требованиям гражданского законодательства РФ. Чрезвычайно важным недостатком
ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" является отсутствие
регламентации учредительных документов религиозной группы. Совершенно непонятно,
на основании какого локального документа она действует, и какие требования к данному
документу предъявляет законодатель.
Религиозные организации могут быть ликвидированы:
- по решению их учредителей или органа, уполномоченного на то уставом
религиозной организации;
- по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений норм
Конституции РФ, ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" и иных
федеральных законов либо в случае систематического осуществления религиозной
организацией деятельности, противоречащей целям ее создания (уставным целям);
- по решению суда в случае, предусмотренном п. 9 ст. 8 ФЗ "О свободе совести и
религиозных объединениях".
В отношении религиозной группы возможно вынесение судом запрета на
деятельность религиозной группы, по основаниям, предусмотренным подп. 2 ст. 14 ФЗ
"О свободе совести и религиозных объединениях".
В собственности религиозных организаций могут находиться здания, земельные
участки, объекты производственного, социального, благотворительного, культурнопросветительского и иного назначения, предметы религиозного назначения, денежные
средства и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности, в том числе
отнесенное к памятникам истории и культуры.
Религиозные организации обладают правом собственности на имущество,
приобретенное или созданное ими за счет собственных средств, пожертвованное
гражданами, организациями или переданное религиозным организациям в собственность
государством либо приобретенное иными способами, не противоречащими
законодательству РФ.
Порядок безвозмездной передачи в собственность или безвозмездное пользование
религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в
федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной
собственности регулируется Федеральным законом от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О
передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося
в государственной или муниципальной собственности". Однако действие указанного
закона не распространяется на имущество религиозного назначения, которое относится к
музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда
РФ, либо документам Архивного фонда РФ или документам, относящимся к
национальному библиотечному фонду, и порядок распоряжения которым регулируется
соответственно законодательством РФ о Музейном фонде РФ и музеях в Российской
Федерации, законодательством об архивном деле в РФ, законодательством РФ о
библиотечном деле.
Кроме того, продолжает действовать Положение о передаче религиозным
организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного
назначения, утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2001 г. N 490.
Передача государственного или муниципального имущества религиозного
назначения в безвозмездное пользование религиозной организации осуществляется в
случае, если:
1) данное имущество не подлежит отчуждению из государственной или
муниципальной собственности в соответствии с законодательством РФ;
2) передача данного имущества в безвозмездное пользование предложена самой
религиозной организацией;
3) данное имущество является помещением, находящимся в здании, строении,
сооружении, не относящихся к имуществу религиозного назначения*(11).
Религиозная организация, которой государственное или муниципальное имущество
религиозного назначения передано в безвозмездное пользование, вправе получить его в
собственность (за исключением отдельных видов имущества) в установленном порядке
при представлении в уполномоченный орган документов, предусмотренных перечнем,
утвержденным Правительством РФ.
Передача в собственность религиозным организациям для использования в
функциональных целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним
земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно.
Религиозные организации могут иметь на праве собственности имущество за границей.
Необходимо отметить одно очень важное обстоятельство: на движимое и
недвижимое имущество богослужебного назначения не может быть обращено взыскание
по претензиям кредиторов. Перечень видов имущества богослужебного назначения, на
которое не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов, устанавливается
Правительством РФ по предложениям религиозных организаций. Однако такой перечень
до настоящего времени не утвержден, что порождает на практике неоднозначные
толкования, нередко влекущие за собой противоправные действия в отношении
имущества религиозных организаций.
Весьма интересной в этом отношении представляется позиция Конституционного
Суда РФ, отраженная в определении от 19 октября 2010 г. N 1406-О-О "Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью
"Гражданстрой" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 5 статьи 21
Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях". В этом
определении, в частности, указано, что положения, устанавливающие судебный
иммунитет от обращения взыскания на имущество религиозных организаций, имеющее
богослужебное назначение, и обеспечивающие тем самым функциональное
использование данного имущества (культовых зданий и сооружений, иных предметов
религиозного назначения), ценность которого обусловлена, в первую очередь,
характером такого использования, не закрепляют абсолютную имущественную защиту
религиозных организаций от требований кредиторов и не лишают последних права
требовать обращения взыскания на иное имущество, не имеющее богослужебного
назначения.
Особого внимание заслуживает и точка зрения, высказанная Высшим
Арбитражным Судом РФ в определении от 13 апреля 2010 г. N ВАС-3811/10, где указано,
что не все имущество религиозных организаций защищено от обращения взыскания по
претензиям кредиторов. Речь идет о лишь так называемом имуществе богослужебного
назначения, то есть таком движимом или недвижимом имуществе, которое
непосредственно используется при совершении богослужений, других религиозных
обрядов и церемоний.
Отсутствие на сегодняшний день установленного Правительством РФ перечня
видов имущества богослужебного назначения, на которое не может быть обращено
взыскание по претензиям кредиторов, по мнению ВАС РФ, при законодательно
установленном праве религиозных организаций на соответствующую льготу не должно
повлечь за собой ущемление прав и интересов этих организаций, так как данное
обстоятельство от них не зависит. Судебные приставы-исполнители, как полагает ВАС
РФ, в случае необходимости обращения взыскания на имущество религиозных
организаций должны самостоятельно в каждом конкретном случае решать вопрос об
отнесении этого имущества к религиозному имуществу богослужебного назначения,
исходя из его функциональных признаков и фактического использования.
С данным мнением ВАС РФ трудно не согласиться, но только в той части, которая
определяет, что отсутствие официально утвержденного перечня видов имущества
богослужебного назначения не должно повлечь за собой ущемление прав и интересов
религиозных организаций. Позиция же суда о том, что именно судебные приставыисполнители в случае необходимости обращения взыскания на имущество религиозных
организаций должны самостоятельно в каждом конкретном случае решать вопрос об
отнесении этого имущества к религиозному имуществу богослужебного назначения,
представляется спорной по ряду следующих причин. Во-первых, положениями ФЗ "О
свободе совести и религиозных объединениях" (п. 5 ст. 21) напрямую закреплено, что
полномочием определять виды имущества богослужебного назначения, на которое не
может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов, наделены только два
субъекта - религиозные организации и Правительство РФ, которое по представлению
последних и утверждает перечни такого имущества. Как видим, ни о каких других
управомоченных субъектах, в том числе, о судебных приставах-исполнителях, здесь речи
не идет. Во-вторых, Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об
исполнительном производстве" (далее - ФЗ "Об исполнительном производстве) (ч. 4
ст. 69) установлено, что при отсутствии или недостаточности у должника денежных
средств взыскание обращается на иное имущество, принадлежащее ему на праве
собственности, хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, за
исключением имущества, изъятого из оборота, и имущества, на которое в соответствии с
федеральным законом не может быть обращено взыскание, независимо от того, где и в
чьем фактическом владении и (или) пользовании оно находится. Соотносятся указанные
положения и с нормами ч. 2 ст. 79 названного закона, где указано, что перечень
имущества должника-организации, на которое не может быть обращено взыскание,
устанавливается федеральным законом.
Исходя из буквального толкования обозначенных норм (в совокупности с нормами
ст. 80 ФЗ "Об исполнительном производстве"), речь идет только о праве судебных
приставов-исполнителей обращать взыскание на имущество должника, но никак не о
праве самостоятельного отнесения того или иного имущества к имуществу, на которое не
может быть обращено взыскание.
Таким образом, полагаем, что до момента утверждения соответствующего перечня
видов имущества богослужебного назначения, на которое не может быть обращено
взыскание, в каждом конкретном случае решать вопрос об отнесении имущества
религиозной организации к религиозному имуществу богослужебного назначения вправе
только суд.
Религиозные организации вправе использовать для своих нужд земельные участки,
здания и имущество, предоставляемые им государственными, муниципальными,
общественными и иными организациями и гражданами, в соответствии с
законодательством РФ.
Обращает
внимание
различие
правовой
регламентации
возможной
предпринимательской деятельности общественных и религиозных организаций в
комментируемой статье и положений ст. 117 ГК РФ. Если в комментируемой статье
предпринимательская деятельность общественных и религиозных организации
ограничена лишь целями, для достижения которых они созданы, то в ст. 117 ГК РФ
предпринимательская деятельность кроме этого должна соответствовать целям
деятельности этих объединений.
5. С учетом положений ч. 3 комментируемого Закона, а также ФЗ "О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях" общественные
объединения (организации) могут создаваться в форме благотворительных организаций неправительственных (негосударственных и немуниципальных) некоммерческих
организаций, созданных для реализации целей, предусмотренных названным законом
путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом
или отдельных категорий лиц.
Под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность
граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях)
передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств,
бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.
Благотворительная деятельность осуществляется в целях:
- социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального
положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и
иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных
обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные
интересы;
- подготовки населения к преодолению последствий стихийных бедствий,
экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных
случаев;
- оказания помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий,
экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных,
религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам;
- содействия укреплению мира, дружбы и согласия между народами,
предотвращению социальных, национальных, религиозных конфликтов;
- содействия укреплению престижа и роли семьи в обществе;
- содействия защите материнства, детства и отцовства, а также других целей,
предусмотренных ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях".
Благотворительные организации могут создаваться как в форме общественных
объединений (организаций), так и в форме фондов (см. ст. 118 ГК РФ), учреждений (см.
см. ст. 120 ГК РФ) и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для
благотворительных организаций. При этом следует учитывать, что благотворительная
организация может создаваться в форме учреждения только в том случае, если ее
учредителем является благотворительная организация.
В отношении благотворительных организаций действует особое условие, в
соответствии с которым в случае превышения доходов благотворительной организации
над ее расходами сумма превышения не подлежит распределению между ее
учредителями (членами), а направляется на реализацию целей, ради которых эта
благотворительная организация создана.
Учредителями благотворительной организации в зависимости от ее формы могут
выступать физические и (или) юридические лица. Органы государственной власти и
органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные унитарные
предприятия, государственные и муниципальные учреждения не могут выступать
учредителями благотворительной организации.
Государственная регистрация благотворительной организации осуществляется в
порядке, установленном федеральными законами (см. ФЗ "О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). Реорганизация и
ликвидация благотворительной организации также осуществляются в установленном
законом порядке. Здесь интересно отметить, что благотворительная организация не
может быть реорганизована в хозяйственное товарищество или общество, а при
ликвидации благотворительной организации ее имущество, оставшееся после
удовлетворения требований кредиторов, используется на благотворительные цели в
порядке, предусмотренном уставом, или по решению ликвидационной комиссии, если
порядок использования имущества благотворительной организации не предусмотрен в ее
уставе или если иное не установлено федеральным законом.
В настоящее время фактически в каждом субъекте РФ созданы и функционируют
разного рода благотворительные организации. Так, например, в Республике Татарстан
действует благотворительная общественная организация "Детям" БОО РТ "Детям"*(12),
основными видами деятельности которой являются оказание материальной, социальной
и иной помощи оставшимся без попечения родителей несовершеннолетним,
малоимущим многодетным семьям и семьям с детьми инвалидами, инвалидам;
содействие коллективам учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей всех типов (дома ребенка, детские дома, интернаты, приюты, лечебные
учреждения); привлечение добровольных пожертвований в виде денег, ценных бумаг и
иного имущества, на основе добровольных взносов и иных незапрещенных законом
поступлений от организаций и частных лиц и др.
Благотворительный фонд социальной адаптации инвалидов "Прометей"
(Ростовская область, п. Матвеев Курган)*(13), являясь некоммерческой организацией,
осуществляет такие виды деятельности, как:
- создание, разработку и реализацию программ, проектов и иных мероприятий (в
том числе благотворительных), направленных на развитие системы обучения и
трудоустройства, спорта и туризма для людей c ограниченными возможностями;
- участие в координации взаимодействия различных организаций инвалидов
(российских, международных, национальных, региональных, а также иных) с органами
государственной власти и местного самоуправления, в сфере развития системы обучения
и трудоустройства, туризма и спорта для людей с ограниченными возможностями;
- организацию отдыха (на территории РФ и за ее пределами) для людей с
ограниченными возможностями, а также малообеспеченных лиц, которые в силу своих
физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны
самостоятельно реализовать свои права и законные интересы, в том числе организация
турбаз и иных баз отдыха;
- организацию и проведение конференций, фестивалей, презентаций, круглых
столов, выставок, соревнований, лотерей, благотворительных концертов и аукционов,
вырученные средства от которых направляются на решение уставных целей, а также
участие в подобных мероприятиях по соответствующей тематике, проводимых иными
организациями;
- практическое участие в создании и функционировании объектов инфраструктуры
обучения, туризма и спорта для людей с ограниченными возможностями и др.
6. Принятый 6 мая 2011 г. ФЗ "О добровольной пожарной охране" установил
правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, права и
гарантии деятельности общественных объединений пожарной охраны и добровольных
пожарных, регламентировал отношения добровольной пожарной охраны с органами
государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и
гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Под общественными объединением пожарной охраны в рамках указанного закона
понимаются созданные в соответствии с законодательством РФ социально
ориентированное общественные объединения физических лиц и (или) юридических лиц общественных объединений, основной уставной целью которых является участие в
осуществлении деятельности в области пожарной безопасности и проведении аварийноспасательных работ.
Общественные объединения пожарной охраны создаются в одной из следующих
организационно-правовых форм:
- общественная организация;
- общественное учреждение.
Учредителями общественного объединения пожарной охраны могут выступать
физические лица и (или) юридические лица - общественные объединения. Членами
общественного объединения пожарной охраны могут быть физические лица и
юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном
достижении целей и решении задач добровольной пожарной охраны в соответствии с
нормами устава общественного объединения пожарной охраны оформляется
соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими
учитывать количество членов объединения. Членам общественного объединения
пожарной охраны могут выдаваться удостоверения (членские билеты) установленного
образца. Участниками общественного объединения пожарной охраны могут быть
физические лица и юридические лица - общественные объединения, выразившие
поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям и принимающие
участие в его деятельности с обязательным оформлением условий своего участия.
Общественной организацией пожарной охраны является основанное на членстве
общественное объединение пожарной охраны, созданное физическими лицами и (или)
юридическими лицами - общественными объединениями для осуществления совместной
деятельности, защиты общих интересов и достижения уставных целей.
Общественные организации пожарной охраны для достижения уставных целей
организуют и обеспечивают создание подразделений добровольной пожарной охраны,
подготовку добровольных пожарных и материальное стимулирование участия
добровольных пожарных в обеспечении пожарной безопасности.
Общественные организации пожарной охраны представляют и защищают законные
права и интересы добровольных пожарных и иных членов общественных организаций
пожарной охраны в отношениях с органами государственной власти, органами местного
самоуправления и организациями. Руководящие органы общественных организаций
пожарной охраны формируются и осуществляют свою деятельность в соответствии с
законодательством РФ и уставом соответствующей общественной организации пожарной
охраны.
Общественным учреждением пожарной охраны является не имеющее членства
общественное объединение пожарной охраны, созданное в целях участия в
профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ на
территориях городских и сельских поселений, межселенных территориях и в
организациях. В форме общественных учреждений пожарной охраны создаются
ставящие своей целью участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении
аварийно-спасательных работ:
1) добровольные пожарные команды;
2) добровольные пожарные дружины,
образующиеся соответственно на:
- территориях городских и сельских поселений, межселенных территориях
(территориальные
добровольные
пожарные
команды
или
территориальные
добровольные пожарные дружины) или
- в организациях (объектовые добровольные пожарные команды или объектовые
добровольные пожарные дружины).
Участниками
территориальной
добровольной
пожарной
команды
или
территориальной добровольной пожарной дружины могут быть добровольные пожарные,
проживающие на территориях городских и сельских поселений в районе обслуживания
данной добровольной пожарной команды или добровольной пожарной дружины.
Управление деятельностью и имуществом территориальной добровольной пожарной
команды или территориальной добровольной пожарной дружины осуществляется ее
руководителем, который назначается на должность и освобождается от должности
решением ее учредителя (учредителей).
Объектовые добровольные пожарные команды и объектовые добровольные
пожарные дружины могут создаваться по месту работы или учебы физических лиц.
Учредителями объектовой добровольной пожарной команды или объектовой
добровольной пожарной дружины могут выступать физические лица из числа работников
организации с согласия собственника имущества организации. Участниками объектовой
добровольной пожарной команды или объектовой добровольной пожарной дружины
могут быть добровольные пожарные из числа работников организации. Управление
объектовой добровольной пожарной командой или объектовой добровольной пожарной
дружиной и ее имуществом осуществляется руководителем объектовой добровольной
пожарной команды или объектовой добровольной пожарной дружины, который
назначается на должность и освобождается от должности решением ее учредителя
(учредителей).
Учредители, члены и участники общественного объединения пожарной охраны
имеют права и несут обязанности, определенные настоящим Федеральным законом и
уставом общественного объединения пожарной охраны или положением об
общественном объединении пожарной охраны.
Условия участия добровольного пожарного или юридического лица общественного объединения в деятельности подразделения добровольной пожарной
охраны устанавливаются гражданско-правовым договором на выполнение работ по
участию в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных
работ.
Добровольные пожарные обязаны быть членами или участниками общественных
объединений пожарной охраны.
Общественные организации пожарной охраны и территориальные подразделения
добровольной пожарной охраны подлежат обязательной государственной регистрации в
порядке, установленном законодательством РФ (см. ст. 21 ФЗ "Об общественных
объединениях", ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей").
Порядок создания, реорганизации и (или) ликвидации общественных объединений
пожарной охраны и порядок осуществления ими своей деятельности определяются
законодательством РФ (см. ФЗ "Об общественных объединениях").
Статья 6.1. Общины коренных малочисленных народов Российской Федерации
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет основополагающие признаки такой
некоммерческой организации как община коренных малочисленных народов РФ, а также
цели данного объединения. В качестве основы для объединения в данный вид
некоммерческой организации законодатель определяет самоорганизацию лиц,
относящихся к коренным малочисленным народам РФ, которые объединяются по
кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам. Целями
объединения коренных малочисленных народов РФ являются защита их исконной среды
обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования,
промыслов и культуры.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об
общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах
организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока РФ") общины малочисленных народов организуются на добровольной основе по
инициативе лиц, относящихся к малочисленным народам, достигших возраста 18 лет.
Воля к вступлению в общину малочисленных народов должна быть выражена в виде
письменного заявления или в виде записи в протоколе общего собрания (схода) членов
общины малочисленных народов (собрания уполномоченных представителей
малочисленных народов).
Общины малочисленных народов организуются без ограничения срока
деятельности, если иное не установлено учредительными документами общины.
Учредителями общин малочисленных народов могут выступать только лица,
относящиеся к малочисленным народам, достигшие возраста 18 лет. Число учредителей
не может быть менее трех.
Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть учредителями общин
малочисленных народов. Учредителями не могут быть юридические лица. Также не могут
быть учредителями общин малочисленных народов органы государственной власти РФ,
органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, их
должностные лица
Учредительными документами общины малочисленных народов являются:
учредительный договор, устав.
Учредительный договор заключается учредителями общины малочисленных
народов, а устав утверждается общим собранием (сходом) членов общины.
В учредительных документах общины малочисленных народов должны быть
определены:
- наименование общины;
- местонахождение;
- основные виды хозяйствования.
В учредительных документах общины малочисленных народов могут содержаться
и другие сведения, предусмотренные федеральным законом и законами субъектов РФ.
Учредительные документы подписываются учредителями общины малочисленных
народов.
С момента принятия решения об организации общины малочисленных народов она
считается созданной.
Созданная
община
малочисленных
народов
подлежит
обязательной
государственной
регистрации.
После
государственной
регистрации
община
малочисленных народов приобретает права юридического лица.
По решению общего собрания (схода) членов общины малочисленных народов в
члены общины могут приниматься лица, не относящиеся к малочисленным народам,
осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся традиционными
промыслами малочисленных народов.
Принцип добровольного вступления в общину малочисленных народов нормативно
закрепляется запретом на ограничения права на самостоятельное осуществление
традиционного хозяйствования и занятие традиционными промыслами лицу,
отказавшемуся вступить в общину малочисленных народов.
В соответствии со ст. 11 ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ" членство в общине
малочисленных народов может быть коллективным (членство семей (родов)) и
индивидуальным (членство лиц, относящихся к малочисленным народам).
Индивидуальными членами общины малочисленных народов могут быть лица,
относящиеся к малочисленным народам, достигшие возраста 16 лет, ведущие
традиционный для этих народов образ жизни, осуществляющие традиционное
хозяйствование и занимающиеся традиционными промыслами.
Члены общины малочисленных народов имеют право выхода из нее.
В случае выхода из общины малочисленных народов члену общины и членам его
семьи предоставляется доля из имущества общины малочисленных народов.
При выходе из общины одного или нескольких ее членов и выделении им доли из
имущества общины должно предусматриваться сохранение за вышедшими возможности
вести традиционный образ жизни и осуществлять традиционное хозяйствование.
Права и обязанности членов общины малочисленных народов, порядок и условия
вступления в общину и выхода из нее определяются уставом общины малочисленных
народов.
Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть членами общины
малочисленных народов, но вправе оказывать общинам малочисленных народов, союзам
(ассоциациям) общин малочисленных народов материальную, финансовую и иную
помощь.
Принадлежность к общине малочисленных народов лиц, относящихся к
малочисленным народам, не может служить основанием для ограничения их прав и
свобод человека и гражданина, условием предоставления им органами государственной
власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев,
предусмотренных федеральным законодательством.
Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ,
органы местного самоуправления, их должностные лица не могут быть членами общины
малочисленных народов.
2. Пункт 2 комментируемой статьи повторяет соответствующие нормы ГК РФ (п. 3
ст. 50) в части права общины малочисленных народов, как некоммерческой организации,
на осуществление предпринимательской деятельности, соответствующую целям, для
достижения которых она создана. Так, например, в соответствии с положениями ст. 23
Закона Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2003 г. 82-З N 175-III "О родовой,
родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера" общине
принадлежит право самостоятельно распоряжаться произведенной продукцией и
реализовывать ее по собственному усмотрению государственным заготовительным
организациям, а также в государственную, коммерческую, кооперативную торговую сеть и
другим потребителям. При этом община устанавливает цены на произведенную
продукцию самостоятельно. Государство в свою очередь принимает согласно договору
продукцию общины, пользующуюся спросом, соответствующую стандартам качества, с
оплатой по установленным государственным закупочным, договорным и иным ценам.
3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет особенность правового положения
членов общины малочисленных народов в части закрепления за ними права на
получение части имущества или компенсации стоимости такой части при выходе из
общины малочисленных народов либо при ее ликвидации.
Порядок определения части имущества общины малочисленных народов или
компенсации стоимости этой части устанавливается законодательством РФ об общинах
малочисленных народов.
Такой порядок в частности предусмотрен ФЗ "Об общих принципах организации
общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ"
4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи особенности правового положения
общин малочисленных народов могут быть определены кроме комментируемого закона
еще и другими правовыми актами, входящими в систему законодательства РФ. Среди
основных актов следует выделить уже упоминавшийся ФЗ "Об общих принципах
организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока РФ", который устанавливает общие принципы организации и деятельности
общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а
также определяет правовые основы общинной формы самоуправления и
государственные гарантии его осуществления.
Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 утвержден Единый
перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, подготовленный на
основании предложений органов государственной власти субъектов РФ, на территориях
которых эти народы проживают.
Постановлением Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября
2000 г. N 191 утвержден Перечень коренных малочисленных народов Республики
Дагестан. Это Перечень согласно постановлению Правительства РФ от 28 марта 2001 г.
N 236 считается частью Единого перечня коренных малочисленных народов Российской
Федерации.
В этой области также действует Перечень коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, был утвержден
распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-р.
Говоря о правовом регулировании деятельности общин малочисленных народов,
интересно отметить, что согласно ст. 4 ФЗ "Об общих принципах организации общин
коренных малочисленных народов" законодательство об общинах малочисленных
народов состоит не только из Конституции РФ, указанного закона, других федеральных
законов и иных нормативных правовых актов РФ, но также из законов и иных
нормативных правовых актов субъектов РФ. Здесь можно отметить:
1) уже упоминавшийся Закон Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2003 г. 82-З
N 175-III "О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов
Севера", который определяет правовое положение родовой, родоплеменной кочевой
общины коренных малочисленных народов Севера; устанавливает и обеспечивает
государственную защиту самобытного передвижного, кочевого природопользования и
хозяйствования малочисленных и других коренных народов Севера, развитие
традиционного уклада жизни, сохранение их исконных территорий расселения и
природных ресурсов, соблюдение гражданских, экономических, политических, социальнокультурных прав и свобод ее членов;
2) Закон Камчатского края от 18 сентября 2008 г. N 126 "Об общинах коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Камчатском крае",
регулирующий вопросы организации и функционирования общин коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, осуществляющих свою
деятельность на территории Камчатского края;
3) Закон ХМАО от 19 ноября 2001 г. N 73-оз "Об общинах коренных малочисленных
народов в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре", в котором отражены основы
организации и деятельности общин малочисленных народов, осуществляющих свою
деятельность на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры;
4) Закон НАО от 1 октября 2008 г. N 58-ОЗ "Об общинах коренных малочисленных
народов Севера в Ненецком автономном округе", распространяющий свое действие на
все общины малочисленных народов, осуществляющие свою деятельность на
территории Ненецкого автономного округа (в том числе созданные до его вступления в
силу), которые создаются для возрождения, сохранения традиционного образа жизни,
ведения
традиционного
хозяйствования,
рационального
природопользования,
обеспечения занятости и социальной защиты, а также развития культур и языков
малочисленных народов.
Кроме того, в ст. 4 ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов" закреплено, что решения по вопросам внутренней организации
общины малочисленных народов и взаимоотношений между ее членами могут
приниматься на основании традиций и обычаев малочисленных народов, не
противоречащих федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ и не
наносящих ущерба интересам других этносов и граждан. Комментируемый Закон
подобного рода положений не содержит.
Статья 6.2. Казачьи общества
1. В тридцатые годы прошлого столетия казаки как отдельная социальная группа
практически перестали существовать, многие из них были репрессированы. Движение за
возрождение российского казачества приобрело широкий размах в 80-е годы 20-го века.
На территории 56 субъектов РФ в настоящее время действуют 10 войсковых казачьих
обществ, объединяющих в своих рядах более 600 тысяч человек. И число лиц,
считающих себя казаками, постоянно растет. Члены войсковых казачьих обществ
принимают участие в охране лесных и земельных угодий, водных, рыбных и других
природных ресурсов, а также содействуют охране государственной границы и
общественного порядка.
Пункт 1 комментируемой статьи воспроизводит понятие казачьего общества как
формы самоорганизации граждан РФ, объединившихся на основе общности интересов в
целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения традиционных
образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества. Необходимо
подчеркнуть, что законодатель в отличие от других видов некоммерческих организаций в
комментируемой статье ограничил право на объединение в казачьи общества только
гражданами РФ.
Казачьи общества создаются в виде хуторских, станичных, городских, районных
(юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ. Необходимо отметить,
что в отличие от ФЗ "Об общественных объединениях", где четко указаны критерии
возможного территориального деления общественных объединений, в комментируемой
статье законодатель не раскрывает понятие и различия хуторских, станичных, городских,
районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ, что является
существенным недостатком юридической техники закона.
Определения хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных
(отдельских) и войсковых казачьих обществ раскрыты в п. 1 ст. 2 Федерального закона от
5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" (далее ФЗ "О государственной службе российского казачества").
Особенностью членства в казачьих обществах заключается в принятии каждым
членом указанного вида некоммерческой организации обязательства по несению
государственной или иной службы. Положение о порядке принятия гражданами РФ,
являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или
иной службы утверждено Указом Президента РФ от 7 октября 2009 г. N 1124. Согласно
указанному Положению, члены хуторского, станичного, городского или районного
(юртового) казачьего общества представляют в письменной форме заявления о принятии
обязательств по несению службы на имя атамана соответствующего казачьего общества.
Атаман казачьего общества представляет указанные заявления вместе с необходимыми
документами на рассмотрение высшего представительного органа (общего собрания,
круга, сбора, схода) хуторского, станичного, городского или районного (юртового)
казачьего общества (далее - общее собрание казачьего общества). Общее собрание
казачьего общества на основании письменных заявлений членов казачьего общества
принимает решение о принятии ими обязательств по несению службы. Решение общего
собрания казачьего общества оформляется в письменной форме и подписывается
атаманом казачьего общества.
Казачье общество возникает не с момента его образования, а с даты включения в
реестр и сохраняется до того момента, пока оно числится в реестре. Смысл реестра
казачьих обществ в РФ заключается в том, что в нем должны быть указаны казачьи
сообщества, взявшие на себя обязательства по несению государственной и иной службы
(без права создания в своем составе военизированных объединений и вооруженных
формирований).
Положение о государственном реестре казачьих обществ в РФ утверждено
одноименным Указом Президента РФ от 9 августа 1995 г. N 835. Согласно указанному
Положению для внесения в государственный реестр хуторские, станичные, городские и
районные (юртовые) казачьи общества на своих общих собраниях принимают решения:
- о взятии на себя членами казачьего общества конкретных обязательств по
несению государственной и иной службы, которые отражаются в их уставах;
- о вхождении в казачий округ (казачий отдел).
Аналогичные решения, включая решение о вхождении казачьего округа (казачьего
отдела) в войсковое казачье общество, принимаются на общем собрании окружного
(отдельского) казачьего общества.
Для внесения в государственный реестр войсковое казачье общество представляет
документы, перечисленные в п. 10 указанного Положения, в частности:
- устав войскового казачьего общества, принятый на общем собрании войскового
казачьего общества и согласованный с заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов РФ, на
территориях которых располагается войсковое казачье общество;
- перечень казачьих обществ, входящих в состав войскового казачьего общества;
- структуру войскового казачьего общества с указанием на географической карте
мест расположения входящих в его состав казачьих обществ и т.д.
В п. 13 того же Положения перечислены основания исключения казачьего
общества из государственного реестра.
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет, что казачье общество, являясь
некоммерческой организацией, не может иметь в качестве основной цели своей
деятельности извлечение прибыли. Тем не менее, казачье общество вправе
осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для
достижения которых оно создано. Цели казачьего общества указываются в его Уставе. В
этой связи можно привести ряд следующих примеров.
Так, например, Указом Главы Республики Алтай, Председателя Правительства
Республики Алтай от 2 декабря 2010 г. N 293-У был утвержден в новой редакции устав
некоммерческой организации "Алтайское республиканское отдельское казачье
общество". В соответствии с данным Уставом основными целями деятельности
Алтайского республиканского отдельского казачьего общества являются: защита прав и
законных интересов членов отдельского казачьего общества как юридических лиц, а
также членов (казаков) районных и первичных (хуторских, станичных, городских) казачьих
обществ, входящих в состав отдельского казачьего общества; содействие развитию
российского казачества, защита прав и свобод, чести и достоинства казаков; оказание
казачьим обществам, входящим в состав отдельского казачьего общества, помощи при
решении вопросов, касающихся их уставной деятельности; организация и обеспечение
исполнения казаками казачьих обществ, входящих в состав отдельского казачьего
общества, принятых на себя обязательств по несению государственной или иной службы
и пр.
Сибирское казачье войско (см. Указ Президента РФ Указ Президента РФ от 12
февраля 1997 г. N 95 "Об утверждении Устава Сибирского войскового казачьего
общества") создано в целях:
- объединения граждан Российской Федерации, взявших на себя обязательства по
несению государственной и иной службы (деятельности), проживающих в Республике
Алтай, Алтайском крае, Кемеровской, Омской, Томской и Тюменской областях, ХантыМансийском и Ямало-Ненецком автономных округах;
- несения членами Сибирского казачьего войска государственной и иной службы
(деятельности); развития в современных условиях традиционного казачьего уклада жизни
и форм хозяйствования; возрождения и сохранения исторических, культурных и духовных
традиций казачества;
- реализации и защиты гражданских прав и свобод казаков; повышения
престижности военной службы, проведения мероприятий по военно-патриотическому
воспитанию молодежи, культурно-массовой и спортивной работе;
осуществления
иной
деятельности,
предусмотренной
федеральным
законодательством, законодательством субъектов РФ и международными договорами
РФ.
Финансово-хозяйственная деятельность Сибирского казачьего войска организуется
и осуществляется в соответствии с федеральным законодательством. За организацию
финансово-хозяйственной деятельности отвечают заместитель войскового атамана
(кошевой атаман) и экономический совет, созданный при войсковом правлении. Работа
экономического совета осуществляется в соответствии с положением о нем,
утверждаемым войсковым кругом.
Сибирскому казачьему войску и входящим в его состав казачьим обществам в
предусмотренных законодательством случаях могут выделяться средства из
федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления. Эти средства используются в порядке, определяемом войсковым кругом
по согласованию соответственно с федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
3. Имущественная основа казачьего общества в целом не отличается от других
некоммерческих организаций. Так, согласно комментируемой статье имущество,
переданное казачьему обществу его членами, а также имущество, приобретенное за счет
доходов от его деятельности, является собственностью казачьего общества. Члены
казачьего общества не отвечают по его обязательствам, а казачье общество не отвечает
по обязательствам своих членов.
Положения комментируемого Закона в части казачьих обществ имеют общий
(рамочный) характер. Конкретизация правового положения отдельных вопросов
деятельности казачьих обществ отражается в специальных нормативно-правовых актах,
в связи с этим п. 4 комментируемой статьи определяет, что особенности правового
положения казачьих обществ, их создания, реорганизации и ликвидации, управления
казачьими обществами определяются законодательством РФ.
Среди таких специальных нормативно-правовых актов, кроме ранее указанных,
следует отметить:
- Указ Президента РФ от 9 февраля 2010 г. N 171 "О форме одежды и знаках
различия по чинам членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр
казачьих обществ в Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 9 февраля 2010 г. N 170 "Об удостоверении казака,
выдаваемом членам казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих
обществ в Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 9 февраля 2010 г. N 169 "О чинах членов казачьих
обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской
Федерации";
- постановление Правительства РФ от 8 октября 2009 г. N 806 "О порядке
привлечения членов казачьих обществ к несению государственной или иной службы и
порядке заключения федеральными органами исполнительной власти и (или) их
территориальными органами договоров (соглашений) с казачьими обществами";
- приказ Министерства регионального развития РФ от 2 декабря 2009 г. N 555 "Об
утверждении формы договора (соглашения), заключаемого федеральными органами
исполнительной власти и (или) их территориальными органами с казачьими обществами";
- приказ Министерства регионального развития РФ от 2 декабря 2009 г. N 554 "Об
утверждении Порядка согласования принятых членами казачьих обществ обязательств
по несению государственной или иной службы с федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления";
- приказ Министерства регионального развития РФ от 29 октября 2009 г. N 489 "Об
утверждении формы представления о присвоении чина члену казачьего общества,
внесенного в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации" и др.
Статья 7. Фонды
1. Понятие "фонд" происходит от латинского слова fundus - основание и имеет
несколько лексических значений:
- запас, накопление денежных средств, денежный капитал;
- денежные и материальные средства, сосредоточенные в единую совокупность с
целью использования их для определенных целей (например, пенсионный фонд);
- организация, учреждение, созданные для оказания содействия определенным
видам деятельности, социальным группам людей (например, благотворительные,
научные, культурные фонды)*(14).
Многие ученые и практики считают, что наименование организационно-правовой
формы "фонд" является одним из самых неудачных, так как подобное наименование
имеют другие организации (бюджетные и внебюджетные фонды, фонды хозяйственных
обществ, инвестиционные, жилые, компенсационные, архивные, страховые и иные
фонды).
Абзац 1 п. 1 комментируемой статьи воспроизводит понятие фонда как не
имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или)
юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая
социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно
полезные цели. Данное понятие схоже с понятием фонда данного в п. 1 ст. 118 ГК РФ.
Фундаментальным отличием фонда от других видов некоммерческих организаций,
предусмотренных законодательством РФ, является отсутствие членства. Фонд можно и
следует рассматривать в качестве своеобразного "объединения имущества", а не
"объединения физических и (или) юридических лиц".
Имущественное положение фонда конкретизировано во втором абзаце п. 1
комментируемой статьи.
2. В п. 2 комментируемой статьи повторяются положения п. 2 ст. 118 ГК РФ в части
нормативного установления строго целевого использования имущества, ограничения на
осуществления предпринимательской деятельности.
В части правовой регламентации предпринимательской деятельности фонда
необходимо отметить, что они вправе создавать хозяйственные общества или
участвовать в них. Также фонды вправе создавать другие некоммерческие организации
или участвовать в них в случае, если это совершается в интересах достижения целей,
предусмотренных уставом. Законом не предусмотрена возможность участия фонда в
других видах коммерческих организаций. Исходя из этого, а также учитывая специальный
характер правоспособности фонда, следует сделать вывод о том, что фонд не вправе
создавать или участвовать в деятельности товариществ, производственных кооперативов
и других видов коммерческих организаций, кроме хозяйственных обществ. Что касается
благотворительных фондов, то им запрещено участвовать в хозяйственных обществах
совместно с другими лицами.
Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.
Данная норма закреплена не только в комментируемой статье, но и в ст. 118 ГК РФ,
однако порядок исполнения этой обязанности законодательством России не определен.
Представляется, что фонд самостоятельно выбирает способ публикации. Если для этого
выбрано печатное издание, то целесообразно учитывать территорию деятельности
фонда и помещать информацию в изданиях, распространяемых в соответствующих
регионах.
3. В связи с тем, что фонды не основаны на членстве, учредители фонда не
обязаны участвовать в деятельности организации и имеют возможность участвовать в
управлении ее делами только через органы фонда. Кроме того, фонд является
собственником своего имущества, на которое у его учредителя (участников) отсутствуют
какие-либо права. Учитывая эти факторы, вполне обоснованным представляются
предъявляемые законодателем требования о создании попечительского совета,
осуществляющего надзор за деятельностью фонда и его должностных лиц*(15).
Пункт 3 комментируемой статьи дает некоторые общие ориентиры надзорных
полномочий попечительского совета фонда. Это надзор за:
- деятельностью фонда;
- принятием другими органами фонда решений;
- обеспечением исполнения решений органов фонда;
- использованием средств фонда;
- соблюдением фондом законодательства.
Согласно абз. 2 п. 3 комментируемой статьи попечительский совет фонда
осуществляет свою деятельность на общественных началах. В связи с этим фонд не
вправе осуществлять выплату вознаграждения членам попечительского совета фонда за
выполнение ими возложенных на них функций. Однако данное ограничение не
распространяется на компенсацию расходов, непосредственно связанных с участием в
работе попечительского совета фонда.
Комментируемый Закон предусматривает особые требования к уставу фонда.
Помимо наименования фонда, порядка управления деятельностью, предмета и целей
деятельности, сведений о филиалах и представительствах, источников формирования
имущества, порядка внесения изменений в учредительные документы фонда, порядка
использования имущества в случае ликвидации фонда и иных положений, устав фонда
должен указания об органах фонда, в том числе о попечительском совете, и о порядке их
формирования, о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения, о
месте нахождения фонда.
4. Пункт 4 рассматриваемой статьи нормативно закрепляет, что комментируемый
Закон регулирует правовое положение фондов как вида некоммерческих организаций
методом рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом
очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо
субъекта*(16). В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного
поведения. Именно поэтому законодатель выделяет тот факт, что только особенности
создания и деятельности фондов и только отдельных видов могут устанавливаться
федеральными законами о таких фондах. Среди них можно выделить ряд следующих
федеральных законов.
Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию
жилищного строительства" (далее - ФЗ "О содействии развитию жилищного
строительства"). В соответствии с указанным законом Федеральный фонд содействия
развитию жилищного строительства является юридическим лицом, созданным в
организационно-правовой форме фонда. Фонд создается Российской Федерацией и
действует на основании указанного закона.
Основными целями деятельности данного Фонда являются содействие:
- развитию жилищного строительства, иному развитию территорий;
- развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов
инфраструктуры связи);
- развитию объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры;
- развитию производства строительных материалов, изделий, конструкций для
жилищного строительства;
- созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях
формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том
числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан.
Примечательно, что для создания указанного Фонда и осуществления его
деятельности не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 ГК РФ.
Кроме того, на данный Фонд не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32
комментируемого Закона, а также положения абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ. К процедуре
ликвидации Фонда не применяются правила, предусмотренные законодательством РФ
о несостоятельности (банкротстве).
Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных
фондах" (далее - ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах") регулирует правовые,
экономические и социальные отношения, возникающие при создании негосударственных
пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности по негосударственному
пенсионному
обеспечению,
обязательному
пенсионному
страхованию
и
профессиональному пенсионному страхованию и ликвидации указанных фондов, а также
устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью.
Негосударственный
пенсионный
фонд
представляет
собой
особую
организационно-правовую
форму
некоммерческой
организации
социального
обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются:
- деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников
фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения;
- деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному
страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ
"Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и договорами об
обязательном пенсионном страховании;
- деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному
страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании
профессиональных пенсионных систем.
Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и
использования целевого капитала некоммерческих организаций" (далее - ФЗ "О порядке
формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций")
регламентирует,
в
том
числе,
порядок
создания
и
функционирования
специализированной организацией управления целевым капиталом. Такой организацией
признается некоммерческая организация - собственник целевого капитала, созданная в
организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого
капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных
получателей дохода от целевого капитала в порядке, предусмотренном указанным
законом.
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - ФЗ "О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан").
Положениями данного закона предусмотрено право садоводов, дачников и огородников
создавать фонды взаимного кредитования, фонды проката, иные фонды в порядке,
установленном ГК РФ.
Как правило, фонды взаимного кредитования создаются в целях предоставления
кредитов на возведение и ремонт жилых строений, жилых домов, хозяйственных
строений и сооружений, благоустройство садовых, огородных и дачных земельных
участков. Кредиты выдаются только учредителям фонда взаимного кредитования.
Фонды проката создаются садоводами, огородниками и дачниками в целях
обеспечения учредителей садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединений современными средствами производства, применяемыми при возведении и
ремонте жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений,
благоустройстве и обработке садовых, огородных и дачных земельных участков.
Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ "О центрах исторического наследия
президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий"
(далее - "О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации,
прекративших исполнение своих полномочий"). Положениями указанного закона
предусмотрено, что Центр исторического наследия Президента РФ, прекратившего
исполнение своих полномочий (далее - Центр), является юридическим лицом, созданным
в организационно-правовой форме фонда.
Целями деятельности Центра являются изучение и публичное представление
исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий,
как неотъемлемой части новейшей истории России, развития демократических
институтов и построения правового государства. Для достижения указанных целей,
Центр:
1) формирует архивный фонд Президента РФ, прекратившего исполнение своих
полномочий, обеспечивает хранение, комплектование, учет и использование документов
этого архивного фонда и других архивных документов Центра;
2) создает, хранит, использует и публично представляет в установленном
законодательством РФ порядке музейные предметы, связанные с жизнью и общественнополитической деятельностью Президента РФ, прекратившего исполнение своих
полномочий;
3) создает библиотеку Центра, определяет условия ее деятельности в
соответствии с настоящим Федеральным законом;
4) осуществляет научно-исследовательскую деятельность;
5) осуществляет издательскую деятельность;
6) организует и проводит конференции, симпозиумы, брифинги, "круглые столы",
встречи с участием представителей органов государственной власти, иных
государственных органов, видных общественных деятелей;
7) проводит культурные и просветительские мероприятия в Российской Федерации
и за ее пределами;
8) учреждает премии и стипендии Центра, в том числе премии и стипендии имени
Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, общественным,
политическим, религиозным деятелям, ученым и экспертам за выдающиеся заслуги в
области изучения новейшей истории России, исследования развития демократических
институтов и роли Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, в
общественно-политической жизни Российской Федерации, построения правового
государства, укрепления международного сотрудничества, защиты прав граждан РФ как в
пределах Российской Федерации, так и за ее пределами;
9) осуществляет благотворительную деятельность;
10) учреждает и выпускает средства массовой информации, размещает
информацию в сети "Интернет";
11) осуществляет иную предусмотренную уставом Центра деятельность.
В отличие от других фондов, Центр имеет свои особенности, среди которых можно
отметить следующие. Центр создается без ограничения срока его деятельности. На
Центр не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 комментируемого Закона.
Центр не подлежит реорганизации и не может быть признан несостоятельным
(банкротом). Центр вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку,
поскольку она соответствует указанным выше целям, и необходима для их достижения.
Статья 7.1. Государственная корпорация
1. Совершенствование экономической и правовой системы РФ вызвало появление
такой
организационно-правовой
формы
некоммерческих
организаций,
как
государственная корпорация.
Появлению корпораций способствовали два фактора. Первый фактор - особое
состояние экономики в 1998 г., характеризуемое дефолтом, обусловливающее принятие
неотложных мер для воссоздания финансовой и банковской систем страны. Задача,
которая стояла перед государством, по своей сути была публичной, направленной на
сохранение государственности и общества. При этом решение данной задачи было
сопряжено с комплексом государственно-управленческих и административных мер,
осуществляемых в неразрывной связи с частноправовыми методами, средствами и
действиями, направленными на реструктуризацию кредитных организаций. Вторым
фактором стало отсутствие в системе юридических лиц, существовавших на момент
дефолта, формы юридического лица, позволяющей решать вышеуказанную задачу,
естественным образом совмещающей в себе публичные и частноправовые начала
К 2007 г. государством были накоплены значительные финансовые средства для
решения масштабных социальных и государственных задач. Вновь возникла
необходимость совмещения в одном лице публично-правовых и частноправовых начал, а
также одновременного осуществления общественно и государственно значимых функций
с частноправовой деятельностью, необходимой для осуществления именно этих
функций. Результатом стало создание в 2007 г. еще шести государственных
корпораций*(17).
Особого внимания в контексте комментируемой статьи заслуживает точка зрения,
отраженная в Концепции развития гражданского законодательства в самостоятельном
разделе, специально посвященном вопросам государственных корпораций (7.3). По
мнению разработчиков Концепции госкорпорации не являются ни корпорациями (не
имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками
своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются
для осуществления предпринимательской деятельности. Главную особенность статуса
этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация
создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех
других юридических лиц не имеет учредительных документов. При этом для
госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере их имущества,
присущее учреждениям.
Общие нормы о статусе госкорпораций содержат различные и многочисленные
исключения из общего статуса юридических лиц: в частности, на них не распространяется
общая обязанность некоммерческих организаций периодически представлять в
уполномоченный орган отчет о своей деятельности и об использовании своего
имущества; для них предусмотрены изъятия из сферы контроля, осуществляемого
финансовыми и налоговыми органами (а Внешэкономбанк не подвержен процедуре
лицензирования, применимой к коммерческим банкам и участникам профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг). К ним также неприменимы общие правила о
ликвидации юридического лица вследствие признания его несостоятельным.
Фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой
юридического лица в смысле ГК РФ и гражданского права вообще, а специальным
способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому
и публично-правовому) статусу.
Резюмирую
указанные
положения,
разработчики
Концепции
полагают
целесообразным исключение уже сейчас законодательной возможности создания
юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций
путем отмены соответствующих правил комментируемого Закона.
Аналогичной точки зрения в отношении государственных корпораций
придерживается и академик РАН, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических
наук Ю.К. Толстой, отмечающий, что он полностью разделяет более чем скептическое
отношение разработчиков Концепции к государственным корпорациям. "Думаю, что это
ни богу свечка, ни черту кочерга. Мы еще вдосталь нахлебаемся с этими монстрами,
особенно если учесть, что многие из них наделены широкими публично-правовыми
функциями, в том числе и нормотворческими (например, "Росатом"). Неплохо обратить
внимание на то, что наделение государственных корпораций правом собственности
(каким?) не очень вяжется ни с конституционным законодательством, ни с
законодательством о собственности, кодифицированным в ГК РФ"*(18).
2. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает общие признаки государственной
корпорации как вида некоммерческой организации. Во-первых, она создается публичным
образованием - Российской Федерацией, во-вторых - на основе имущественного взноса и
наконец, в третьих - целью деятельности государственной корпорации является
осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, в
четвертых - она образуется на основании издания отдельного федерального закона.
Самым "уязвимым" местом перечисленных признаков является первой из них, то
есть создание некоммерческой организации не по инициативе объединения индивидов
или юридических лиц, а по инициативе публичного образования. Если обратиться к
практике Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 24 октября
1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2
Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской
Федерации "Об акцизах", обосновывая право юридического лица на возможность защиты
его прав в порядке конституционного судопроизводства, определил основные критерии
объединения граждан: "это юридические лица, которые созданы гражданами для
совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать
свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь в
собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так
и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ).
Таким образом, Конституционный Суд РФ выделяет два признака юридического
лица как объединения граждан. Во-первых, в основе возникновения данных юридических
лиц должно быть волеизъявление граждан - физических лиц, а не публичных
образований (органов государственной власти, местного самоуправления), т.е.
учредителями юридического лица должны быть либо граждане, либо юридические лица,
созданные гражданами. Во-вторых, целью создания таких юридических лиц является
совместная реализация гражданами своих экономических конституционных прав.
Предусмотренный п. 1 комментируемой статьи способ создания государственной
корпорации противоречит целому ряду основополагающих принципов создания и
деятельности некоммерческих организаций, в частности принципу добровольности,
самоуправления и т.д., то есть тем принципам, которые Европейский суд по правам
человека определяет в качестве основополагающих для отнесения объединения к
некоммерческой организации. Этот существенный факт, не позволяет в должной мере
отнести государственную корпорацию к некоммерческой организации, поскольку в данной
форме создания она не является формой объединения, а лишь юридически оформляет
волю публичного субъекта - РФ.
Согласно п. 1 комментируемой статьи имущество, переданное государственной
корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной
корпорации. Данная норма закреплена во исполнение п. 3 ст. 213 ГК РФ, согласно
которому некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных
предприятий, а также учреждений, являются собственниками имущества, переданного им
в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также
имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям
Пунктом 1 комментируемой статьи также установлены общие принципы
юридической ответственности государственной корпорации и РФ перед друг другом.
Данное положение содержит в себе внутреннее противоречие: с одной стороны,
государство наделило корпорацию широким предпринимательским статусом, устраняясь
от имущественной ответственности за ее деятельность, что вполне объяснимо:
корпорации - независимые хозяйствующие субъекты, выступающие в гражданском
обороте от своего имени (хоть и в интересах государства), обладающие правом
собственности на свое имущество и отвечающие этим имуществом по своим
обязательствам.
С другой стороны, с учетом общественно полезных целей и характера
деятельности корпораций освобождение государства от ответственности по долгам
корпорации представляется не вполне обоснованным. Хотя законодатель и
предусмотрел возможность закрепления иного режима ответственности в федеральном
законе о создании государственной корпорации.
В п. 1 комментируемой статьи законодательно устанавливает возможные
минимальные гарантии для кредиторов государственной корпорации в размере уставного
капитала. Порядок создания уставного капитала государственной корпорации
определяется федеральным законом, предусматривающим создание данной корпорации.
3. Пункт 2 комментируемой стати повторяется общее в отношении некоммерческих
организаций положение об ограничении в использовании имущества только для целей,
определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
Также на государственную корпорацию распространяется положение ГК РФ в части
осуществлении ею предпринимательской деятельности лишь постольку, поскольку это
служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим целям.
Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность государственной
корпорации ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Порядок
опубликования отчетов государственной корпорации об использовании своего имущества
должен быть установлен в федеральном законе, предусматривающем создание
государственной корпорации.
Так, в соответствии с ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (далее - ФЗ
"О страховании вкладов физических лиц в банках РФ") обобщенные данные годового
отчета Агентства и его бухгалтерский баланс подлежат обязательному опубликованию в
"Вестнике Банка России" и "Российской газете".
Согласно ч. 5 ст. 24 ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ"
годовой отчет Агентства включает:
1) отчет о деятельности Агентства за прошедший отчетный период с анализом
состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда
обязательного страхования вкладов;
2) годовой бухгалтерский баланс Агентства;
3) отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов;
4) отчет о прибылях и об убытках, в том числе полученных от инвестирования
временно свободных средств Агентства;
5) реестр банков;
6) иную информацию в соответствии с комментируемой статьей Закона.
Комментируемая статья также вводит ряд требований к проверке достоверности и
информационной открытости отчетов государственной корпорации. Так, годовая
бухгалтерская отчетность государственной корпорации подлежит обязательному аудиту,
проводимому аудиторской организацией, отобранной по результатам открытого конкурса
и утвержденной высшим органом управления государственной корпорации, годовой отчет
государственной корпорации, публикуемый с учетом требований законодательства РФ о
государственной тайне, должен содержать информацию о выполнении стратегии
деятельности государственной корпорации, иную предусмотренную законодательством
РФ информацию и быть утвержден не позднее 1 июля года, следующего за отчетным
годом.
Указанный отчет государственной корпорации в обязательном порядке должен
размещаться размещается на официальном сайте государственной корпорации в сети
Интернет с учетом требований законодательства РФ о государственной тайне,
коммерческой тайне в срок не позднее двух недель с даты принятия высшим органом
управления государственной корпорации решения об утверждении этого отчета, если
федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не
установлен иной срок.
4. Пункт 3 комментируемой статьи определяет возможность установления
особенностей правового положения государственной корпорации федеральным законом,
предусматривающим создание государственной корпорации. При этом важной
составляющей правового положения государственной корпорации является отсутствие у
нее учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ, т.е. учредительного
договора или устава.
Данное обстоятельство многие критики государственных корпораций указывают в
качестве одного из недостатков государственных корпораций. Однако законы о
государственных корпорациях содержит все признаки такого учредительного документа.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 52 ГК РФ в учредительных документах юридического лица
должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок
управления деятельностью. Кроме того, в учредительных документах некоммерческих
организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица.
Установлены также особые требования к документу, которым учреждается
государственная корпорация. Федеральный закон о ее создании должен дополнительно
содержать информацию об органах управления государственной корпорации и порядке
их формирования, порядке назначения должностных лиц государственной корпорации и
их освобождения, порядке реорганизации и ликвидации государственной корпорации и
порядке использования ее имущества в случае ликвидации. Вся эта информация
содержится в каждом из законов о государственных корпорациях.
5. Пункт 3.1 комментируемой статьи с учетом особенности деятельности
государственной корпорации определяет компетенцию высшего органа управления
государственной корпорации. Таким органом в государственной корпорации может быть
либо совет директоров, либо наблюдательного совета государственной корпорации.
К компетенции высшего органа управления государственной корпорации относятся:
- утверждение долгосрочной программы деятельности и развития государственной
корпорации, предусматривающей выполнение производственных, инвестиционных и
финансовых показателей, и (или) иного документа о долгосрочном планировании,
определенного федеральным законом, предусматривающим создание государственной
корпорации (стратегии деятельности государственной корпорации);
- утверждение системы оплаты труда работников государственной корпорации,
предусматривающей зависимость оплаты труда ее работников от достижения основных
показателей эффективности деятельности;
- определение порядка использования прибыли государственной корпорации;
- принятие решения о передаче части имущества государственной корпорации в
государственную казну РФ.
Федеральным
законом,
предусматривающим
создание
государственной
корпорации, к компетенции высшего органа управления государственной корпорации
могут быть отнесены также иные вопросы.
Высший орган управления государственной корпорации вправе создавать
комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции, для их
предварительного рассмотрения и подготовки. Порядок деятельности таких комитетов,
комиссий и их персональный состав устанавливаются решениями о создании комитетов,
комиссий.
Отметим, что компетенция высшего органа управления государственной
корпорации существенным образом отличается от компетенции высшего органа других
видов некоммерческих организаций, закрепленной в ст. 29 комментируемого Закона.
6. В целях повышения эффективности и прозрачности деятельности
государственных корпораций п. 3.2. и п. 3.3. комментируемой статьи определен порядок и
фундаментальные
принципы
инвестирования
временно
свободных
средств
государственной корпорации. К ним законодатель отнес возвратность, прибыльность и
ликвидность приобретаемых государственной корпорацией активов (объектов
инвестирования). При этом за Правительством РФ оставлено право устанавливать
перечень разрешенных активов (объектов инвестирования), порядок и условия
инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, порядок и
механизмы контроля за инвестированием этих средств, порядок совершения сделок по
инвестированию временно свободных средств государственной корпорации, формы
отчетов об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации,
порядок предоставления и раскрытия этих отчетов.
Так, например, постановлением Правительства РФ от 28 февраля 2008 г. N 127
"О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере
инвестируемых временно свободных средств государственной корпорации "Российская
корпорация нанотехнологий" определено, что государственная корпорация "Российская
корпорация нанотехнологий" вправе инвестировать свои временно свободные средств) в
сумме остатков средств на банковских счетах корпорации за вычетом средств,
необходимых для финансирования проектов в сфере нанотехнологий согласно решениям
правления или наблюдательного совета корпорации. Так же в данном нормативноправовом акте Правительства РФ определен перечень активов (объектов
инвестирования) и другие вопросы по реализации п. 3.2 комментируемой статьи.
Также следует упомянуть о том, что с 1 января 2012 г. вступают в силу положения,
дополняющие п. 3.2 комментируемой статьи в части закрепления за высшим органом
управления государственной корпорации права определять:
- предельный объем инвестируемых временно свободных средств государственной
корпорации;
- порядок принятия решений об инвестировании временно свободных средств
государственной корпорации.
При этом высший орган управления государственной корпорации вправе
установить дополнительные ограничения и требования в отношении операций по
инвестированию временно свободных средств государственной корпорации.
7. Создание государственных корпораций и их информационная закрытость
породило множество споров и дискуссий о рациональности такого рода деятельности
государства и обусловило целый ряд значимых проблем, в том числе касающихся
контроля за деятельностью государственных корпораций. В целях недопущения
бесконтрольного использования финансовых средств государственными корпорациями,
так же повышения уровня и качества выполнения государственными корпорациями
"общественно-полезных функций" законодатель возложил право контроля за
деятельностью государственных корпораций на Счетную палату РФ и иные
государственные органы в соответствии с законодательством РФ.
8. Пункт 4 комментируемой статьи закрепляет правило соотношения общего и
специального законодательства по отношению к государственной корпорации. Общее
законодательство о некоммерческих организациях применяется к государственным
корпорациям только в части, не урегулированной специальным законом. В тоже время
положения федерального закона о создании каждой государственной корпорации в РФ
имеют приоритет по отношению к законодательству о некоммерческих организациях.
В настоящее время в Российской Федерации функционируют следующие
государственные корпорации:
Агентство по страхованию вкладов (см. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г.
N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации").
Целью деятельности Агентства является обеспечение функционирования системы
страхования вкладов.
Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию
города Сочи как горноклиматического курорта (ГК Олимпстрой) (см. Федеральный закон
от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству
олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта"). Целью
деятельности данной корпорации является осуществление контрольных функций,
предусмотренных настоящим Федеральным законом, управленческих и иных
общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при
строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией
эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI
Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи
как горноклиматического курорта.
Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) (см.
Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития"). Внешэкономбанк
действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики
Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной
деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой,
консультационной и иной предусмотренной указанным законом деятельности по
реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием
иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых
экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских
товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.
Российская корпорация нанотехнологий (см. Федеральный закон от 19 июля
2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий"). Целью создания данной
корпорации явилась потребность содействия реализации государственной политики в
сфере
нанотехнологий,
развития
инновационной
инфраструктуры
в
сфере
нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и
наноиндустрии. На основании Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 211-ФЗ "О
реорганизации Российской корпорации нанотехнологий" и в соответствии с
распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 2287-р государственная
корпорация "Российская корпорация нанотехнологий" реорганизована в форме
преобразования в открытое акционерное общество "РОСНАНО".
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (см.
Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства"). Целями деятельности Фонда
являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и
стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования
эффективных
механизмов
управления
жилищным
фондом,
внедрения
ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет
средств Фонда.
Ростехнологии (см. Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О
Государственной корпорации "Ростехнологии"). Основной целью деятельности
Ростехнологии
является
содействие
разработке,
производству
и
экспорту
высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на
внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и
производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций, в которых
Государственная корпорация "Ростехнологии" в силу преобладающего участия в их
уставных капиталах и в соответствии с заключенными между ними договорами либо иным
образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения, а
также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей
промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.
Росатом (см. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О
Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"). Росатом действует в целях
проведения
государственной
политики,
осуществления
нормативно-правового
регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным
имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного
функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного
комплексов РФ, организаций, осуществляющих эксплуатацию судов атомного
ледокольного флота (судов атомного технологического обслуживания, а также судов с
ядерными энергетическими установками - атомных ледоколов и транспортных судов),
обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных
материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального
образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.
Статья 7.2. Государственная компания
1. В 2009 г. возникла еще одна форма некоммерческой организации, введенная
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ, - государственная компания.
Пункт 1 комментируемой статьи дает официальное понятие данного вида
некоммерческой организации. Нетрудно заметить, что государственная компания не
слишком отличается от государственной корпорации. Так называемые управленческие
функции, указанные в качестве целей государственной корпорации, для государственной
компании не предусмотрены, зато акцент сделан на оказании "государственных услуг" и
доверительном управлении государственным имуществом. Однако оба вида
некоммерческих организаций создаются Российской Федерацией на основе
имущественных взносов и на основании федеральных законов. Государственная
компания является по своей сути "близким родственником" государственной корпорации,
отличаясь от нее лишь тем, что государственная компания создается Российской
Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и
выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе
доверительного управления.
2. Пункты 2, 6 и 7 комментируемой статьи закрепляет минимальные требования к
содержанию федерального закона о создании государственной компании. В данном
законе должны быть определены:
- наименование государственной компании;
- цели создания государственной компании;
- виды имущества, в отношении которых государственная компания может
осуществлять доверительное управление.
- порядок управления деятельностью государственной компании;
- порядок государственного финансирования государственной компании;
- порядок реорганизации и ликвидации государственной компании;
- порядок использования имущества государственной компании в случае ее
ликвидации.
3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет общее правило, согласно которому
собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным
законом, является:
- имущество, переданное государственной компании РФ в качестве имущественных
взносов;
- имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в
результате собственной деятельности государственной компании, за исключением
имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по
доверительному управлению.
В положениях комментируемого Закона, регламентирующих общее правовое
положение государственной компании, есть и противоречия, которые первым отметил
А.К. Саркисов. По мнению ученого в п. 1 нормативно указывается, что государственная
компания осуществляет свои функции с использованием имущества, переданного ей в
доверительное управление. Но в п. 3 уже прописано совсем иное: "Имущество,
переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве
имущественных взносов, а также имущество, созданное или приобретенное
государственной компанией в результате собственной деятельности государственной
компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от
осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью
государственной компании, если иное не установлено федеральным законом". В п. 4
предусмотрено, что "государственная компания не отвечает по обязательствам РФ, а
Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной компании, если
федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании, не
предусмотрено иное".
Таким образом, в перечисленных пунктах комментируемой статьи Закона
законодатель пытался "соединить ежа с ужом" или действие институтов доверительного
управления и права собственности у одного субъекта. Но такого соединения не
получилось, потому что личная ответственность по своим обязательствам каждого из
перечисленных здесь участников свидетельствует о полном отделении имущества
государственной компании от всего имущества Российской Федерации*(19).
4. Пунктами 4, 5, 7-11 комментируемой статьи закреплены аналогичные ст. 7.1.
настоящего Закона положения, но только в отношении государственной компании. При
этом следует отметить, что положения абз. 2 п. 9 комментируемой статьи подлежат
применению с 1 января 2012 г. Речь идет о том, что предельный объем инвестируемых
временно свободных средств государственной компании, порядок принятия решений об
инвестировании временно свободных средств государственной компании определяются
высшим органом управления государственной компании. Законодатель определил, что
высший орган управления государственной компании вправе установить дополнительные
ограничения и требования в отношении операций по инвестированию временно
свободных средств государственной компании.
5. На сегодняшний день на территории России (пока еще в единственном числе)
функционирует Государственная компания "Российские автомобильные дороги"
(Росавтодор) (см. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О Государственной
компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации"). Росавтодор действует в целях оказания
государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с
использованием федерального имущества на основе доверительного управления, а
также в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных
дорог, увеличения их пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения
качества услуг, оказываемых пользователям автомобильными дорогами, развития
объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных
полос автомобильных дорог.
Выполнение
целей
деятельности
Росавтодора
обеспечивается
путем
осуществления установленных видов деятельности и достижения целевых показателей
программы деятельности Росавтодора на долгосрочный период (см. распоряжение
Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 2146-р).
Деятельность Росавтодора включает в себя следующие виды деятельности:
1) деятельность по доверительному управлению автомобильными дорогами,
например:
- осуществление функций заказчика при капитальном ремонте, ремонте и
содержании автомобильных дорог;
- эксплуатация автомобильных дорог, в том числе организация проезда
транспортных средств по автомобильным дорогам;
- обеспечение соответствия состояния автомобильных дорог установленным
правилам, стандартам, техническим нормам, требованиям технических регламентов и
других нормативных технических документов, в том числе в части обеспечения
требований безопасности дорожного движения и др.;
2) деятельность по организации строительства и реконструкции автомобильных
дорог, переданных или передаваемых Росавтодору в доверительное управление,
например:
- осуществление функций заказчика при инженерных изысканиях для подготовки
проектной документации, строительства, реконструкции автомобильных дорог
Государственной компании и архитектурно-строительном проектировании для
обеспечения строительства, реконструкции, капитального ремонта автомобильных дорог
Государственной компании;
- осуществление функций заказчика при строительстве, реконструкции,
капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог Государственной
компании;
- обеспечение подготовки документации по планировке территории в целях
размещения автомобильных дорог Государственной компании и др.;
3) иная деятельность, направленная на достижение целей деятельности
Росавтодора, например:
- осуществление функций заказчика при проектировании, строительстве,
реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании объектов дорожного
сервиса в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог;
- осуществление функций заказчика по договорам на выполнение научноисследовательских и опытно-конструкторских работ, а также по поручению
наблюдательного совета Росавтодора по другим договорам (в отношении работ,
отнесенных к компетенции Росавтодора);
- предоставление в субаренду земельных участков Росавтодора, в том числе в
целях осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным
соглашением в отношении автомобильных дорог, и в целях размещения объектов
дорожного сервиса, иных объектов, установки рекламных конструкций в границах полос
отвода и придорожных полос автомобильных дорог.
Статья 8. Некоммерческие партнерства
1. Пункт 1 комментируемой статьи дает легальное понятие данного вида
некоммерческой организации. Среди основополагающих характерных признаков
некоммерческого партнерства следует отметить:
- наличие членства;
- содействие членам некоммерческого партнерства в осуществлении деятельности;
- направленность деятельности на достижение социальных, благотворительных,
культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны
здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и
иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан
и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также
в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Корни данной организационно-правовой формы следует искать в законодательстве
США. Создание некоммерческих партнерств предусмотрено и в Германии как один из
возможных способов объединения лиц свободных профессий (способствующий
ограничению их имущественной ответственности за профессиональные ошибки), однако
такое партнерство не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность.
Некоммерческое партнерство является довольно распространенной формой
объединения людей "свободной" профессии и в России. В форме некоммерческого
партнерства созданы адвокатские коллегии (ст. 22 Федерального закона от 31 мая 2002 г.
N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"),
нотариальные палаты (ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации о
нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-I), садоводческие, дачные и огороднические
некоммерческие партнерства (ст. 4 ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединениях граждан"), саморегулируемые организации арбитражных
управляющих (ст. 21-22 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О
несостоятельности (банкротстве)"), саморегулируемые организации оценщиков (ст. 22
Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в
Российской Федерации") и др.
Создать некоммерческое партнерство могут не менее двух учредителей. В
качестве учредителей некоммерческого партнерства могут выступать физические и
юридические лица.
В названии некоммерческого партнерства должно содержаться указание на его
организационно-правовую форму и обозначение характера деятельности.
Согласно абз. 2 п. 1 комментируемой статьи имущество, переданное
некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства.
Данное положение является формой реализации п. 3 ст. 213 ГК РФ, согласно
которому некоммерческие организации, кроме учреждений, являются собственниками
имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками,
членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным
основаниям.
Особенностью некоммерческого партнерства является тот факт, что члены
некоммерческого партнерства в соответствии с п. 3 комментируемой статьи имеют право
на получение в случае ликвидации некоммерческого партнерства части его имущества,
оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимости этого имущества в пределах
стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его
собственность. Такое же право согласно п. 4 комментируемой статьи принадлежит и
членам некоммерческого партнерства, исключенным из него.
В абз. 2 п. 1 комментируемой статьи также установлено, что члены
некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое
партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. Данное положение есть ничто
иное как реализация п. 3 ст. 56 ГК РФ, в соответствии с которой учредитель (участник)
юридического лица не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое
лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника), за исключением случаев,
предусмотренных гражданским кодексом РФ либо учредительными документами
юридического лица.
В соответствии с абз. 2 п. 1 комментируемой статьи имущественной базой
деятельности некоммерческого партнерства является имущество, образованное за счет
взносов членов партнерства. Следует отметить, что Закон не конкретизирует, какое
именно имущество передается его членами некоммерческому партнерству. Но в связи с
тем, что партнерство основано на членстве, в составе имущества выделяются членские
взносы, которые не возвращаются участнику при его выходе или исключении из состава
партнерства. По смыслу ст. 128 ГК РФ имущественный взнос (в том числе членский)
может быть сделан в виде предоставления любого имущества: деньги, ценные бумаги,
вещи, имущественные права, работы и услуги и т.д.
Определения того, в какой форме уплачиваются членские взносы в
некоммерческом партнерстве, настоящий Закон не содержит. В соответствии с п. 3 ст. 14
комментируемого Закона в уставе некоммерческого партнерства должны быть указаны
источники формирования имущества некоммерческой организации, т.е. в том числе и
формы членских взносов. Практика свидетельствует, что чаще всего членские взносы
уплачиваются деньгами, но допустимы и иные формы уплаты. Следовательно, членские
взносы могут уплачиваться и ценными бумагами, в том числе акциями. Поскольку уплата
членских взносов не является предпринимательской деятельностью, постольку эти
взносы не облагаются налогом.
Определение в уставе некоммерческого партнерства, чем и в каком порядке
уплачиваются членские взносы, существенно для выявления режима имущества,
перешедшего к партнерству в качестве членских взносов, - имущество, переданное
партнерству в собственность при его учреждении или в дальнейшем как дополнительный
вклад в имущественную базу партнерства. При выходе участника из партнерства оно
(если иное не предусмотрено уставом) подлежит возврату вышедшему члену. Из
имущества, состоящего из членских взносов участников, возврат выплат не происходит.
Тем самым Закон подчеркивает особый правовой режим членских взносов (п. 3
комментируемой статьи).
Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является
собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его
обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих
членов.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает право некоммерческого
партнерства осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую
целям, для достижения которых оно создано. Необходимо отметить, что положение
данного пункта закона противоречат ч. 3 ст. 50 ГК РФ в части "усеченного" закрепления
требований к предпринимательской деятельности. О данном факте мы уже упоминали
ранее.
3. Нормы п. 3-5 комментируемой статьи закрепляют правовое положение членов
некоммерческого партнерства. Члены некоммерческого партнерства вправе:
- участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства;
- получать информацию о деятельности некоммерческого партнерства в
установленном учредительными документами порядке;
- по своему усмотрению выходить из некоммерческого партнерства;
- если иное не установлено федеральным законом или учредительными
документами некоммерческого партнерства, получать при выходе из некоммерческого
партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости
имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за
исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными
документами некоммерческого партнерства;
- получать в случае ликвидации некоммерческого партнерства часть его
имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимость этого имущества
в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в
его собственность, если иное не предусмотрено федеральным законом или
учредительными документами некоммерческого партнерства.
Члены некоммерческого партнерства могут иметь и иные права, предусмотренные
учредительными документами и не противоречащие законодательству РФ.
Исходя из положений п. 4 комментируемой статьи член некоммерческого
партнерства может быть исключен только по решению остающихся членов.
Следовательно, данный вопрос не может решаться каким-либо органом некоммерческого
партнерства. Например, по одному из дел, рассмотренных арбитражным судом, решение
совета некоммерческой организации об исключении из ее состава члена данной
организации, принятое коллегиальным органом управления, признано незаконным,
поскольку вынесено лицами, не уполномоченными на его принятие п. 4 ст. 8
комментируемого Закона. Суд также отметил, что учредительные документы
некоммерческой организации, в которых закреплен данный порядок исключения, не
должны противоречить положениям настоящего Закона (см. постановление ФАС
Восточно-Сибирского округа от 11 марта 2009 г. N А19-14417/06-38-34-Ф02-836/09;
постановление ФАС Северо-Западного округа от 26 декабря 2007 г. по делу N А565391/2007)*(20).
До изменений, внесенных в п. 4 комментируемой статьи Федеральным законом
от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, изложенный выше порядок исключения из членов
некоммерческого партнерства распространялся на все без исключения некоммерческие
партнерства. В действующей редакции п. 4 комментируемой статьи в качестве
исключения названы некоммерческие партнерства, которые приобрели статус
саморегулируемой организации. Так, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от
1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - ФЗ о
саморегулируемых организациях) орган по рассмотрению дел о применении в отношении
членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия в случаях,
установленных саморегулируемой организацией, вправе дать рекомендацию об
исключении лица из членов саморегулируемой организации. Такое решение подлежит
рассмотрению
постоянно
действующим
коллегиальным
органом
управления
саморегулируемой организации. То есть, в качестве общего правила закреплено право
коллегиального органа управления саморегулируемой организации принимать решение
об исключении из ее членов.
Аналогичные положения предусмотрены в других законодательных актах,
например, в подп. 2 п. 15 ст. 18 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об
аудиторской деятельности" в качестве одного из оснований для прекращения членства в
саморегулируемой организации аудиторов называется решение саморегулируемой
организации аудиторов об исключении из ее членов аудиторской организации или
аудитора в качестве меры дисциплинарного воздействия.
Согласно ст. 20 комментируемого Закона при ликвидации некоммерческого
партнерства оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество
подлежит распределению между членами некоммерческого партнерства в соответствии с
их имущественным взносом, размер которого не превышает размер их имущественных
взносов, если иное не установлено федеральными законами или учредительными
документами некоммерческого партнерства.
Имущество некоммерческого партнерства, стоимость которого превышает размер
имущественных взносов его членов, направляется в соответствии с учредительными
документами партнерства на цели, в интересах которых оно было создано, и (или) на
благотворительные цели. В случае если использование имущества ликвидируемого
некоммерческого партнерства в соответствии с его учредительными документами не
представляется возможным, оно обращается в доход государства.
Статья 9. Частные учреждения
1. Общий правовой статус учреждений в РФ определен ст. 120 ГК РФ. В
соответствии с указанной статьей под учреждением понимается некоммерческая
организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-
культурных или иных функций некоммерческого характера.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи частное учреждение представляет
собой вид учреждения как некоммерческой организации, созданного собственником
(гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера.
Специфические признаки частного учреждения:
- не основано на членстве;
- не обладает правом собственности на переданное учредителем имущество;
- полностью или частично финансируются собственником их имущества;
- при недостаточности денежных средств учреждения субсидиарную
ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества;
- цели деятельности - осуществление управленческих, социально-культурных или
иных функций некоммерческого характера;
- управление учреждением и его имуществом осуществляется лицами,
назначенными учредителем (учредителями), как правило, единоличный исполнительный
орган.
Организационно-правовая форма учреждения позволяет его учредителю
реализовывать с помощью создания такого юридического лица свои интересы, при этом
оставаясь собственником его имущества и осуществляя весьма значительный контроль в
области управления организацией и распоряжения ее имуществом.
2. Правовой режим закрепления имущества определен ст. 296 ГК РФ. Имущество
за учреждением закрепляется на праве оперативного управления. Таким имуществом
учреждение владеет, пользуется и распоряжается в пределах, установленных законом, в
соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и
назначением этого имущества.
При этом собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или
используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо
приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на
приобретение этого имущества. Изъятым имуществом собственник вправе распорядиться
по своему усмотрению. Важно отметить, что собственник может распорядиться только
изъятым имуществом. Не изъятым же имуществом собственник не вправе распоряжаться
независимо от наличия или отсутствия на это согласия учреждения (см. постановление
Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения
арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений,
связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации").
3. В контексте комментируемой статьи нельзя не отметить сформированную в
отношении учреждений, как одной из возможных форм юридических лиц, точку зрения
разработчиков Концепции развития гражданского законодательства. Так, в частности, в
Концепции отмечено, что на нынешнем этапе совершенствования ГК РФ конструкция
учреждения как юридического лица, не являющегося собственником имущества, может
быть сохранена. В перспективе следует ориентироваться на модернизацию гражданскоправового положения учреждения в качестве собственника своего имущества,
отвечающего по обязательствам перед кредиторами всем своим имуществом (по типу
германского Stiftung'a).
Как отмечено разработчиками Концепции, правовое положение учреждений
(особенности создания, структуры органов управления, ликвидации и пр.) в зависимости
от осуществляемых ими функций и видов деятельности уточняется в многочисленных
федеральных законах, нормы которых в ряде случаев противоречат ГК РФ. Поэтому
необходима унификация содержащихся в отдельных законах норм, регулирующих
гражданско-правовой статус учреждений, посредством их включения в ГК РФ.
Гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения) обычно получают
также органы публичной власти, которые одновременно могут участвовать в гражданском
обороте от имени соответствующего публично-правового образования. Но в большинстве
случаев этот статус необходим органу государственной власти (например, министерству,
ведомству, суду и т.п.) только для совершения сделок, направленных на обеспечение его
внутрихозяйственной деятельности (закупка канцелярских принадлежностей, оплата
коммунальных расходов, оплата ремонтных работ и т.п.). В остальных случаях следует
исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как
действия самого соответствующего публично-правового образования.
Действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских
правопорядков не знает категории "юридическое лицо публичного права". Данное понятие
формировалось в указанных правопорядках исторически и имеет в них существенно
различное содержание и разновидности (например, в Австрии к ним относят органы
власти и некоторые публично-правовые образования в целом, тогда как в Германии к ним
относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и
некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти). Это
говорит об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в
отечественное право.
Учитывая изложенное, проектом федерального закона о внесении изменений в
Гражданский кодекс РФ (см. комментарий к ст. 1 Закона) предложено изменить ст. 120
ГК РФ, указав, что учреждением признается унитарная некоммерческая организация,
созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и
иных функций некоммерческого характера, а также дополнить ГК РФ ст. 120.2,
посвященной частным учреждениям, где предусматривается, что частное учреждение
полностью или частично финансируется собственником его имущества. При этом частное
учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении
денежными средствами, а в случае недостаточности указанных денежных средств
субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник
его имущества. Интересно отметить и нормы, согласного которым по обязательствам
собственника частного учреждения взыскание может быть обращено на имущественный
комплекс такого учреждения в целом, что в случае его отчуждения влечет замену его
собственника-учредителя. Кроме того, в п. 4 ст. 120.2 ГК РФ законодатель закрепил
возможность преобразования частного учреждения в фонд, т.е. в одну из возможных
форма некоммерческих унитарных организаций.
Статья 9.1. Государственные, муниципальные учреждения
1. Реформирование системы публичного управления в РФ сопровождается
вовлечением в гражданский оборот все новых типов учреждений, которые, с одной
стороны, осуществляют функции некоммерческого характера, а с другой - являются
активными участниками экономического оборота.
Пункт 1 комментируемой статьи дает понятие двух видов учреждений государственного и муниципального, под которыми понимаются учреждения, созданные
Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием. Следует
обратить внимание, что государственное и муниципальное учреждение учреждается
публичными субъектами - Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным
образованиями. Также весьма важно, что государственные и муниципальные учреждения
могут быть созданы только одним публично-правовым образованием, поэтому
невозможно существование государственно-муниципального учреждения, как и
государственного учреждения, созданного совместно Российской Федерацией и
субъектом РФ. Также не может быть и смешанного типа учреждений (автономно-
бюджетного и т.п.).
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает возможность созданию трех
типов государственных и муниципальных учреждений - автономного, бюджетного и
казенного.
Автономное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской
Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ,
оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ
полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного
самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной
защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в
случаях, установленных федеральными законами.
Бюджетное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской
Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ,
оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством
РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных
органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования,
здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической
культуры и спорта, а также в иных сферах.
Казенное
учреждение
- государственное
(муниципальное) учреждение,
осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и
(или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения
реализации
предусмотренных
законодательством
РФ
полномочий
органов
государственной
власти
(государственных
органов)
или
органов
местного
самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за
счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. В соответствии
со ст. 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной
власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным
фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия
главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено
законодательством РФ.
Как можно заметить из приведенных определений, понятие бюджетных и
автономных учреждений фактически тождественны, что, однако, не свидетельствует об
их безусловном равенстве на рынке выполняемых ими работ.
Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым
образованием (субъектом РФ, муниципальным образованием) для выполнения
государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных)
услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением
случаев, прямо установленных федеральными законами.
Автономное учреждение может быть создано в сфере науки, образования,
здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической
культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными
законами. Например, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ автономные
учреждения могут создаваться для проведения государственной экспертизы проектной
документации и результатов инженерных изысканий.
Необходимо отметить, что автономные учреждения, созданные вне указанных
сфер деятельности (в том числе путем изменения типа) до дня вступления в силу
Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, подлежат реорганизации или ликвидации
в течение одного года со дня его официального опубликования. Подробнее о правовом
статусе и деятельности автономных учреждений см. Федеральный закон от 3 ноября
2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - ФЗ "Об автономных
учреждениях"), который определяет правовое положение автономных учреждений,
порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и
использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы
отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского
оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.
Следует отметить, что после вступления в силу ФЗ "Об автономных учреждениях"
к данному правовому акту у многих правоприменителей неоднозначное отношение. Так,
по сравнению с другими видами некоммерческих учреждений, автономному учреждению
предоставляется более широкая свобода в привлечении, наряду с бюджетными, иных
средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а
также в распоряжении указанными средствами. При этом в отличие от бюджетного
учреждения его учредитель (собственник) не несет ответственности по обязательствам
автономного учреждения (п. 5 ст. 2 ФЗ "Об автономном учреждении"). Такая
формулировка фактически означает законодательный отказ от субсидиарной
ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения, что, на наш
взгляд, противоречит организационно-правовой природе учреждения и самое главное
порождает юридическую безответственность. То есть, получается, что если органы
государственной власти, местного самоуправления в рамках своих полномочий сферах
науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости
населения, физической культуры и спорта определят задание для автономного
учреждения в соответствии с его уставом, профинансируют это задание за счет
субвенций и субсидий, а потребитель не получит от автономного учреждения работы или
услуги надлежащего качества и в нужном объеме, - то никакой имущественной
ответственности собственник не будет нести за фактически ненадлежащее исполнение
полномочий, которые на него возложены законодательством РФ.
Такая же "безответственность" присуща и бюджетному учреждению, что не совсем
соответствует конституционному принципу равенства всех перед законом, а также
равенству всех форм собственности.
Приоритетными сферами, в которых создаются бюджетные учреждения, являются
наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость
населения, физическая культура и спорт. Одновременно предоставлена возможность
создания бюджетных учреждений в иных сферах без ограничений (см. комментарий к
ст. 9.2. настоящего Закона).
Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться
только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных
федеральными законами.
Сфера деятельности казенного учреждения также не ограничена, однако с учетом
особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к
казенным учреждениям только учреждения, созданные в сфере управленческой
деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только
если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от
указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы
Российской Федерации.
По общему правилу финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения
осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы
Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Следует отметить, что в
соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном
бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" средства, полученные
федеральными казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, не могут
направляться ими на создание других организаций, размещаться на депозиты в
кредитных организациях.
Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через
открытые ему лицевые счета. Заключение и оплата казенным учреждением
государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению
за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта РФ,
муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов
бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ, и с учетом принятых и
неисполненных обязательств.
В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств
главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных
лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным
учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных
(муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить
согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении
заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или)
количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных)
контрактов, иных договоров (см. ст. 2 ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ).
При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному
учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от
имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает
соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган
управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления,
орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного
распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее
казенное учреждение.
Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и
ответчика. Казенное учреждение обеспечивает исполнение денежных обязательств,
указанных в исполнительном документе, в соответствии с БК РФ. Казенное учреждение
не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги.
Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.
3. Поскольку государственное учреждение создается публичным субъектом
(Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием), то в
соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени указанных публичных субъектов своими
действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные
права и обязанности, выступать в суде вправе уполномоченные органы государственной
власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов. Пункт 3 комментируемой статьи лишь уточняет
вышеуказанное положение ГК РФ определяя, что в случае, если иное не установлено
федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или
Правительства РФ, функции собственника государственного учреждения осуществляются
соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти,
органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.
Статья 9.2. Бюджетное учреждение
1. Пункт 1 комментируемой статьи законодательно закрепляет понятие
бюджетного учреждения. Среди отличительных особенностей данного типа учреждения
следует выделить следующие:
- учредителем может быть только Российская Федерация, субъект РФ или
муниципальное образование;
- цель создания бюджетного учреждения - выполнения работ, оказания услуг в
целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий
соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов
местного
самоуправления,
предпочтительно
в
сфере
науки,
образования,
здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической
культуры и спорта, но также не исключены и иные сферы.
2. Бюджетное учреждение имеет целевую правосубъектность, поэтому, как и
другие типы учреждений, в соответствии с п. 2 комментируемой статьи осуществляет
свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными
в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами,
муниципальными правовыми актами и уставом.
3. Несмотря на то, что устав бюджетного учреждения должен содержать
исчерпывающий перечень видов деятельности, исходя из текста комментируемой статьи
и целей деятельности бюджетного учреждения основополагающим для него становится
выполнение государственного (муниципального) задание, которое формируется и
утверждается в соответствии с предусмотренными учредительными документами
основными видами деятельности соответствующим органом, осуществляющим функции и
полномочия учредителя.
Абзац 2 п. 3 комментируемой статьи содержит ограничение выполнение
государственного (муниципального) задания. Оно может быть связано исключительно с
выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности,
в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости
населения, физической культуры и спорта, а также в иных.
Важной защитой интересов бюджетного учреждения от злоупотребления
полномочиями со стороны его учредителя - это правило равного уменьшения объема
субсидии, предоставленных на выполнение государственного (муниципального) задания,
в течение срока его выполнения осуществляется только с уменьшением объема
государственного (муниципального) задания.
Особо следует отметить, что бюджетное учреждение, как и автономное, не вправе
отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
4. Деятельность бюджетного учреждения не ограничена лишь выполнением
государственного (муниципального) задания. Второе направление деятельности
бюджетного учреждения, закрепленное п. 4 комментируемой статьи - это выполнение
работ, оказание услуг, относящихся к его основным видам деятельности,
предусмотренным его учредительным документом, при этом работы и услуги должны
оказываться в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной
защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Немаловажным условием оказания бюджетным учреждением услуг и выполнение
работ является их платность и одинаковость условий для граждан и юридических лиц.
Таким образом, не допускает дискриминация при выполнении работ и оказания услуг со
стороны бюджетного учреждения ни по каким основаниям.
Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим
органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не
предусмотрено федеральным законом. В качестве примера подобных нормативноправовых актов можно привести: приказ Минюста РФ от 22 марта 2011 г. N 88; приказ
Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 31 января 2011 г. N 56н;
приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от 24 декабря 2010 г.
N 117; приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 23 декабря 2010 г.
N 1280; приказ Министерства образования и науки РФ от 20 декабря 2010 г. N 1898 и
другие.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не
являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит
достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при
условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Данное
положение воспроизводит общую норму для всех некоммерческих организаций.
5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи бюджетному учреждению органами
публичной власти могут быть делегированы полномочия по исполнению публичных
обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.
Порядок осуществления таких полномочий определяется Правительством РФ,
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной
администрацией муниципального образования соответственно.
На сегодняшний день постановлением Правительством РФ от 2 августа 2010 г.
N 590 утверждены Правила осуществления федеральным бюджетным учреждением
полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по
исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению
в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления. Как видно уже из
наименования указанных правил, они применяются только к федеральным бюджетным
учреждениям. При этом к таким бюджетным учреждениям, в отношении которых
федеральными органами исполнительной власти - главными распорядителями средств
федерального бюджета приняты решения о предоставлении им субсидий из
федерального бюджета.
Указанные Правила определяют публичные обязательства как обязательства
Российской Федерации перед физическим лицом, подлежащие исполнению учреждением
от имени федерального органа государственной власти (государственного органа) в
денежной форме в установленном законом, иным нормативным правовым актом размере
или имеющие установленный порядок индексации и не подлежащие включению в
нормативные затраты на оказание государственных услуг.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и
полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности (в отношении учреждений, которые
находятся в ведении этого органа или федеральных служб и агентств, подведомственных
этому органу), федеральные органы государственной власти, руководство деятельностью
которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ (в отношении учреждений,
находящихся в их ведении), представляют в Минфин России для согласования
информацию о планируемых объемах бюджетных ассигнований на исполнение
публичных обязательств, полномочия по исполнению которых будут осуществляться
бюджетными учреждениями. Такая информация представляется вместе с материалами,
необходимыми для составления проекта федерального бюджета на очередной
финансовый год и на плановый период в соответствии с методикой планирования
бюджетных ассигнований, установленной Минфином России.
В предоставляемой информации указываются:
- правовое основание возникновения публичного обязательства;
- вид выплаты в соответствии с публичным обязательством;
- размер выплаты и порядок расчета в соответствии с нормативным правовым
актом;
- категория получателей.
Минфин России в течение 10 рабочих дней со дня поступления информации
согласовывает ее или при наличии замечаний возвращает информацию с указанием
причин, послуживших основанием для ее возврата. Федеральный орган государственной
власти (государственный орган) в течение 1 месяца со дня утверждения ему как главному
распорядителю средств федерального бюджета соответствующих бюджетных
ассигнований на исполнение публичных обязательств принимает правовой акт (приказ)
об осуществлении бюджетным учреждением полномочий федерального органа
государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных
обязательств, информация об исполнении которых согласована с Минфином России.
Бюджетное учреждение в свою очередь в течение 5 рабочих дней со дня
получения копии приказа (выписки из приказа) представляет в территориальный орган
Федерального казначейства документы, необходимые для открытия лицевого счета,
предназначенного для отражения операций по переданным полномочиям. Основанием
для открытия счета является копия приказа (выписка из приказа).
Финансовое обеспечение осуществления бюджетным учреждением полномочий
федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению
публичных обязательств осуществляется в пределах бюджетных ассигнований,
предусмотренных на указанные цели. Бюджетное учреждение осуществляет оплату
денежных обязательств по исполнению публичных обязательств от имени федерального
органа государственной власти (государственного органа) на основании платежных
документов, представленных им в территориальный орган Федерального казначейства.
Информация об
осуществлении
бюджетным
учреждением
полномочий
федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению
публичных обязательств отражается в отчете о результатах деятельности федерального
бюджетного учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного
имущества, представляемом учреждением в порядке и по форме, которые установлены
федеральным органом государственной власти (государственным органом).
6. Если ранее финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений
осуществлялось на основании бюджетной сметы, то с 1 января 2011 г. финансовое
обеспечение деятельности государственных (муниципальных) учреждений, перешедших
в статус бюджетных, осуществляется путем предоставления им субсидий из
соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (в частности, федерального
бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов) (см. также комментарий к п. 7
настоящей статьи).
Финансовое обеспечение осуществляется с учетом:
- расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого
имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных
бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на
приобретение такого имущества;
- расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым
признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Необходимо отметить, что в случае сдачи в аренду с согласия учредителя
недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за
бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за
счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества,
финансовое
обеспечение
содержания
такого
имущества
учредителем
не
осуществляется.
Согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ положения абз. 1 и 2
п. 6 комментируемой статьи со дня вступления в силу названного закона и до 1 января
2012 г. применяются к правоотношениям с участием:
- федеральных бюджетных учреждений, финансовое обеспечение выполнения
государственного
(муниципального)
задания
которых
осуществляется
путем
предоставления им субсидий из федерального бюджета в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК
РФ;
- бюджетных учреждений субъекта РФ (муниципальных бюджетных учреждений),
финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания
которых осуществляется путем предоставления им субсидий из бюджета субъекта РФ
(местного бюджета) в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ.
7. Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок
финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:
- в отношении федеральных бюджетных учреждений - Правительством РФ;
- в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ - высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта РФ;
- в отношении муниципальных бюджетных учреждений - местной администрацией.
Рассмотрим порядок формирования указанного задания в отношении каждого из
существующих типов бюджетных учреждений.
Формирование государственного задания для федеральных бюджетных
учреждений. В настоящее время утверждено Положение о формировании
государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений
и финансовом обеспечении выполнения этого задания (см. постановление
Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671). Как следует из указанного Положения
государственное задание формируется в соответствии с основными видами
деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального
бюджетного учреждения. Государственное задание устанавливает показатели,
характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы),
а также порядок ее оказания (выполнения).
При установлении федеральному бюджетному учреждению государственного
задания:
- на оказание нескольких государственных услуг (выполнение нескольких работ), государственное задание формируется из нескольких разделов, каждый из которых
должен содержать требования к оказанию одной государственной услуги (выполнению
одной работы);
- одновременно на оказание государственной услуги (услуг) и выполнение работы
(работ), - государственное задание формируется из 2 частей, каждая из которых должна
содержать отдельно требования к оказанию государственной услуги (услуг) и
выполнению работы (работ).
Государственное задание формируется при формировании федерального бюджета
на очередной финансовый год и плановый период и утверждается не позднее 1 месяца
со дня официального опубликования федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период.
Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется в
пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на
соответствующие цели. Размер субсидии рассчитывается на основании нормативных
затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и
нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого
имущества,
закрепленного
за
федеральным
бюджетным
учреждением
или
приобретенного им за счет средств, выделенных федеральному бюджетному
учреждению учредителем на приобретение такого имущества (за исключением
имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта
налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные
участки. Субсидия перечисляется в установленном порядке на счет территориального
органа Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета федеральному
бюджетному учреждению.
Предоставление федеральному бюджетному учреждению субсидии в течение
финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях
предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного
задания, заключаемого федеральным бюджетным учреждением и федеральным органом,
осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных
учреждений, в соответствии с примерной формой, утверждаемой Минфином РФ (см.
приказ Минфина РФ и Министерства экономического развития РФ от 29 октября 2010 г.
N 138н/528 "Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях
предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного
задания").
Указанное соглашение определяет права, обязанности и ответственность сторон, в
том числе объем и периодичность перечисления субсидии в течение финансового года.
Контроль
за
выполнением
федеральными
бюджетными
учреждениями
государственных заданий осуществляют федеральные органы, осуществляющие
функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений.
Государственные задания и отчеты об их исполнении, за исключением
содержащихся в них сведений, отнесенных к государственной тайне, могут быть
размещены на официальных сайтах в сети Интернет федеральных органов,
осуществляющих функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных
учреждений.
Формирование государственного задания бюджетных учреждений субъекта РФ. В
данном случае в качестве примера можно привести постановление Правительства
Орловской области от 20 июня 2011 г. N 185 "Об утверждении порядка формирования
государственного задания в отношении областных государственных учреждений и
финансового обеспечения выполнения государственного задания". Указанный Порядок
определяет правила формирования и утверждения главными распорядителями
бюджетных средств (далее - ГРБС) и органами исполнительной государственной власти
Орловской области государственных заданий на оказание государственных услуг
(выполнение работ) (далее - государственные задания) для казенных и бюджетных
учреждений Орловской области соответственно, правила финансового обеспечения
выполнения указанных государственных заданий, а также порядок мониторинга
выполнения государственных заданий.
Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственных
заданий для автономных учреждений Орловской области устанавливается в
соответствии с постановлением Правительства Орловской области от 30 июня 2009 г.
N 71 "О реализации на территории Орловской области Федерального закона от 3 ноября
2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".
Государственные задания формируются в соответствии с основными видами
деятельности, предусмотренными учредительными документами областного бюджетного
или казенного учреждения.
Государственное задание областному казенному учреждению формируется ГРБС
на основании перечня областных казенных учреждений, которым устанавливается
государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ)
юридическим и физическим лицам, утвержденного нормативным правовым актом органа
исполнительной государственной власти.
Государственное задание устанавливает показатели, характеризующие качество и
(или) объем (содержание) государственной услуги (работы), а также порядок ее оказания
(выполнения). Государственное задание формируется по установленной форме.
При установлении областному бюджетному или казенному учреждению
государственного задания на оказание нескольких государственных услуг (выполнение
нескольких работ) государственное задание формируется из нескольких разделов,
каждый из которых должен содержать требования к оказанию одной государственной
услуги (выполнению одной работы). При установлении областному бюджетному или
казенному учреждению государственного задания одновременно на оказание
государственной услуги (услуг) и выполнение работы (работ) государственное задание
формируется из 2 частей, каждая из которых должна содержать отдельно требования к
оказанию государственной услуги (услуг) и выполнению работы (работ).
Государственное задание формируется при формировании областного бюджета на
очередной финансовый год и плановый период и утверждается не позднее одного месяца
со дня официального опубликования закона об областном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период в отношении:
- областных казенных учреждений - ГРБС, в ведении которых находятся областные
казенные учреждения;
- областных бюджетных учреждений - органами исполнительной государственной
власти Орловской области, осуществляющими функции и полномочия учредителей
бюджетных учреждений.
Государственное задание формируется ГРБС, в ведении которого находятся
областные казенные учреждения, либо органом исполнительной государственной власти
Орловской области, осуществляющим функции и полномочия учредителей бюджетных
учреждений, на основе утвержденного ведомственного перечня государственных услуг
(работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении областными
государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности, и
показателей качества государственных услуг (при их установлении).
Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным
учреждением осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в
областном бюджете на соответствующие цели. Финансовое обеспечение выполнения
государственного задания областным казенным учреждением осуществляется в
соответствии с показателями бюджетной сметы этого учреждения.
ГРБС, в ведении которых находятся областные казенные учреждения, при
определении показателей бюджетной сметы на основании государственного задания
используют нормативные затраты на оказание соответствующих государственных услуг и
нормативные затраты на содержание имущества, переданного на праве оперативного
управления областному казенному учреждению.
Порядок определения указанных затрат устанавливается ГРБС, в ведении которых
находятся областные казенные учреждения.
Финансовое обеспечение выполнения государственного задания областным
бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидии.
Государственные задания, за исключением содержащихся в них сведений,
отнесенных к государственной тайне, размещаются ГРБС или органами исполнительной
государственной власти Орловской области, осуществляющими функции и полномочия
учредителей бюджетных учреждений, на официальном сайте в сети Интернет.
Формирование муниципального задания для муниципальных бюджетных
учреждений. В качестве примера в данном случае рассмотрим некоторые условия
Положения о формировании муниципального задания в отношении муниципальных
учреждений муниципального района "Княжпогостский" и финансовом обеспечении
выполнения
муниципального
задания
(утв.
постановлением
Администрации
муниципального района "Княжпогостский" от 6 мая 2011 г. N 269).
Муниципальное задание формируется и утверждается:
для
муниципальных
казенных
учреждений
муниципального
района
"Княжпогостский" - главными распорядителями средств бюджета муниципального района
"Княжпогостский", в ведении которых они находятся (далее - главный распорядитель), по
решениям главных распорядителей, принимаемым в порядке, установленном
бюджетным законодательством РФ;
- для муниципальных бюджетных учреждений муниципального района
"Княжпогостский" и муниципальных автономных учреждений муниципального района
"Княжпогостский", созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной
собственности
муниципального
района
"Княжпогостский"
отраслевыми
(функциональными) органами администрации муниципального района "Княжпогостский",
осуществляющими функции и полномочия учредителя соответствующего бюджетного
учреждения или автономного учреждения (далее - отраслевой (функциональный) орган).
Для бюджетных и автономных учреждений, в отношении которых функции и
полномочия учредителя осуществляет администрация муниципального района
"Княжпогостский", формирование муниципальных заданий осуществляют структурные
подразделения администрации муниципального района "Княжпогостский" (далее структурное подразделение) и направляют для утверждения курирующему заместителю
администрации муниципального района "Княжпогостский".
Муниципальное задание формируется в соответствии с основными видами
деятельности, предусмотренными учредительными документами казенного учреждения,
бюджетного учреждения или автономного учреждения.
Муниципальное задание формируется муниципальным учреждениям по
установленной форме. При установлении казенному учреждению, бюджетному
учреждению или автономному учреждению муниципального задания на оказание
нескольких муниципальных услуг (выполнение нескольких работ) муниципальное задание
включает несколько разделов, каждый из которых должен содержать требования к
оказанию (выполнению) одной муниципальной услуги (работы).
При установлении казенному учреждению, бюджетному учреждению или
автономному учреждению муниципального задания одновременно на оказание
муниципальной услуги (услуг) и выполнение работы (работ) муниципальное задание
формируется из 2 частей, каждая из которых должна содержать отдельно требования к
оказанию муниципальной услуги (услуг) и выполнению работы (работ).
Муниципальное задание, сформированное и утвержденное курирующим
заместителем руководителя администрации муниципального района "Княжпогостский",
размещается в установленном порядке на официальном сайте администрации
муниципального района "Княжпогостский", до 20 декабря текущего финансового года.
Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется в
пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального района
"Княжпогостский" на соответствующие цели. Финансовое обеспечение выполнения
муниципального задания казенным учреждением осуществляется в соответствии с
показателями его бюджетной сметы.
Главные распорядители средств при определении показателей бюджетной сметы
вправе
использовать
нормативные
затраты
на
оказание
соответствующих
муниципальных
услуг,
рассчитываемые
в
соответствии
с
методическими
рекомендациями.
Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетным
учреждением или автономным учреждением осуществляется в виде субсидии. Размер
субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных
услуг в рамках муниципального задания.
Предоставление бюджетному учреждению или автономному учреждению субсидии
в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и
условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения
муниципального задания, заключаемого между бюджетным учреждением или
автономным учреждением и администрацией муниципального района "Княжпогостский",
отраслевым (функциональным) органом, в соответствии с примерной формой,
утверждаемой финансовым управлением администрации муниципального района
"Княжпогостский".
Невыполнение муниципального задания является основанием для изменения
муниципального задания и финансового обеспечения выполнения муниципального
задания. Выявление невыполнения муниципального задания осуществляется на
основании мониторинга и (или) контроля его выполнения.
Отчеты об исполнении муниципальных заданий размещаются на официальном
сайте администрации муниципального района "Княжпогостский" не позднее двух месяцев
со дня их предоставления.
8. В соответствии со ст. 220.1 БК РФ учет операций по исполнению бюджета,
осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий,
производится на лицевых счетах, открываемых в Федеральном казначействе или
финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования). В соответствии с
указанным требованием бюджетного законодательства п. 8 комментируемой статьи для
бюджетного учреждения установлена обязанность осуществлять операции с
поступающими ему в соответствии с законодательством РФ средствами через лицевые
счета, открытые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом
органе субъекта РФ (муниципального образования).
В настоящее время действует приказ Федерального казначейства от 7 октября
2008 г. N 7н "О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством
и его территориальными органами". Все осуществляемые бюджетным учреждением с
денежными средствами операции совершаются при безусловном соблюдении правил и
требований БК РФ.
9. С появлением в законодательстве новой правовой регламентации деятельности
государственных (муниципальных) учреждений существенным образом изменился
правовой режим имущества бюджетных учреждений. И дело даже не в том, что
бюджетные учреждения сохранили за собой возможность закрепления имущества на
праве оперативного управления, а в том, что в указанное право внесены значительные
коррективы для бюджетного учреждения.
Вопросам, связанным с имуществом бюджетного учреждения, посвящены
положения п. 9-12 комментируемой статьи. Так, в частности, п. 9 установлены нормы,
носящие бланкетный (отсылочный) характер, согласно которым имущество бюджетного
учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК
РФ. При этом определено, что собственником имущества бюджетного учреждения
является соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное
образование.
Помимо указанных общих норм об имуществе бюджетного учреждения
рассматриваемой статьей уточнены положения в отношении иных объектов гражданских
прав, которые могут быть закреплены за бюджетным учреждением, а также
регламентированы условия о распоряжении бюджетным учреждением отдельными
видами имущества.
Во-первых, предусмотрено условие о том, что земельный участок, необходимый
для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, может быть
предоставлен ему только на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Во-вторых, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов
Российской Федерации, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением
земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте или
изъятые из гражданского оборота, закрепляются за бюджетным учреждением на условиях
и в порядке, которые определяются федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации.
В-третьих, установлено, что распоряжение особо ценным движимым имуществом,
закрепленным за бюджетным учреждением собственником или приобретенным
бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на
приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом, может
осуществляться бюджетным учреждением только с согласия собственника.
10. Структура текста п. 10 комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том,
что бюджетное учреждение не может распоряжаться недвижимым имуществом, как
выделенным ему собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет
средств, выделенных собственником на приобретение недвижимого имущества, так и
приобретенным за счет средств, полученных от деятельности (работ и услуг гражданам и
юридическим лицам за плату) сверх установленного государственного (муниципального)
задания (то, что ранее условно именовалось внебюджетными средствами).
На сегодняшний день принято существенное количество нормативных правовых
актов,
регламентирующих
порядок
согласования
распоряжения
бюджетными
учреждениями особо ценным имуществом. Здесь можно отметить приказ Федеральной
службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 28 марта 2011 г.
N 1495-Пр/11; приказ Федерального агентства морского и речного транспорта от
18 января 2011 г. N 2; приказ Федерального дорожного агентства от 30 декабря 2010 г.
N 101; приказ Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от
30 декабря 2010 г. N 700; приказ Министерства промышленности и торговли РФ от
23 декабря 2010 г. N 1277.
11. Пункт 11 комментируемой статьи закрепляет законодательную дефиницию
"особо ценное движимое имущество", под которым законодатель закрепил движимое
имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной
деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к категории
особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ, а виды такого
имущества могут определяться:
- федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по
выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, - в
отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов
или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам,
- федеральными органами государственной власти (государственными органами),
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ,
- в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;
- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта РФ, - в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ (см. например,
постановление Правительства Саратовской области от 21 марта 2011 г. N 137-П "О
порядке определения видов и перечней особо ценного движимого имущества
государственного автономного учреждения Саратовской области или областного
государственного
бюджетного
учреждения";
постановление
Правительства
Хабаровского края от 31 декабря 2010 г. N 400-пр "О порядке определения видов особо
ценного движимого имущества краевого государственного автономного или бюджетного
учреждения и перечней особо ценного движимого имущества краевого государственного
автономного учреждения"; постановление Правительства Республики Алтай от
18 ноября 2010 г. N 251 "О порядке определения видов особо ценного движимого
имущества автономного или бюджетного учреждения Республики Алтай и перечней особо
ценного движимого имущества автономного и бюджетного учреждения Республики
Алтай"; постановление Правительства Республики Бурятия от 19 октября 2010 г. N 445
"Об особо ценном движимом имуществе республиканских автономных или бюджетных
учреждений");
- в порядке, установленном местной администрацией, - в отношении
муниципальных бюджетных учреждений (см. например, постановление администрации
г. Волгограда от 17 июня 2011 г. N 1458 "Об утверждении Порядка определения видов и
перечней особо ценного движимого имущества муниципальных автономных и бюджетных
учреждений Волгограда"; постановление администрации г. Белгорода от 15 июня 2011 г.
"О порядке определения видов особо ценного движимого имущества муниципального
автономного или бюджетного учреждения городского округа "Город Белгород" и перечней
особо ценного движимого имущества муниципального автономного или бюджетного
учреждения городского округа "Город Белгород"; постановление администрации
Дубенского муниципального района Республики Мордовия от 16 мая 2011 г. N 238 "Об
утверждении порядка определения видов особо ценного движимого имущества
автономных или бюджетных учреждений Дубенского муниципального района Республики
Мордовия"; постановление администрации Балашовского муниципального района
Саратовской области от 12 апреля 2011 г. N 57-п "О порядке отнесения имущества
автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого
имущества"; постановление администрации Приволжского муниципального образования
Энгельсского муниципального района Саратовской области от 28 марта 2011 г. N 51 "О
порядке определения видов особо ценного движимого имущества в отношении
муниципальных бюджетных учреждений").
12. В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 26 июля
2010 г. N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения
к категории особо ценного движимого имущества", которым определены общие правила
отнесения движимого имущества к категории особо ценного. Так, в частности,
установлено, что при определении перечней особо ценного движимого имущества
бюджетных учреждений подлежат включению в состав такого имущества:
1) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает:
- для федеральных автономных и бюджетных учреждений - размер, установленный
федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и
полномочия учредителя, в отношении соответствующих федеральных автономных и
бюджетных учреждений в интервале от 200 тыс. рублей до 500 тыс. рублей;
- для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося
в собственности субъекта РФ, и бюджетных учреждений субъекта РФ - размер,
установленный нормативным правовым актом высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации в интервале от 50 тыс. рублей
до 500 тыс. рублей либо государственными органами субъекта РФ, осуществляющими
функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих автономных и
бюджетных учреждений субъекта РФ, в интервале, установленном нормативным
правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ с
соблюдением указанных ограничений, если этим нормативным правовым актом такое
право будет предоставлено органам, осуществляющим функции и полномочия
учредителя;
- для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося
в муниципальной собственности, и муниципальных бюджетных учреждений - размер,
установленный нормативным правовым актом местной администрации в интервале от 50
тыс. рублей до 200 тыс. рублей либо органами местного самоуправления,
осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих
муниципальных автономных и бюджетных учреждений, в интервале, установленном
нормативным правовым актом местной администрации с соблюдением указанных
ограничений, если этим нормативным правовым актом такое право будет предоставлено
органам, осуществляющим функции и полномочия учредителя;
2) иное движимое имущество, без которого осуществление бюджетным
учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет
существенно затруднено;
3) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке,
установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной
собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, а
также документы Архивного фонда РФ и национального библиотечного фонда.
Конкретные перечни особо ценного движимого имущества определяются
соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. Так,
например, в соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору от 25 февраля 2011 г. N 80 в Перечень особо
ценного движимого имущества организаций, находящихся в ведении Федеральной
службы по экологическому, технологическому и атомному надзору входят:
автотранспортные средства, лабораторное оборудование (приборы, мебель), мобильная
лаборатория, оборудование, необходимое для нормального функционирования
лаборатории, а также оборудование, приборы, мебель необходимые для проведения
прикладных научных исследований.
Аналогичные приказы изданы также Министерством здравоохранения и
социального развития РФ (приказ от 25 февраля 2011 г. N 152н); Министерством
культуры РФ (приказы от 6 апреля 2011 г. N 327; от 6 апреля 2011 г. N 328; от 6 апреля
2011 г. N 329); Федеральным агентством лесного хозяйства (приказ от 3 марта 2011 г.
N 54); Федеральной налоговой службой (приказ от 28 февраля 2011 г. N 9@);
Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (приказ от 25 февраля
2011 г. N 421) и другими уполномоченными органами.
Ведение перечня особо ценного движимого имущества осуществляется
бюджетным учреждением на основании сведений бухгалтерского учета государственных
(муниципальных) учреждений о полном наименовании объекта, отнесенного в
установленном порядке к особо ценному движимому имуществу, его балансовой
стоимости и об инвентарном (учетном) номере (при его наличии).
Что касается вопросов распоряжения бюджетным учреждением остальным
находящимся на праве оперативного управления имуществом, то таким имуществом
бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не
предусмотрено комментируемым законом (см. п. 13 и 14 ст. 9.2; абз. 3 п. 3 ст. 27).
На региональном уровне действуют такие акты, как постановление Правительства
Республики Хакасия от 22 февраля 2011 г. N 80 "О видах и перечнях особо ценного
движимого имущества автономного или бюджетного учреждения Республики Хакасия"
(вместе с "Порядком определения видов и перечней особо ценного движимого
имущества автономного или бюджетного учреждения Республики Хакасия");
постановление Правительства Ульяновской области от 27 декабря 2010 г. N 457-П "О
порядке определения видов и перечней особо ценного движимого имущества автономных
или бюджетных учреждений Ульяновской области". Так, в частности, постановлением
Комитета по культуре и туризму Рязанской области от 22 июня 2011 г. N 22 утвержден
Перечень особо ценного движимого имущества государственного учреждения культуры
"Центр сохранения объектов культурного наследия". В указанный Перечень, в том числе,
включены машины и оборудование, транспортные средства.
В качестве муниципальных актов в рассматриваемой сфере можно указать на
постановление администрации муниципального района "Заполярный район" от 18 апреля
2011 г. N 449п "Об утверждении перечня видов особо ценного движимого имущества
бюджетных учреждений, подведомственных управлению образования администрации
муниципального района "Заполярный район". В данный Перечень, в частности, включены:
1) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 100 000
рублей;
2) движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением
предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно
затруднено, независимо от его балансовой стоимости, а именно:
- автомобили, снегоходы, мототранспорт;
- компьютеры, ноутбуки;
- принтеры, сканеры;
- интерактивные доски, мультимедийные проекторы, проекторы;
- цифровые фотоаппараты;
- классные доски, мебель для детских, школьных и дошкольных учреждений,
мебель и оборудование для медицинских кабинетов;
- музыкальные инструменты;
- инвентарь спортивный;
- оборудование для прогулочных площадок, оборудование учебное (имущество,
необходимое для использования в учебном процессе);
- библиотечный фонд;
- электроплиты.
13. Пункт 13 комментируемой статьи определяет нормативную основу отношений
связанных с совершением бюджетным учреждением крупных сделок. Комментируемая
статья определяет, что крупные сделки могут совершаться бюджетным учреждением
только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего
функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. В связи с тем, что ранее
категория "крупная сделка" не использовалось в нормативных актах о некоммерческих
организациях, то в комментируемой статье законодатель закрепил содержание данной
категории для бюджетного учреждения.
Под крупной сделкой в целях настоящего закона понимается сделка или несколько
взаимосвязанных сделок, отвечающая следующим условиям (в совокупности):
1) сделка должна быть связана (альтернативно):
- с распоряжением денежными средствами;
- с отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным
законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно);
- с передачей имущества (которым в соответствии с федеральным законом
бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно) в пользование или в
залог;
2) цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества
должна превышать 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения,
определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату,
если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Исходя из данного определения, любая сделка или несколько взаимосвязанных
сделок признается крупной, и может быть совершена бюджетным учреждением только с
предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и
полномочия учредителя бюджетного учреждения.
Официального
определения
понятия
"взаимосвязанные
сделки"
в
законодательстве
не
содержится,
поэтому
в
каждом
конкретном
случае
взаимосвязанность сделок бюджетного учреждения определяется либо органом,
осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, либо
судом. Как правило, взаимосвязанными признаются сделки, совершенные в отношении
однородного имущества либо имущества разнородного, но предполагающего его
использование по одному назначению. Так, например, в постановлении ФАС Уральского
округа от 23 октября 2001 г. N Ф09-1980/01-ГК, суд указал, что "взаимосвязанность "..."
сделок усматривается в совершении однотипных сделок в ограниченный период времени
и в отношении имущества предприятия, составляющего единый технологический
комплекс". В определении ВАС РФ от 25 октября 2007 г. N 13050/07 указано, что
взаимосвязь сделок между собой признается недоказанной, если у этих сделок нет
единой хозяйственной цели, отсутствует взаимная зависимость и влияние сделок друг на
друга, различается субъектный состав. Пожалуй, самой развернутое определение
взаимозависимых сделок, содержится в постановлении ФАС Московского округа от
27 февраля 2007 г. N КГ-А40/13601-06. В нем суд указал, что сделки являются
взаимосвязанными при наличии следующих обстоятельств:
- предметом всех сделок является имущество одного рода;
- все сделки совершены в течение короткого периода времени;
- сторонами всех сделок являются одни и те же либо взаимозависимые лица;
- денежные средства, полученные от сделок, направлены на решение какой-либо
одной определенной задачи;
- одна или несколько сделок обеспечивают исполнение одного обязательства.
При этом судом было дано понятие "взаимной связи". Взаимная связь - это
отношения зависимости одной сделки от другой, при чем эта зависимость должна
строиться на основе правовой связи сделок.
Крупная сделка, совершенная с нарушением установленных требований, может
быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя,
если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об
отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения.
Интересно отметить, что руководитель бюджетного учреждения несет перед
бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному
учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением требований абзаца
первого настоящего пункта, независимо от того, была ли эта сделка признана
недействительной.
Помимо запрета совершать крупные сделки без предварительного согласования
бюджетные учреждения не вправе (если иное не предусмотрено федеральными
законами):
- размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях;
- совершать сделки с ценными бумагами.
14. Пункт 14 комментируемой статьи устанавливает еще одно существенное
ограничение на распоряжение бюджетным учреждением своим имуществом. Бюджетные
учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных
организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами. Однако федеральными
законами это ограничение может быть снято.
Статья 10. Автономная некоммерческая организация
1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет официальное понятие автономной
некоммерческой организации и ее основные отличительные особенности. Необходимо
обратить внимание на то, что положения абзаца 1 п. 1 настоящей статьи действуют в
новой редакции в связи с внесением в них изменений Федеральным законом от 18 июля
2011 г. N 220-ФЗ. Среди особенностей автономной некоммерческой организации следует
выделить:
- отсутствие членства в данном виде некоммерческой организации;
- некоммерческая организация может быть учреждена гражданами и (или)
юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов;
- целью деятельности автономной организации является предоставления услуг в
области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и
спорта и иных сферах. При этом согласно п. 4 комментируемой статьи учредители
автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на
равных условиях с другими лицами.
В
случаях,
предусмотренных
федеральными
законами,
автономная
некоммерческая организация может быть создана путем преобразования юридического
лица другой организационно-правовой формы.
Изменения, внесенные ФЗ от 18 июля 2011 г. N 220-ФЗ, обусловлены
необходимостью приведения в соответствие ряда законодательных норм об унитарных
предприятиях с их фактическим правовым положением. Так, согласно ГК РФ унитарные
предприятия являются коммерческими организациями, основной целью деятельности
которых является извлечение прибыли. Вместе с тем, многие унитарные предприятия
ориентированы на выполнение работ и оказание услуг в сферах образования
здравоохранения, культуры, науки, права, спорта и т.д. Поэтому в силу специфики своей
деятельности такие предприятия, по сути, являются некоммерческими организациями.
По имеющимся данным, по состоянию на 1 июля 2010 г. в государственном секторе
экономике действует:
- в сфере образования - 63 государственных унитарных предприятия;
- в сфере здравоохранения и предоставления социальных услуг - 137
государственных унитарных предприятия;
- в сфере предоставления коммунальных, социальных и прочих услуг - 203
государственных унитарных предприятия.
Таким образом, в отношении данных предприятий, уже давно назрела
необходимость предоставления им возможности преобразования в преобразования в
автономные некоммерческие организации (наряду с возможностью их сохранения в
форме унитарного предприятия, преобразования в государственные учреждения).
Представляется, что преобразование унитарных в предприятий организационноправовую форму автономной некоммерческой организации позволит унитарным
предприятия, оказывающим различные услуги гражданам, наиболее гибко вести свою
финансово-хозяйственную деятельность, а также сократить государственный сектор в
экономике.
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 220-ФЗ также устраняет правовой
пробел при создании муниципальных автономных некоммерческих организаций. Так,
ст. 69 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена
возможность создания органами местного самоуправления автономных некоммерческих
организаций. Вместе с тем указанным законом не устанавливается процедур создания
таких организаций.
Данная задача теперь может быть реализована за счет соответствующих
изменений в комментируемую статью, в п. 5 которой предусмотрено, что порядок
участия представителей учредителей автономной некоммерческой организации
устанавливается в зависимости от того, кто является таким учредителем:
- если учредителем является Российская Федерация - порядок определяется
Правительством РФ;
- если учредителем является субъект РФ - органом государственной власти
субъекта РФ;
- если учредителем является муниципальное образование - органом местного
самоуправления.
Абзац 2 п. 1 комментируемой статьи также закрепляет правовые основы
имущественных отношений между учредителями и автономной некоммерческой
организацией. Так, имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее
учредителями (учредителем), является собственностью данной организации. Учредители
автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное
ими в собственность этой организации.
Данные положения основаны на положениях п. 3 ст. 56 и п. 3 ст. 213 ГК РФ.
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет возможность осуществления
предпринимательской деятельности автономной некоммерческой организацией, которая
должна отвечать общим для некоммерческих организаций признакам соответствие
целям, для достижения которых создана указанная организация.
3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет право осуществления надзора за
деятельностью автономной некоммерческой организации за учредителями данной
организации в порядке, предусмотренном ее учредительными документами.
В связи с тем, что многие учредители автономной некоммерческой организации
смешивают понятие контроля и надзора, то следует выделить их существенные признаки
надзора. Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка
путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их
предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность
специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и
пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства
законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом
интересов общества и государства. Причем это деятельность, основанная на принципах
публичности, гласности, законности, независимости и др., имеющая свои функции и
специфические
признаки
(особый
субъектный
состав;
урегулированность
процессуальными нормами; всегда государственная и властная и т.д.). Надзор в отличие
от контроля не содержит административных функций.
Следовательно, надзор - это автономная форма юридической деятельности
управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей
компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах
в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с
неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и
должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка,
предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и
охраняемых законом прав и интересов общества и государства*(21).
В соответствии со ст. 29 комментируемого Закона в автономной некоммерческой
организации обязательно создается коллегиальный высший орган управления. Основной
его функцией является обеспечение соблюдения организацией целей, ради которых она
была создана. В состав указанного высшего органа управления входят как учредители (их
представители), так и наемные работники этой организации, при этом лица, являющиеся
работниками этой некоммерческой организации, не могут составлять более чем одну
треть общего числа членов коллегиального высшего органа управления автономной
некоммерческой организацией.
Заседание
коллегиального
высшего
органа
управления
автономной
некоммерческой организацией правомочно, если на заседании присутствует более
половины его членов.
Решение
на
заседании
принимается
большинством
голосов
членов,
присутствующих на заседании.
В автономной некоммерческой организации создается также исполнительный
орган, который может быть коллегиальным и (или) единоличным.
Некоммерческая организация не вправе осуществлять выплату вознаграждения
членам ее высшего органа управления за выполнение ими возложенных на них функций,
за исключением компенсации расходов, непосредственно связанных с участием в работе
высшего органа управления.
Согласно ст. 17 комментируемого Закона автономная некоммерческая организация
может быть преобразована в общественную или религиозную организацию
(объединение), а также в фонд.
4. В качестве примера автономной некоммерческой организации, созданной на
федеральном уровне, можно привести автономную некоммерческую организацию
"Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр
2014 года в г. Сочи" (Оргкомитет "Сочи 2014") (см. распоряжение Правительства РФ от
21 ноября 2007 г. N 1657-р). В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 1 декабря
2007 г. N 310-ФЗ Оргкомитет "Сочи 2014" является автономной некоммерческой
организацией, учреждаемой Олимпийским комитетом России, Российской Федерацией и
городом Сочи для целей организации и проведения Олимпийских игр и Паралимпийских
игр в соответствии с положениями Олимпийской хартии, Свода правил Международного
паралимпийского комитета и соглашения, заключенного Международным олимпийским
комитетом с Олимпийским комитетом России и городом Сочи на проведение XXII
Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи в
порядке, предусмотренном комментируемым Законом.
Оргкомитет "Сочи 2014" вправе осуществлять предпринимательскую деятельность
лишь для достижения целей, ради которых он создан, и в соответствии с его
учредительными документами.
Высшим органом управления Оргкомитета "Сочи 2014" является наблюдательный
совет. Органом внутреннего контроля Оргкомитета "Сочи 2014" является ревизионная
комиссия. Единоличным исполнительным органом Оргкомитета "Сочи 2014" является
президент Оргкомитета "Сочи 2014", который назначается наблюдательным советом
Оргкомитета "Сочи 2014".
Следует отметить, что Оргкомитет "Сочи 2014" является организацией с
ограниченным сроком деятельности, на что прямо указано в ч. 7 ст. 4 ФЗ от 1 декабря
2007 г. N 310-ФЗ - Оргкомитет "Сочи 2014" ликвидируется не позднее трех лет со дня
окончания церемонии закрытия Паралимпийских игр.
В ряду автономных некоммерческих организаций также можно отметить
Транспортную дирекцию Олимпийских игр (см. распоряжение Правительства РФ от
25 января 2009 г. N 75-р), учрежденную для целей организации управления и контроля за
проектированием и строительством транспортных инфраструктурных объектов, ходом
поставок материально-технических ресурсов и перевозкой пассажиров на период
подготовки и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр
2014 года
в
г. Сочи
с
последующим
функционированием
в
интересах
горноклиматического курорта (см. также постановление Правительства РФ от 23 декабря
2010 г. N 110 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального
бюджета автономной некоммерческой организации "Транспортная дирекция Олимпийских
игр").
В целях подготовки высококвалифицированных кадров и развития инфраструктуры
для организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних
игр 2014 года в г. Сочи и дальнейшего формирования олимпийского наследия была
учреждена автономная некоммерческая организация Российский международный
олимпийский университет (см. распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2009 г.
N 774-р).
Статья 11. Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)
1. В статье 24 ГК РФ 1964 г. предусматривалась возможность создания
объединений только в отношении юридических лиц, в состав которых входили
кооперативные и общественные организации.
До принятия действующего ГК РФ было разрешено создание различных форм
объединений, создавались разные по своим наименованиям и статусам объединения
различных организаций. В частности, в Рекомендациях по созданию ассоциаций и других
форм добровольных объединений социалистических предприятий, утвержденных
Председателем Государственной комиссии Совета Министров СССР по экономической
реформе РФ от 21 октября 1989 г., были названы четыре вида ассоциаций: концерн;
межотраслевое государственное объединение (МГО); хозяйственная ассоциация;
консорциум.
В Рекомендациях специально указывалось, что они не носят нормативного,
общеобязательного порядка, и наряду с предусмотренными в них видами (формами)
ассоциаций могут использоваться иные, не противоречащие действующему
законодательству.
Закон
РСФСР
от
25 декабря
1990 г.
N 445-I
"О
предприятиях
и
предпринимательской деятельности" в ст. 13 разрешил предприятиям объединяться в
союзы, ассоциации, концерны, межотраслевые, региональные и другие объединения.
Основы гражданского законодательство Союза ССР и республик (утв. ВС СССР
31 мая 1991 г. N 2211-I) в ст. 23 закрепили возможность создания хозяйственных
объединений их участниками в форме хозяйственных ассоциаций (союзов) и концернов.
Помимо предложенных в Рекомендациях и установленных вышеназванными
актами на практике создавались также иные формы объединений - синдикаты,
объединения и др. Некоторые из них сохранились в такой форме до настоящего времени,
другие преобразовались в ассоциации, третьи - в хозяйственные общества.
Таким образом, такой вид объединений юридических лиц, как ассоциации и союзы,
не является новым для российского права, а имеет свои корни еще в советском периоде
истории. Кроме того, если исходить из ранее действовавшего законодательства, то, под
ассоциациями предпочтительно понимались видовые, отраслевые объединения, а под
союзами - преимущественно территориальные.
В соответствии со ст. 121 ГК РФ и п. 1 комментируемой статьи коммерческие
организации в целях координации их предпринимательской деятельности, представления
и защиты их общих имущественных интересов могут объединяться и создавать
объединения юридических лиц в форме ассоциаций или союзов, являющихся
некоммерческими организациями.
Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет общее понятие ассоциаций и союзов,
при этом не проводя какого-либо различия между понятиями "ассоциация" и "союз",
поэтому есть основания полагать, что они являются синонимами, и присвоение того или
иного наименования объединению не влечет для него правовых последствий в его
статусе и деятельности.
Комментируемая статья также устанавливает особенности правового статуса
ассоциаций и союзов объединений по действующему законодательству:
- ассоциации (союзы) представляют собой объединения различных юридических
лиц, основанные на корпоративных (членских) началах;
- правом добровольно объединяться в ассоциации наделены не только
коммерческие, но и некоммерческие организации (ст. 121 - 123 ГК РФ; ст. 11, 12
комментируемого Закона);
- по статусу ассоциации могут являться только некоммерческими организациями;
- юридические лица могут входить в любое количество ассоциаций (союзов).
Особый акцент законодателем сделан на том обстоятельстве, что ассоциации
(союзы) не вправе вмешиваться в оперативную производственно-хозяйственную
деятельность членов ассоциации, т.е. члены ассоциации или союза полностью сохраняют
самостоятельность и права юридических лиц.
Исходя из анализа всех возможных целей и практики создания и деятельности
ассоциаций, следует отметить, что ассоциации и союзы могут создаваться практически
для достижения всех целей, перечисленных в комментируемом Законе. Представляется,
что наиболее важная цель создания ассоциаций - это совершенствование
управленческой деятельности, поскольку координация является одним из ее видов.
Возможно, именно поэтому создатели этой юридической конструкции запретили
ассоциациям от своего имени заниматься предпринимательской деятельностью. Ибо ее
задача - добиваться максимального улучшения дел среди членов, объединивших для
этого свои взносы, а не повышать благосостояние аппарата управления исполнительного
органа. В то же время в отношении всех иных некоммерческих организаций такого
запрета нет, видимо, для того, чтобы не подвергать риску ее учредителей, избежать
соблазна учредителей использовать имидж ассоциации для "зарабатывания" денег от ее
имени и чтобы у самого исполнительного органа ассоциации не возникало
дополнительной заинтересованности в "зарабатывании" денежных средств на свои
внутренние цели, которые расходятся в этом случае с целями, поставленными перед
ассоциацией на момент создания ее учредителями. Таким образом, если даже будет
принято решение о возложении на ассоциацию ведения предпринимательской
деятельности, она должна в силу п. 1 комментируемой статьи преобразоваться в
хозяйственное общество или товарищество.
2. Статья 121 ГК РФ и п. 2 комментируемой статьи говорят о возможности
создания ассоциаций не только коммерческими, но и некоммерческими организациями.
Одновременное закрепление законодателем возможности объединяться в ассоциации и
союзы как коммерческим, так и некоммерческим организациям вызывают дискуссии у
ряда ученых. Одни из них считают, что возможно создание ассоциаций со смешанным
составом, включающим в себя как коммерческие, так и некоммерческие организации,
другие настаивают на недопустимости объединения в одной ассоциации коммерческих и
некоммерческих организаций одновременно. Законодатель, указав на возможность
создания ассоциаций как коммерческими, так и некоммерческими организациями, не ввел
прямого запрета на смешение этих категорий учредителей. Отсутствие запрета породило
идею о возможности смешанного состава учредителей (членов) ассоциаций, включающих
в себя одновременно как коммерческие, так и некоммерческие организации, и
соответственно споры в научной литературе. Представляется, что одной из причин
толкования в пользу возможного объединения разнородных по статусу организаций в
одной ассоциации является то, что отдельные авторы указывают на нематериальный,
некоммерческий характер ассоциаций, не проводя разделения между составом их
учредителей (членов). Как раз именно здесь необходимо провести грань между видами
ассоциаций, созданных коммерческими и некоммерческими организациями, потому что,
хотя все созданные ассоциации по своему статусу являются некоммерческими
организациями, цели их значительно различаются. Если первые созданы, для того чтобы
помогать зарабатывать прибыль своим учредителям - коммерческим организациям, то
вторые учреждены, чтобы помочь достигать своим учредителям - некоммерческим
организациям целей, состоящих не в получении прибыли, а в решении различных
социальных задач. Предпринимательской деятельностью и извлечением прибыли
некоторые из некоммерческих организаций могут вообще никогда не заниматься. Поэтому
как отличаются цели этих видов ассоциаций, так и отличаются многие особенности их
внутреннего содержания и деятельности и правовых последствий деятельности,
реорганизации, ликвидации.
3 Создание ассоциации (союза) или участие в данной некоммерческой организации
не изменяет объем прав членов ассоциации. Они остаются самостоятельными
юридическими лицам. Норма п. 3 комментируемой статья, являясь императивной, не
может быть изменена по воле участников такого рода некоммерческих организаций
4. Пункт 4 комментируемой статьи развивается общее правило об ответственности
юридических лиц. Статья 56 ГК РФ определяет, что ассоциация (союз) не отвечает по
обязательствам своих членов. При этом п. 3 ст. 56 ГК РФ предусмотрено, что по общему
правилу учредитель (участник) юридического лица не отвечает по обязательствам
юридического лица, но в случаях, установленных законом, такая ответственность может
быть установлена. Именно п. 4 комментируемой статьи устанавливает на уровне закона
особую ответственность членов организации.
Согласно п. 4 комментируемой статьи члены ассоциации (союза) несут
субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в
порядке, предусмотренных ее учредительными документами. Общие правила
субсидиарной ответственность установлены ст. 399 ГК РФ.
5. Определяя понятие юридического лица, федеральный законодатель в п. 1 ст. 48
ГК РФ в качестве одного из признаков назвал способность юридического лица от своего
имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права.
Выступление юридического лица в гражданском обороте и в судебных органах от своего
имени является, таким образом, показателем его самостоятельности, а наименование,
которое в силу п. 1 ст. 54 ГК РФ должно содержать указание на его организационноправовую форму (а для некоммерческой организации - и на характер деятельности)
служит целям индивидуализации данного юридического лица.
Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает особенность наименования такого
вида некоммерческой организации как "ассоциация" или "союз". Наименование данных
видов некоммерческих организаций обязательно должно содержать указание на основной
предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов "ассоциация"
или "союз".
6. Помимо норм ГК РФ и комментируемого Закона правовое регулирование
деятельности объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в той или иной
степени осуществляется также иными федеральными законами, среди которых можно
отметить следующие:
1) Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре
урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" - в ст. 16
предусматривает, что организации, осуществляющие деятельность по обеспечению
проведения процедуры медиации, могут создавать объединения в форме ассоциаций
(союзов) и в иных предусмотренных законодательством РФ формах в целях координации
своей деятельности, разработки и унификации стандартов и правил профессиональной
деятельности медиаторов, правил или регламентов проведения процедуры медиации.
Указанные организации могут быть членами саморегулируемых организаций медиаторов;
2) Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" - в ст. 31
регламентирует, что саморегулируемой организацией в сфере рекламы признается
объединение рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей и
иных лиц, созданное в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства в
целях представительства и защиты интересов своих членов, выработки требований
соблюдения этических норм в рекламе и обеспечения контроля за их выполнением;
3) Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании
гражданской ответственности владельцев транспортных средств" предусматривает
возможность создания профессионального объединения страховщиков, которое является
некоммерческой организацией, представляющей собой единое общероссийское
профессиональное объединение, основанное на принципе обязательного членства
страховщиков и действующее в целях обеспечения их взаимодействия и формирования
правил профессиональной деятельности при осуществлении обязательного страхования
(ст. 24);
4) Федеральный закон от 8 мая 1996 г. N 41-ФЗ "О производственных
кооперативах" - положениями ст. 25 кооперативы вправе на договорной основе
объединяться в союзы (ассоциации) кооперативов территориального, отраслевого (по
видам деятельности), территориально-отраслевого и иного характера в целях
координации деятельности кооперативов, представления и защиты их интересов,
обеспечения оказания информационных, правовых и других услуг, организации
подготовки работников для кооперативов, повышения квалификации работников
кооперативов, научно-исследовательской и иной деятельности. Союзы (ассоциации)
кооперативов являются некоммерческими организациями;
5) Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной
кооперации" - согласно ст. 5 кооперативы самостоятельно или совместно с другими
юридическими лицами - сельскохозяйственными товаропроизводителями - в целях
координации своей деятельности, а также в целях представления и защиты общих
имущественных интересов, осуществления ревизий кооперативов, союзов (ассоциаций)
кооперативов - членов союза (ассоциации) могут по договору между собой создавать
объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов;
6) Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-I "О банках и банковской
деятельности" - из положений ст. 3 следует, что кредитные организации могут создавать
союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и
представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития
межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных
и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской
деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций. Союзам и
ассоциациям кредитных организаций запрещается осуществление банковских операций.
Отдельное место в ряду перечисленных федеральных законом занимает
Федеральный закон от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей",
определяющий правовое положение объединений работодателей, порядок их создания,
деятельности, реорганизации и ликвидации.
Объединение работодателей - форма некоммерческой организации, основанная на
членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц).
Объединения
работодателей
могут
создаваться
по
территориальному
(региональному, межрегиональному), отраслевому, межотраслевому, территориальноотраслевому признакам.
Общероссийское объединение работодателей - объединение, созданное на
добровольной основе общероссийскими отраслевыми (межотраслевыми), региональными
(межрегиональными) объединениями работодателей и осуществляющее свою
деятельность на территориях более половины субъектов Российской Федерации.
Общероссийское отраслевое (межотраслевое) объединение работодателей объединение, созданное на добровольной основе работодателями отрасли (отраслей)
или вида (видов) деятельности, которые в совокупности осуществляют свою
деятельность на территориях более половины субъектов Российской Федерации и (или) с
которыми состоит в трудовых отношениях не менее половины работников отрасли
(отраслей) или вида (видов) деятельности.
Межрегиональное (отраслевое, межотраслевое) объединение работодателей -
объединение, созданное на добровольной основе работодателями и (или) их
региональными, территориальными объединениями и осуществляющее свою
деятельность на территориях не менее двух субъектов Российской Федерации.
Региональное объединение работодателей - объединение, созданное на
добровольной основе работодателями и (или) их региональными отраслевыми,
территориальными объединениями и осуществляющее свою деятельность на территории
одного субъекта Российской Федерации.
Региональное отраслевое объединение работодателей - объединение, созданное
на добровольной основе работодателями отрасли (вида деятельности) и
осуществляющее свою деятельность на территории одного субъекта Российской
Федерации.
Территориальное объединение работодателей - объединение, созданное на
добровольной основе работодателями и (или) их территориальными отраслевыми
объединениями и осуществляющее свою деятельность на территории одного
муниципального образования.
Территориальное отраслевое объединение работодателей - объединение,
созданное на добровольной основе работодателями отрасли (вида деятельности) и
осуществляющее свою деятельность на территории одного муниципального образования.
Деятельность объединения работодателей осуществляется на основе принципа
добровольности вступления в него и выхода из него работодателей и (или) их
объединений. Объединение работодателей самостоятельно определяет цели, виды и
направления своей деятельности.
Объединения работодателей осуществляют свою деятельность независимо от
органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных
союзов и их объединений, политических партий и движений, других общественных
организаций (объединений).
Статья 12. Права и обязанности членов ассоциаций и союзов
1. Особенностью ассоциации, в отличие от иных некоммерческих организаций,
является то, что ее членами могут быть только юридические лица. В уставах ассоциаций,
принятых до вступления в силу ГК РФ и комментируемого Закона допускалось
установление разных категорий членства, предполагавших разный объем полномочий, с
учетом времени вступления, размера имущественного взноса и т.п. Действующее
законодательство таких норм не вводит. Более того, оно закрепляет, что член ассоциации
(союза) вправе участвовать в управлении ее делами на равных началах с другими
членами (участниками). Следовательно, каждый член ассоциации обладает равным
количеством голосов при голосовании, независимо от размера внесенного взноса.
Другой особенностью членства в ассоциации является то, что он в силу
финансового
ее
содержания
может
безвозмездно
пользоваться
услугами,
предоставляемыми ассоциацией (союзом).
Представляется, что порядок и условия оказания таких безвозмездных услуг
должны быть определены либо в учредительных документах, либо по поручению
учредителей исполнительным органом ассоциации в соответствующем приказе,
положении. Поскольку оказание услуг предполагает расходование как интеллектуальных
ресурсов, так и материальных, в частности, электроэнергии, расходных и иных
материалов, которые значатся на балансе и подлежат списанию, хотя эти услуги
оказываются безвозмездно, они должны также учитываться, как и оказание возмездных
услуг. Кроме того, разные организации - члены ассоциации, как правило, в разной мере
пользуются различными услугами ассоциации, и этот фактор также необходимо
учитывать в договорах. При этом необходимо в содержании таких договоров указывать на
их безвозмездный характер. В противном случае, в силу ст. 423 ГК РФ, такой договор
будет считаться возмездным.
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет еще одну особенность членства член ассоциации может быть исключен из нее по решению оставшихся участников.
Представляется, что основаниями для исключения могут быть: систематическая неуплата
членских взносов или иных взносов без уважительных причин; невыполнение решений
высшего органа управления ассоциацией; разглашение коммерческой тайны; ведение
членом ассоциации деятельности, дискредитирующей других ее членов.
По согласованию между учредителями и в последующем - членами ассоциации
могут вводиться иные основания, поскольку установление их перечня относится к
компетенции самих членов. С согласия членов ассоциации в нее могут входить новые
участники.
По окончании финансового года по своему усмотрению любой из членов
ассоциации может из нее выйти.
3. Ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов. Вступление в
ассоциацию (союз) нового члена может быть обусловлено его субсидиарной
ответственностью по обязательствам ассоциации (союза), возникшим до его вступления.
В то же время закон не устанавливает, какие именно размеры субсидиарной
имущественной ответственности могут и должны устанавливаться учредителями.
Представляется, что законодатель должен четко и однозначно установить, что
члены ассоциации несут полную солидарную субсидиарную ответственность по
обязательствам ассоциаций, членами которых они являются, либо также однозначно,
если он имеет в виду иное, определить пределы имущественной ответственности членов
ассоциации по ее обязательствам.
Глава III. Создание, реорганизация и ликвидация некоммерческой организации
Статья 13. Создание некоммерческой организации
1. Создание некоммерческой организации осуществляется в порядке,
предусмотренном ГК РФ, комментируемым Законом, ФЗ "О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", а также рядом специальных
законов об отдельных видах некоммерческих организаций.
Процесс создания некоммерческой организации в качестве субъекта права носит
поэтапный характер: принятие решения учредителем о создании соответствующей
некоммерческой организации, утверждение устава, принятие решения уполномоченными
органами государственной власти и местного самоуправления о создании
некоммерческой организации.
Несмотря на то, что действующее законодательство не дает четкого ответа на
вопрос, с какого момента любая некоммерческая организация считается созданной, на
что указывается многими учеными в области гражданского права, структура
комментируемой статьи разграничивает понятия:
- создание некоммерческой организации;
- государственной регистрации некоммерческой организации в качестве
юридического лица.
Положениями п. 1 комментируемой статьи закреплено, что момент создания
некоммерческой организации определяется моментом принятия решения о ее создании
путем учреждения либо путем реорганизации другой некоммерческой организации такой
же организационно-правовой формы и в случаях, предусмотренных федеральными
законами, в результате реорганизации в форме преобразования юридического лица
другой организационно-правовой формы (см. комментарий к ст. 16 Закона). В этой связи
следует отметить, что данные положения не совпадают с нормативными предписаниями,
установленными ст. 51 ГК РФ, в соответствии с которой организация считается созданной
с момента ее государственной регистрации в качестве юридического лица. Особенно этот
факт очевиден при рассмотрении норм ФЗ "Об общественных объединениях", которые
устанавливают возможность существования общественных объединений без прав
юридического лица.
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет общее правило, в соответствии с
которым решение о создании некоммерческой организации в результате ее учреждения
принимается ее учредителем, а также определяет перечень правомочных лиц по
принятию решения о создании некоммерческой организации, учреждаемой в форме
бюджетного или казенного учреждения. К таковым относятся:
- в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений - Правительство
РФ;
- в отношении бюджетных или казенных учреждений субъектов РФ - высший
исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
- в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений - местная
администрация муниципального образования.
Представляется уместным в рамках комментируемой статьи рассмотреть ряд
вопросов, связанных с созданием указанных видов некоммерческих организаций.
3. Создание федеральных бюджетных или казенных учреждений. В соответствии с
постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 решение о создании
федерального бюджетного или казенного учреждения путем его учреждения принимается
Правительством РФ в форме распоряжения. Такое распоряжение должно содержать:
- наименование создаваемого учреждения с указанием его типа;
- основные цели деятельности создаваемого учреждения, определенные в
соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;
- наименование федерального органа исполнительной власти, который будет
осуществлять функции и полномочия учредителя создаваемого учреждения;
- сведения о недвижимом имуществе (в том числе земельных участках), которое
планируется закрепить (предоставить в постоянное (бессрочное) пользование) за
создаваемым учреждением;
- предельную штатную численность работников (для казенного учреждения);
- перечень мероприятий по созданию учреждения с указанием сроков их
проведения.
После издания распоряжения Правительства РФ о создании федерального
бюджетного или казенного учреждения правовым актом федерального органа
исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя,
утверждается устав этого учреждения.
4. Создание бюджетных или казенных учреждений субъектов РФ. В качестве
примера приведем постановление Правительства Саратовской области от 18 октября
2010 г. N 474-П "Об утверждении Положения о порядке принятия решения о создании
государственного бюджетного учреждения Саратовской области в результате его
учреждения". Согласно указанному Положению государственное бюджетное учреждение
на территории Саратовской области (далее - Учреждение) может быть создано в целях
реализации полномочий органов государственной власти области, предусмотренных
ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" для выполнения работ, оказания государственных услуг в
сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости
населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Решение о создании Учреждения в результате его учреждения принимается
Правительством области и должно содержать:
- полное наименование Учреждения с указанием его типа;
- основные цели деятельности Учреждения со ссылками на правовые акты (или их
отдельные статьи, пункты, части и т.д.) Российской Федерации и Саратовской области;
- наименование органа государственной власти области, который будет
осуществлять функции и полномочия учредителя Учреждения (далее - Учредитель);
- сроки осуществления Учредителем всех необходимых организационно-правовых
действий по созданию Учреждения;
- перечень недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества,
предполагаемого к закреплению за Учреждением.
Проект правового акта Правительства области о создании Учреждения в
результате его учреждения подготавливается Учредителем и в обязательном порядке
согласовывается с Министерством экономического развития и торговли области,
Министерством финансов области и комитетом по управлению имуществом области.
В случае, если Учредитель не является главным распорядителем средств
областного бюджета, указанный проект также подлежит обязательному согласованию с
главным распорядителем средств областного бюджета, осуществляющим обеспечение
деятельности Учредителя.
К проекту указанного правового акта прилагаются:
- пояснительная записка с обоснованием необходимости создания Учреждения;
- перечень государственных услуг (работ) физическим и (или) юридическим лицам
(далее - услуги), которые планируются к предоставлению Учреждением, с указанием по
каждому виду услуг объемов их оказания со дня создания Учреждения до конца
соответствующего финансового года;
- прогнозный объем субсидий Учреждению на финансовое обеспечение
выполнения государственного задания на оказание услуг за счет бюджетных
ассигнований областного бюджета с расчетами и обоснованиями;
- иные информационные и справочные документы по усмотрению Учредителя.
5. Создание муниципальных бюджетных или казенных учреждений рассмотрим на
примере постановления администрации г. Волгограда от 17 июня 2011 г. N 1457 "Об
утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации
муниципальных учреждений Волгограда, а также утверждения уставов муниципальных
учреждении Волгограда и внесения в них изменений". В соответствии с названным
постановлением (раздел 2) муниципальное учреждение Волгограда может быть создано
путем его учреждения или путем изменения типа существующего муниципального
учреждения Волгограда.
Решение о создании муниципального учреждения Волгограда путем его
учреждения принимается администрацией Волгограда по предложению (инициативе)
администрации Волгограда или структурного подразделения администрации Волгограда
(далее - Орган, в ведении которого находится муниципальное учреждение Волгограда) в
отношении подведомственного муниципального учреждения Волгограда.
Предложение о создании муниципального учреждения Волгограда должно
выдвигаться в сроки, дающие возможность после издания постановления администрации
Волгограда о создании муниципального учреждения Волгограда обеспечить в
установленном порядке включение в проект бюджета Волгограда на очередной
финансовый год и плановый период необходимых расходов на создание и обеспечение
деятельности создаваемого муниципального казенного учреждения Волгограда или
обеспечение выполнения муниципального задания для муниципального бюджетного
учреждения Волгограда или определение источников финансирования указанных
расходов в текущем финансовом году с внесением изменений в бюджет Волгограда на
текущий финансовый год и плановый период.
Предложение о создании муниципального учреждения Волгограда путем его
учреждения должно содержать:
- обоснование целесообразности создания муниципального учреждения
Волгограда, доступности его для населения и перечень выполняемых им работ,
оказываемых услуг;
- сведения о недвижимом имуществе (в том числе земельных участках), которое
планируется закрепить (предоставить в постоянное (бессрочное) пользование) за
создаваемым муниципальным учреждением Волгограда;
- сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление
создаваемого муниципального учреждения Волгограда;
- информацию о предоставлении создаваемому муниципальному учреждению
Волгограда права выполнять муниципальные функции (для муниципального казенного
учреждения Волгограда);
- информацию о предельной штатной численности работников (для
муниципального казенного учреждения Волгограда);
- финансово-экономическое обоснование;
- информацию о муниципальных услугах (работах), которые будет предоставлять
создаваемое муниципальное учреждение Волгограда.
На основании предложения о создании муниципального учреждения Волгограда
Органом, в ведении которого находится муниципальное учреждение Волгограда,
подготавливается проект постановления администрации Волгограда о создании
муниципального учреждения Волгограда, который должен содержать:
- наименование создаваемого муниципального учреждения Волгограда с указанием
его типа;
- основные цели деятельности создаваемого муниципального учреждения
Волгограда;
- предельную штатную численность работников (для муниципального казенного
учреждения Волгограда);
- сведения об Органе, в ведении которого находится муниципальное учреждение
Волгограда;
- перечень мероприятий по созданию муниципального учреждения Волгограда с
указанием сроков их проведения и ответственных исполнителей.
Проект постановления администрации Волгограда о создании муниципального
учреждения Волгограда подлежит согласованию с департаментом муниципального
имущества администрации Волгограда, департаментом финансов администрации
Волгограда и департаментом экономики и инвестиций администрации Волгограда.
Статья 13.1. Государственная регистрация некоммерческих организаций
1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет правовые основы государственной
регистрации некоммерческих организаций в РФ, называя основополагающие акты,
регулирующие правоотношения в сфере государственной регистрации некоммерческих
организаций.
Действующий институт государственной регистрации юридических лиц сложился в
России сравнительно недавно. В 2002 г. вступил в силу долгожданный и необходимый на
практике ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей", в дальнейшем подвергшийся неоднократным изменениям и
дополнениям.
Введение в юридическую силу данного нормативного правового акта изменило
практически всю систему легитимации предпринимательства в России. Действовавший
ранее порядок регистрации юридических лиц опирался главным образом на Закон
РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-I "О предприятиях и предпринимательской
деятельности" и Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 "Об упорядочении
государственной регистрации предпринимательской деятельности на территории
Российской Федерации". Несмотря на отдельные достоинства этих актов, каждый из них
подчас противоречил друг другу.
Первое, что бросается в глаза при сравнении ранее действовавшего и
современного законодательство о государственной регистрации, - это разделение единой
процедуры государственной регистрации на общий порядок регистрации юридических
лиц (регистрация всех коммерческих организаций) и специальный порядок регистрации
юридических лиц (регистрация общественных объединений, средств массовой
информации, кредитных и религиозных организаций и ряд других юридических лиц),
закрепленный в ст. 10 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей". Различия данных порядков можно свести к
следующим особенностям.
Во-первых, основанием такого деления служат особенности в статусе юридических
лиц, отнесенных к разным порядкам регистрации. Если юридические лица,
регистрируемые в общем порядке, представляют собой обычные коммерческие
организации, создаваемые для извлечения прибыли, то юридические лица,
регистрируемые в специальном порядке, создаются для общественно и государственно
важных целей.
Во-вторых, проводится различие в органах, принимающих решение о регистрации
юридических лиц. Если решение о регистрации некоммерческих организаций в качестве
юридических лиц в рамках общего порядка принимают все те же органы Федеральной
налоговой службы, являющиеся одновременно и регистрирующими органами (т.е.
органами, осуществляющими государственную регистрацию), то в настоящее время
решение о регистрации некоммерческих организаций в рамках специального порядка
принимает специально уполномоченный орган, отличный от регистрирующего органа. К
таким специально уполномоченным органам относятся органы Министерства юстиции
РФ.
В-третьих, в отличие общего порядка государственной регистрации коммерческих
организаций, специальный порядок регистрации некоммерческих организаций имеет иной
срок регистрации. Основываясь на базовом принципе "одного окна", срок регистрации
юридических лиц в рамках общего порядка сократился до пяти рабочих дней. Вместе с
тем срок регистрации некоммерческих организаций в качестве юридических лиц в
специальном порядке длится от 20 дней до 1 месяца в зависимости от вида
некоммерческой организации.
В-четвертых, ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей" в качестве оснований для отказа в регистрации
юридического лица называет в основном лишь количественные критерии, связанные с
нарушением правил оформления представленных на регистрацию документов.
Качественная же сторона (проверка достоверности представленных сведений) остается
за рамками регистрации. Вместе с тем именно она (качественная сторона регистрации) и
является осевой (центральной, сущностной) стороной государственной регистрации
вообще и государственной регистрации юридических лиц.
2. Пункты 2 и 3 комментируемой статьи предусматривают два взаимозависимых
этапа прохождения некоммерческой организацией процедуры государственной
регистрации.
На первом этапе федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в
сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальный орган
принимает решение о государственной регистрации (об отказе в государственной
регистрации) некоммерческой организации;
На втором этапе федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в
соответствии со ст. 2 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей", на основании решения о государственной
регистрации вносит в Единый государственный реестр юридических лиц сведения о
некоммерческой организации.
В соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы
Министерства юстиции РФ" Министерство юстиции РФ (Минюст России) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
установленной сфере деятельности, в том числе в сфере исполнения уголовных
наказаний,
регистрации
некоммерческих
организаций,
включая
отделения
международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных
организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные
организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов
гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и
исполнения судебных актов и актов других органов, а также правоприменительные
функции и функции по контролю и надзору в сфере регистрации некоммерческих
организаций, включая отделения международных организаций и иностранных
некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения,
политические партии и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата,
государственной регистрации актов гражданского состояния.
Порядок исполнения Министерством юстиции РФ государственной функции по
принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций
определен Административным регламентом исполнения Министерством юстиции РФ
государственной функции по принятию решения о государственной регистрации
некоммерческих организаций, утвержденным приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г.
N 96.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506
"Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" Федеральная налоговая
служба России является уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических
лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских)
хозяйств.
3. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает, что документы, необходимые
для государственной регистрации некоммерческой организации, представляются в
уполномоченный орган или его территориальный орган (Минюст России) не позднее чем
через 3 месяца со дня принятия решения о создании такой организации.
Таким образом, решение о создании некоммерческой организации и пакет
документов, предусмотренных п. 5 комментируемой статьи, имеют свой ограниченный
срок действия. В случае его пропуска некоммерческая организация обязана заново
принять решение о создании организации и подготовить, предусмотренный законом пакет
документов.
Документы для государственной регистрации политической партии представляются
не позднее чем через 6 месяцев со дня проведения учредительного съезда политической
партии (п. 3 ст. 15 ФЗ "О политических партиях"). Документы для государственной
регистрации профессионального союза, объединения (ассоциации) профессиональных
союзов, первичных профсоюзных организаций представляются в течение месяца со дня
их образования, для государственной регистрации торгово-промышленной палаты - в
месячный срок со дня принятия устава (ст. 8 Федерального закона от 12 января 1996 г.
N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности").
4. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает перечень документов,
необходимых некоммерческой организации для принятия решения о государственной
регистрации некоммерческой организации. Необходимо отметить, что по сравнению с
перечнем документов, необходимых для государственной регистрации некоммерческой
организации, перечень документов, необходимых для государственной регистрации
общественного объединения отличается. Так, например, общественное объединение
подает только устав этого объединения, поскольку учредительного договора у данного
вида объединение по закону просто не может быть. Для подтверждения своего
территориального статуса подаются протоколы учредительных съездов (конференций)
или общих собраний структурных подразделений и т.д.
В соответствии со ст. 16 ФЗ "О политических партиях" для государственной
регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической
партии, в федеральный уполномоченный орган представляются следующие документы:
а) заявление, подписанное уполномоченными лицами политической партии, с
указанием их фамилий, имен, отчеств, адресов места жительства и контактных
телефонов;
б) устав политической партии в двух экземплярах, сброшюрованный,
пронумерованный, заверенный уполномоченными лицами политической партии, а также
текст устава в машиночитаемом виде;
в) программа политической партии, заверенная уполномоченными лицами
политической партии, а также текст программы в машиночитаемом виде;
г) заверенные уполномоченными лицами политической партии копии решений
учредительного съезда политической партии о создании политической партии, о принятии
устава политической партии и о принятии ее программы, о создании региональных
отделений политической партии, о формировании ее руководящих и контрольноревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде
и результатах голосования;
д) документ об уплате государственной пошлины;
е) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего
органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией;
ж) экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором
опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической
партии;
з) заверенные уполномоченными лицами региональных отделений политической
партии копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов РФ конференций
или общих собраний региональных отделений политической партии с указанием
численности членов политической партии в ее региональных отделениях,
соответствующей требованиям п. 2 ст. 3 ФЗ "О политических партиях", а также места
нахождения руководящих органов региональных отделений политической партии.
Все документы на государственную регистрацию представляются на русском
языке, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Все документы, кроме учредительных документов некоммерческой организации,
представляются на государственную регистрацию в двух экземплярах, один из которых
должен быть подлинником. Учредительные документы некоммерческой организации
представляются в трех подлинных экземплярах.
Учредительные документы (устав) политической партии представляются в двух
подлинных экземплярах.
Два экземпляра учредительных документов, представляемых на государственную
регистрацию, должны быть прошиты и заверены подписью заявителя или нотариуса.
Листы
всех
экземпляров
учредительных
документов,
представляемых
на
государственную регистрацию, должны быть пронумерованы.
Заявление о государственной регистрации составляется по форме, утвержденной
постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. N 212 "О мерах по реализации
отдельных
положений
федеральных
законов,
регулирующих
деятельность
некоммерческих организаций".
В выписке из протокола учредительного съезда (конференции) или общего
собрания, заседания высшего органа управления (высшего руководящего органа)
организации, содержащей решение о создании некоммерческой организации, об
утверждении ее учредительных документов и об избрании (назначении) органов (о
формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов), следует отразить:
- дату и место проведения учредительного съезда (конференции), общего
собрания, заседания;
- список учредителей - участников учредительного съезда (конференции), общего
собрания, заседания; сведения о количественном и персональном составе (фамилия,
имя, отчество) рабочих органов (президиум, секретариат и т.д.);
- существо принятых решений и результаты голосования по ним;
- сведения (фамилия, имя, отчество) об избранных (назначенных) членах
руководящих и контрольно-ревизионных органов;
- фамилию, инициалы и личную подпись председателя и секретаря съезда
(конференции), общего собрания, заседания, ответственных за составление протокола.
Сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего органа
некоммерческой организации, по которому осуществляется связь с некоммерческой
организацией, представляются в виде гарантийного письма или других документов,
подтверждающих ее место нахождения, с приложением надлежащим образом
заверенных копий правоустанавливающих документов.
5. Пункт 5.1. комментируемой статьи закрепляет, что перечень документов
необходимых для регистрации некоммерческой организации при ее создании, является
исчерпывающим, поэтому уполномоченный орган или его территориальный орган не
вправе требовать представления иных документов. Вместе с тем, данное положение
входит в противоречие с постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. N 212,
в котором утверждены формы документов, необходимых для государственной
регистрации некоммерческой организации. Перечень этих форм выходит за пределы
списка документов, установленных п. 5 комментируемого Закона. Таким образом, на
уровне подзаконного акта установлены дополнительные документы, сверх тех, которые
указаны в комментируемом Законе.
6. Пункт комментируемой статьи закрепляет особый порядок государственной
регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации.
Решение о государственной регистрации указанного вида структурного подразделения
иностранной
неправительственной
некоммерческой
организации
принимается
уполномоченным органом, то есть Министерством юстиции РФ. Указанное решение
принимается на основании перечня документов, указанных в п. 5 комментируемой статьи
закона и заверенных уполномоченным органом иностранной некоммерческой
неправительственной организации, а также на основании копий учредительных
документов, свидетельства о регистрации или иных правоустанавливающих документов
иностранной некоммерческой неправительственной организации.
На региональном уровне регистрация отделений иностранных некоммерческих
неправительственных организаций не осуществляется.
7. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает требования к представляемым в
уполномоченный орган документам иностранных организаций. Такие документы должны
быть:
- представлены на государственном (официальном) языке соответствующего
иностранного государства с переводом на русский язык;
- надлежащим образом удостоверены.
Так, официальные документы и акты, представленные организациями и
учреждениями иностранных государств, не являющихся участниками Гаагской
конвенции от 5 октября 1961 г., отменяющей требование легализации иностранных
официальных документов, если иное не установлено действующими договорами и
соглашениями РФ с иностранными государствами, принимаются к рассмотрению при
наличии консульской легализации, которую совершают консульские учреждения РФ за
границей и Консульское управление Министерства иностранных дел РФ.
Официальные документы и акты, представленные организациями и учреждениями
иностранных государств - участников Гаагской конвенции от 5 октября 1961 г.,
отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, если иное
не предусмотрено договорами и соглашениями РФ с иностранными государствами,
принимаются к рассмотрению при принятии решения о государственной регистрации без
консульской легализации документов, при наличии на них апостиля, удостоверяющего
подлинность подписи, должность лица, подписавшего документ, и подлинность оттиска
печати или штампа, которым заверен этот документ.
Официальные документы, полученные из стран СНГ, принимаются к рассмотрению
без какого-либо специального удостоверения, если такие документы изготовлены и
засвидетельствованы учреждением или специально на то уполномоченным лицом в
пределах их компетенции и по установленной форме и заверенных оттиском печати с
воспроизведением государственного герба.
8. Пункт 8 комментируемой статьи содержит описание действий уполномоченных
органов государственной власти при процедуре государственной регистрации
некоммерческой организации.
Минюст России или его территориальный орган при отсутствии установленных
ст. 23.1 комментируемого Закона оснований для отказа или приостановления
государственной регистрации некоммерческой организации:
- не позднее, чем через 14 рабочих дней со дня получения необходимых
документов принимает решение о государственной регистрации некоммерческой
организации;
- направляет в регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для
осуществления федеральной налоговой службой РФ (регистрирующим органом) функций
по ведению Единого государственного реестра юридических лиц.
На основании указанного решения и представленных Минюстом РФ или его
территориальным органом сведений и документов, Федеральная налоговая служба или
ее территориальный орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения этих
сведений и документов вносит в единый государственный реестр юридических лиц
соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения такой
записи, сообщает об этом Минюст России или его территориальный орган.
Минюст России или его территориальный орган не позднее трех рабочих дней со
дня получения от регистрирующего органа информации о внесении в единый
государственный реестр юридических лиц записи о некоммерческой организации выдает
некоммерческой организации свидетельство о государственной регистрации.
Порядок взаимодействия Министерства юстиции РФ с Федеральной налоговой
службой по вопросам государственной регистрации некоммерческих организаций
утвержден приказом Минюста РФ от 12 ноября 2010 г. N 343.
9. За государственную регистрацию некоммерческой организации взимается
государственная пошлина. Порядок взимания указанной пошлины установлен ст. 333.18
Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ), а ее размер - ст. 333.33.
За государственную регистрацию юридического лица, за исключением
государственной регистрации ликвидации юридических лиц и (или) государственной
регистрации политических партий и региональных отделений политических партий,
взимается 4000 рублей.
За государственную регистрацию политической партии, а также каждого
регионального отделения политической партии взимается 2000 рублей;
За государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные
документы юридического лица, а также за государственную регистрацию ликвидации
юридического лица, за исключением случаев, когда ликвидация юридического лица
производится в порядке применения процедуры банкротства, - 20% размера
государственной пошлины, установленного подп. 1 п. 1 ст. 333.33 НК РФ (т.е. 800
рублей).
Статья 13.2. Уведомление о создании на территории Российской Федерации
филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной
организации
1. Пунктом 1 комментируемой статьи предусмотрен предельный срок для
уведомления уполномоченного органа о создании на территории РФ филиала или
представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации.
Указанный срок составляет 3 месяца с момента принятия соответствующего решения. В
соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 N 1313 организация
деятельности по государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе
отделений
международных
организаций
и
иностранных
некоммерческих
неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и
религиозных организаций является одной из основных задач Минюста России
(уполномоченного органа).
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет обязательность заверения
уведомления о создании на территории РФ филиала или представительства иностранной
неправительственной некоммерческой организации уполномоченным органом данной
организации. Уведомление должно содержать сведения об учредителях и адресе (о
месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа. Форма уведомления
о создании на территории РФ филиала или представительства международной
организации и иностранной некоммерческой неправительственной организации
утверждена приказом Минюста РФ от 25 марта 2009 г. N 84 "Об утверждении форм
документов, необходимых для создания и осуществления деятельности на территории
РФ филиалов и представительств международных организаций и иностранных
некоммерческих неправительственных организаций".
Помимо уведомления в Министерство юстиции РФ прилагаются следующие
документы:
1) учредительные документы иностранной некоммерческой неправительственной
организации;
2)
решение
руководящего
органа
иностранной
некоммерческой
неправительственной организации о создании филиала или представительства
иностранной некоммерческой неправительственной организации;
3) положение о филиале или представительстве иностранной некоммерческой
неправительственной организации;
4) решение о назначении руководителя филиала или представительства
иностранной некоммерческой неправительственной организации;
5) документ с изложением целей и задач создания филиала или
представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации.
Уведомление и прилагаемые к нему документы должны быть представлены на
государственном (официальном) языке соответствующего иностранного государства с
переводом на русский язык и надлежащим образом удостоверены.
Если сведения не умещаются на страницах, предусмотренных формой
уведомления, то заполняется необходимое количество страниц (с нумерацией каждой из
них). Информация заполняется от руки печатными буквами чернилами или шариковой
ручкой синего или черного цвета либо машинописным текстом в одном экземпляре, в
прошитом, пронумерованном виде, количество листов подтверждается подписью
уполномоченного лица уполномоченного органа международной организации,
иностранной некоммерческой неправительственной организации на обороте последнего
листа на месте прошивки.
3. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает содержание реестра филиалов и
представительств международных организаций и иностранных некоммерческих
неправительственных организаций. В указанный реестр входят сведения, содержащиеся
в уведомлении и прилагаемых к нему документах. Ведение реестра осуществляет
Министерство юстиции РФ.
4. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи при отсутствии оснований для
отказа во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве иностранной
неправительственной некоммерческой организации Министерство юстиции РФ не
позднее тридцати дней со дня получения уведомления выдает руководителю
соответствующего структурного подразделения иностранной неправительственной
некоммерческой организации выписку из реестра. Форма выписки из реестра филиалов и
представительств международных организаций и иностранных некоммерческих
неправительственных организаций утверждена приказом Минюста РФ от 25 марта
2009 г. N 84. Указанной выпиской подтверждается, что сведения о структурном
подразделении международной организации или иностранной некоммерческой
неправительственной организации внесены в Реестр филиалов и представительств
международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных
организаций.
5. В п. 7 комментируемой статьи приведен исчерпывающий перечень оснований
отказа иностранной некоммерческой неправительственной организации во внесении в
реестр сведений о филиале или представительстве. Указанный перечень не подлежит
расширительному толкованию.
Следует отметить, что до 1 августа 2009 г. в п. 7 комментируемой статьи
содержалось положение о возможности отказа во внесении в реестр сведений о филиале
или представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации,
в случае если цели и задачи создания указанного филиала или представительства
создают угрозу национальному единству, самобытности и культурному наследию РФ.
6. Пункт 8 комментируемой статьи обязывает Министерство юстиции РФ
уведомлять заявителей об отказе во внесении в реестр сведений о филиале или
представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации. При
этом процедура уведомления различается в зависимости от оснований отказа:
- по основаниям, предусмотренным подп. 1-3, 5 п. 7 комментируемой статьи,
заявителю сообщается об этом в письменной форме с указанием конкретных положений
Конституции РФ и законодательства РФ, нарушение которых повлекло за собой данный
отказ;
- по основанию, предусмотренному подп. 4 п. 7 комментируемой статьи, заявителю
просто сообщаются мотивы отказа.
7. Пункт 9 комментируемой статьи предусматривает возможность обжалования
отказа во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве иностранной
некоммерческой неправительственной организации. Такой отказ может быть обжалован в
вышестоящий орган или в суд. При этом, как следует из положений п. 10 настоящей
стати, отказ во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве
иностранной некоммерческой неправительственной организации не является
препятствием для повторной подачи уведомления при условии устранения оснований,
вызвавших отказ.
8. Пункт 11 комментируемой стати устанавливает момент приобретения
правоспособности филиалом или представительством иностранной некоммерческой
неправительственной организации в РФ. Такой факт возникает со дня внесения в реестр
сведений о соответствующем структурном подразделении иностранной некоммерческой
неправительственной организации.
9. Пункт 12 комментируемой статьи обязывает руководителя филиала или
представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации
направить письменное уведомление в Министерство юстиции РФ об адресе (о месте
нахождения) данного структурного подразделения и о контактных телефонах.
Срок, в течение которого должна быть исполнена данная обязанность, составляет
20 дней со дня внесения в реестр сведений о соответствующем структурном
подразделении иностранной некоммерческой неправительственной организации.
К сожалению, законодатель не определил форму такого уведомления, что в свою
очередь допускает произвольность оформления указанного уведомления.
10. В порядке, предусмотренном п. 13 комментируемой статьи, соответствующее
структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной
организации обязано производить подачу уведомления об изменении сведений,
содержащихся в уведомлении о создании на территории РФ филиала или
представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации, а
также об изменении сведений об адресе (о месте нахождения) соответствующего
структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной
организации и о контактных телефонах. Форма уведомления утверждена приказом
Минюста РФ от 25 марта 2009 г. N 84.
Статья 14. Учредительные документы некоммерческой организации
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает перечень возможных вариантов
учредительных документов для различных видов некоммерческих организаций.
Для общественного объединения, фонда, некоммерческого партнерства,
автономной некоммерческой организации, частного или бюджетного учреждения
учредительным документом является Устав.
Для казенного учреждения - устав либо положение, утвержденные
соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, в
случаях, установленных законом, нормативными правовыми актами Президента РФ или
Правительства РФ.
Для ассоциации или союза - устав и учредительный договор одновременно.
Учредители (участники) некоммерческих партнерств, а также автономных
некоммерческих организаций вправе заключить учредительный договор.
2. Пункт 1.1 комментируемой статьи, вступивший в силу с 1 января 2011 г.
определяет, что утверждение устава бюджетного или казенного учреждения
осуществляется в порядке, установленном:
1) в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений Правительством РФ. В данном случае применяются положения постановления
Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539, в соответствии с которыми Устав
федерального бюджетного или казенного учреждения должен содержать:
а) общие положения (в т.ч. наименование учреждения с указанием в наименовании
его типа, соответственно "бюджетное учреждение" или "казенное учреждение;
информацию о месте нахождения; наименование учредителя и собственника имущества
учреждения;
наименование
федеральных
органов
исполнительной
власти,
осуществляющих функции и полномочия учредителя и собственника учреждения);
б) предмет и цели деятельности учреждения, для достижения которых оно создано
(в т.ч. исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное или казенное
учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно
создано);
в) раздел об организации деятельности и управлении учреждением, содержащий в
том числе сведения о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядок
их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов, а также
положения об ответственности руководителя учреждения;
г) раздел об имуществе и финансовом обеспечении учреждения (в т.ч. порядок
распоряжения имуществом учреждения; порядок передачи федеральным бюджетным
учреждением некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника
денежных средств, иного имущества, за исключением особо ценного движимого
имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным
учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого
имущества, а также недвижимого имущества; порядок осуществления крупных сделок и
сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, а также иные положения);
д) сведения о филиалах и представительствах учреждения;
е) иные разделы - в случаях, предусмотренных федеральными законами;
2) в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ - высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. В рассматриваемом
случае можно привести следующее нормативные правовые акты: постановление
Правительства Саратовской области от 14 февраля 2011 г. N 86-П "Об утверждении
Положения о порядке утверждения устава областного государственного казенного
учреждения и внесения изменений в него"; постановление Правительства Саратовской
области от 14 февраля 2011 г. N 87-П "Об утверждении Положения о порядке
утверждения устава областного государственного бюджетного учреждения и внесения
изменений в него"; постановление Правительства Свердловской области от 15 декабря
2010 г. N 1800-ПП "Об утверждении Порядка утверждения уставов государственных
бюджетных и казенных учреждений Свердловской области и внесения в них изменений" и
др.;
3) в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений - местной
администрацией муниципального образования. Так, например, в соответствии с
постановлением администрации Шелеховского муниципального района от 30 ноября
2010 г. N 1374-па "Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и
ликвидации муниципальных учреждений Шелеховского района, а также утверждения
уставов муниципальных учреждений Шелеховского района и внесения в них изменений"
устав муниципального учреждения, а также вносимые в него изменения утверждаются
приказом структурного подразделения администрации, осуществляющего функции и
полномочия учредителя, по согласованию со структурным подразделением,
осуществляющим функции и полномочия собственника имущества учреждения.
Уставы муниципальных образовательных учреждений утверждаются с учетом
требований, установленных распоряжением мэра Шелеховского муниципального района
от 10 октября 2008 г. N 247-р "О порядке утверждения уставов муниципальных
образовательных учреждений Шелеховского района".
Устав муниципального казенного или бюджетного учреждения должен содержать
следующие положения.
Во-первых, наименование муниципального учреждения с указанием в
наименовании его типа соответственно "бюджетное учреждение" или "казенное
учреждение". Во-вторых, информацию о месте нахождения муниципального учреждения.
В-третьих, наименование учредителя и собственника имущества муниципального
учреждения - муниципальное образование "Шелеховский район". В-четвертых,
наименование структурных подразделений администрации, осуществляющих функции и
полномочия учредителя и собственника муниципального учреждения.
Обязательным условием является указание в Уставе предмета и целей
деятельности учреждения, а также исчерпывающий перечень видов деятельности (с
указанием основных видов деятельности и иных видов деятельности, не являющихся
основными), которые муниципальное учреждение вправе осуществлять в соответствии с
целями, для достижения которых оно создано.
В Устав включается раздел об организации деятельности и управлении
учреждением, содержащий, в том числе, сведения о структуре, компетенции органов
управления учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок
деятельности таких органов, а также положения об ответственности руководителя
учреждения. Отдельно регламентируются положения об имуществе и финансовом
обеспечении учреждения. Соответствующий раздел, посвященный этим вопросам,
должен включать в том числе:
- порядок распоряжения имуществом, приобретенным муниципальным бюджетным
учреждением (за исключением имущества, приобретенного за счет средств, выделенных
учреждению собственником на приобретение такого имущества);
- порядок передачи муниципальным бюджетным учреждением некоммерческим
организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств, иного
имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним
собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств,
выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также
недвижимого имущества;
- порядок осуществления крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется
заинтересованность;
- запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является
отчуждение или обременение имущества, закрепленного за муниципальным
учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому
учреждению из бюджета Шелеховского района или бюджета государственного
внебюджетного фонда РФ, если иное не установлено законодательством РФ;
- положения об открытии лицевых счетов муниципальному учреждению в органах
Федерального казначейства, а также об иных счетах, открываемых муниципальному
учреждению в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- положения о ликвидации муниципального учреждения по решению собственника
имущества и распоряжении собственником имуществом ликвидированного учреждения,
если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;
- указание на субсидиарную ответственность муниципального образования по
обязательствам муниципального казенного учреждения в лице структурного
подразделения администрации, осуществляющего функции и полномочия учредителя.
Кроме указанной информации в Устав включаются сведения о филиалах и
представительствах учреждения, а также иные разделы - в случаях, предусмотренных
федеральными законами.
3. Пункт 2 комментируемой статьи предусматриваются пределы сферы действия
учредительных документов некоммерческих организаций по кругу лиц. Поскольку устав
или учредительный договор некоммерческой организации является локальным актом, то
требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для:
- самой некоммерческой организацией как юридического лица;
- учредителей (участников) некоммерческой организации.
Остальные лица не обязаны руководствоваться положениями учредительных
документов некоммерческих организаций.
4. Пунктом 3 комментируемой статьи установлены императивные условия,
которые должны содержаться в учредительных документах всех некоммерческой
организации:
- наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер
ее деятельности и организационно-правовую форму;
- место нахождения некоммерческой организации;
- порядок управления деятельностью;
- предмет и цели деятельности;
- сведения о филиалах и представительствах;
- права и обязанности членов;
- условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее
(в случае, если некоммерческая организация имеет членство);
- источники формирования имущества некоммерческой организации;
- порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой
организации;
- порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой
организации;
- иные положения, предусмотренные комментируемым Законом и иными
федеральными законами.
Абзацем 2 п. 3 комментируемой статьи на основе общих правил ст. 52 ГК РФ
предусматривает, что в учредительном договоре учредители некоммерческой
организации:
- обязуются создать юридическое лицо;
- определяют порядок совместной деятельности по его созданию;
- условия передачи ему своего имущества;
- участия в его деятельности;
- условия и порядок выхода учредителей (участников) из его состава.
Комментируемой статьей также предусмотрены специальные требования к
учредительным документам отдельных видов некоммерческих организаций. Так:
- устав фонда также должен содержать наименование фонда, включающее слово
"фонд", сведения о цели фонда; указания об органах фонда, в том числе о
попечительском совете, и о порядке их формирования, о порядке назначения
должностных лиц фонда и их освобождения, о месте нахождения фонда, о судьбе
имущества фонда в случае его ликвидации;
- учредительные документы ассоциации (союза), некоммерческого партнерства
должны содержать условия о составе и компетенции их органов управления, порядке
принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются
единогласно или квалифицированным большинством голосов, и о порядке
распределения имущества, остающегося после ликвидации ассоциации (союза),
некоммерческого партнерства.
Устав бюджетного или казенного учреждения также должен содержать
наименование учреждения с указанием типа соответственно "бюджетное учреждение"
или "казенное учреждение", сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий
перечень видов деятельности, которые бюджетное или казенное учреждение вправе
осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, указания о
структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования,
сроках полномочий и порядке деятельности таких органов.
Следует отметить, что Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ
предусмотрено в абз. 5 п. 3 комментируемой статьи слова "с указанием типа
соответственно "бюджетное учреждение" или "казенное учреждение" заменить словами ",
указание на тип учреждения".
5. Пункт 4 комментируемой статьи определяет круг субъектов уполномоченных
вносить изменения в учредительные документы некоммерческих организаций. По общему
правилу, данное право предоставлено высшему органу управления. Но имеются и
исключения. Так, изменения в устав бюджетного или казенного учреждения вносятся в
порядке, установленном:
- Правительством РФ - в отношении федеральных бюджетных или казенных
учреждений;
- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в
отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ;
- местной администрацией муниципального образования - в отношении
муниципальных бюджетных или казенных учреждений.
Особый порядок внесение изменений в учредительные документы предусмотрен
для фондов. Во-первых, устав фонда, может быть изменен органами фонда, если
уставом фонда предусмотрена возможность изменения этого устава в таком порядке. Вовторых, если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет за собой последствия,
которые невозможно предвидеть при учреждении фонда, а возможность изменения его
устава не предусмотрена либо устав не изменяется уполномоченными лицами, право
внесения изменений в соответствии с ГК РФ принадлежит суду по заявлению органов
фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда.
Статья 15. Учредители некоммерческой организации
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает 3 возможных вида учредителей
некоммерческой организации:
- граждане (гражданин);
- юридические лица (юридическое лицо);
- граждане (гражданин) и юридические лица (юридическое лицо).
Приобрести право быть учредителем некоммерческой организации может лишь
гражданин обладающий дееспособностью. По общему правилу это граждане, достигшие
возраста 18 лет. Исключение составляют случаи приобретения полной дееспособности
до достижения 18 лет в соответствии с п. 2 ст. 21 и ст. 27 ГК РФ.
2. В соответствии с положениями п. 1.1. и 1.2. комментируемой статьи в состав
учредителей некоммерческих организаций входят иностранные граждане и лица без
гражданства, законно находящиеся в РФ, за исключением случаев, установленных
международными договорами РФ или федеральными законами.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранный
гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее
доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (
Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не
имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Для признания иностранного гражданина или лица без гражданства законно
находящимся в РФ необходимо наличие:
- действительного вида на жительство;
- либо разрешения на временное проживание;
- либо визы и (или) миграционной карты;
- иных предусмотренных федеральным законом или международным договором
РФ и документов, подтверждающих право иностранного гражданина на пребывание
(проживание) в РФ.
Разрешение на временное проживание - подтверждение права иностранного
гражданина или лица без гражданства временно проживать в РФ до получения вида на
жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность
иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа
установленной формы, выдаваемого в РФ лицу без гражданства, не имеющему
документа, удостоверяющего его личность.
Вид на жительство - документ, выданный иностранному гражданину или лицу без
гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в РФ, а также их права
на свободный выезд из РФ и въезд в РФ. Вид на жительство, выданный лицу без
гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.
Временно пребывающий в РФ иностранный гражданин - лицо, прибывшее в РФ на
основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее
миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное
проживание.
Пункт 1.2. комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень лиц, (пять
категория) которые не могут в силу закона выступать учредителями некоммерческих
организаций.
Категория первая. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении
которых принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в РФ. Порядок
принятия указанного решения закреплен постановлением Правительства РФ от
7 апреля 2003 г. N 199 "Об утверждении Положения о принятии решения о
нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без
гражданства в РФ и перечня федеральных органов исполнительной власти,
уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания)
иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации".
Категория вторая. Лицо, включенное в перечень в соответствии со ст. 6 ФЗ "О
противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма". В п. 2.1. ст. 6 указанного закона перечислены
основаниями для включения организации или физического лица в перечень организаций
и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к
экстремистской деятельности или терроризму. К ним относятся, например:
- вступившее в законную силу решение суда Российской Федерации о ликвидации
или запрете деятельности организации в связи с ее причастностью к экстремистской
деятельности или терроризму;
- вступивший в законную силу приговор суда Российской Федерации о признании
лица виновным в совершении хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. 205,
205.1, 205.2, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278, 279, 280, 282, 282.1, 282.2 и 360 Уголовного
кодекса РФ (далее - УК РФ);
- решение Генерального прокурора Российской Федерации, подчиненного ему
прокурора или федерального органа исполнительной власти в области государственной
регистрации (его соответствующего территориального органа) о приостановлении
деятельности организации в связи с их обращением в суд с заявлением о привлечении
организации к ответственности за экстремистскую деятельность и др.
Категория третья. Общественное объединение или религиозная организация,
деятельность которых приостановлена в соответствии со ст. 10 ФЗ "О противодействии
экстремистской деятельности", положениями которой предусмотрено, что в случае
осуществления общественным или религиозным объединением экстремистской
деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина,
причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному
порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим
интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей
реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие должностное лицо или орган
с момента их обращения в суд с заявлением о ликвидации общественного или
религиозного объединения либо запрете его деятельности вправе своим решением
приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до
рассмотрения судом указанного заявления. Следует отметить, что перечень
общественных и религиозных объединений, деятельность которых приостановлена в
связи с осуществлением ими экстремистской деятельности, подлежит размещению в
международной компьютерной сети "Интернет" на сайте федерального органа
исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере регистрации общественных
и религиозных объединений. Указанный перечень также подлежит опубликованию в
официальных периодических изданиях, определенных Правительством РФ. На
сегодняшний день таким печатным изданием является "Российская газета" (см.
распоряжение Правительства РФ от 15 октября 2007 г. N 1420-р).
Категория четвертая. Лицо, в отношении которого вступившим в законную силу
решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской
деятельности. Понятие экстремистской деятельности отражено в ст. 1 ФЗ "О
противодействии экстремистской деятельности".
Категория пятая. Лицо, которое не соответствует предъявляемым к учредителям
(участникам, членам) некоммерческой организации требованиям федеральных законов,
определяющих правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и
ликвидации некоммерческих организаций отдельных видов.
Необходимо отметить, что приведенный перечень лиц, которые не могут быть
учредителями, а также участниками и членами некоммерческой организации, является
исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.
3. По общему правилу некоммерческая организация может быть учреждена как
одним лицом, так и множеством лиц. Число учредителей некоммерческой организации не
ограничено, если иное не установлено федеральным законом. Так, например,
некоммерческие партнерства, ассоциации (союзы) юридических лиц, общины коренных
малочисленных народов не могут быть учреждены одним лицом. В отдельных законах,
законодатель определяет минимальное количество учредителей некоммерческой
организации, так например, в соответствии со ст. 9 ФЗ "О свободе совести и о
религиозных объединениях" учредителями местной религиозной организации могут быть
не менее десяти граждан РФ, объединенных в религиозную группу, у которой имеется
подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее
пятнадцати лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о
вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же
вероисповедания, выданное указанной организацией.
По общему правилу некоммерческая организация может быть учреждена одним
лицом (п. 1.3. ст. 15 комментируемого Закона). Однако это положение не относится к
некоммерческим партнерствам, ассоциациям (союзам) юридических лиц, общинам
коренных малочисленных народов.
4. Согласно п. 2 рассматриваемой статьи учредителем бюджетного или казенного
учреждения является:
- Российская Федерация - в отношении федерального бюджетного или казенного
учреждения;
- субъект РФ - в отношении бюджетного или казенного учреждения субъекта РФ;
- муниципальное образование - в отношении муниципального бюджетного или
казенного учреждения.
Также следует отметить, что действие п. 1, 1.1.-1.3. комментируемой статьи не
распространяется на бюджетные и казенные учреждения. Указанные положения была
введены Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ и вступили в силу с 1 января
2011 г.
Статья 16. Реорганизация некоммерческой организации
1. Институт реорганизации имеет большое значение для всех юридических лиц в
целом, а не только для некоммерческих организаций. Данный институт гражданского
права позволяет сохранять стабильность гражданского оборота, обеспечивать
правопреемство по всему комплексу прав и обязанностей в отношении третьих лиц, а
следовательно, и прочность гражданско-правовых связей.
Российское законодательство не содержит четкой дефиниции реорганизации
юридического лица, а п. 1 комментируемой статьи носит отсылочный характер, и
закрепляет правило, согласно которому реорганизация некоммерческой организации
может осуществляться в порядке, предусмотренном ГК РФ, комментируемым Законом и
другими федеральными законами. Следовательно, п. 1 настоящей статьи закрепляет
систему иерархической соподчиненности общих норм гражданского законодательства со
специальными федеральными законами и подзаконными нормативно-правовыми актами.
2.
Пункт 2
комментируемой
статьи
перечисляет
допустимые
формы
реорганизации, по сути, полностью повторяя положения ст. 57 ГК РФ. К таким формам
относятся:
- слияние (права и обязанности каждого из подвергшихся слиянию юридических
лиц переходят к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным
актом);
- присоединение (при присоединении юридического лица к другому юридическому
лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в
соответствии с передаточным актом);
- разделение (при разделении юридического лица его права и обязанности
переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным
балансом);
- выделение (при выделении из состава юридического лица одного или нескольких
юридических лиц к каждому из них переходят права и обязанности реорганизованного
юридического лица в соответствии с разделительным балансом);
- преобразование (при преобразовании юридического лица одного вида в
юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь
возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного
юридического лица в соответствии с передаточным актом).
Необходимо
заметить,
что
положения
комментируемой
статьи
не
распространяются на религиозные организации.
3. С 1 января 2011 г. (см. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) вступили в
силу дополнения, содержащиеся в п. 2.1. и п. 2.2. комментируемой статьи. В
соответствии с этими дополнениями принятие решения о реорганизации и проведение
реорганизации бюджетных или казенных учреждений, если иное не установлено актом
Правительства РФ, осуществляются в порядке, установленном:
- Правительством РФ - в отношении федеральных бюджетных или казенных
учреждений;
- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в
отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ;
- местной администрацией муниципального образования - в отношении
муниципальных бюджетных или казенных учреждений.
Рассмотрим каждый из указанных порядков принятия решения о реорганизации.
Порядок принятия решения о реорганизации федеральных бюджетных или
казенных учреждений. Реорганизация федерального бюджетного или казенного
учреждения может быть осуществлена в форме его слияния, присоединения, разделения
или выделения.
Решение о реорганизации федерального бюджетного или казенного учреждения в
форме разделения, выделения, слияния (если возникшее при слиянии юридическое лицо
является федеральным казенным учреждением) или присоединения (в случае
присоединения федерального бюджетного или автономного учреждения к казенному
учреждению) принимается Правительством РФ в порядке, аналогичном порядку создания
федерального бюджетного или казенного учреждения путем его учреждения.
Решение о реорганизации федерального бюджетного или казенного учреждения в
форме слияния или присоединения по общему правилу (за исключением указанного
выше случая) принимается федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Указанное
решение должно содержать:
- наименование учреждений, участвующих в процессе реорганизации, с указанием
их типов;
- форму реорганизации;
- наименование учреждения (учреждений) после завершения процесса
реорганизации;
- наименование федерального органа (органов) исполнительной власти,
осуществляющего функции и полномочия учредителя реорганизуемого учреждения
(учреждений);
- информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности
реорганизуемого учреждения (учреждений);
- информацию об изменении (сохранении) штатной численности (для казенных
учреждений);
- перечень мероприятий по реорганизации учреждения с указанием сроков их
проведения.
Особо следует обратить внимание на то, что если по результатам реорганизации
изменяется подведомственность учреждения (учреждений), решение о реорганизации
учреждения (учреждений) принимается Правительством РФ (см. постановление
Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539).
Порядок принятия решения о реорганизации бюджетных или казенных учреждений
субъекта РФ. В качестве примера приведем постановление Правительства Саратовской
области от 22 декабря 2010 г. N 645 "Об утверждении Положения о порядке принятия
решения о реорганизации государственного бюджетного учреждения Саратовской
области и порядке ее проведения".
В соответствии с указанным постановлением решение о реорганизации
государственного бюджетного учреждения Саратовской области (далее - Учреждение)
принимается Правительством Саратовской области.
Такое решение должно содержать: основание для принятия решения о
реорганизации Учреждения; форму реорганизации Учреждения; дату, на которую
проводится реорганизация Учреждения; срок проведения реорганизационных
мероприятий; указание на создание комиссии, обеспечивающей реорганизацию
Учреждения (далее - комиссия), с назначением председателя комиссии либо поручение
учредителю реорганизуемого Учреждения о создании такой комиссии; источник
финансового обеспечения расходов, связанных с проведением реорганизации.
В случае участия в реорганизации двух и более Учреждений решение о
реорганизации также должно содержать поручение одному из реорганизуемых
Учреждений о направлении в орган, осуществляющий государственную регистрацию
юридических лиц, уведомления о начале процедуры реорганизации, а также об
опубликовании уведомления о реорганизации в порядке и сроки, установленные
законодательством.
В случае создания в процессе реорганизации Учреждения нового Учреждения
(Учреждений) решение о реорганизации Учреждения помимо вышеперечисленных
сведений должно содержать:
- указание на предмет и цели деятельности создаваемого Учреждения
(Учреждений);
- поручение органу (органам) исполнительной власти области выступить
учредителем создаваемого Учреждения (Учреждений);
- сроки осуществления учредителем всех необходимых организационно-правовых
действий по созданию Учреждения (Учреждений).
Проект правового акта Правительства Саратовской области о реорганизации
Учреждения подготавливается органом исполнительной власти области, на который в
соответствии с законодательством возложены координация и регулирование
деятельности в соответствующей сфере управления, осуществляющим функции и
полномочия учредителя реорганизуемого Учреждения. К проекту правового акта
Правительства Саратовской области о реорганизации Учреждения прилагаются:
- пояснительная записка с обоснованием необходимости реорганизации
Учреждения;
- проект устава Учреждения (если в процессе реорганизации создается новое
Учреждение);
- согласованный с комитетом по управлению имуществом Саратовской области
перечень недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества,
предполагаемого к передаче в оперативное управление создаваемого в процессе
реорганизации Учреждения (Учреждений);
- перечень государственных услуг (работ) физическим и (или) юридическим лицам
(далее - услуги), которые планируются к предоставлению Учреждением (Учреждениями),
с указанием по каждому виду услуг объемов их оказания (со дня создания Учреждения
(Учреждений) до конца соответствующего финансового года);
- прогнозный объем бюджетных ассигнований областного бюджета с указанием
формы их предоставления Учреждению (Учреждениям) на финансовое обеспечение
выполнения государственного задания на оказание услуг с расчетами и обоснованиями;
- предполагаемая численность работников и ее обоснование, проект штатного
расписания создаваемого Учреждения (Учреждений);
- иные информационные и справочные документы по усмотрению учредителя.
После окончания срока для предъявления требований кредиторами комиссия
представляет учредителю промежуточный баланс по реорганизуемому Учреждению в
объеме установленных форм годового бухгалтерского отчета на дату начала проведения
реорганизации. Данные промежуточного баланса подтверждаются инвентаризацией
активов и обязательств реорганизуемого Учреждения и реестром требований кредиторов.
Во время работы комиссии реорганизуемое Учреждение представляет бухгалтерскую
отчетность в сроки и в объеме, определенные законодательством.
До составления передаточного акта или разделительного баланса комиссия
завершает расчеты с дебиторами и кредиторами, передачу материальных ценностей.
По незаконченным расчетам с дебиторами и кредиторами учредителем при
наличии оснований принимается отдельное решение о списании дебиторской или
кредиторской задолженности в установленном законодательством порядке.
По завершении всех расчетов по активам и обязательствам, но не позднее
установленного решением о реорганизации срока окончания реорганизационных
мероприятий комиссией составляется передаточный акт или разделительный баланс по
реорганизуемому Учреждению на определенную решением о реорганизации дату
реорганизации в объеме установленных форм годовой бухгалтерской отчетности. Также
комиссией составляется акт приема-передачи имущества реорганизуемого Учреждения.
Порядок и сроки упразднения комиссии определяются правовым актом учредителя
реорганизуемого Учреждения. Комиссия не может быть упразднена до представления
оформленных в установленном порядке передаточного акта или разделительного
баланса и акта приема-передачи имущества.
Передаточный акт или разделительный баланс реорганизуемого Учреждения
представляются учредителю, а акт приема-передачи имущества - комитету по
управлению имуществом области для их утверждения. Передаточный акт и
разделительный баланс должны содержать сведения, предусмотренные ст. 59 ГК РФ.
Аналогичного рода постановление принято и в отношении порядка принятия
решения о реорганизации областного государственного казенного учреждения и порядка
ее проведения (см. постановление Правительства Саратовской области от 17 января
2011 г. N 31-П).
Порядок принятия решения о реорганизации муниципальных бюджетных или
казенных учреждений. Рассмотрим порядок принятия решения о реорганизации на
примере постановления администрации г. Волгограда от 17 июня 2011 г. N 1457.
Реорганизация муниципальных учреждений Волгограда допускается в случаях и
порядке, установленных действующим законодательством Российской Федерации.
Реорганизация муниципального учреждения Волгограда может быть осуществлена в
форме его слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования.
Решение о реорганизации муниципального учреждения Волгограда принимается
постановлением администрации Волгограда по предложению Органа, в ведении
которого находится муниципальное учреждение Волгограда.
Предложение о реорганизации муниципального учреждения Волгограда должно
содержать следующие сведения:
- обоснование необходимости реорганизации (с указанием формы реорганизации)
муниципального учреждения Волгограда;
возможные
социально-экономические
последствия
реорганизации
муниципального учреждения Волгограда;
- оценку финансовых последствий реорганизации муниципального учреждения
Волгограда для бюджета Волгограда;
- предмет и основные виды деятельности создаваемого путем реорганизации
муниципального учреждения Волгограда;
ведомственную
подчиненность
создаваемого
путем
реорганизации
муниципального учреждения Волгограда;
- структуру создаваемого путем реорганизации муниципального учреждения
Волгограда, функциональную схему его деятельности и управления;
- штатное расписание создаваемого путем реорганизации муниципального
учреждения Волгограда;
- источники финансового обеспечения деятельности муниципального казенного
учреждения Волгограда либо источники финансового обеспечения выполнения
муниципального задания для муниципального бюджетного учреждения Волгограда после
реорганизации;
- размер дебиторской и кредиторской задолженности муниципального учреждения
Волгограда, а также оценку путей их погашения (взыскания).
На основании предложения о реорганизации муниципального учреждения
Волгограда Органом, в ведении которого находится муниципальное учреждение
Волгограда, подготавливается проект постановления администрации Волгограда о
реорганизации муниципального учреждения Волгограда, который должен содержать:
- наименование муниципального учреждения Волгограда, участвующего в процессе
реорганизации, с указанием его типа;
- форму реорганизации;
- наименование муниципального учреждения Волгограда после завершения
процесса реорганизации;
- информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности
реорганизуемого муниципального учреждения Волгограда;
- информацию об изменении (сохранении) штатной численности (для
муниципального казенного учреждения Волгограда);
- сведения об Органе, в ведении которого находится муниципальное учреждение
Волгограда;
- перечень мероприятий по реорганизации муниципального учреждения Волгограда
с указанием сроков их проведения и ответственных исполнителей.
Проект
постановления
администрации
Волгограда
о
реорганизации
муниципального учреждения Волгограда подлежит согласованию с Департаментом,
департаментом финансов администрации Волгограда и департаментом экономики и
инвестиций администрации Волгограда.
4. Пункт 2.2. устанавливает особенность имущественных обязательств при
реорганизации казенных учреждений. Несмотря на положения Концепции развития
гражданского законодательства о защите кредиторов реорганизуемых юридических лиц, в
отношении казенных учреждений законодатель закрепил несколько иное правило. При
реорганизации или ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать
досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения
обязательства и возмещения связанных с этим убытков (см. также ст. 19.1
комментируемого Закона).
5. По общему правилу, установленному п. 3 комментируемой статьи и ст. 57 ГК РФ,
некоммерческая организация считается реорганизованной с момента государственной
регистрации вновь возникшей организации (организаций). Однако при присоединении к
ней другой организации первая из них считается реорганизованной с момента внесения в
Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности
присоединенной организации.
Так, например, в соответствии с распоряжением администрации Смоленской
области от 30 мая 2011 г. N 918-р/адм государственное образовательное учреждение
среднего профессионального образования "Смоленское областное музыкальное училище
имени М.И. Глинки" было реорганизовано в форме присоединения к нему областного
государственного учреждения "Смоленский методический центр по образованию в сфере
культуры и искусства". В результате этого присоединенная организация прекратила свою
деятельность, а вновь возникшая организация получила наименование государственное
образовательное бюджетное учреждение среднего профессионального образования
"Смоленское областное музыкальное училище имени М.И. Глинки (техникум)".
6. Пунктом 4 комментируемой статьи предусмотрено, что государственная
регистрация вновь возникшей в результате реорганизации организации (организаций) и
внесение в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении
деятельности реорганизованной организации (организаций) осуществляются в порядке,
установленном федеральными законами: Таким законами для некоммерческих
организаций являются ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей"; ст. 13.1 комментируемого Закона, федеральные
законы об отдельных видах некоммерческих организаций.
Статья 17. Преобразование некоммерческой организации
1. В деятельности любого юридического лица всегда вполне возможно
возникновение вопроса о смене организационно-правовой формы. Данный вопрос может
возникать вследствие расширения поля деятельности, необходимости осуществления
иных видов предпринимательской деятельности не подпадающих под реализацию
уставных целей. В таких условиях единственно возможный вариант - реорганизоваться в
одну из предусмотренных гражданским законодательством форм организации.
Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает особенности преобразования
одной из форм некоммерческих организаций - некоммерческого партнерства.
Некоммерческое партнерство вправе преобразоваться в фонд или автономную
некоммерческую организацию, а также в хозяйственное общество в случаях и порядке,
которые установлены федеральным законом. Однако следует обратить внимание, что до
настоящего времени, самого закона, который регламентировал бы эту процедуру, пока
нет. В связи с этим представляется, что некоммерческие партнерства при
преобразовании в указанных формах, вправе руководствоваться общими требованиями
ГК РФ.
2. Пункты 2, 3 и 4 комментируемой статьи закрепляют особенности
преобразования таких организационно-правовых форм некоммерческих организаций как
частное учреждение, государственное или муниципальное учреждение, автономная
некоммерческая организация, ассоциация или союз. Для каждой из указанных форм
некоммерческих
организаций
предусмотрены
свои
ограничения
на
случай
преобразования. В общем виде эти ограничения сводятся к следующему:
1) частное учреждение может быть преобразовано в:
- фонд;
- автономную некоммерческую организацию;
- хозяйственное общество;
2) в отношении преобразования государственных или муниципальных учреждений
в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество законодатель
предусматривает специальное условие, в соответствии с которым такое преобразование
допускается только в случаях и в порядке, установленных законом;
3) автономная некоммерческая организация вправе преобразоваться в фонд;
4) ассоциация или союз вправе преобразоваться в:
- фонд;
- автономную некоммерческую организацию;
- хозяйственное общество;
- товарищество;
- некоммерческое партнерство.
В соответствии со ст. 66 ГК РФ хозяйственными товариществами и обществами
признаются коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей
(участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов
учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным
товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве
собственности.
Хозяйственные товарищества могут создаваться в форме полного товарищества и
товарищества на вере (коммандитного товарищества).
Полным признается товарищество, участники которого (полные товарищи) в
соответствии с заключенным между ними договором занимаются предпринимательской
деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам
принадлежащим им имуществом.
Товарищество на вере (коммандитное товарищество) - товарищество, в котором
наряду с участниками, осуществляющими от имени товарищества предпринимательскую
деятельность и отвечающими по обязательствам товарищества своим имуществом
(полными товарищами), имеется один или несколько участников - вкладчиков
(коммандитистов), которые несут риск убытков, связанных с деятельностью
товарищества, в пределах сумм внесенных ими вкладов и не принимают участия в
осуществлении товариществом предпринимательской деятельности.
Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества,
общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью.
Акционерным обществом признается общество, уставный капитал которого
разделен на определенное число акций; участники акционерного общества (акционеры)
не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью
общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций.
Общество с ограниченной ответственностью - общество, уставный капитал
которого разделен на доли; участники общества с ограниченной ответственностью не
отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью
общества, в пределах стоимости принадлежащих им долей.
Общество с дополнительной ответственностью - общество, уставный капитал
которого разделен на доли; участники такого общества солидарно несут субсидиарную
ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех
кратном размере к стоимости их долей, определенном уставом общества. При
банкротстве одного из участников его ответственность по обязательствам общества
распределяется между остальными участниками пропорционально их вкладам, если иной
порядок распределения ответственности не предусмотрен учредительными документами
общества.
Особо следует отметить, что положения комментируемой статьи не
распространяются на религиозные организации.
3. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает уполномоченные органы для
принятия решения о преобразовании отдельных форм некоммерческих организаций.
Согласно указанным положениям решение о преобразовании:
- некоммерческого партнерства принимается учредителями единогласно,
ассоциации (союза) - всеми членами, заключившими договор о ее создании;
- частного учреждения принимается его собственником;
- автономной некоммерческой организации принимается ее высшим органом
управления в соответствии с комментируемым в порядке, предусмотренном уставом
автономной некоммерческой организации.
4. Положения п. 6 комментируемой статьи, по сути, воспроизводят аналогичные
положения п. 5 ст. 58 ГК РФ о том, что при преобразовании, в том числе, некоммерческой
организации к вновь возникшей организации переходят права и обязанности
реорганизованной организации (в т.ч. некоммерческой организации) в соответствии с
передаточным актом.
В контексте комментируемой статьи интересно отметить, что ее положения не
содержат норм, посвященных вопросам преобразования таких видов некоммерческих
организаций, как государственная корпорация и государственная компания. В связи с чем
возникает вопрос: "Могут ли некоммерческие организации, созданные в указанных
формах, быть реорганизованы путем преобразования, и существуют ли при этом какиелибо особенности и ограничения?".
Исходя из буквального толкования норм п. 2 ст. 16 комментируемого Закона (с
учетом положений п. 4 ст. 1 Закона) практически все некоммерческие организации, за
исключением религиозных организаций, могут быть реорганизованы в форме
преобразования. Учитывая это, можно прийти к выводу, что законодатель просто "забыл"
(нормы ст. 7.1. и 7.2. о государственных корпорациях и компаниях были введены в
рассматриваемый Закон много позже, нежели нормы ст. 17) или не посчитал нужным
отразить в комментируемой статье положения о преобразовании государственных
корпораций и компаний, ограничившись бланкетными нормами в ст. 7.1. и 7.2. Закона, в
соответствии с которыми особенности правового положения государственной корпорации
и государственной компании устанавливаются законами, предусматривающими их
создание. При этом в таких законах, в том числе, должен определяться порядок
реорганизации данных некоммерческих организаций.
Сразу же следует дополнительный вопрос: "Зачем в таком случае вообще нужны
нормы комментируемой статьи, если и в отношении других видов некоммерческих
организаций касательно случаев реорганизации в форме преобразования также можно
ограничиться норами ст. 16 Закона либо соответствующими нормами, регулирующими
общие вопросы правового положения того или иного вида некоммерческой организации
(например, ст. 8, 9, 9.1, 10 и 11 Закона)?".
5. В качестве наиболее яркого и актуального примера реорганизации
некоммерческой организации в форме преобразования, несмотря на отсутствие
необходимых норм в комментируемой статье, укажем на случай реорганизации
Российской корпорации нанотехнологий. На основании Федерального закона от 27 июля
2010 г. N 211-ФЗ "О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий" и в
соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 2287-р
государственная
корпорация
"Российская
корпорация
нанотехнологий"
была
реорганизована в форме преобразования в открытое акционерное общество "РОСНАНО".
При этом единственным акционером общества (собственником 100% размещенных акций
общества) является Российская Федерация. Постановлением Правительства РФ от
7 февраля 2011 г. N 55 утвержден устав ОАО "РОСНАНО".
Статья 17.1. Изменение типа государственного или муниципального учреждения
1. В п. 1 комментируемой статьи законодатель особо подчеркивает, что изменение
типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией.
Данное положение вряд ли найдет положительную оценку у юристов, поскольку, как
установлено было ранее, типы государственных и муниципальных учреждений имеют
сходства, но еще более важное что они имеют и существенные различия в хозяйственной
деятельности, способах финансирования и т.д. Данные различия могут существенным
образом влиять на отношения с кредиторами и контрагентами указанных учреждений, и в
случае принятия уполномоченным органом решения об изменении типа учреждения,
совершенно не факт, что не будут ущемлены интересы кредиторов и иных партнеров
государственного и муниципального учреждения.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что по общему правилу
изменение типа бюджетного учреждения в целях создания казенного учреждения, а также
изменение типа казенного учреждения в целях создания бюджетного учреждения
осуществляются в порядке, устанавливаемом:
- в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений Правительством РФ;
- в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ - высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;
- в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений - местной
администрацией муниципального образования.
Что касается изменения типа существующего бюджетного или казенного
учреждения в целях создания автономного учреждения (п. 3 комментируемой статьи), а
также изменения типа существующего автономного учреждения в целях создания
бюджетного или казенного учреждения, то такие изменения осуществляется в порядке,
установленном Федеральным законом от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных
учреждениях".
3. Основные требования, предъявляемые к процедуре изменения типа
федеральных бюджетных или казенных учреждений, содержатся в постановлении
Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539. Решение об изменении типа федерального
учреждения в целях создания федерального казенного учреждения принимается
Правительством РФ в форме распоряжения, которое должно содержать:
- наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа;
- наименование создаваемого федерального учреждения с указанием его типа;
- наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего
функции и полномочия учредителя федерального учреждения;
- информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности
федерального учреждения;
- информацию об изменении (сохранении) штатной численности;
- перечень мероприятий по созданию федерального учреждения с указанием
сроков их проведения.
Решение об изменении типа федерального учреждения в целях создания
федерального
бюджетного
учреждения
принимается
федеральным
органом
исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной
сфере деятельности. Указанное решение должно содержать:
- наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа;
- наименование создаваемого федерального учреждения с указанием его типа;
- наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего
функции и полномочия учредителя федерального учреждения;
- информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности
федерального учреждения;
- перечень мероприятий по созданию федерального учреждения с указанием
сроков их проведения.
Решение об изменении типа федерального учреждения в целях создания
федерального
автономного
учреждения
принимается
федеральным
органом
исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной
сфере деятельности.
После принятия правового акта об изменении типа федерального учреждения
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия
учредителя, утверждает изменения, вносимые в устав этого федерального учреждения.
4. Руководствуясь положениями комментируемого Закона, постановлением
Республики Дагестан от 17 июня 2011 г. N 197 было создано государственное бюджетное
учреждение "Республиканский центр судебной экспертизы Министерства юстиции
Республики Дагестан" (ГБУ "Республиканский центр судебной экспертизы Минюста РД")
путем изменения типа существующего государственного учреждения "Республиканский
центр судебной экспертизы Министерства юстиции Республики Дагестан". При этом
основные цели деятельности ГБУ "Республиканский центр судебной экспертизы Минюста
РД" остались без изменения. Функции и полномочия учредителя ГБУ "Республиканский
центр судебной экспертизы Минюста РД" возложены на Министерство юстиции
Республики Дагестан.
В качестве примера изменения типа бюджетных или казенных учреждений
субъекта РФ также можно указать на постановление Правительства Свердловской
области от 15 декабря 2010 г. N 1792-ПП "Об утверждении Порядка создания,
реорганизации, изменения типа и ликвидации государственного казенного и бюджетного
учреждения Свердловской области".
5. В отношении изменения типа муниципальных бюджетных или казенных
учреждений приведем следующий пример. Так, постановлением администрации
г. Волгограда от 17 июня 2011 г. N 1457, что изменение типа муниципального учреждения
Волгограда осуществляется по инициативе муниципального учреждения Волгограда,
администрации Волгограда или Органа, в ведении которого находится муниципальное
учреждение Волгограда.
Решение об изменении типа муниципального учреждения Волгограда принимается
постановлением администрации Волгограда. В случае если инициатором изменения типа
является муниципальное учреждение Волгограда, его обращение об изменении типа
направляется в Орган, в ведении которого находится муниципальное учреждение
Волгограда. К обращению прилагаются сведения об изменении типа муниципального
учреждения Волгограда по установленной форме.
Орган, в ведении которого находится муниципальное учреждение Волгограда, в
тридцатидневный срок со дня поступления обращения муниципального учреждения
Волгограда:
- рассматривает обращение муниципального учреждения Волгограда;
- подготавливает проект постановления администрации Волгограда об изменении
типа муниципального учреждения Волгограда или заключение о невозможности
изменения типа муниципального учреждения Волгограда;
- доводит результат рассмотрения обращения до сведения муниципального
учреждения Волгограда.
В случае если инициатором изменения типа муниципального учреждения
Волгограда является Орган, в ведении которого находится муниципальное учреждение
Волгограда, им подготавливаются сведения об изменении типа муниципального
учреждения Волгограда по установленной форме и проект постановления администрации
Волгограда об изменении типа муниципального учреждения Волгограда.
Проект постановления администрации Волгограда об изменении типа
муниципального учреждения Волгограда должен содержать:
1) при создании муниципального казенного учреждения Волгограда:
- наименование существующего муниципального учреждения Волгограда с
указанием его типа;
- наименование создаваемого муниципального казенного учреждения Волгограда;
- наименование Органа, в ведении которого находится муниципальное учреждение
Волгограда;
- информацию об изменении (сохранении) штатной численности;
- информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности;
- перечень мероприятий по изменению типа муниципального учреждения
Волгограда с указанием сроков их проведения и ответственных исполнителей.
2) при создании муниципального бюджетного учреждения Волгограда:
- наименование существующего муниципального учреждения Волгограда с
указанием его типа;
- наименование создаваемого муниципального бюджетного учреждения
Волгограда;
- наименование Органа, в ведении которого находится муниципальное учреждение
Волгограда;
- информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности;
- перечень мероприятий по изменению типа муниципального учреждения
Волгограда с указанием сроков их проведения и ответственных исполнителей.
Проект постановления администрации Волгограда об изменении типа
муниципального учреждения Волгограда подлежит согласованию с Департаментом,
департаментом финансов администрации Волгограда и департаментом экономики и
инвестиций администрации Волгограда.
Аналогичный порядок предусмотрен и в постановлении администрации
Сысертского городского округа от 31 марта 2011 г. N 714 "Об утверждении Порядка
изменения типа муниципального бюджетного учреждения Сысертского городского округа
в целях создания муниципального казенного учреждения Сысертского городского округа,
а также изменения типа муниципального казенного учреждения Сысертского городского
округа в целях создания муниципального бюджетного учреждения Сысертского
городского округа".
6. В целях реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ
распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. N 1505-р утверждены
Методические рекомендации по определению критериев изменения типа
государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом
сферы их деятельности, вступившие в силу с 1 января 2011 г. Региональным и местным
органам власти в целях определения типа государственного (муниципального)
учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа
государственного (муниципального) учреждения) рекомендовано применять:
- критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в
соответствии с ними иных нормативных правовых актов и исходящие из нормативного
правового регулирования правового положения соответствующего типа государственного
(муниципального) учреждения, предусмотренные разделом III указанных Методических
рекомендаций;
- дополнительные критерии, основанные на учете экономического и
управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения, в
соответствии с разделом IV данных Методических рекомендаций.
В соответствии с указанными Методическими рекомендациями государственное
(муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из
возможности исполнения указанным учреждениям государственных (муниципальных)
функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской
Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного
самоуправления.
В качестве дополнительных критериев определения типа государственного
(муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об
изменении типа государственного (муниципального) учреждения) целесообразно
использовать экономический потенциал и управленческий потенциал такого учреждения.
Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения
рекомендуется определять на основании следующих показателей:
- средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения
государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2
предыдущих финансовых года;
- средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем
источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и 2 предыдущих
финансовых года;
- средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного
(муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых
года;
- средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной
(муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
- средний рост заработной платы работников государственного (муниципального)
учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и 2 предыдущих
финансовых года;
- коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый
как отношение среднего роста заработной платы работников государственного
(муниципального) учреждения, за исключением административно-управленческого
персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого
персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год
и 2 предыдущих финансовых года.
При определении экономического потенциала бюджетного или автономного
учреждения кроме перечисленных показателей могут также использоваться следующие
показатели:
- достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом,
закрепляемым за бюджетным или автономным учреждением в соответствии с
установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества
предоставления государственных (муниципальных) услуг (оценивается положительно,
если имущество создаваемого бюджетного или автономного учреждения соответствует
нормативным требованиям, требованиям стандартов качества либо превышает их);
- степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как
отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на
конец отчетного финансового года (оценивается положительно, если это значение
составляет не более 85%);
- отношение среднемесячной заработной платы работников государственного
(муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по
субъекту РФ (муниципальному образованию) в целом, муниципальному образованию, в
котором располагается государственное учреждение субъекта РФ, в соответствующей
сфере деятельности за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это
значение превышает 100%);
- наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности
(оценивается положительно в случае отсутствия указанной задолженности);
- доля профильных внебюджетных доходов, определяемая как отношение доходов
от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к
объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового
обеспечения за отчетный финансовый год.
Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения
рекомендуется определять на основании следующих показателей:
способность
административно-управленческого
персонала
эффективно
осуществлять
организационно-управленческую
и
финансово-хозяйственную
деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего
государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного
(муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок,
социологических методов и (или) иных методов, определенных органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления);
- рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых
рейтинговых агентств;
- наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих
технологий;
- наличие программы развития автономного учреждения.
Помимо изложенного следует отметить, что осуществление функций и полномочий
учредителей государственных и муниципальных учреждений происходит с соблюдением
положений, установленных п. 3 комментируемой статьи. Так, в частности, функции и
полномочия учредителя в отношении:
государственного
учреждения,
созданного
Российской
Федерацией,
осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
- государственного учреждения субъектом РФ, осуществляются уполномоченным
органом исполнительной власти субъекта РФ;
- муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием,
осуществляются уполномоченным органом местного самоуправления.
Данное правило применяется в случае, если иное не установлено федеральными
законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
7. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ предусмотрено дополнение
комментируемой статьи п. 4 основное содержание которого сводится к тому, что
государственное или муниципальное учреждение при изменении типа вправе
осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензий,
свидетельства о государственной аккредитации и иных разрешительных документов,
выданных этому учреждению до изменения его типа, до окончания срока действия таких
документов. При этом, как отмечает законодатель, не потребуется переоформление
документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии с законодательством о
лицензировании
отдельных
видов
деятельности
и
переоформление
иных
разрешительных документов.
Статья 18. Ликвидация некоммерческой организации
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет круг нормативно-правовых актов, в
которых содержаться нормы права, регулирующие порядок ликвидации некоммерческих
организаций. Определяющим среди перечисленных правовых актов является ГК РФ.
Комментируемая статья не подлежит применению в отношении религиозных
организаций (п. 4 ст. 1 Закона), казенных учреждений (п. 4.2. ст. 1 Закона) и на
государственную компанию "Росавтодор" (ч. 12 ст. 3 ФЗ "О Государственной компании
"Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации").
2. Пункт 1.1. комментируемой статьи определяет круг уполномоченных лиц,
которые вправе подавать заявление в суд о ликвидации некоммерческой организации. К
таким органам в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I "О
прокуратуре Российской Федерации" относятся прокурор субъекта РФ, а в соответствии с
Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 - Министерство юстиции РФ и его
территориальные органы.
3. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает особенности принятия решения о
ликвидации такого вида некоммерческой организации как фонд. Согласно п. 2 ст. 119 ГК
РФ и п. 2 ст. 18 комментируемого Закона решение о ликвидации фонда может принять
только суд по заявлению заинтересованных лиц.
Основанием для ликвидации фонд может быть:
- недостаточность имущества фонда для осуществления его целей и вероятность
получения необходимого имущества нереальна. Указанное основание является типичным
для прекращения деятельности фонда, поскольку согласно ст. 7 комментируемого Закона
фонд реализует свои уставные цели за счет добровольных имущественных взносов;
- если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей
фонда не могут быть произведены. Данное основание выходит из непосредственного
предназначения некоммерческой организации как объединения. Они создаются для
реализации целей указанных в их учредительных документов, и если эти цели не могут
быть достигнуты, то соответственно нет основания для дальнейшей деятельности
объединения;
- в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных
уставом. Уклонение фонда в его деятельности от целей, предусмотренных уставом, основание для ликвидации фонда не только согласно подп. 3 п. 2 ст. 119 ГК РФ, но и по
ст. 61 ГК РФ. Соответствующее требование может быть предъявлено в суд прокурором
субъекта РФ либо Министерством юстиции РФ или его территориальным органом;
- в других случаях, предусмотренных законом. Например, в случае признания
банкротом.
4. Пункт 2.1. комментируемой статьи предусматривает дополнительные основания
для ликвидации отделения иностранной неправительственной некоммерческой
организации на территории РФ.
Так, отделение иностранной неправительственной некоммерческой организации
ликвидируется в случае ликвидации соответствующей "головной" организации иностранной неправительственной некоммерческой организации. В соответствии с п. 11
ст. 32 комментируемого Закона в связи с ликвидацией иностранной неправительственной
некоммерческой организации Министерство юстиции РФ также принимает решение об
исключении филиала или представительства иностранной неправительственной
некоммерческой организации из реестра.
В соответствии с п. 4 ст. 32 комментируемого Закона структурное подразделение
иностранной неправительственной некоммерческой организации обязано информировать
уполномоченный орган об объеме получаемых данным структурным подразделением
денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях их
расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании,
о предполагаемых для осуществления на территории РФ программах, а также о
расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам указанных денежных
средств и об использовании предоставленного им иного имущества
Согласно абз. 2 п. 2.1 комментируемой статьи в случае непредставления
указанных сведений отделение иностранной неправительственной некоммерческой
организации на территории РФ ликвидируется.
В абз. 3 п. 2.1 комментируемой статьи предусматривается, что отделение
иностранной неправительственной некоммерческой организации на территории РФ также
ликвидируется в случае, если его деятельность не соответствует целям,
предусмотренным учредительными документами, а также представленным в
соответствии с п. 4 ст. 32 комментируемого Закона сведениям.
5. Пункты 3 и 4 комментируемой статьи воспроизводят положения п. 2, 3 ст. 62 ГК
РФ, согласно которой учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие
решение о ликвидации юридического лица, назначают ликвидационную комиссию
(ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации в соответствии с ГК РФ,
другими законами.
6. Положениями п. 5 комментируемой статьи предусмотрены условия принятия
решения о ликвидации в отношении бюджетных учреждений. Так, в частности, определен
субъектный состав лиц, уполномоченных устанавливать порядок ликвидации:
- в отношении федерального бюджетного учреждения - Правительство РФ;
- в отношении бюджетного учреждения субъекта РФ - высший исполнительный
орган государственной власти субъекта РФ;
- в отношении муниципального бюджетного учреждения - местная администрация
муниципального образования.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539
решение о ликвидации федерального бюджетного учреждения принимается
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
установленной сфере деятельности. Указанное решение должно содержать:
- наименование учреждения с указанием типа;
- наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего
функции и полномочия учредителя;
- наименование федерального органа исполнительной власти, ответственного за
осуществление ликвидационных процедур;
- наименование правопреемника казенного учреждения, в том числе по
обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.
Проект правового акта (решения о ликвидации) федерального органа
исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной
сфере деятельности, о ликвидации федерального бюджетного учреждения,
находящегося в ведении указанного федерального органа исполнительной власти,
подготавливается этим федеральным органом исполнительной власти.
Одновременно с проектом правового акта о ликвидации федерального бюджетного
учреждения представляется пояснительная записка, содержащая обоснование
целесообразности ликвидации учреждения и информацию о кредиторской задолженности
учреждения (в том числе просроченной). В случае если ликвидируемое федеральное
бюджетное
учреждение
осуществляет
полномочия
федерального
органа
государственной власти по исполнению публичных обязательств перед физическим
лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, пояснительная записка должна
содержать информацию о том, кому указанные полномочия будут переданы после
завершения процесса ликвидации.
После издания правового акта федерального органа исполнительной власти,
осуществляющего функции и полномочия по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, о
ликвидации федерального бюджетного учреждения, федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя:
1) в 3-дневный срок доводит указанный правовой акт до сведения регистрирующего
органа для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ)
сведения о том, что учреждение находится в процессе ликвидации;
2) в 2-недельный срок:
- утверждает состав ликвидационной комиссии соответствующего учреждения;
- устанавливает порядок и сроки ликвидации указанного учреждения в
соответствии с ГК РФ и правовым актом о ликвидации федерального учреждения.
В свою очередь ликвидационная комиссия:
- обеспечивает реализацию полномочий по управлению делами ликвидируемого
федерального бюджетного учреждения в течение всего периода его ликвидации;
- в 10-дневный срок с даты истечения периода, установленного для предъявления
требований кредиторами, представляет в федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции и полномочия учредителя, для утверждения промежуточный
ликвидационный баланс;
- в 10-дневный срок после завершения расчетов с кредиторами представляет в
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия
учредителя, для утверждения ликвидационный баланс;
- осуществляет иные предусмотренные ГК РФ и другими законодательными актами
Российской Федерации мероприятия по ликвидации федерального учреждения.
Требования кредиторов ликвидируемого федерального бюджетного учреждения
удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с законодательством
Российской Федерации может быть обращено взыскание (см. ст. 64 ГК РФ).
Недвижимое имущество федерального бюджетного учреждения, оставшееся после
удовлетворения требований кредиторов, а также недвижимое имущество, на которое в
соответствии с законодательством Российской Федерации не может быть обращено
взыскание по обязательствам ликвидируемого учреждения, передается ликвидационной
комиссией федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по
управлению федеральным имуществом.
Движимое имущество федерального бюджетного учреждения, оставшееся после
удовлетворения требований кредиторов, а также движимое имущество, на которое в
соответствии с законодательством Российской Федерации не может быть обращено
взыскание по обязательствам ликвидируемого учреждения, передается ликвидационной
комиссией федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции и
полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности.
7. В отношении ликвидации бюджетного учреждения субъекта РФ рассмотрим
следующий пример. Так, постановлением Правительства Саратовской области от
25 февраля 2011 г. N 105-П утверждено Положение о порядке принятия решения о
ликвидации областного государственного бюджетного учреждения и проведения
ликвидации. В соответствии с указанным Положением решение о ликвидации учреждения
принимается Правительством области. Такое решение должно содержать:
- наименование учреждения;
- наименование органа исполнительной власти области, осуществляющего
функции и полномочия учредителя (далее - учредитель), ответственного за
осуществление процедуры ликвидации;
- основание для принятия решения о ликвидации учреждения;
- указание на создание ликвидационной комиссии учреждения с назначением
председателя комиссии либо поручение учредителю ликвидируемого учреждения о
создании такой комиссии;
- источник финансирования расходов, связанных с проведением процедуры
ликвидации.
Инициатором ликвидации учреждения могут выступать учредители ликвидируемого
учреждения, иные органы исполнительной власти области.
К проекту правового акта Правительства области о ликвидации учреждения
прилагается пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности
ликвидации учреждения, информацию о кредиторской задолженности учреждения (в том
числе просроченной) и ожидаемой экономии расходов областного бюджета в результате
ликвидации учреждения.
После издания правового акта Правительства области о ликвидации учреждения
учредитель ликвидируемого учреждения обязан:
1) в течение 3 рабочих дней уведомить о принятии решения о ликвидации
учреждения в письменной форме регистрирующий орган по месту нахождения
ликвидируемого учреждения с приложением решения о ликвидации учреждения;
2) в течение 14 календарных дней:
- утвердить состав ликвидационной комиссии учреждения (при наличии в решении
о ликвидации учреждения поручения о создании учредителем такой комиссии);
- установить порядок и сроки ликвидации учреждения в соответствии с ГК РФ и
правовым актом Правительства области о ликвидации учреждения.
Ликвидационная комиссия:
- реализует полномочия по управлению делами ликвидируемого учреждения в
течение всего периода его ликвидации;
- в течение 10 календарных дней с даты истечения периода, установленного для
предъявления требований кредиторами, представляет учредителю для утверждения
промежуточный ликвидационный баланс;
- в течение 10 календарных дней после завершения расчетов с кредиторами
представляет учредителю для утверждения ликвидационный баланс. Копии
промежуточного
ликвидационного
баланса
и
ликвидационного
баланса
с
прилагающимися к ним документами представляются в комитет по управлению
имуществом области в течение 5 календарных дней со дня их утверждения;
- в течение 10 календарных дней со дня окончания установленного федеральным
законодательством срока для государственной регистрации в связи с ликвидацией
юридического лица направляет в комитет по управлению имуществом области выписку из
Единого государственного реестра юридических лиц в отношении ликвидируемого
учреждения, подтверждающую внесение в указанный реестр записи о государственной
регистрации при ликвидации учреждения;
- осуществляет иные предусмотренные ГК РФ и иными федеральными законами
мероприятия по ликвидации учреждения.
Исполнение ликвидационной комиссией обязательств перед кредиторами
осуществляется в порядке, установленном ст. 64 ГК РФ. Имущество учреждения,
оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на
которое в соответствии с федеральным законодательством не может быть обращено
взыскание по обязательствам учреждения, передается ликвидационной комиссией
комитету по управлению имуществом области по акту приема-передачи.
Порядок и сроки упразднения ликвидационной комиссии определяются правовым
актом учредителя ликвидируемого учреждения. Ликвидационная комиссия не может быть
упразднена до представления оформленного в установленном порядке ликвидационного
баланса, акта приема-передачи имущества учреждения и выписки из Единого
государственного реестра юридических лиц в отношении ликвидируемого учреждения,
подтверждающей внесение в указанный реестр записи о государственной регистрации
при ликвидации учреждения.
8. Что касается ликвидации муниципальных бюджетных учреждений, то здесь
можно рассмотреть соответствующие положения постановления администрации
Шелеховского муниципального района от 30 ноября 2010 г. N 1374-па, в соответствии с
которыми решение о ликвидации муниципального учреждения принимается
администрацией и должно содержать следующую информацию:
1) наименование учреждения с указанием типа;
2) наименование структурного подразделения администрации, осуществляющего
функции и полномочия учредителя;
3) наименование структурного подразделения администрации, ответственного за
осуществление ликвидационных процедур;
4) наименование правопреемника казенного учреждения, в том числе по
обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений;
5) перечень мероприятий по ликвидации муниципального учреждения с указанием
сроков их проведения и лиц, ответственных за реализацию мероприятий.
Проект постановления администрации о ликвидации муниципального учреждения
подготавливается структурным подразделением администрации, осуществляющим
функции и полномочия учредителя соответствующего учреждения. Одновременно с
проектом правового акта о ликвидации муниципального учреждения структурным
подразделением администрации, осуществляющим функции и полномочия учредителя,
представляется пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности
ликвидации учреждения, информацию о кредиторской задолженности учреждения (в том
числе просроченной), предложения об источнике финансирования мероприятий по
ликвидации учреждения.
После издания постановления администрации о ликвидации муниципального
учреждения структурное подразделение администрации, осуществляющее функции и
полномочия учредителя, обязано:
1) в трехдневный срок довести указанный правовой акт до сведения
регистрирующего органа для внесения в Единый государственный реестр юридических
лиц сведений о том, что учреждение находится в процессе ликвидации;
2) в недельный срок:
- утвердить состав ликвидационной комиссии соответствующего учреждения;
- установить порядок и сроки ликвидации соответствующего учреждения в
соответствии с ГК РФ и правовым актом о ликвидации муниципального учреждения.
Ликвидация
муниципального
учреждения
осуществляется
в
порядке,
предусмотренном федеральным законодательством. Контроль за выполнением
ликвидационных мероприятий возлагается на заместителя мэра, курирующего
соответствующую сферу деятельности, в соответствии с распределением обязанностей,
делегируемых мэром района первому заместителю мэра района и заместителям мэра
района.
Статья 19. Порядок ликвидации некоммерческой организации
1. В п. 1 комментируемой статьи воспроизведена норма п. 1 ст. 63 ГК РФ, согласно
которой ликвидационная комиссия помещает в органах печати, в которых публикуются
данные о государственной регистрации юридического лица, публикацию о его ликвидации
и о порядке и сроке заявления требований его кредиторами; этот срок не может быть
менее двух месяцев с момента публикации о ликвидации.
Федеральная налоговая служба России является учредителем журнала "Вестник
государственной регистрации", в котором подлежат публикации сведения согласно
законодательству РФ о государственной регистрации юридических лиц. Согласно
приказу ФНС РФ от 16 июня 2006 г. N САЭ-3-09/355@ "Об обеспечении публикации и
издания сведений о государственной регистрации юридических лиц в соответствии с
законодательством РФ о государственной регистрации" сведения о начале процесса
ликвидации юридических лиц и сведения о государственной регистрации юридических
лиц в связи с их ликвидацией входят в Состав сведений, публикуемых в журнале "Вестник
государственной регистрации".
2. Пунктом 2 комментируемой статьи на ликвидационную комиссию возложены
обязанности по:
- принятию мер по выявлению кредиторов;
- принятию мер по получению дебиторской задолженности;
- уведомлению в письменной форме кредиторов о ликвидации некоммерческой
организации.
Данные меры необходимы для сбора достоверных сведений в целях составления
промежуточного ликвидационного баланса, а также в целях защиты прав кредиторов
юридического лица.
Помимо объявления в печати, ликвидационная комиссия обязана в письменной
форме уведомить каждого из кредиторов организации о ликвидации юридического лица,
порядке и сроках заявления ими своих требований, в том числе об адресах
ликвидационной комиссии. Для того чтобы доказать исполнение данной обязанности,
ликвидационная комиссия должна располагать данными о вручении уведомлений
кредиторам (почтовые квитанции, расписки в получении и др.)
В п. 5 ст. 64 ГК РФ установлено, что требования кредитора, заявленные после
истечения срока, установленного ликвидационной комиссией для их предъявления,
удовлетворяются из имущества ликвидируемого юридического лица, оставшегося после
удовлетворения требований кредиторов, заявленных в срок.
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи и п. 2 ст. 63 ГК РФ по окончании
срока для предъявления требований кредиторами ликвидационная комиссия составляет
промежуточный ликвидационный баланс, который содержит сведения о:
- составе имущества ликвидируемой некоммерческой организации;
- перечне предъявленных кредиторами требований;
- результатах их рассмотрения.
Промежуточный
ликвидационный
баланс
утверждается
учредителями
(участниками) некоммерческой организации или органом, принявшим решение о ее
ликвидации.
В соответствии со ст. 20 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей" учредители (участники) юридического лица или
орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, уведомляют
регистрирующий орган о составлении промежуточного ликвидационного баланса. Форма
такого уведомления установлена постановлением Правительства РФ от 15 апреля
2006 г. N 212. Приказом Федеральной регистрационной службы от 21 мая 2007 г. N 89
"Об утверждении Методических рекомендаций по заполнению форм документов,
представляемых в федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы
для государственной регистрации некоммерческих организаций" регламентирован
порядок заполнения уведомления о составлении промежуточного ликвидационного
баланса некоммерческой организации (форма N РН0007).
4. Абзац 1 п. 4 комментируемой статьи воспроизводит положение п. 3 ст. 63 ГК РФ,
согласно которому в случае, если имеющиеся у ликвидируемого юридического лица
(кроме учреждений) денежные средства недостаточны для удовлетворения требований
кредиторов, ликвидационная комиссия осуществляет продажу имущества юридического
лица с публичных торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений.
Указанный порядок определен гл. Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об
исполнительном производстве".
Кроме того, в соответствии с п. 4 комментируемой статьи при ликвидации частного
учреждения в случае, если денежных средств ликвидируемого учреждения недостаточно
для удовлетворения требований кредиторов, последние вправе обратиться в суд с иском
об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника этого частного
учреждения. То есть, ответственность собственника имущества учреждения по его
долгам носит неограниченный характер.
5. Пункт комментируемой статьи определяется порядок выплаты денежных сумм
кредиторам ликвидируемой некоммерческой организации. Статья 64 ГК РФ
устанавливает четыре очереди удовлетворение требований кредиторов:
- в первую очередь удовлетворяются требования граждан, перед которыми
ликвидируемое юридическое лицо несет ответственность за причинение вреда жизни или
здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей, а также по
требованиям о компенсации морального вреда;
- во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате
труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате
вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности;
- в третью очередь производятся расчеты по обязательным платежам в бюджет и
во внебюджетные фонды;
- в четвертую очередь производятся расчеты с другими кредиторами.
Выплаты кредиторам третьей и четвертой очереди производятся по истечении
месяца со дня утверждения промежуточного ликвидационного баланса.
6. На основании п. 5 ст. 63 ГК РФ в п. 6 комментируемой статьи установлено, что
после завершения расчетов с кредиторами ликвидационная комиссия составляет
ликвидационный
баланс,
который
утверждается
учредителями
(участниками)
некоммерческой организации или органом, принявшим решение о ликвидации
некоммерческой организации.
Следует также отметить, что комментируемая статья не распространяется на
религиозные организации (п. 4 ст. 1 Федерального закона "О некоммерческих
организациях"), особенности ликвидации которых установлены ст. 14 Федерального
закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", а также на казенные
учреждения (п. 4.2. ст. 1). Кроме того, действие комментируемой статьи не
распространяется на Государственную компанию "Российские автомобильные дороги".
Статья 19.1. Особенности ликвидации казенного учреждения
1. Комментируемая статья устанавливает особенности ликвидации казенных
учреждений. Пунктом 1 настоящей статьи определены органы, уполномоченные
принимать решение о ликвидации казенного учреждения, а также утверждать порядок
такой ликвидации. По сути, эти положения идентичны тем, что затрагивают условия
ликвидации бюджетных учреждений (п. 5 ст. 18 Закона).
Принятие решения о ликвидации и само проведение ликвидации казенного
учреждения осуществляются в порядке, установленном:
- в отношении федерального казенного учреждения - Правительством РФ;
- в отношении казенного учреждения субъекта РФ - высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта РФ;
- в отношении муниципального казенного учреждения - местной администрацией
муниципального образования.
2. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 определены
условия ликвидации федеральных казенных учреждений. Фактически эти условия
повторяют условия, затрагивающие вопросы ликвидации федеральных бюджетных
учреждений (см. комментарий к п. 5 ст. 18 Закона). Однако имеется и ряд особенностей
при ликвидации федеральных казенных учреждений.
Во-первых, в случае если ликвидируемое федеральное казенное учреждение
осуществляет
государственные
функции,
пояснительная
записка,
которая
предоставляется одновременно с проектом правового акта о ликвидации, должна
содержать информацию о том, кому указанные государственные функции будут переданы
после завершения процесса ликвидации такого учреждения.
Во-вторых, при ликвидации федерального казенного учреждения кредитор не
вправе требовать досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также
прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков. При этом данное
условие распространяется не только на федеральные казенные учреждения, но и на
казенные учреждения субъекта РФ, муниципальные казенные учреждения.
Здесь будет уместно указать и на положения ст. 161 БК РФ, в соответствии с
которыми при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному
учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от
имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает
соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган
управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления,
орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного
распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее
казенное учреждение.
3. В качестве примера регламентации условий ликвидации казенного учреждения
субъекта РФ приведем постановление Правительства Саратовской области от 7
февраля 2011 г. N 78-П, которым утверждено Положение о порядке принятия решения о
ликвидации государственного казенного учреждения и проведения ликвидации.
Решение о ликвидации учреждения принимается Правительством области. Такое
решение должно содержать:
- наименование учреждения;
- наименование органа исполнительной власти области, осуществляющего
функции и полномочия учредителя (далее - учредитель), ответственного за
осуществление процедуры ликвидации;
- основание для принятия решения о ликвидации учреждения;
- указание на создание ликвидационной комиссии учреждения с назначением
председателя комиссии либо поручение учредителю ликвидируемого учреждения о
создании такой комиссии;
- источник финансирования расходов, связанных с проведением процедуры
ликвидации.
Проект правового акта Правительства области о ликвидации учреждения
подготавливается учредителем. Инициатором ликвидации учреждения могут выступать
учредители ликвидируемого учреждения, иные органы исполнительной власти области. К
проекту правового акта Правительства области о ликвидации учреждения прилагается
пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности ликвидации
учреждения, информацию о кредиторской задолженности учреждения (в том числе
просроченной) и ожидаемой экономии расходов областного бюджета в результате
ликвидации учреждения.
В случае, если ликвидируемое учреждение осуществляет государственные
функции, пояснительная записка должна содержать информацию о том, кому указанные
государственные функции будут переданы после завершения процедуры ликвидации, и
об объеме их финансового обеспечения. В случае, если ликвидируемое учреждение
осуществляет полномочия органа исполнительной власти области по исполнению
публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной
форме, пояснительная записка должна содержать информацию о том, кому указанные
полномочия будут переданы после завершения процедуры ликвидации, и об объеме их
финансового обеспечения.
После издания правового акта Правительства области о ликвидации учреждения
учредитель ликвидируемого учреждения обязан:
1) в течение 3 рабочих дней уведомить о принятии решения о ликвидации
учреждения в письменной форме регистрирующий орган по месту нахождения
ликвидируемого учреждения с приложением решения о ликвидации учреждения;
2) в течение 14 календарных дней:
- утвердить состав ликвидационной комиссии учреждения (при наличии в решении
о ликвидации учреждения поручения о создании учредителем такой комиссии);
- установить порядок и сроки ликвидации учреждения в соответствии ГК РФ и
правовым актом Правительства области о ликвидации учреждения.
Ликвидационная комиссия:
- реализует полномочия по управлению делами ликвидируемого учреждения в
течение всего периода его ликвидации;
- в течение 10 календарных дней с даты истечения периода, установленного для
предъявления требований кредиторами, представляет учредителю для утверждения
промежуточный ликвидационный баланс;
- в течение 10 календарных дней после завершения расчетов с кредиторами
представляет учредителю для утверждения ликвидационный баланс;
- в течение 5 календарных дней со дня их утверждения представляет в комитет по
управлению имуществом области копии промежуточного ликвидационного баланса и
ликвидационного баланса с прилагающимися к ним документами;
- в течение 10 календарных дней со дня окончания установленного федеральным
законодательством срока для государственной регистрации в связи с ликвидацией
юридического лица направляет в комитет по управлению имуществом области выписку из
Единого государственного реестра юридических лиц в отношении ликвидируемого
учреждения, подтверждающую внесение в указанный реестр записи о государственной
регистрации при ликвидации учреждения;
- осуществляет иные предусмотренные ГК РФ и иными федеральными законами
мероприятия по ликвидации учреждения.
Исполнение ликвидационной комиссией обязательств перед кредиторами
осуществляется в порядке, установленном ст. 64 ГК РФ.
Имущество ликвидируемого учреждения передается ликвидационной комиссией
комитету по управлению имуществом области по акту приема-передачи.
Статья 20. Имущество ликвидируемой некоммерческой организации
1. Комментируемая статья является специфичной, поскольку ее нормы
определяют судьбу имущества ликвидируемой некоммерческой организации.
Гражданский кодекс РФ подобных норм не содержит.
Пунктом 7 ст. 63 ГК РФ установлено, что оставшееся после удовлетворения
требований кредиторов имущество юридического лица передается его учредителям
(участникам), имеющим вещные права на это имущество или обязательственные права в
отношении этого юридического лица, если иное не предусмотрено законом, иными
правовыми актами или учредительными документами юридического лица. Однако это
общее правило не применяется в отношении некоммерческих организаций.
Комментируемой статьей установлено общее правило, согласно которому при
ликвидации некоммерческой организации оставшееся после удовлетворения требований
кредиторов имущество направляется в соответствии с учредительными документами
некоммерческой организации на цели, в интересах которых она была создана, и (или) на
благотворительные цели. В случае если использование имущества ликвидируемой
некоммерческой организации в соответствии с ее учредительными документами не
представляется возможным, оно обращается в доход государства.
2. Особенности "судьбы" имущества некоммерческого партнерства при ликвидации
определены п. 2 комментируемой статьи. В соответствии с положениями п. 7 ст. 63 ГК
РФ, п. 2 комментируемой статьи при ликвидации некоммерческого партнерства
оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество подлежит
распределению между членами некоммерческого партнерства в соответствии с их
имущественным взносом, размер которого не превышает размер их имущественных
взносов, если иное не установлено федеральными законами или учредительными
документами некоммерческого партнерства.
3. Особые правила следования имущества ликвидируемого частного учреждения
установлены п. 3 комментируемой статьи, что обусловлено особенностями прав данного
вида некоммерческой организации на имущество, переданное учредителем.
По общему правилу, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов
имущество частного учреждения передается его собственнику. Однако возможно
установление иных правил законами и иными правовыми актами РФ или учредительными
документами такого учреждения.
4. Особенности направления имущества бюджетного учреждения при его
ликвидации определены п. 4 комментируемой статьи. По общему правилу на такое
имущество не может быть обращено взыскание по обязательствам бюджетного
учреждения
и
оно
передается
ликвидационной
комиссией
собственнику
соответствующего имущества.
Статья 21. Завершение ликвидации некоммерческой организации
1. В соответствии с п. 8 ст. 63 ГК РФ ликвидация юридического лица считается
завершенной, а юридическое лицо - прекратившим существование после внесения об
этом записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Данную норму повторяет комментируемая статья в отношении некоммерческих
организаций.
2. Для государственной регистрации в связи с ликвидацией юридического лица в
регистрирующий орган представляются следующие документы:
- заявление о государственной регистрации;
- ликвидационный баланс;
- документ об уплате государственной пошлины.
- документ, подтверждающий представление в территориальный орган
Пенсионного фонда РФ сведений в соответствии с подпунктами 1-8 п. 2 ст. 6 и п. 2
ст. 11 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном
(персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" и в
соответствии с ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 30 апреля 2008 г. N 56-ФЗ "О
дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и
государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".
Форма заявления о государственной регистрации некоммерческой организации в
связи с ее ликвидацией утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля
2006 г. N 212.
3. Непредставление необходимых документов, а также несоблюдение порядка и
сроков оформления и представления документов может являться основанием для отказа
в государственной регистрации некоммерческой организации в связи с ликвидацией в
соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 23.1 комментируемого Закона. Правила комментируемой
статьи не распространяются на религиозные организации (п. 4 ст. 1 Закона).
Статья 22. Исключена с 1 июля 2002 г.
Статья 23. Государственная регистрация изменений учредительных документов
некоммерческой организации
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи, п. 3 ст. 52 ГК РФ и ФЗ "О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"
все изменения, вносимые в учредительные документы некоммерческой организации,
подлежат государственной регистрации. При этом государственная регистрация
изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации,
осуществляется в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация
некоммерческой организации. Порядок государственной регистрации некоммерческой
организации установлен ст. 13.1 комментируемого Закона.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи юридическую силу изменения в
учредительные документы некоммерческой организации приобретают со дня их
государственной регистрации. В свою очередь, днем государственной регистрации
считается день внесения органами федеральной налоговой службы России
соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает платность процедуры
государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы
некоммерческой организации в размере государственной пошлины, предусмотренной
законодательством РФ о налогах и сборах.
4. Пункт 4 комментируемой статьи дополнительно к п. 2 этой же статьи
устанавливает, что изменения, вносимые в сведения, указанные в п. 1 ст. 5 ФЗ "О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей",
приобретают юридическую силу со дня их внесения в единый государственный реестр
юридических лиц.
Статья 23.1. Отказ в государственной регистрации некоммерческой организации
1. Одним из признаков любого юридического процесса, в том числе и процесса
взаимодействия уполномоченных органов государства и некоммерческих организаций в
процессе регистрации, является принцип формальной определенности, т.е.
выраженности процедуры (порядка, процесса) в соответствующих нормах права.
Легальной или легитимной регистрация может быть признана только тогда, когда
полностью будет пройдена вся процедура, предусмотренная нормами права. Государство
может ограничить конституционные права человека и гражданина только федеральным
законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
Раскрывая нормативное содержание ст. 55 Конституции РФ, Конституционный Суд
РФ в постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П "По делу о проверке
конституционности отдельных положений федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан
С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" суммировал ранее сформулированные им
правовые позиции и указал, что:
- ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными
конституционно признаваемым целям таких ограничений;
- в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить
ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование,
которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его
реального содержания;
- при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с
конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно
защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только
необходимые и строго обусловленные этими целями меры;
- публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут
оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают
требованиям
справедливости,
являются
адекватными,
пропорциональными,
соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том
числе прав и законных интересов других лиц, носить общий характер, не иметь обратной
силы и не затрагивать само существо конституционного права, т.е. не ограничивают
пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм;
- для того, чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и
свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма
должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей
расширительного
толкования
установленных
ограничений
и,
следовательно,
произвольного их применения.
Полагаем, что с точки зрения Конституции РФ и правовых позиций
Конституционного суда РФ, закрепление в законодательстве о некоммерческих
организациях оснований для отказа в государственной регистрации некоммерческих
организаций является конституционно приемлемым ограничением "положительного"
итога взаимодействия государственных органов и некоммерческих организаций в сфере
государственной регистрации последних, поскольку интерпретируя ст. 55 Конституции РФ
в контексте положения ст. 2 Конституции РФ о приоритете прав и свобод человека и
гражданина как высшей ценности, следует признать, что права гражданина могут быть
ограничены федеральным законом в той мере, в какой это осуществляется для защиты
других прав человека. При этом закрепленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ публичные
ценности предстают не как нечто соизмеримое и сопоставляемое с правами человека, а
как
необходимое
условие
реализации
прав
человека"*(22).
Действующее
законодательство о некоммерческих организациях не допускает отказ в государственной
регистрации некоммерческих организаций по мотивам нецелесообразности создания
такой некоммерческой организации.
2. Согласно п. 1 комментируемой статьи в государственной регистрации
некоммерческой организации может быть отказано по следующим основаниям.
Основание первое - если учредительные документы некоммерческой организации
противоречат Конституции РФ и законодательству РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Конституции РФ, Российская Федерация является
правовым государством. Конституция является центром правовой российской системы.
Статья 15 Конституции РФ закрепляет место и юридическую силу основного закона
страны среди иных нормативных актов, в том числе и локального уровня. Конституция РФ
имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории
РФ. Законы и иные правовые акты, применяемые в РФ, не должны противоречить
Конституции РФ.
Будучи полноправным членом мирового сообщества, Российская Федерация
признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры РФ. Поэтому если международным
договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то
применяются правила международного договора.
Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства закона являются
издержки локального правотворчества, которое зачастую противоречит закону и нередко
лишает граждан тех прав, которые им предоставляются законом. Именно поэтому п. 1
комментируемой
статьи
устанавливает
необходимость
строго
соответствия
учредительных документов некоммерческой организации Конституции РФ и в целом
законодательству РФ.
Основание второе - если ранее зарегистрирована некоммерческая организация с
таким же наименованием.
Как уже было отмечено, п. 1 ст. 4 комментируемого Закона устанавливает, что
некоммерческая организация имеет наименование, содержащее указание на его
организационно-правовую форму и характер деятельности, и что некоммерческая
организация, наименование которой зарегистрировано в установленном порядке, имеет
исключительное право его использования. Определяя понятие юридического лица,
федеральный законодатель в п. 1 ст. 48 ГК РФ в качестве одного из его признаков назвал
способность от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные
неимущественные права. Выступление юридического лица в гражданском обороте и в
судебных органах от своего имени является, таким образом, показателем его
самостоятельности. Именно поэтому законодатель исключил возможность участия в
гражданском и ином обороте некоммерческих организаций с одинаковым наименованием.
Основание третье - если наименование некоммерческой организации оскорбляет
нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.
Важнейшим принципом, положенным в основу формирования всей системы
правового положения личности, является равенство прав и свобод. Принцип равноправия
затрагивает все сферы жизни. Он подразумевает одинаковый подход при решении
вопроса о правах и свободах, обязанностях и ответственности всех людей, относящихся к
той или иной категории, указанной в законе.
Российское государство гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ). Данные положения сформулированы в
соответствии с содержанием ст. 2 Всеобщей декларации прав человека (принята на
третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря
1948 г.) и положениями других важнейших международно-правовых актов.
Согласно ст. 2 Всеобщей декларации прав человека каждый человек должен
обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными указанной Декларацией,
без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии,
политических и иных убеждений, национального или социального происхождения,
имущественного, сословного или иного положения. Включение в наименование
некоммерческой организации слов, которые оскорбляют нравственность, национальные и
религиозные чувства граждан нарушает принцип равенства прав и свобод граждан, в том
числе и на объединение. С учетом того, что права и свободы человека являются высшей
ценностью, а государство обязано защищать эту ценность, то в целях недопущения
межнациональных, религиозных и иных конфликтов в п. 1 комментируемой статьи и
закреплен запрет на государственную регистрацию некоммерческой организации чье
наименование оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства
граждан.
Основание четвертое - если необходимые для государственной регистрации
документы, предусмотренные настоящим Законом, представлены не полностью либо
оформлены в ненадлежащем порядке, либо представлены в ненадлежащий орган.
По нашему мнению, если закон отдельно выделяет в качестве основания для
отказа в государственной регистрации некоммерческой организации содержательную
сторону учредительных документов, то под ненадлежащим оформлением следует
понимать именно как брак во внешнем оформлении учредительных документов. Но
нельзя исключать и ошибку законодательной техники. На подобную проблему обратили
внимание и авторы комментария к ФЗ "О политических партиях"*(23). Согласно подп. "в"
п. 1 ст. 20 ФЗ "О политических партиях" политической партии может быть отказано в
государственной регистрации, если не были представлены документы, необходимые в
соответствии с указанным федеральным законом для государственной регистрации.
Сомнения авторов указанного комментария связаны с тем, должен ли уполномоченный
регистрирующий орган проверять только полноту перечня необходимых документов или
"сюда включается также и ненадлежащее (то есть не соответствующее требованиям
закона) оформление этих документов". Авторы комментария полагают, что
"непредставление требуемых законом документов надо толковать лишь как
непредставление полного перечня документов", так как "законодатель сознательно не
применил более точную формулировку нормы ч. 1 ст. 23 ФЗ "Об общественных
объединениях"*(24). Таким образом, еще раз подтверждает разделение понятий полноты
и ненадлежащего оформления документов, которые имеет разную смысловую нагрузку.
Основание пятое - если выступившее в качестве учредителя некоммерческой
организации лицо не может быть учредителем.
Пункт 1.2 ст. 15 настоящего Закона устанавливает исчерпывающий перечень лиц,
которые не могут быть учредителями некоммерческих организаций.
Основание шестое - если решение о реорганизации, ликвидации некоммерческой
организации, о внесении изменений в ее учредительные документы или об изменении
сведений, указанных в п. 1 ст. 5 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей", принято лицом (лицами), не уполномоченным на то
федеральным законом и (или) учредительными документами некоммерческой
организации.
Данный пункт является существенным подспорьем в борьбе с злоупотреблением
правом, а также конфликта интересов внутри некоммерческой организации.
Основание седьмое - если установлено, что в представленных для
государственной регистрации документах содержатся недостоверные сведения.
Информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и
процессах независимо от формы их представления (ст. 2 Федерального закона от
27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите
информации"
Исходя
из
этого,
под
"недостоверной
информацией"
понимаются
несоответствующие действительности сведения о лицах, предметах, фактах, событиях,
явлениях, процессах.
Не соответствующими действительности сведениями являются утверждения о
фактах или событиях, которые не имели места в реальности во время, к которому
относятся оспариваемые сведения. Не могут рассматриваться как не соответствующие
действительности сведения, содержащиеся в судебных решениях и приговорах,
постановлениях органов предварительного следствия и других процессуальных или иных
официальных документах.
Основание восьмое - в случае, предусмотренном абз. 2 п. 1.1 настоящей статьи,
который предусматривает, что если представленные для государственной регистрации
документы оформлены в ненадлежащем порядке, уполномоченный орган или его
территориальный орган вправе принять решение о приостановлении государственной
регистрации некоммерческой организации до устранения заявителем оснований,
вызвавших приостановление государственной регистрации, но не более чем на 3 месяца.
При принятии решения о приостановлении государственной регистрации некоммерческой
организации прерывается течение срока, установленного п. 8 ст. 13.1 комментируемого
Закона. При этом часть такого срока, истекшая до принятия решения о приостановлении
государственной регистрации некоммерческой организации, не засчитывается в новый
срок, течение которого начинается со дня представления документов, оформленных в
надлежащем порядке.
Неустранение
заявителем
оснований,
вызвавших
приостановление
государственной регистрации некоммерческой организации, в установленный указанным
решением срок и является в рассматриваемом случае основанием для принятия
уполномоченным органом или его территориальным органом решения об отказе в
государственной регистрации.
3. В государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой
неправительственной организации может быть также отказано по следующим
основаниям:
1)
если
цели
создания
отделения
иностранной
некоммерческой
неправительственной организации противоречат Конституции РФ и законодательству
РФ.
Обращаясь к практике Европейского Суда по правам человека можно отметить, что
решение о том, что цели некоммерческой организации являются недемократическими,
насильственными и, таким образом, не могут быть приемлемыми, далеко не всегда
очевидно. В группу таких "неявных" недемократических целей включаются и такие цели,
которые посягают на права и свободы, гарантируемые международно-правовыми актами,
в том числе и цели, направленные против принципа плюрализма. В частности, модель
общества, которая предусматривает в любом правовом отношении различие между
людьми, основанное на их религиозной принадлежности, признание прав и свобод
человека не в его личном качестве, а как представителя определенного
вероисповедания, не может быть признана совместимой с Конвенцией по защите прав
человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.). Во-первых, при такой
модели государство лишается роли гаранта прав и свобод личности и беспристрастного
организатора обеспечения реализации различных убеждений и религий в
демократическом обществе, так как необходимо будет соблюдать не нормы,
установленные государством при осуществлении его полномочий, а правила,
установленные соответствующей религией. Во-вторых, такая система, несомненно, будет
нарушать принцип недискриминации при осуществлении свобод в публичной сфере,
который является одним из основных принципов демократии. Различие в обращении, в
зависимости от религиозных убеждений лица, в какой бы то ни было сфере публичного и
частного права не может быть оправдано с точки зрения ст. 14 Конвенции по защите прав
человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.). Оно не может
способствовать поддержанию справедливого баланса между интересами определенных
религиозных групп, желающих жить, подчиняясь собственным правилам, и интересами
общества в целом, которое должно быть основано на мире и терпимости между
различными религиями и убеждениями.
Другим примером оценки внешне противоречащих конституции государства целей
является дело Vogt v Germany (Фогт против Германии), в котором Европейский Суд по
правам человека принял во внимание тот факт, что коммунистическая партия не была
запрещена, и счел, что увольнение учительницы по причине принадлежности к данной
партии и активного участия в ее деятельности не было необходимым в демократическом
обществе. Суд признал, что решение мотивировалось законной целью - защитой
конституционной демократии, однако подчеркнул, что при обосновании законности
данного действия упор должен быть сделан на действиях индивида, а не на абстрактных
целях. При оценке действий заявительницы было очевидно, что она не смешивала
работу с политической деятельностью. Она не только не использовала школьный класс
для пропаганды партийных идей, но, более того, подтверждала свою приверженность
конституционному строю Германии. Более того, при отсутствии формального запрета
партии очень сложно сделать вывод о наличии угрозы конституционному строю Германии
из-за того, что учитель состоял в ней. По данному делу Суд не исследовал вопрос о
правомерности запрета на деятельность партии в Германии как такового. Для него было
важнее, какие конкретно действия совершала партия (и ее члены), а не те цели, которые
она ставила перед собой. Какие бы догадки не строились относительно программных
целей партии, ее трудно отнести к неконституционным, основываясь на ее действиях в
стране;
2)
если
цели
создания
отделения
иностранной
некоммерческой
неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической
независимости, территориальной неприкосновенности и национальным интересам РФ.
Указанные ограничения права на объединение отделений иностранных
неправительственных организаций направлены на защиту принципов, которые принято в
теории конституционного права относить к основам конституционного строя РФ.
Указанные основы являются незыблемыми и неизменяемыми в обычном
законодательном порядке, поэтому находятся по особой защитой Конституции РФ. При
этом, в случае отказа в государственной регистрации отделения иностранной
некоммерческой неправительственной организации по данному основанию ему в
обязательном порядке сообщаются мотивы отказа;
3) если ранее зарегистрированное на территории РФ отделение иностранной
некоммерческой неправительственной организации было ликвидировано в связи с
грубым нарушением Конституции РФ и законодательства РФ.
Поскольку ликвидация некоммерческой организации в связи с нарушением
национального законодательства является крайней формой реакции государства на
злоупотребление конституционным правом на объединение, то указанное положение п. 2
комментируемой статьи не допускает "рецидива" создания того же структурного
подразделения иностранной неправительственной организации, которое ранее грубо
нарушило российское законодательство.
4. Пунктом 3 комментируемой статьи установлены сроки и требования к принятию
решения об отказе в государственной регистрации или о приостановлении
государственной регистрации некоммерческой организации, а также к сообщению
заявителю соответствующих сведений.
Согласно положениям п. 4 рассматриваемой статьи в случае отказа в
государственной
регистрации
отделения
иностранной
некоммерческой
неправительственной организации по основанию, предусмотренному подп. 2 п. 2
настоящей статьи, заявителю сообщаются мотивы отказа.
5. Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает общее правило о возможности
обжалования отказа в государственной регистрации некоммерческой организации в
вышестоящий орган или в суд. В соответствии с постановлением Пленума Верховного
Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" дела
об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в
частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий,
уклонения от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции.
В случае обжалования отказа в государственной регистрации в вышестоящий
орган следует руководствоваться п. 15.5, 15.6. Положения о Министерстве юстиции РФ,
утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313.
6. Пункт 6 комментируемой статьи допускает повторную подачу некоммерческими
организациями документов на государственную регистрацию в случае устранения
обстоятельств, явившихся основанием для отказа в государственной регистрации
некоммерческой организации. Повторная подача заявления о государственной
регистрации некоммерческой организации и вынесение по этому заявлению решения
осуществляются в порядке, предусмотренном комментируемым Законом.
Глава IV. Деятельность некоммерческой организации
Статья 24. Виды деятельности некоммерческой организации
1. В соответствии с п. 1 ст. 49 ГК РФ некоммерческая организация обладает
специальной правоспособностью. В связи с этим статусом она может иметь гражданские
права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных
документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Пунктом 1 комментируемой статьи предусмотрено, что некоммерческая
организация может осуществлять один вид деятельности или несколько видов
деятельности, соблюдая ряд требований:
- эти виды деятельности не запрещены законодательством РФ;
- соответствуют целям деятельности некоммерческой организации, которые
предусмотрены ее учредительными документами;
- при наличии специальных разрешений (лицензий), если это предусмотрено
законодательством РФ.
Вопрос о критериях соответствия деятельности некоммерческой организации
целям ее создания, предусмотренным учредительными документами, законодательством
не рассматривается, что на практике порождает множество вопросов.
В этой связи вопрос соответствия деятельности некоммерческой организации
целям ее создания, предусмотренным учредительными документами, должен быть
рассмотрен в учредительных документах некоммерческой организации. И чем точнее
этот вопрос будет урегулирован в учредительных документах, тем меньше вероятность
выхода деятельности некоммерческой организации за пределы своей специальной
правоспособности.
Пункт 1 комментируемой статьи допускает возможность введения ограничений
видов деятельности некоммерческих организаций законодательством РФ. Кроме того,
отдельные виды деятельности могут осуществляться некоммерческими организациями
только на основании специальных разрешений (лицензий). Перечень этих видов
деятельности определяется законом. Так, например, письмом Минобрнауки РФ от
31 мая 2006 г. N ДЛ-190/06 "Об осуществлении деятельности представительств
иностранных организаций по усыновлению детей в связи с внесением изменений в
Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и постановлением Правительства
РФ от 4 ноября 2006 г. N 654 "О деятельности органов и организаций иностранных
государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и
контроле за ее осуществлением" для осуществления деятельности по усыновлению
иностранная некоммерческая организация должна уведомить Министерство юстиции РФ
о создании представительства и получить в Министерстве образования и науки РФ
разрешение на осуществление деятельности по усыновлению детей на территории РФ.
Разрешение на осуществление деятельности по усыновлению детей на территории
РФ
выдается
представительству
иностранной
некоммерческой
организации,
осуществляющей деятельность по усыновлению детей на территории своего государства
не менее 5 лет на момент подачи заявления о получении разрешения на осуществление
деятельности.
2. Статья 2 ГК РФ содержит норму, раскрывающую главные показатели,
характеризующие предпринимательскую деятельность, - она должна быть направлена на
извлечение прибыли; должна осуществляться на свой риск; должна быть
систематической, а не носить единовременный, разовый характер; должна
осуществляться физическими или юридическими лицами, зарегистрированными в
качестве предпринимателей в установленном законом порядке.
В
соответствии с
п. 2
комментируемой
статьи
предпринимательской
деятельностью некоммерческих организаций признаются приносящее прибыль
производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой
организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и
неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах
на вере в качестве вкладчика.
Обратим внимание и на то, что указанные виды деятельности перечислены
исчерпывающим образом. С одной стороны, этот факт указывает на то, что иными
видами предпринимательской деятельности некоммерческие организации заниматься не
вправе. Но, с другой стороны, в соответствии с абз. 2 п. 1 комментируемой статьи
законодательством РФ могут устанавливаться ограничения на виды деятельности,
которыми вправе заниматься некоммерческие организации отдельных видов. Полагаем,
что на все некоммерческие организации распространяются нормы п. 2 комментируемой
статьи, а вот отдельными законами могут устанавливаться ограничения в
предпринимательской деятельности отдельных видов некоммерческих организаций.
Идею о разграничении некоммерческой и предпринимательской деятельности для
некоммерческих организаций в целом и отдельных ее видов, безусловно, можно признать
позитивной. Однако приходится констатировать, что в российском законодательстве о
некоммерческих организациях пока нет целостной системы критериев отграничения
предпринимательской деятельности от некоммерческой.
В настоящее время предпринимательская деятельность ставится во главу угла
многими некоммерческими организациями, и на практике порой весьма сложно
определить, когда деятельность, нацеленная на извлечение прибыли, является основной,
а когда - второстепенной. Все больше некоммерческих организаций, руководствуясь
требованиями самоокупаемости и самофинансирования текущей деятельности,
фактически превращаются в бизнес-структуры, причем речь в таком случае идет не о
перекосах в правоприменительной практике, когда для целей ведения сугубо
предпринимательской деятельности, например для торговли, посредничества,
избирается некоммерческая организация. Речь о другом случае, когда некоммерческая
организация, ориентированная, например, на осуществление образовательной
деятельности, в реальной жизни сталкивается с необходимостью не просто просвещать
граждан, развивая начала гуманизма и доброты, но и взимать при осуществлении
образовательной деятельности плату со всех или с некоторой части обучаемых. При этом
если отечественная образовательная сфера в настоящее время представляет собой
неутешительное зрелище, то иностранные университеты, особенно крупнейшие
негосударственные университеты, являются некоммерческими организациями, годовые
бюджеты которых, тем не менее, измеряются сотнями миллионов долларов.
Соответственно образование, в том числе академическое, традиционно рассматриваемое
как оплот фундаментальности и отсутствия мирской суетности, превращается в
своеобразный бизнес по оказанию услуг. Образовательная организация начинает жить по
законам бизнеса: чем больше она заработает, тем более известных преподавателей она
сможет привлечь и тем лучше ее услуги будут "продаваться" на рынке. Замечательным
образом эту ситуацию иллюстрируют Гарвардский и Стэнфордский университеты в США:
благодаря огромным бюджетам указанные учебные заведения переманивают и
удерживают самых известных профессоров, что обеспечивает университетам высокий
рейтинг и огромный престиж, выливающийся в неиссякаемый поток финансовых
вливаний как от обучающихся, так и от всевозможных жертвователей.
Имеются случаи, когда все легальные признаки предпринимательской
деятельности налицо, однако, если задаться вопросом, можно ли такую деятельность
квалифицировать как предпринимательскую, далеко не во всех случаях можно получить
положительный ответ. Примером может служить занятие предпринимательской
деятельностью образовательными учреждениями. В соответствии со ст. 45 и 46 Закона
РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" если государственные, муниципальные и
негосударственные образовательные учреждения оказывают населению предприятиям,
учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги, такая
их деятельность не будет расцениваться в качестве предпринимательской при условии,
что доход от указанной деятельности государственного или муниципального
образовательного учреждения используется данным образовательным учреждением в
соответствии с законодательством Российской Федерации и уставными целями, а в
отношении негосударственного образовательного учреждении - на возмещение затрат на
обеспечение образовательного процесса (в том числе на заработную плату), его развитие
и совершенствование в данном образовательном учреждении. Законодатель подобным
образом дал понять, что положения п. 1 ст. 2 ГК РФ "не работают" в полной мере
применительно к некоммерческим организациям. Отсюда следует, что если для
коммерческой организации при квалификации ее деятельности как предпринимательской
не имеет значения, на какие цели будет потрачена прибыль, то для характеристики
предпринимательской деятельности некоммерческой организации - это принципиальный
вопрос.
Отсутствие закрытого перечня видов предпринимательской деятельности привело
к тому, что некоммерческие организации в лице торгово-промышленных палат, товарных
и фондовых бирж, которые по существу занимаются предпринимательством либо активно
содействуют предпринимательству, стали неотъемлемыми элементами рыночной
экономики; социальную сферу уже невозможно представить без медицинских и
образовательных учреждений, негосударственных пенсионных фондов.
3. В п. 3 комментируемой статьи установлена обязанность некоммерческой
организации по ведению учета доходов и расходов по предпринимательской
деятельности.
Данное положение охватывается более общей нормой п. 1 ст. 32 комментируемого
Закона, согласно которой некоммерческая организация ведет бухгалтерский учет и
статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством РФ.
В соответствии с письмом Минфина РФ от 25 ноября 2002 г. N 16-00-14/453 "О
бухгалтерском учете основных средств некоммерческих организаций" при формировании
информации об основных средствах некоммерческая организация руководствуется
правилами, установленными Положением по бухгалтерскому учету "Учет основных
средств", ПБУ 6/01, утвержденным Приказом Минфина России от 30 марта 2001 г. N 26н.
При этом п. 15 названного Положения, касающийся переоценки объектов основных
средств, не распространяется на некоммерческие организации.
Пунктом 3.1.
комментируемой
статьи
установлена
отсылочная
норма,
предусматривающая возможность установления законодательством РФ ограничений на
осуществление некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям,
их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума.
Так, например, в соответствии со ст. 30 ФЗ "О политических партиях" политическая
партия и ее региональные отделения вправе принимать пожертвования в виде денежных
средств и иного имущества от физических и юридических лиц при условии, что эти
пожертвования документально подтверждены и указан их источник. Пожертвования
политической партии и ее региональным отделениям в виде денежных средств
осуществляются безналичным перечислением.
Этим же законом установлен перечень пожертвований, которые не допускаются в
отношении политической партии и ее региональных отделений, к примеру, от
благотворительных организаций и религиозных объединений, от юридических лиц,
зарегистрированных менее чем за один год до дня внесения пожертвования, от
иностранных государств и др.
Подобные положения установлены Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" (п. 6 ст. 58), Федеральным законом от 10 января 2003 г.
N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (п. 6 ст. 58), Федеральным
законом от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 64).
4. Пунктом 4 комментируемой статьи предусмотрено, что в интересах достижения
целей, предусмотренных уставом, некоммерческая организация может создавать другие
некоммерческие организации и вступать в ассоциации и союзы.
В данном пункте также установлены особенности участия бюджетных и казенных
учреждений в других некоммерческих организациях. Так, бюджетное учреждение вправе
только с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их
учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их
предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого
имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным
учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого
имущества, а также недвижимого имущества. Порядок согласования собственником такой
передачи утверждается отдельным правовым актом.
Так, например, приказом Минфина РФ от 29 сентября 2010 г. N 112н определено,
что решение о согласовании передачи некоммерческим организациям в качестве их
учредителя или участника денежных средств (если иное не установлено условиями их
предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого
имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением собственником или
приобретенного
федеральным
бюджетным
учреждением,
подведомственным
Министерству финансов РФ, за счет средств, выделенных ему собственником на
приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества принимается
Комиссией по вопросам реализации Министерством финансов РФ функций и полномочий
учредителя в отношении федеральных бюджетных учреждений, подведомственных
Министерству финансов РФ. В данном отношении можно также указать на аналогичные
приказы: Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального
развития от 28 марта 2011 г. N 1495-Пр/11 и от 28 марта 2011 г. N 1496-Пр/11;
Федерального агентства морского и речного транспорта от 2 марта 2011 г. N 125;
Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 20 января 2011 г. N 7
и другие.
Указанные выше нормативные правовые акты имеют отношение к деятельности
федеральных бюджетных учреждений, и по сути своей идентичны друг другу. В связи с
чем интересным представляется рассмотрение порядка согласования передачи
некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных
средств и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества,
закрепленного за муниципальным бюджетным учреждением, в частности, городского
округа "Город Якутск" собственником или приобретенного этим муниципальным
бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на
приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. В соответствии с
постановлением Окружной администрации города Якутска от 30 мая 2011 г. N 107п
решение о согласовании передачи имущества принимается Департаментом
имущественных отношений Окружной администрации города Якутска на основании
обращения бюджетного учреждения.
В случае намерения бюджетного учреждения выступить в качестве учредителя или
участника некоммерческой организации бюджетное учреждение с целью принятия
решения о согласовании передачи имущества представляет в Департамент
имущественных отношений Окружной администрации города Якутска следующие
документы:
а) обращение руководителя бюджетного учреждения о согласовании передачи
имущества с указанием цели учреждения некоммерческой организации или участия в
некоммерческой организации, прогнозируемого влияния участия в некоммерческой
организации на повышение эффективности деятельности бюджетного учреждения и
показателей его финансово-хозяйственной деятельности (далее - обращение);
б) перечень имущества, подлежащего передаче (с приложением заверенных
надлежащим образом копий правоустанавливающих документов на данное имущество);
в) справка, содержащая информацию об объеме денежных средств, которые
предполагается передать некоммерческой организации;
г) выписка с лицевого счета бюджетного учреждения;
д) копии бюджетной отчетности за последний финансовый год и на последнюю
отчетную дату, заверенные руководителем и главным бухгалтером бюджетного
учреждения;
е) заверенные надлежащим образом копии учредительных документов
некоммерческой организации, которой предполагается передать имущество либо проект
учредительных документов. В состав учредителей (участников) которой предполагает
войти учреждение;
ж) справка о балансовой стоимости имущества;
з) выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
и) подготовленный в соответствии с законодательством Российской Федерации
об оценочной деятельности отчет об оценке рыночной стоимости имущества, которое
предполагается передать некоммерческой организации в качестве ее учредителя или
участника, произведенный не ранее чем за 3 месяца до представления отчета.
Поступившее в Департамент имущественных отношений Окружной администрации
города Якутска обращение бюджетного учреждения рассматривается коллегиально.
С момента получения указанных выше документов Департамент имущественных
отношений Окружной администрации города Якутска в пятидневный срок направляет
предложение о согласовании передачи некоммерческим организациям в качестве их
учредителя или участника денежных средств и иного имущества, за исключением особо
ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным бюджетным
учреждением собственником или приобретенного муниципальным бюджетным
учреждением городского округа "Город Якутск" за счет средств, выделенных ему
собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества, в
структурные подразделения Окружной администрации города Якутска.
Структурные подразделения Окружной администрации города Якутска в течение
10 дней предоставляют в Департамент имущественных отношений Окружной
администрации города Якутска заключения на предложение о согласовании передачи
некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных
средств и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества,
закрепленного за муниципальным бюджетным учреждением собственником или
приобретенного муниципальным бюджетным учреждением городского округа "Город
Якутск" за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого
имущества, а также недвижимого имущества.
Срок рассмотрения обращения бюджетного учреждения не может превышать 30
календарных дней со дня его регистрации в Департаменте имущественных отношений
Окружной администрации города Якутска.
По итогам рассмотрения обращения о согласовании передачи некоммерческим
организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств и иного
имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за
муниципальным бюджетным учреждением городского округа "Город Якутск"
собственником или приобретенного муниципальным бюджетным учреждением городского
округа "Город Якутск" за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение
такого имущества, а также недвижимого имущества, выдается решение Департамента
имущественных отношений Окружной администрации города Якутска о согласовании или
об отказе в согласовании.
Решение об отказе в согласовании выдается в следующих случаях:
а) представление не в полном объеме документов, предусмотренных настоящим
порядком;
б) выявление в представленных бюджетным учреждением документах неполных,
необоснованных или недостоверных сведений;
в) если передача бюджетным учреждением имущества приведет к невозможности
осуществления им деятельности, цели, предмет и виды которой определены Уставом
бюджетного учреждения.
Обращение бюджетного учреждения и прилагаемые к нему документы бюджетному
учреждению не возвращаются и остаются на хранении в Департаменте имущественных
отношений Окружной администрации города Якутска.
5. В отношении казенного учреждения законодатель ввел прямой запрет выступать
учредителем (участником) любых юридических лиц, вне зависимости от того, является ли
это юридическое лицо коммерческой или некоммерческой организацией.
При рассмотрении норм комментируемой статьи следует учитывать, что
Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ внесены изменения в абз. 3 п. 4 в
части исключения слова "складочный" (в отношении уставного капитала хозяйственных
обществ).
Статья 25. Имущество некоммерческой организации
1. По общему правилу в собственности некоммерческой организации может
находиться не изъятое из оборота имущество. Пункт 1 комментируемой статьи содержит
примерный перечень имущества некоммерческой организации, которое может
находиться на праве собственности, так и на праве оперативного управления - это
здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в
рублях и иностранной валюте, ценные бумаги и иное имущество.
Комментируемая статья устанавливает право некоммерческих организаций (за
исключением казенного учреждения) формировать в составе имущества целевой
капитал. В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О
порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих
организаций" (далее - ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала
некоммерческих организаций") целевой капитал некоммерческой организации сформированная за счет пожертвований, внесенных жертвователем (жертвователями) в
виде денежных средств, часть имущества некоммерческой организации, переданная
некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для
получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности
некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций, в порядке,
предусмотренном этим законом.
Жертвователи передают в собственность некоммерческой организации на
формирование целевого капитала денежные средства в валюте РФ или иностранной
валюте на основании договора пожертвования или завещания в соответствии с нормами
гражданского законодательства о дарении или о наследовании с учетом особенностей,
предусмотренных ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала
некоммерческих организаций".
Некоммерческая организация не вправе передавать на формирование своего
целевого капитала (пополнение своего сформированного целевого капитала)
собственные денежные средства.
Договором пожертвования, заключенным между жертвователем и некоммерческой
организацией, или завещанием может быть предусмотрена передача денежных средств
как для формирования целевого капитала, так и для пополнения уже сформированного
некоммерческой организацией целевого капитала в соответствии с условиями договора
пожертвования или завещания.
2. По общему правилу некоммерческая организация отвечает по своим
обязательствам тем своим имуществом, на которое по законодательству РФ может быть
обращено взыскание. Таким образом, имущественная ответственность некоммерческой
организации соотнесена с общими положениями гражданского законодательства, по
которому любое юридическое лицо отвечает по своим обязательствам принадлежащим
ему имуществом. В тоже время, федеральными законами об отдельных видах
некоммерческих организаций могут определять имущество таких организаций, на которое
не может быть обращено взыскание. Так, например, в соответствии с п. 5 ст. 21 ФЗ "О
свободе совести и о религиозных объединениях" на движимое и недвижимое имущество
богослужебного назначения не может быть обращено взыскание по претензиям
кредиторов. Перечень видов имущества богослужебного назначения, на которое не
может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов, устанавливается
Правительством РФ по предложениям религиозных организаций (см. комментарий к ст. 6
Закона).
Статья 26. Источники формирования имущества некоммерческой организации
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает общий открытый перечень
источников формирования имущества некоммерческой организации. При этом
формирование имущества производится как в денежной, так и в иных формах.
Рассмотрим некоторые из перечисленных в комментируемой статье источников:
1) регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников,
членов).
Виды, размеры и порядок внесения имущественных поступлений от учредителей
(участников, членов) некоммерческой организации определяются ее учредительными
документами.
Регулярные
имущественные
(денежные)
поступления
характерны
для
некоммерческих организаций, основанных на членстве, а также для финансируемых
собственником учреждений.
Единовременные поступления обычно предусматриваются при учреждении
некоммерческой организации, вступлении новых членов или участников в существующие
некоммерческие организации;
2) добровольные имущественные взносы и пожертвования.
Добровольные имущественные взносы традиционно считаются формой
дополнительного имущественного участия учредителей (участников), наряду с
регулярными и единовременными поступлениями. Указанные имущественные
поступления традиционно формируются за счет осуществления благотворительной
деятельности, под которой в соответствии со ст. 1 ФЗ "О благотворительной
деятельности
и благотворительных организациях"
понимается добровольная
деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на
льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе
денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию
иной поддержки;
3) выручка от реализации товаров, работ, услуг.
Традиционно, под выручкой от реализации товаров (работ, услуг) понимается
начисленная сумма дохода за переданные другим лицам имущественные права на
товары, результаты работ, оказанные услуги. Данный вид дохода обычно является
основным для всех юридических лиц, занимающихся производством или реализацией
услуг;
4) дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим
ценным бумагам и вкладам.
В соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке
ценных бумаг" под акцией понимается эмиссионная ценная бумага, закрепляющая права
ее владельца (акционера) на получение части прибыли акционерного общества в виде
дивидендов, на участие в управлении акционерным обществом и на часть имущества,
остающегося после его ликвидации. Акция является именной ценной бумагой.
Облигация - это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца
на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной
стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может также
предусматривать право ее владельца на получение фиксированного в ней процента от
номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Доходом по
облигации являются процент и/или дисконт;
5) доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации.
В соответствии со ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения,
пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему
усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия,
не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и
охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в
собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения,
пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его
другими способами, распоряжаться им иным образом.
Собственник также может передать свое имущество в доверительное управление
другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное
управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему,
который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или
указанного им третьего лица. Таким образом, реализуя право собственности на
имущество, некоммерческая организация может различными, не запрещенными законом
способами, получать доход от его использования;
6) законами об отдельных видах некоммерческих организаций установлены и иные
источники формирования имущества. Так, например, ФЗ "О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях" установлены источники формирования
имущества благотворительной организации, ФЗ "Об общественных объединениях"
предусмотрены особенности формирования имущества общественного объединения.
2. Особенности формирования имущества государственной корпорации
предусмотрены комментируемой статьей и федеральными законами о создании
государственных корпораций. Так, в соответствии со ст. 50 ФЗ "О страховании вкладов
физических лиц в банках Российской Федерации" имущественный взнос Российской
Федерации в имущество Агентства осуществляется путем передачи ему государственной
корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" 3 млрд. рублей. Из
указанной суммы 2 млрд. рублей направляется в фонд обязательного страхования
вкладов и 1 млрд. рублей - для формирования источников расходов Агентства на
проведение мероприятий, предусмотренных указанным законом, ФЗ "О банках и
банковской деятельности" и ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных
организаций".
3. Следствием общих положений о некоммерческой организации как юридического
лица, не имеющего извлечение прибыли в качестве цели своей деятельности, п. 3
комментируемой статьи установлено, что полученная некоммерческой организацией
прибыль не подлежит распределению между участниками (членами) некоммерческой
организации. Прибыль некоммерческой организации направляется на достижение целей,
ради которых она была создана. Это общее правило установлено также п. 1 ст. 50 ГК РФ.
В связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений п. 4 комментируемой статьи установлен особый порядок
применения положений комментируемой статьи для казенных и бюджетных учреждений
(см. комментарий к ст. 9.1, 9.2 Закона).
Статья 27. Конфликт интересов
1. В соответствии со ст. 53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские
права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в
соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.
Порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется
законом и учредительными документами.
Принимая во внимание необходимость защиты имущественных интересов
некоммерческой организации от возможных недобросовестных действий ее органов
управления, комментируемой статьей определено положение о конфликте интересов,
характерные прежде всего для законодательства о хозяйственных обществах. Данные
положения направлены на разрешение той ситуации, когда заинтересованность лица,
способного повлиять на решения, принимаемые юридическим лицом, может повлечь
причинение ущерба некоммерческой организации.
Пунктом 1 комментируемой статьи установлены:
1) перечень лиц, которые могут быть признаны заинтересованными;
2) условия их признания таковыми.
Заинтересованные лица - это лица, заинтересованные в совершении
некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок с другими
организациями или гражданами.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи заинтересованными лицами
признаются:
- руководитель некоммерческой организации;
- заместитель руководителя;
- лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией;
- лицо, входящее в состав органов надзора за ее деятельностью.
Для признания данных лиц заинтересованными необходимо наличие следующих
условий:
1) если указанные лица по отношению к организациями или гражданами, с
которыми некоммерческая организация совершает те или иные действия, в том числе
сделки:
- состоят в трудовых отношениях;
- являются участниками данных организаций;
- являются кредиторами этих организаций;
- состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях;
- являются кредиторами этих граждан.
2) при этом указанные организации или граждане (с которыми некоммерческая
организация совершает те или иные действия, в том числе сделки):
- являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации;
являются
крупными
потребителями
товаров
(услуг),
производимых
некоммерческой организацией;
- владеют имуществом, которое полностью или частично образовано
некоммерческой организацией;
- могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом
некоммерческой организации.
Причем только при наличии этих 2 условий в совокупности вышеуказанные лица
могут быть признанными заинтересованными, что влечет за собой конфликт интересов
заинтересованных лиц и некоммерческой организации.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлена обязанность заинтересованных
лиц соблюдать интересы некоммерческой организации. Это выражается в:
- необходимости достижения определенных в учредительных документах целей ее
деятельности и соответствия всех действий, сделок некоммерческой организации этим
целям;
- недопущении использования возможностей некоммерческой организации в своих
интересах;
- недопущении использования возможностей некоммерческой организации в иных
целях, помимо предусмотренных учредительными документами некоммерческой
организации.
Пункт 2 комментируемой статьи также раскрывает категорию "возможности
некоммерческой организации" как принадлежащее некоммерческой организации
имущество, имущественные и неимущественные права, возможности в области
предпринимательской деятельности, информация о деятельности и планах
некоммерческой организации, имеющая для нее ценность.
Таким образом, лица, которые могут быть признаны заинтересованными в
отношении некоммерческой организации, должны обеспечивать соблюдение интересов
организации, не причиняя ущерб организации и не допуская использование имущества не
в соответствии с целями ее создания.
3. В соответствии со ст. 53 ГК РФ лицо, которое в силу закона или учредительных
документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах
представляемого им юридического лица добросовестно и разумно.
Пункт 3
комментируемой
статьи
определяет
регламент
действий
заинтересованного лица и органов управления некоммерческой организации, в случае
если заинтересованное лицо имеет заинтересованность в сделке:
- оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления
некоммерческой организацией или органу надзора за ее деятельностью до момента
принятия решения о заключении сделки (в бюджетном учреждении - соответствующему
органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя);
- сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой организацией
или органом надзора за ее деятельностью (в бюджетном учреждении - соответствующим
органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя).
Указанные законодательные нормы находят свое выражение на практике путем
закрепления соответствующих положений в нормативных правовых актах, регулирующих
вопросы принятия решения об одобрении сделок с участием бюджетных учреждений
(федеральных, субъектов РФ, муниципальных). Можно привести ряд следующих актов.
В отношении федеральных бюджетных учреждений действует ряд следующих
приказов: Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 10 марта
2011 г. N 128; Федерального дорожного агентства от 30 декабря 2010 г. N 103;
Управления делами Президента РФ от 27 декабря 2010 г. N 558 и др.
Так, например, приказом Минприроды России от 31 декабря 2010 г. N 572
утвержден порядок принятия решения об одобрении сделок с участием
подведомственного Минприроды России федерального бюджетного учреждения, в
совершении которых имеется заинтересованность. Указанный Порядок разработан в
целях предупреждения заинтересованности в совершении подведомственным
Минприроды России учреждением тех или иных действий, в том числе в совершении
сделок, которые могут повлечь за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и
учреждения.
Порядок, в частности, предусматривает, что сделка может быть совершена только
с предварительного одобрения Минприроды России как федерального органа
исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя
учреждения.
При этом учреждение и заинтересованное лицо обязаны сообщить в письменной
форме о своей заинтересованности Минприроды России. Такое сообщение должно быть
направлено учреждением и заинтересованным лицом в Минприроды России в
письменной форме до принятия решения о заключении ими сделки.
В сообщении указываются обстоятельства, свидетельствующие о возможных
действиях, в том числе сделках, которые могут повлечь за собой конфликт интересов
заинтересованного лица и учреждения с приложением заверенных в установленном
порядке копий документов, подтверждающих наличие заинтересованных в сделке лиц в
соответствии с действующим законодательством, а также проект договора (контракта,
мирового соглашения) и описание существенных условий сделки. Документы,
представляемые учреждением в Минприроды России для принятия решения об
одобрении сделок должны быть заверены подписями заинтересованного лица,
руководителя учреждения, главного бухгалтера и печатью учреждения. При этом
сообщение учреждения и заинтересованного лица, а также прилагаемые к нему
документы им не возвращаются и остаются на хранении в Минприроды России.
Поступившее сообщение регистрируется в установленном порядке и направляется
в соответствующий Департамент Минприроды России, участвующий в координации и
контроле деятельности учреждения, который рассматривает представленные документы,
и по результатам проведенного анализа осуществляет подготовку проекта
соответствующего решения Минприроды России (в форме письма) и передает его на
подпись. В случае нарушения установленных требований либо несоблюдения
требований, предъявляемых к соответствующим документам, Департамент Минприроды
России возвращает сообщение учреждению и заинтересованному лицу, с указанием
причин возврата.
Решение об одобрении (отказе в одобрении) сделки принимается Минприроды
России в течение 10 (десяти) рабочих дней со дня регистрации сообщения о сделке.
В течение 5 (пяти) рабочих дней со дня принятия решения об одобрении (либо
неодобрении) сделки с участием учреждения, в совершении которых имеется
заинтересованность, Департамент Минприроды России направляет в учреждение и
заинтересованному лицу или вручает их уполномоченным представителям письма об
одобрении (либо неодобрении) сделки с участием учреждения, в совершении которой
имеется заинтересованность.
В отношении бюджетных учреждений субъектов РФ рассмотрим пример
реализации законодательных норм комментируемой статьи в приказе Министерства
финансов Республики Коми от 3 мая 2011 г. N 87, которым утвержден Порядок принятия
решения об одобрении сделок с участием государственных бюджетных учреждений, в
отношении которых Министерство финансов Республики Коми осуществляет функции и
полномочия учредителя, в совершении которых имеется заинтересованность,
определяемая в соответствии с критериями, установленными статьей 27 Федерального
закона "О некоммерческих организациях".
Согласно названному Порядку лицами, заинтересованными в совершении
бюджетным учреждением (далее - Учреждение) тех или иных действий, в том числе
сделок с другими организациями или гражданами, в целях указанного Порядка
признаются:
- руководитель (заместитель руководителя) Учреждения,
- лицо, входящее в состав органов управления Учреждением или органов надзора
за его деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или
гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих
организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или
являются кредиторами этих граждан.
При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров
(услуг) для Учреждения, крупными потребителями товаров (услуг), производимых
Учреждением, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано
Учреждением, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом
Учреждения.
В случае, если заинтересованное лицо инициирует заключение сделки, одной из
сторон которой является Учреждение, руководитель (лицо, исполняющее его
обязанности) Учреждения направляет в Министерство финансов Республики Коми (далее
- Министерство) следующие документы:
а) заявление об одобрении сделки с указанием предмета сделки, контрагентов,
сроков, цены и иных существенных условий сделки, содержащее финансовоэкономическое обоснование целесообразности заключения сделки (содержание сделки,
расчеты показателей сделки, информацию о прогнозе влияния результатов сделки на
повышение эффективности деятельности Учреждения в разрезе производственных и
финансовых показателей, особые условия сделки;
б) проект соответствующего договора, содержащий условия сделки;
в) информация, содержащая обстоятельства, свидетельствующие о возможных
действиях, которые могут повлечь за собой конфликт интересов заинтересованного лица
и Учреждения и условия сделки с описанием существенных условий сделки.
В случае необходимости Министерство вправе запросить у Учреждения
дополнительные документы или разъяснения, связанные с совершением сделки. При
этом рассмотрение заявления приостанавливается до представления Учреждением в
Министерство таких документов или разъяснений.
Прием и регистрация поступившего заявления с приложенными к нему
документами производится Министерством не позднее следующего рабочего дня с даты
их поступления. Документы могут быть доставлены лично, через систему электронного
документооборота, либо направлены в адрес Министерства почтовым отправлением.
Уполномоченное структурное подразделение Министерства в течение 10 рабочих
дней со дня получения заявления с прилагаемыми документами рассматривает
представленные документы (при необходимости совместно с Учреждением) и готовит
проект письма об одобрении либо об отказе в одобрении сделки.
Решение об отказе в одобрении сделки принимается Министерством в случаях,
если установлено:
а) несоответствие представленных Учреждением документов и сведений
законодательству Российской Федерации;
б) недостоверность (неполнота) сведений в представленных Учреждением
документах;
в) совершение сделки приведет к невозможности осуществления Учреждением
деятельности, цели, предмет и виды которой определены его уставом.
Соответствующий проект письма об одобрении (об отказе в одобрении) сделки
уполномоченное структурное подразделение представляет для подписания министру
финансов Республики Коми или заместителю министра, курирующему данное
Учреждение. Решение об одобрении (об отказе в одобрении) принимается министром
финансов Республики Коми или заместителем министра, курирующим данное
Учреждение, в течение 3 рабочих дней.
В отношении муниципальных бюджетных учреждений укажем на постановление
администрации Первомайского района Тамбовской области от 5 мая 2011 г. N 591,
которым
утвержден
Порядок
предварительного
согласования
совершения
муниципальными бюджетными учреждениями Первомайского района Тамбовской
области крупных сделок, соответствующих критериям, установленным статьей 27
Федерального закона "О некоммерческих организациях".
4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает, что сделка, в совершении
которой имеется заинтересованность и которая совершена с нарушением требований
данной статьи, может быть признана судом недействительной. Следовательно, такая
сделка является оспоримой.
Согласно п. 2 ст. 166 ГК РФ требование о признании оспоримой сделки
недействительной может быть предъявлено лицами, указанными в ГК РФ.
Данная сделка может быть признана судом недействительной по правилам ст. 174
ГК РФ, регулирующей последствия ограничения полномочий на совершения сделки.
В комментируемом Законе отсутствует прямое указание на круг лиц, имеющих
право на подачу иска об оспаривании сделки в соответствии с п. 4 рассматриваемой
статьи. Отсюда следует, что право на такое оспаривание имеет только сама
некоммерческая организация. Этот вывод подтверждается материалами судебной
практики (см. например, постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 19 января
2006 г. N Ф04-9613/2005(18694-А03-13), ФАС Северо-Западного округа от 27 августа
2009 г. по делу N А66-10175/2008, от 22 августа 2006 г. по делу N А52-329/2005/1). Но
суды не всегда последовательны в этой позиции. В решениях судов трех инстанций по
одному из дел рассматриваемой нами категории судебные органы удовлетворили иск
учредителя такой организации (см. например, постановление ФАС Волго-Вятского
округа от 22 декабря 2008 по делу N А82-654/2008-38).
В
абз. 2
п. 4
комментируемой
статьи
устанавливается
повышенная
ответственность заинтересованного лица. Оно несет перед некоммерческой
организацией ответственность в размере убытков, причиненных им этой организации.
На тот случай, если убытки причинены некоммерческой организации несколькими
заинтересованными лицами, в абз. 2 п. 4 комментируемой статьи предусмотрено, что
ответственность этих лиц перед организацией является солидарной.
Глава V. Управление некоммерческой организацией
Статья 28. Основы управления некоммерческой организацией
1. Юридические лица в гражданском обороте действуют через создаваемые органы
управления. На создание организационной структуры управления влияют различные
факторы. С внешней стороны главнейшим фактором выступает организационно-правовая
форма самого юридического лица. Причиной этого является стремление законодателя к
четкому закреплению организационной структуры субъекта в нормативных актах,
регулирующих его правовое положение. Однако было бы неверным связывать тип
управления юридическим лицом с его организационно-правовой формой. Значительную
роль здесь играет отнесение субъекта к тому или иному классификационному типу,
основанному на членстве, и субъекту, создаваемому при отсутствии членства его
учредителей. Помимо описываемых факторов на выбор системы управления
юридическим лицом также оказывают влияние имущественная основа создания
организации. Структура органов управления должна соответствовать интересам
собственника формирующего имущественную основу будущей организации.
Пунктом 1 комментируемой статьи предусмотрена достаточная степень свободы
выбора в определении структуры, компетенции, порядка формирования и сроков
полномочий органов управления некоммерческими организациями, в порядке принятия
ими решений и выступления от имени некоммерческой организации в обороте. Главное,
чтобы эти положения были установлены учредительными документами некоммерческой
организации в соответствии с комментируемым Законом и иными федеральными
законами. В отношении казенного или бюджетного учреждения - также в соответствии с
нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации
муниципального образования или в случаях, установленных федеральным законом,
законом субъекта РФ или нормативным правовым актом представительного органа
местного самоуправления, - нормативными правовыми актами иных органов
государственной
власти
(государственных
органов)
или
органов
местного
самоуправления.
2. Пункт 2 включен в комментируемую статью в соответствии с Федеральным
законом от 30 декабря 2006 г. N 276-ФЗ в связи с принятием ФЗ "О порядке
формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций".
Именно ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала
некоммерческих организаций" предусмотрено формирование иных органов управления
некоммерческих организаций, нежели предусмотренных комментируемым Законом.
В частности, в ч. 1 ст. 6 ФЗ "О порядке формирования и использования целевого
капитала некоммерческих организаций" установлено, что некоммерческая организация,
формирующая целевой капитал, обязана создать совет по использованию целевого
капитала. До утверждения высшим органом управления некоммерческой организации
численного и персонального состава совета по использованию целевого капитала
некоммерческая организация не вправе передавать денежные средства в доверительное
управление.
Статья 29. Высший орган управления некоммерческой организацией
1. Комментируемой статьей устанавливаются основы организации высшего органа
управления некоммерческих организаций и особенности в зависимости от вида
некоммерческой организации. Сразу следует оговориться, что в силу особых целей
деятельности комментируемая статья не распространяется на религиозные организации,
а также на государственные корпорации.
Пунктом 1 комментируемой статьи предусмотрено, что высшими органами
управления некоммерческими организациями в соответствии с их учредительными
документами являются:
- коллегиальный высший орган управления для автономной некоммерческой
организации;
- общее собрание членов для некоммерческого партнерства, ассоциации (союза).
Комментируемая статья закрепляет особый статус фонда как некоммерческой
организации, у которой порядок управления в целом определяется исключительно его
уставом. Тем не менее, п. 3 ст. 7 комментируемого Закона установлена обязательность
наличия в фонде такого органа как попечительский совет фонда, который осуществляет
надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и
обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом
законодательства.
Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных
началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета фонда
определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями.
Особенности состава и компетенция органов управления общественными
организациями (объединениями) устанавливаются в соответствии с законами об этих
организациях (объединениях).
Так, в соответствии со ст. 8 ФЗ "Об общественных объединениях" высшим
руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или
общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной
организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду
(конференции) или общему собранию.
В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно
действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени
общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.
В соответствии со ст. 9 ФЗ "Об общественных объединениях" высшим
руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или
общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного
движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции)
или общему собранию.
Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или)
участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде
рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на
съезде (конференции) или общем собрании (ст. 10 ФЗ "Об общественных
объединениях").
Статьей 24 ФЗ "О политических партиях" установлено, что высшим руководящим
органом политической партии является съезд политической партии, а высшим
руководящим органом регионального отделения политической партии - конференция или
общее собрание регионального отделения политической партии.
Причем, избрание руководящих органов политической партии и региональных
отделений политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре
года.
Если иное не установлено законом, учредители некоммерческой организации
самостоятельно определяют наименование ее органов управления, как, например, в
отношении автономной некоммерческой организации, фонда, частного учреждения,
ассоциации (союза). Однако в автономной некоммерческой организации высший орган
может быть только коллегиальным.
2. В связи с тем, что юридическое лицо представляет в гражданском и ином
обороте его органы управления, то развивая положения о целевой правоспособности
некоммерческой организации, п. 2 комментируемой статьи установлено, что основной
функцией высшего органа управления некоммерческой организацией является
обеспечение соблюдения некоммерческой организацией целей, в интересах которых она
была создана.
3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливаются общие для всех
некоммерческих организаций вопросы, отнесенные к компетенции высшего органа
управления:
- изменение устава некоммерческой организации;
- определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой
организации, принципов формирования и использования ее имущества;
- образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное
прекращение их полномочий;
- утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса;
- утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него
изменений;
- создание филиалов и открытие представительств некоммерческой организации;
- участие в других организациях;
- реорганизация и ликвидация некоммерческой организации (за исключением
ликвидации фонда).
Пунктом 3 комментируемой статьи также установлено общее правило о
возможности в учредительных документах некоммерческой организации предусматривать
создание постоянно действующего коллегиального органа управления, к ведению
которого может быть отнесено решение ряда вопросов, отнесенных к компетенции
высшего органа управления. При этом передача исключительных полномочий высшего
органа управления другим органам не допускается.
К исключительной компетенции высшего органа управления комментируемая
статья закона относит:
- изменение устава некоммерческой организации;
- определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой
организации, принципов формирования и использования ее имущества;
- образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное
прекращение их полномочий;
- реорганизация и ликвидация некоммерческой организации (за исключением
ликвидации фонда).
4. Пунктом 4 комментируемой статьи предусматривается порядок принятия
решений по вопросам, относящимся к компетенции общего собрания членов
некоммерческой организации или заседания коллегиального высшего органа управления
некоммерческой организацией.
Так, общее собрание членов некоммерческой организации или заседание
коллегиального высшего органа управления некоммерческой организацией правомочно,
если на указанном собрании или заседании присутствует более половины его членов.
Причем по общему правилу решение принимается простым большинством голосов
членов, присутствующих на собрании или заседании.
Однако решение общего собрания или заседания по вопросам исключительной
компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией принимается
единогласно или квалифицированным большинством голосов в соответствии с
комментируемым Законом, иными федеральными законами и учредительными
документами.
Соблюдение указанных требований при принятии решения некоммерческой
организации дает основание утверждать о правомочности высшего органа управлении
принимать решения и о действительности самого принятого решения как волеизъявления
юридического лица.
5. Особые требования к составу коллегиального органа управления установлены
п. 5 комментируемой статьи для автономной некоммерческой организации: лица,
являющиеся работниками этого вида некоммерческой организации, не могут составлять
более чем одну треть общего числа членов коллегиального высшего органа управления
автономной некоммерческой организацией. Кроме того, автономная некоммерческая
организация не вправе осуществлять выплату вознаграждения членам ее высшего органа
управления за выполнение ими возложенных на них функций, за исключением
компенсации расходов, непосредственно связанных с участием в работе высшего органа
управления. Это требование согласуется с положением п. 4 ст. 10 комментируемого
Закона, в соответствии с которым учредители автономной некоммерческой организации
могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.
Статья 30. Исполнительный орган некоммерческой организации
1. В связи с тем, что высший орган управления некоммерческой организацией
действует в большинстве некоммерческих организаций на непостоянно основе, то в
период между созывом (собранием) высшего органа управления в целях осуществления
текущего руководства деятельностью некоммерческой организации по решению
учредителей (высшего органа управления некоммерческой организацией) могут быть
образованы исполнительные органы некоммерческой организации.
Пункт 1 комментируемой статьи не устанавливает каких-либо жестких требований
к наименованию исполнительных органов некоммерческой организации, форме,
структуре, количеству членов и оплате их труда. Более того, в соответствии с п. 1
комментируемой статьи некоммерческая организация сама определяет, будет ли
исполнительный орган некоммерческой организации коллегиальным и (или)
единоличным.
Важным правовым свойством исполнительного органа некоммерческой
организации это его подотчетен высшему органу управления некоммерческой
организацией.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает общую норму, определяющую
компетенцию исполнительного органа некоммерческой организации. В соответствии с ней
данный орган некоммерческой организации решает все вопросы, которые не составляют
исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией,
определенную комментируемым Законом, иными федеральными законами и
учредительными
документами
некоммерческой
организации.
Таким
образом,
компетенция исполнительного органа некоммерческой организации не может включать в
себя вопросы, исключительной компетенции высшего органа управления некоммерческой
организации, вопросы органов контроля и надзора некоммерческих организаций
(попечительского совета, ревизионной комиссии и др.). В целях избежания
управленческих конфликтов именно в учредительных документах некоммерческой
организации в соответствии с требованиями закона предусматриваются предметы
ведения всех органов: высших органов управления, исполнительных органов и органов
контроля и надзора.
Статья 30.1. Ограничения на участие отдельных категорий лиц в деятельности
иностранных некоммерческих неправительственных организаций
1. В связи с совершенствованием институтов публичной службы, а также
формированием самостоятельных институтов гражданского общества комментируемой
статьей установлены ограничения для лиц замещающих должности на государственной
и муниципальной службе.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - "О
государственной гражданской службе Российской Федерации") в связи с прохождением
гражданской службы гражданскому служащему запрещается входить в состав органов
управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных
некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их
структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ
или законодательством РФ. Кроме того, гражданин после увольнения с гражданской
службы не вправе в случае замещения должностей гражданской службы, перечень
которых установлен нормативными правовыми актами РФ, в течение 2 лет замещать
должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в
коммерческих
и
некоммерческих
организациях,
если
отдельные
функции
государственного управления данными организациями входили в должностные
обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских
служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке,
устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.
Статья 14 ФЗ от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской
Федерации" (далее - "О муниципальной службе в Российской Федерации"), определяет,
что муниципальному служащему запрещается входить в состав органов управления,
попечительских
или
наблюдательных
советов,
иных
органов
иностранных
некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их
структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ
или законодательством РФ.
2. Государственным и муниципальным служащим запрещено заниматься
оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств
иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных
граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором
РФ или законодательством РФ.
Необходимо отметить, что указанное положение не в полной мере соответствует
положениям п. 16 ч. 1 ст. 14 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",
поскольку указанным нормативным правовым актом запрет установлен только в случае
отсутствия письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя).
Аналогичное положение содержится и в п. 17 ч. 1 ст. 17 Закона "О государственной
гражданской службе Российской Федерации".
Глава VI. Поддержка некоммерческих организаций. Контроль за деятельностью
некоммерческих организаций
Статья 31. Экономическая поддержка некоммерческих организаций органами
государственной власти и органами местного самоуправления
1. В современной России значительное число проблем, с которыми сталкиваются
органы государственной власти и органы местного самоуправления, например,
обновление инженерной инфраструктуры, функционирование жилищно-коммунального
хозяйства, развитие территорий, не могут быть разрешены исключительно за счет
бюджетных средств. Поэтому создание экономических условий для развития
экономического, социального и иного потенциала некоммерческих организаций является
ключевой и наиболее актуальной задачей современного российского законодательства.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи органы государственной власти,
органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать
некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах. Следует
обратить внимание на формулировку Закона "могут оказывать". Представляется, что
данная формулировка является не совсем удачной. Так, в соответствии с Методикой
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от
26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для
правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность
необоснованного применения исключений из общих правил, являются, в частности,
определение компетенции по формуле "вправе", то есть диспозитивное установление
возможности совершения органами государственной власти или органами местного
самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и
организаций (подп. б п. 3 Методики).
Следует отметить, что экономическая поддержка некоммерческих организаций
находила уже свое отражение в подзаконных нормативно-правовых актах федерального
уровня (см. также комментарий к ст. 6 Закона). Так, в распоряжении Правительства РФ
от 19 января 2006 г. N 38-р "О программе социально-экономического развития РФ на
среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.)" указано, что экономическая поддержка
некоммерческих организаций является одним из приоритетных направлений развития
организаций гражданского общества (некоммерческих организаций). В названном акте
Правительства РФ определены и соответствующие направления поддержки
некоммерческих организаций. И хотя сама Программа уже не является актуальной, меры
поддержки, перечисленные в ней, тем не менее, заслуживают внимания. Вот они:
1) модернизация законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих
организаций, включая: наделение некоммерческих организаций правом получать
пожертвования вне зависимости от их организационно-правовой формы; устранение
разночтений в ГК РФ, комментируемом Законе и ФЗ "О благотворительной деятельности
и благотворительных организациях", касающихся определения организационно-правовых
форм, структуры органов и порядка управления некоммерческими организациями;
определение понятия и статуса ресурсного капитала некоммерческой организации,
доходы от которого служат источником финансирования уставной деятельности, условий
его создания и использования; сокращение административных барьеров в сфере
деятельности некоммерческих организаций; развитие механизмов образовательной и
информационно-консультационной
поддержки
деятельности
некоммерческих
организаций;
2) обеспечение равных условий доступа негосударственных и государственных
некоммерческих организаций на рынки социальных услуг, в том числе путем:
обеспечения равенства условий налогообложения поставщиков социальных услуг
различных организационно-правовых форм; установления стандартов качества
социального обслуживания, расширения круга организационно-правовых форм
некоммерческих организаций, действующих в сфере социального обслуживания граждан
пожилого возраста и инвалидов; создания прозрачной и конкурентной системы
государственной
поддержки
независимых
самоорганизующихся
общественных
объединений; формирования нормативной и методической базы для развития
некоммерческих организаций, включая расширение практики выделения грантов и
конкурсного размещения государственного (муниципального) заказа на предоставление
социальных услуг;
3) обеспечение прозрачности деятельности некоммерческих организаций, органов
государственной власти и органов местного самоуправления, включая содействие
развитию независимых попечительских советов, предотвращение конфликта интересов и
т.д.
2. В п. 2 комментируемой статьи перечислены некоторые формы экономической
поддержки со стороны органов государственной власти и органов местного
самоуправления в пределах их компетенции в отношении некоммерческих организаций.
Следует иметь ввиду, что органы государственной власти и местного самоуправления
оказывают поддержку некоммерческим организациям исключительно в пределах своих
полномочий, определенных правовыми актами: Конституцией РФ, конституциями и
уставами субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, правовыми
положениями соответствующих органов, а также положениями об органах
исполнительной власти.
К таким формам следует отнести:
1) размещение у некоммерческих организаций заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в
порядке, предусмотренном ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ;
2)
предоставление
гражданам
и
юридическим
лицам,
оказывающим
некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и
сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.
Так, например, НК РФ предусматривает некоторые послабления налогового
бремени для некоммерческих организаций. В частности, согласно подп. 6 п. 2 ст. 146 НК
РФ, операции по реализации земельных участков (долей в них) не признаются объектом
налогообложения по налогу на добавленную стоимость. Освобожден от НДС, согласно
ст. 150 НК РФ, и ввоз на территорию РФ, не подлежащей налогообложению
(освобождаемой от налогообложения) продукции, произведенной в результате
хозяйственной деятельности российских организаций на земельных участках,
являющихся территорией иностранного государства с правом землепользования РФ на
основании международного договора.
Согласно ст. 217 НК РФ освобождены от уплаты налога на доходы физических лиц
доходы налогоплательщиков, получаемые от продажи выращенных в личных подсобных
хозяйствах, находящихся на территории РФ, скота, кроликов, нутрий, птицы, диких
животных и птиц (как в живом виде, так и продуктов их убоя в сыром или переработанном
виде), продукции животноводства, растениеводства, цветоводства и пчеловодства как в
натуральном, так и в переработанном виде;
3) предоставление некоммерческим организациям иных льгот.
3. Пунктом 3 комментируемой статьи установлена императивная норма, согласно
которой запрещается предоставление льгот по уплате налогов в индивидуальном
порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и
юридическим лицам, оказывающим этим некоммерческим организациям материальную
поддержку. Данная норма направлена на предотвращение дискриминации путем
создания одним некоммерческим организациям более благоприятных экономических
условий по сравнению с другими, что в свою очередь запрещено антимонопольным
законодательством.
4.
Пунктом 4
комментируемой
статьи
определен
приоритет
органов
государственной власти и органы местного самоуправления при осуществлении
поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям.
В подтверждении данного факта, правительство России приступает к реализации
широкомасштабной программы поддержки социально ориентированных некоммерческих
организаций. Обнародован проект постановления, в соответствии с которым в нынешнем
году региональным бюджетам будет выделено 600 млн. рублей субсидий на цели
реализации программ поддержки этих организаций. Ожидается, что в 2012 г. объем таких
субсидий возрастет в 2 раза, а в 2013 г. будет утроен. Бюджетные субсидии будут
распределяться на конкурсной основе по десяти направлениям, соответствующим видам
деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций*(25).
Статья 31.1. Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций
органами государственной власти и органами местного самоуправления
1. Развивая положения п. 4 ст. 31 настоящего Закона, п. 1 комментируемой статьи
установлены условия для реализации поддержки социально ориентированным
некоммерческим организациям.
Так, органы государственной власти и органы местного самоуправления могут
оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при
следующих условиях:
- поддержка осуществляется в соответствии с установленными законом
полномочиями;
- поддержка осуществляется при условии осуществления социально
ориентированными некоммерческими организациями в соответствии с учредительными
документами предусмотренных законом видов деятельности.
Пункт 1 комментируемой статьи связывает возможность оказания органами
государственной власти и местного самоуправления поддержки социально
ориентированным некоммерческих организаций с наличием в учредительных документах
и фактическим осуществлением этими организациями следующих видов деятельности:
- социальной поддержки и защиты граждан;
- подготовки населения к преодолению последствий стихийных бедствий,
экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
- оказания помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий,
экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных,
религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;
- охраны окружающей среды и защиты животных;
- охраны и в соответствии с установленными требованиями содержания объектов
(в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое,
культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;
- оказания юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе
гражданам и некоммерческим организациям и правового просвещения населения,
деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина;
- профилактики социально опасных форм поведения граждан;
- благотворительной деятельности, а также деятельности в области содействия
благотворительности и добровольчества;
- деятельности в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства,
здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового
образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической
культуры и спорта и содействия указанной деятельности, а также содействия духовному
развитию личности.
2. Следует обратить внимание, что перечисленные выше виды деятельности не
являются исчерпывающими, поскольку в соответствии с п. 2 комментируемой статьи для
признания некоммерческих организаций социально ориентированными федеральными
законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных
органов муниципальных образований могут устанавливаться наряду с предусмотренными
п. 1 видами деятельности другие виды деятельности, направленные на решение
социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ.
В качестве примера приведем Закон Владимирской области от 6 октября 2010 г.
N 81-ОЗ "О видах деятельности социально ориентированных некоммерческих
организаций, пользующихся государственной поддержкой во Владимирской области". В
соответствии с указанным законом органы государственной власти Владимирской
области оказывают поддержку социально ориентированным некоммерческим
организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными
документами видов деятельности, предусмотренных комментируемой статьей, а также
следующих видов деятельности:
1) поддержка семей (укрепление статуса семьи, ценностей многодетных семей,
материнства и отцовства в целом);
2) профессиональное ориентирование граждан;
3) увековечение памяти знаменитых земляков, а также иных выдающихся граждан
Российской Федерации, жизнь, трудовая, творческая и общественная деятельность
которых связана с Владимирской областью;
4) оказание услуг населению в удаленных и труднодоступных сельских населенных
пунктах;
5) патриотическое воспитание граждан Владимирской области;
6) развитие детского и молодежного общественного движения, поддержка детских,
молодежных общественных объединений и общественных объединений, работающих с
детьми и молодежью;
7) укрепление межнациональных, межэтнических и межконфессиональных
отношений, профилактика экстремизма и ксенофобии;
8) содействие развитию туризма на территории Владимирской области;
9) содействие охране правопорядка.
При этом оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим
организациям во Владимирской области осуществляется в формах, предусмотренных
действующим законодательством, а именно, п. 3 комментируемой статьи.
3. Пунктом 3 статьи установлены формы оказания органами публичной власти
поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, к ним относятся:
- финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а
также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации
работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций;
- предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям
льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и
сборах;
- размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд в порядке, предусмотренном ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ;
- предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным
некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и
сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.
Согласно п. 4 рассматриваемой статьи субъекты РФ и муниципальные
образования, кроме того, вправе оказывать поддержку социально ориентированным
некоммерческим организациям в иных формах за счет бюджетных ассигнований
соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Так, например, положениями ст. 8 Закона Забайкальского края от 24 ноября 2010 г.
N 432-ЗЗК "О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих
организаций в Забайкальском крае" предусмотрено предоставление льгот по уплате
арендных платежей. Социально ориентированным некоммерческим организациям может
предоставляться на льготных условиях в аренду государственное имущество,
находящееся в собственности Забайкальского края, за исключением земли. При этом
льготная ставка арендной платы за пользование предоставленным в аренду имуществом,
устанавливается на срок до 5 лет и составляет 50% от размера арендной платы,
установленной нормативными правовыми актами Забайкальского края, в части,
зачисляемой в бюджет края.
Следует отметить, что указанные нормы комментируемой статьи носят не
императивный, а диспозитивный характер, а размер и порядок оказания перечисленных
форм поддержки во много зависит от положений других нормативно-правовых актов (НК
РФ, БК РФ, ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ и др.) без применения которых невозможна
реализация п. 3 и 4 комментируемой статьи.
Приведем еще один пример. Согласно Закону Ханты-Мансийского автономного
округа - Югры от 16 декабря 2010 г. N 229-оз "О поддержке региональных социально
ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в ХантыМансийском автономном округе - Югре" (ст. 9) органами государственной власти
автономного округа осуществляется поддержка в области подготовки, переподготовки и
повышения квалификации работников и добровольцев региональных социально
ориентированных некоммерческих организаций. При этом порядок поддержки в указанной
области устанавливается Правительством автономного округа.
4. В связи с безусловной актуальностью норм комментируемой статьи
представляется целесообразным уделить особое внимание разного рода особенностям,
связанным с условиями, порядком и формами оказания поддержки социально
ориентированным некоммерческим организациям различными органами власти.
В Саратове, например, утверждена ведомственная целевая программа "Поддержка
ориентированных некоммерческих организаций города Саратов на 2011 год" (см.
постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 14
декабря 2010 г. N 3110). В данной Программе, в частности, указано, что взаимодействие
органов местного самоуправления и некоммерческих организаций, равно как и
муниципальная поддержка некоммерческих организаций могут принимать самые разные
формы - от консультаций до совместной работы и прямого финансирования.
Наиболее успешная форма реализации сотрудничества - разработка и
осуществление совместных проектов, где органы местного самоуправления и
некоммерческие организации выступают как партнерами, так и заказчиком и
исполнителем мероприятий в рамках социальных проектов. До недавнего времени
действующее законодательство не позволяло органам местного самоуправления
оказывать поддержку некоммерческим организациям, хотя большинство их проектов
реализуется именно в муниципалитетах. С принятием ФЗ от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" такое
стало возможным.
Финансирование социально значимых проектов позволяет поддерживать активную
деятельность некоммерческих организаций г. Саратова в сфере:
- охраны окружающей среды и защиты животных;
- социальной поддержки и защиты граждан города Саратова;
- содействия благотворительности и добровольчества;
- образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения,
профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни.
Программой "Поддержка ориентированных некоммерческих организаций города
Саратова на 2011 год" предусмотрено предоставление субсидии социально
ориентированным некоммерческим организациям г. Саратова, реализующим социальные
проекты, что позволяет привлечь их к решению задач социально-экономического
развития города.
Основной целью указанной Программы является создание на территории города
условий, способствующих развитию и функционированию некоммерческих организаций,
реализующих социально значимые для города проекты. Задачей Программы является
формирование экономических стимулов деятельности социально ориентированных
некоммерческих организаций.
Реализация Программы позволит обеспечить:
- реализацию не менее 20 проектов некоммерческих организаций, направленных на
решение конкретных задач социально-экономического развития города;
- обеспечение информационной, консультационной и методической поддержки
социально ориентированных некоммерческих организаций по основным направлениям их
деятельности, обмен передовым опытом и технологиями, выявление, обобщение и
распространение лучшей практики.
Перечень планируемых в рамках Программы мероприятий предусматривает:
- организацию и проведение семинаров по вопросам участия некоммерческих
организаций в конкурсе социальных проектов;
- организацию и проведение конкурса социальных проектов, предоставление
субсидий некоммерческим организациям города, реализующим социальные проекты.
Методика оценки результативности Программы заключается в ежеквартальном
сопоставлении достигнутых показателей и запланированных целевых значений. По
итогам реализации оценка Программы осуществляется в соответствии с
постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от
21 июля 2009 г. N 404 "Об утверждении Порядка проведения оценки и критериях
эффективности реализации ведомственных целевых программ".
Общий объем финансирования в рамках данной Программы предусмотрен в
размере 4000,0 тыс. руб. Определение размера субсидии в отношении каждого
социального проекта осуществляется на основании утвержденного администрацией
муниципального образования "Город Саратов" Положения о предоставлении субсидий
социально ориентированным некоммерческим организациям и Положения о конкурсе
социальных проектов.
Администрация муниципального образования "Город Саратов" реализует
Программу и координирует процесс заключения договоров на предоставление субсидий
социально ориентированным некоммерческим организациям по итогам конкурса
социальных проектов.
Контроль за ходом реализации Программы осуществляется администрацией
муниципального образования "Город Саратов", заместителем главы администрации
муниципального образования "Город Саратов" по социальной сфере, комитетом по
общественным отношениям, анализу и информации и комитетом по экономике
администрации муниципального образования "Город Саратов".
Отчет о ходе выполнения Программы направляется заместителю главы
администрации муниципального образования "Город Саратов" по социальной сфере и в
комитет по экономике администрации муниципального образования "Город Саратов"
ежеквартально, до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом.
5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет порядок оказания финансовой
поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям. Такая помощь
предоставляться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов
субъектов РФ, местных бюджетов путем предоставления субсидий.
В соответствии со ст. 78.1 БК РФ в федеральном законе о федеральном
бюджете, в законе субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, в решении представительного
органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться
субсидии иным некоммерческим организациям, могут предусматриваться субсидии иным
некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными)
учреждениями. Кроме того, в федеральном законе о федеральном бюджете могут
предусматриваться субсидии, в том числе, в виде имущественного взноса в
государственные корпорации и государственные компании.
Бюджетные ассигнования федерального бюджета на финансовую поддержку
социально ориентированных некоммерческих организаций (в том числе на ведение
реестра социально ориентированных организаций - получателей поддержки), включая
субсидии бюджетам субъектов РФ, предоставляются в порядке, установленном
Правительством РФ. Следует отметить, что такой порядок на федеральном уровне пока
еще не принят, что, однако, не лишает социально ориентированные некоммерческие
организации возможности получения необходимой финансовой поддержки для
осуществления предусмотренной деятельности. Так, постановлением администрации
муниципального образования "Город Саратов" от 28 марта 2011 г. N 584 утвержден
Порядок определения объема и предоставления субсидий на оказание поддержки
социально ориентированным некоммерческим организациям, а также Положение о
конкурсе социальных проектов и состав конкурсной комиссии по отбору победителей
конкурса социальных проектов.
В соответствии с положениями указанного Порядка предоставление субсидий
предполагает достижение целей, обозначенных в социальном проекте организации,
ставшей победителем конкурса. Определение размера субсидии в отношении каждого
социального проекта осуществляется на основании Положения о конкурсе социальных
проектов, при этом он не должен превышать 300,0 тыс. руб. Основанием для
определения объема субсидий конкретной социально ориентированной некоммерческой
организации являются итоги конкурса, утвержденные председателем конкурсной
комиссии.
Получателями субсидий являются социально ориентированные некоммерческие
организации, зарегистрированные в установленном порядке на территории города
Саратова (общественные организации, социальные, благотворительные и иные фонды,
некоммерческие партнерства, ассоциации и союзы), ставшие победителями конкурса
социальных проектов.
Предоставление
субсидий
организациям-победителям
осуществляет
администрация муниципального образования "Город Саратов" путем перечисления
средств на расчетные счета, открытые организациями-победителями в кредитных
организациях.
Основанием для перечисления субсидии является договор о предоставлении
субсидии на оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим
организациям, заключенный администрацией муниципального образования "Город
Саратов" с организацией-победителем конкурса. Такой договор о предоставлении
субсидии на оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим
организациям заключается в течение 20 дней с момента подписания протокола
подведения итогов конкурса.
Администрация муниципального образования "Город Саратов" производит
перечисление средств на расчетный счет организации-победителя, указанный в
договоре, в течение 10 банковских дней со дня подписания договора.
Организации-победители после получения субсидии не позднее 1 декабря
текущего года представляют в комитет по общественным отношениям, анализу и
информации администрации муниципального образования "Город Саратов" программный
отчет о реализации социального проекта. Кроме того, организации-победители не
позднее 15 декабря текущего года представляют также финансовый отчет о реализации
социального проекта.
В случае использования субсидии на цели, не предусмотренные социальным
проектом, субсидия подлежит возврату в бюджет в установленном законодательством
порядке.
Отдельного внимания заслуживают нормы постановления Правительства
Нижегородской области от 21 января 2010 г. N 20 "О финансовой поддержке социально
ориентированных некоммерческих организаций в Нижегородской области", которым
утверждены:
- Положение о порядке предоставления из областного бюджета субсидий на
оказание государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих
организаций;
- Положение о порядке предоставления из областного бюджета субсидий на
оказание государственной поддержки в виде грантов, предоставляемых социально
ориентированным
некоммерческим
организациям
на
реализацию
отдельных
общественно полезных (социальных) проектов (программ) (далее - Положение о порядке
предоставления грантов).
В соответствии с Положением о предоставлении грантов, субсидии
предоставляются в целях частичного возмещения затрат, связанных с реализацией
социально ориентированными некоммерческими организациями отдельных общественно
полезных (социальных) проектов (программ). Главным распорядителем средств
областного бюджета, выделенных для предоставления субсидии, является управление
делами Правительства Нижегородской области (далее - управление делами). Субсидии
предоставляются на основании распоряжений Правительства Нижегородской области в
пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных
управлению делами и выделенных предельных объемов финансирования. Перечисление
субсидий осуществляется на основании соглашений, заключенных управлением делами с
социально ориентированными некоммерческими организациями, с лицевого счета
управления делами на расчетные счета получателей субсидий, открытые в кредитных
организациях.
Для получения субсидии социально ориентированная некоммерческая организация
заключает соглашение о предоставлении субсидии, в котором предусматриваются
порядок перечисления, цели использования, сроки, форма, порядок предоставления
отчетности об использовании субсидии и порядок возврата средств в случае нецелевого
использования.
Средства выделяются для расходования в течение текущего года. Министерство
финансов Нижегородской области ежегодно предусматривает в расходной части
областного бюджета средства на предоставление субсидий из областного бюджета на
государственную поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям
с учетом предложений Министерства внутренней политики Нижегородской области.
Получатели субсидий не позднее 15 декабря текущего года представляют в
Министерство внутренней политики Нижегородской области отчеты о расходовании
выделенных средств с необходимыми документами, подтверждающими целевой
характер их использования. Требования к составу и порядку оформления документов,
подтверждающих целевое использование полученных средств, определяется
соглашением, заключаемым между управлением делами и получателем субсидии.
Министерство внутренней политики Нижегородской области не позднее 20 декабря
текущего года представляет в управление делами сводную информацию об
использовании средств областного бюджета и подтверждающие документы,
представленные получателями субсидий. В случае нарушения получателем субсидии
условий, установленных при предоставлении субсидии, он обязан в течение 30 дней с
даты предъявления ему главным распорядителем бюджетных средств соответствующего
требования о возврате субсидий, использованных по нецелевому назначению,
возвратить в областной бюджет полученные суммы субсидий и доходы, полученные от их
нецелевого использования. При нарушении указанного срока получатель субсидии
обязан уплатить пени за несвоевременный возврат бюджетных средств в размере
действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый
календарный день просрочки. Неисполнение получателем субсидии обязательств по
возврату субсидий в срок является основанием для главного распорядителя бюджетных
средств взыскания с него полученных им сумм субсидий в судебном порядке. Контроль за
целевым использованием бюджетных средств субсидии осуществляют министерство
внутренней политики Нижегородской области и управление делами.
6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает порядок оказания органами
государственной власти и местного самоуправления имущественной поддержки
социально ориентированным некоммерческим организациям. Такая поддержка
осуществляется путем передачи во владение и (или) в пользование таким
некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества. При
этом указанное имущество должно использоваться только по целевому назначению.
В качестве примера реализации предусмотренных комментируемым пунктом норм
(в отношении социально ориентированных некоммерческих организаций в субъектах РФ)
приведем положения ст. 7 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от
16 декабря 2010 г. N 229-оз "О поддержке региональных социально ориентированных
некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в Ханты-Мансийском
автономном округе - Югре". Согласно положениям указанной статьи имущественная
поддержка региональных социально ориентированных некоммерческих организаций
осуществляется органами государственной власти автономного округа путем передачи во
владение и (или) в пользование региональным социально ориентированным
некоммерческим организациям государственного имущества автономного округа. При
этом установлено, что переданное государственное имущество автономного округа
должно использоваться только по целевому назначению.
Органы государственной власти автономного округа, оказавшие имущественную
поддержку региональным социально ориентированным некоммерческим организациям,
вправе требовать в соответствии с федеральным законодательством прекращения прав
владения и (или) пользования региональными социально ориентированными
некоммерческими организациями предоставленным им государственным имуществом
автономного округа при его использовании не по целевому назначению и (или) с
нарушением запретов и ограничений, установленных комментируемым Законом.
Также предусмотрено, что государственное имущество может быть предоставлено
региональным социально ориентированным некоммерческим организациям в
безвозмездное пользование либо в аренду, в том числе на льготных условиях. Порядок
предоставления
региональным
социально
ориентированным
некоммерческим
организациям государственного имущества в безвозмездное пользование либо в аренду,
в том числе на льготных условиях, устанавливается Правительством автономного округа.
Подобного рода положения предусмотрены и в Законе Краснодарского края от
7 июня 2011 г. N 2264-КЗ "О поддержке социально ориентированных некоммерческих
организаций, осуществляющих деятельность в Краснодарском крае".
7. Пункт 7 комментируемой статьи дополняет положения п. 6 в части возможности
передачи во владение и (или) в пользование социально ориентированным
некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества только
из перечня государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих
лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций). Указанный
перечень утверждается федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов РФ и местными администрациями соответственно.
Государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни,
может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в
пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы)
социально ориентированным некоммерческим организациям. Эти перечни подлежат
обязательному опубликованию в средствах массовой информации, а также размещению
в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах
утвердивших их федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов РФ, местных администраций.
В качестве примера сошлемся опять-таки на положения Закона Ханты-Мансийского
автономного округа - Югры от 16 декабря 2010 г. N 229-оз, ст. 10 которого предусмотрено,
что Правительство автономного округа утверждает перечень государственного
имущества автономного округа, свободного от прав третьих лиц, за исключением
имущественных прав региональных социально ориентированных некоммерческих
организаций. Государственное имущество автономного округа, включенное в указанный
перечень имущества, может быть использовано только в целях предоставления его во
владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным
ставкам арендной платы) региональным социально ориентированным некоммерческим
организациям. Перечень имущества подлежит обязательному опубликованию в
средствах массой информации, а также размещению на официальном сайте органов
государственной власти автономного округа.
8. Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечней,
предусмотренных п. 7 комментируемой статьи, а также порядок и условия
предоставления во владение и (или) в пользование включенного в них государственного
и муниципального имущества устанавливаются соответственно нормативными
правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными
нормативными правовыми актами.
В качестве одного из таких актов рассмотрим постановление администрации
Кирилловского муниципального района от 1 марта 2011 г. N 154, которым утверждено
Положение о порядке формирования, ведения, обязательного опубликования перечня
муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в
пользование социально ориентированным некоммерческим организациям, а также форма
указанного перечня.
Данное Положение определяет порядок формирования, ведения, обязательного
опубликования перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во
владение и (или) в пользование социально ориентированным некоммерческим
организациям (далее - Перечень имущества). Имущество, включенное в Перечень
имущества:
- подлежит передаче во владение и (или) в пользование исключительно социально
ориентированным некоммерческим организациям для использования по целевому
назначению, отраженному в договорах, опосредующих указанную передачу, в целях
осуществления видов деятельности, установленных ст. 31.1 комментируемого Закона;
- не подлежит отчуждению в частную собственность;
- должно быть свободным от прав третьих лиц (за исключением имущественных
прав некоммерческих организаций).
Права пользования имуществом, включенным в Перечень имущества, не могут
быть переуступлены, переданы в залог, внесены в уставный капитал любых других
субъектов хозяйственной деятельности.
Формирование, утверждение и ведение Перечня имущества осуществляются
администрацией района. В Перечень имущества включаются объекты:
- находящиеся в муниципальной собственности района и учитываемые в Реестре
муниципальной собственности района в составе казны района;
- приобретаемые в казну района в соответствии с программами поддержки
социально ориентированных некоммерческих организаций.
Исключение объектов из Перечня имущества осуществляется в случаях:
- прекращения права муниципальной собственности на объект;
- если в течение месяца со дня включения в Перечень имущества, свободного от
прав третьих лиц, администрации района не поступило ни одной заявки на заключение
договора, предусматривающего передачу объекта во владение и (или) пользование;
- если за два месяца до дня прекращения действующего договора,
предусматривающего передачу объекта во владение и (или) пользование,
администрации района не поступило ни одной заявки на заключение договора,
предусматривающего передачу объекта во владение и (или) пользование.
Форма Перечня имущества должна содержать информацию об:
1) индивидуализирующих характеристиках объектов, включаемых в Перечень
имущества:
- наименование объекта, его адрес и местоположение (в отношении объектов
недвижимости), а также техническую характеристику объекта (площадь (в отношении
зданий, помещений), протяженность (в отношении линейных объектов), глубина (в
отношении, например, артезианских скважин), идентификационный номер (в отношении,
на пример, автомобиля) и т.д.;
2) обременениях прав на объекты:
- реквизиты договоров, цели использования объектов, сроки, на которые
заключены договоры.
Внесение изменений в Перечень имущества (в том числе об исключении объектов
из Перечня имущества и о включении объектов в Перечень имущества) осуществляется в
двадцатидневный срок со дня наступления обстоятельств, послуживших основанием для
внесения соответствующих изменений. Комитет по управлению имуществом
администрации Кирилловского муниципального района обеспечивает официальное
опубликование Перечня имущества и размещение его на официальном сайте
администрации района.
9. Пунктом 9 комментируемой статьи установлены ограничения в правовом
обороте государственного и муниципального имущества, включенного в перечень
имущества, которое может быть передано социально ориентированным некоммерческим
организациям. Указанное имущество не подлежит отчуждению в частную собственность,
в том числе в собственность некоммерческих организаций, арендующих это имущество.
Следует также учитывать, что согласно положениям п. 10 настоящей статьи,
запрещаются:
продажа
переданного
социально
ориентированным
некоммерческим
организациям государственного или муниципального имущества;
- переуступка прав пользования им;
- передача прав пользования им в залог и внесение прав пользования таким
имуществом в уставный капитал любых других субъектов хозяйственной деятельности.
10. В связи с тем, что переданное государственное и муниципальное имущество
социально ориентированные некоммерческие организации обязаны использовать только
по целевому назначению, то п. 11 комментируемой статьи установлен порядок судебной
защиты целевого использования имущества. Так, федеральные органы исполнительной
власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления,
оказавшие имущественную поддержку социально ориентированным некоммерческим
организациям, вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о прекращении прав
владения и (или) пользования социально ориентированными некоммерческими
организациями предоставленным им государственным или муниципальным имуществом
при его использовании не по целевому назначению и (или) с нарушением запретов и
ограничений, установленных комментируемой статьей.
11. Пунктом 12 комментируемой статьи раскрывается содержание такой формы
оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям как
информационная поддержка.
Информационная поддержка осуществляется органами государственной власти и
органами местного самоуправления путем:
- создания федеральных, региональных и муниципальных информационных
систем;
- создания федеральных, региональных и муниципальных информационнотелекоммуникационных сетей;
- обеспечения их функционирования.
Целью оказания информационной поддержки социально ориентированным
некоммерческим организациям является реализация государственной политики в области
поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
Согласно ст. 8 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от
16 декабря 2010 г. N 229-оз информационная поддержка региональных социально
ориентированных
некоммерческих
организаций
осуществляется
органами
государственной власти автономного округа путем создания информационных систем
автономного округа, информационно-телекоммуникационных сетей и обеспечения их
функционирования в целях реализации государственной политики в области поддержки
региональных социально ориентированных некоммерческих организаций.
Информационная
поддержка
региональных
социально
ориентированных
некоммерческих организаций осуществляется также путем бесплатного предоставления
времени телевизионного и радиовещательного эфиров, содействия в создании и работе
веб-сайтов, предоставления бесплатной площади для печати в средствах массовой
информации, учредителями (соучредителями) которых являются органы государственной
власти автономного округа.
Порядок информационной поддержки региональных социально ориентированных
некоммерческих организаций устанавливается Правительством автономного округа.
Статья 31.2. Реестры социально ориентированных некоммерческих организаций получателей поддержки
1. В целях эффективного учета социально ориентированных некоммерческих
организаций, а также планирования и контроля за формами поддержки указанных
организаций п. 1 комментируемой статьи введен институт реестров социально
ориентированных некоммерческих организаций.
Предусматривается наличие трех видов реестров социально ориентированных
некоммерческих организаций - получателей поддержки:
- федеральные реестры;
- государственные реестры субъектов РФ;
- муниципальные реестры.
Все социально ориентированные некоммерческие организации подлежат
включению в указанные специальные реестры. Формируют и ведут федеральные,
государственные
и
муниципальные
реестры
социально
ориентированных
некоммерческих организаций соответственно федеральные органы исполнительной
власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и местные администрации,
оказывающие поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям.
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет содержание реестра социально
ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки. В него
включаются следующие сведения о некоммерческой организации:
1) полное и (если имеется) сокращенное наименование, адрес (место нахождения)
постоянно действующего органа некоммерческой организации, государственный
регистрационный номер записи о государственной регистрации некоммерческой
организации (основной государственный регистрационный номер);
2) идентификационный номер налогоплательщика;
3) форма и размер предоставленной поддержки;
4) срок оказания поддержки;
5) наименование органа государственной власти или органа местного
самоуправления, предоставивших поддержку;
6) дата принятия решения об оказании поддержки или решения о прекращении
оказания поддержки;
7)
информация
о
видах
деятельности,
осуществляемых
социально
ориентированной некоммерческой организацией, получившей поддержку;
8) информация (если имеется) о нарушениях, допущенных социально
ориентированной некоммерческой организацией, получившей поддержку, в том числе о
нецелевом использовании предоставленных средств и имущества.
3. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено, что уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти должны быть регламентированы:
- порядок ведения реестров социально ориентированных некоммерческих
организаций - получателей поддержки;
- порядок хранения представленных ими документов;
- требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и
организационным средствам обеспечения пользования указанными реестрами.
Согласно п. 5.2.28.80 постановления Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О
Министерстве экономического развития Российской Федерации" таким уполномоченным
органом является Минэкономразвития России. Что же касается самого порядка ведения
реестров социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей
поддержки, то на сегодняшний день он пока еще не установлен, как и требования к
технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным
средствам обеспечения пользования указанными реестрами.
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает статус информации,
находящейся в реестре социально ориентированных некоммерческих организаций получателей поддержки. Указанная информация отнесена к категории открытой для
всеобщего ознакомления и предоставляется в соответствии с Федеральным законом от
9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления"
В соответствии со ст. 7 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о
защите информации" к общедоступной информации относятся общеизвестные сведения
и иная информация, доступ к которой не ограничен. Общедоступная информация может
использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных
федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации.
Статья 31.3. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления по решению вопросов поддержки социально ориентированных
некоммерческих организаций
1. Комментируемая статья производит на законодательном уровне разделение
компетенции органов публичной власти по решению вопросов поддержки социально
ориентированных некоммерческих организаций.
Все полномочия органов публичной власти РФ по решению вопросов поддержки
социально ориентированных некоммерческих организаций поделены в соответствием с
уровнями власти, на полномочия федерального уровня власти, уровня субъектов РФ и
наконец, местного самоуправления.
Нетрудно заметить, что закрепленные полномочия за определенным уровнем
власти вытекают из той компетенции органов государственной власти, которая
определена в Конституции РФ, ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ",
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", бюджетном
законодательстве.
Исходя из конструкции текста комментируемой статьи можно предположить, что
перечисленный объем полномочий каждого уровня власти является императивным и
исчерпывающим, в связи с чем любые изменения в состав полномочий могут вноситься
только путем внесения изменений в комментируемый Закон.
2. Особый интерес в контексте комментируемой статьи представляют принятые в
целях реализации ее положений соответствующие нормативные правовые акты
субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты. Рассмотрим некоторые из них.
В Волгоградской области принят Закон от 1 ноября 2010 г. N 2391-ОЗ "О
разграничении полномочий между органами государственной власти области по решению
вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций". В
соответствии с указанным законом к полномочиям Законодательного Собрания
Волгоградской области по решению вопросов поддержки социально ориентированных
некоммерческих организаций области относятся принятие законов области и
осуществление контроля за их исполнением. К полномочиям органов исполнительной
государственной власти Волгоградской области по решению вопросов поддержки
социально ориентированных некоммерческих организаций области относятся:
1) участие в осуществлении государственной политики в области поддержки
социально ориентированных некоммерческих организаций;
2) разработка и реализация региональных и межмуниципальных программ
поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций с учетом
социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;
3) финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по
проблемам деятельности и развития социально ориентированных некоммерческих
организаций за счет бюджетных ассигнований областного бюджета на поддержку
социально ориентированных некоммерческих организаций;
4)
содействие
развитию
межрегионального
сотрудничества
социально
ориентированных некоммерческих организаций;
5) пропаганда и популяризация деятельности социально ориентированных
некоммерческих организаций за счет бюджетных ассигнований областного бюджета на
соответствующий год;
6)
содействие
муниципальным
программам
поддержки
социально
ориентированных некоммерческих организаций;
7) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей
деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, оценка
эффективности мер, направленных на развитие социально ориентированных
некоммерческих организаций в Вологодской области, прогноз их дальнейшего развития;
8) методическое обеспечение органов местного самоуправления области и
оказание им содействия в разработке и реализации мер по поддержке социально
ориентированных некоммерческих организаций на территориях муниципальных
образований области;
9) установление порядка формирования, ведения, обязательного опубликования
перечня государственного имущества Вологодской области, свободного от прав третьих
лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций), которое может
быть предоставлено во владение и (или) в пользование социально ориентированным
некоммерческим организациям, а также установление порядка и условий предоставления
во владение и (или) в пользование включенного в указанный перечень государственного
имущества.
Нормы о разграничении властных полномочий по решению вопросов поддержки
социально ориентированных некоммерческих организаций предусмотрены также в
Областном законе Новгородской области от 31 января 2011 г. N 927-ОЗ "О поддержке
социально ориентированных некоммерческих организаций, а также разграничении
полномочий областной Думы и Администрации области в этой сфере"; Законе
Саратовской области от 26 апреля 2011 г. N 45-ЗСО "О государственной поддержке
социально ориентированных некоммерческих организаций в Саратовской области" и др.
Уставом Чукотского автономного округа (принят Думой Чукотского автономного
округа 28 ноября 1997 г. N 26-ОЗ) в ст. 34, регламентирующей основные полномочия
Дума автономного округа, предусмотрено, что Дума автономного округа участвует в
осуществлении государственной политики в области поддержки социально
ориентированных некоммерческих организаций (п. 4.2). Статья 44 названного Устава,
определяя перечень полномочий Правительства автономного округа, устанавливает
(п. 19.12), что Правительство автономного округа в соответствии с федеральным
законодательством осуществляет полномочия по решению вопросов поддержки
социально ориентированных некоммерческих организаций по:
а) разработке и реализации региональных и межмуниципальных программ
поддержки
социально
ориентированных
некоммерческих
организаций,
благотворительной деятельности и добровольчества с учетом социально-экономических,
экологических, культурных и других особенностей;
б) финансированию научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по
проблемам деятельности и развития социально ориентированных некоммерческих
организаций за счет бюджетных ассигнований окружного бюджета на поддержку
социально ориентированных некоммерческих организаций;
в)
содействию
развитию
межрегионального
сотрудничества
социально
ориентированных некоммерческих организаций;
г) пропаганде и популяризации деятельности социально ориентированных
некоммерческих организаций за счет бюджетных ассигнований окружного бюджета на
соответствующий год;
д)
содействию
муниципальным
программам
поддержки
социально
ориентированных некоммерческих организаций;
е) анализу финансовых, экономических, социальных и иных показателей
деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, оценке
эффективности мер, направленных на развитие социально ориентированных
некоммерческих организаций в автономном округе, прогнозу их дальнейшего развития;
ж) методическому обеспечению органов местного самоуправления и оказанию им
содействия в разработке и реализации мер по поддержке социально ориентированных
некоммерческих организаций на территориях муниципальных образований;
з) поддержке благотворительной деятельности и добровольчества.
Статья 32. Контроль за деятельностью некоммерческой организации
1. Государственная власть, создавая условия для реализации конституционных
прав граждан, в том числе и их объединений, вправе рассчитывать на то, что субъекты
будут осуществлять ее в рамках, очерченных законом, т.е. добросовестно исполнять
обязанности, предусмотренные действующим законодательством РФ. Взывая к
"добросовестности", государство в то же время использует свой публичный статус,
осуществляя как нормативное правовое регулирование, так и выполняя контрольные
функции
по
контролю
за
соблюдением
некоммерческими
организациями
законодательства РФ в ходе своей деятельности.
Осуществление государственными органами контрольных функций при
взаимодействии с некоммерческими организациями является неотъемлемым элементом
государственного управления, осуществляемого всеми органами государственной власти
в присущих им формах и соответствующими средствами и методами. Контроль, будучи
встроенным в самое существо публично-властного воздействия на общественные
отношения, пронизывает все формы управленческой активности в ее организационном и
функциональном выражении, обуславливая посредством установления непрерывного
взаимодействия управляющих и управляемых возможность определения оптимальных
вариантов упорядочения жизнедеятельности социума. Следовательно, действенность
государственного контроля предопределяет эффективность государства при реализации
возложенных на него задач.
Практика
осуществления
уполномоченными
государственными
органами
контрольных функций в отношении некоммерческих организаций в целом и их отдельных
видов, доказала, как только происходит ослабление на нормативно-правовом уровне,
снижается эффективность контрольных функций, в то же время снижение уровня
осуществления уполномоченными органами контрольных функций порождает
дополнительное нормативное регулирование.
Пунктом 1 комментируемой статьи предусмотрено, что некоммерческая
организация наряду с обычными организациями ведет в общем порядке бухгалтерский
учет и статистическую отчетность.
Бухгалтерский учет и статистическая отчетность в некоммерческих организациях
ведется в порядке, установленном действующим законодательством РФ. Информация о
деятельности некоммерческой организации предоставляется органам государственной
статистики, налоговым органам и иным лицам в соответствии с законодательством РФ и
учредительными документами организации. При этом к коммерческой тайне не могут
быть отнесены следующие сведения:
- о размерах и структуре доходов некоммерческих организаций;
- о размерах и составе имущества некоммерческой организации;
- о расходах;
- о численности и составе работников;
- об оплате труда работников;
- об использовании безвозмездного труда граждан (п. 2 комментируемой статьи).
Порядок организации и ведения бухгалтерского учета определяют следующие
основные нормативные документы:
- Федеральный закон "О бухгалтерском учете";
- Положение по ведению бухгалтерского учета, утвержденное приказом Минфина
России от 29 июля 1998 г. N 34н "Об утверждении Положения по ведению бухгалтерского
учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации";
- План счетов бухгалтерского учета, утвержденный приказом Минфина России от
31 октября 2000 г. N 94н "Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета,
финансово-хозяйственной деятельности организаций и Инструкции по его применению".
В качестве объектов бухгалтерского учета некоммерческих организаций могут
выступать имущество; обязательства; хозяйственные операции, осуществляемые
некоммерческими организациями в процессе своей деятельности.
Все организации обязаны составлять на основе данных синтетического и
аналитического учета бухгалтерскую отчетность. Бухгалтерская отчетность организаций,
за исключением отчетности государственных (муниципальных) учреждений, а также
общественных организаций (объединений) и их структурных подразделений, не
осуществляющих предпринимательской деятельности и не имеющих кроме выбывшего
имущества оборотов по реализации товаров (работ, услуг), состоит из:
а) бухгалтерского баланса;
б) отчета о прибылях и убытках;
в) приложений к ним, предусмотренных нормативными актами;
г)
аудиторского
заключения
или
заключения
ревизионного
союза
сельскохозяйственных кооперативов, подтверждающих достоверность бухгалтерской
отчетности организации, если она в соответствии с федеральными законами подлежит
обязательному аудиту или обязательной ревизии;
д) пояснительной записки.
Состав бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) учреждений
определяется Министерством финансов РФ (см. приказ Минфина РФ от 28 декабря
2010 г. N 191н "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления
годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации").
Для общественных организаций (объединений) и их структурных подразделений,
не осуществляющих предпринимательской деятельности и не имеющих кроме
выбывшего имущества оборотов по реализации товаров (работ, услуг), устанавливается
упрощенный состав годовой бухгалтерской отчетности в соответствии со ст. 15 ФЗ "О
бухгалтерском учете".
Организации, за исключением бюджетных, казенных учреждений и общественных
организаций (объединений) и их структурных подразделений, не осуществляющих
предпринимательской деятельности и не имеющих кроме выбывшего имущества
оборотов по реализации товаров (работ, услуг), обязаны представлять квартальную
бухгалтерскую отчетность в течение 30 дней по окончании квартала, а годовую - в
течение 90 дней по окончании года, если иное не предусмотрено законодательством
Российской Федерации.
Представляемая годовая бухгалтерская отчетность организации, за исключением
бюджетных и казенных учреждений, должна быть утверждена в порядке, установленном
учредительными документами.
Годовая бухгалтерская отчетность бюджетного или казенного учреждения
утверждается в порядке, установленном Министерством финансов РФ.
Государственные
(муниципальные)
учреждения
представляют
месячную,
квартальную и годовую бухгалтерскую отчетность в порядке, установленном
Министерством финансов РФ.
Общественные организации (объединения) и их структурные подразделения, не
осуществляющие предпринимательской деятельности и не имеющие кроме выбывшего
имущества оборотов по реализации товаров (работ, услуг), представляют бухгалтерскую
отчетность только один раз в год по итогам отчетного года в упрощенном составе:
а) бухгалтерский баланс;
б) отчет о прибылях и убытках;
в) отчет о целевом использовании полученных средств.
Следует заметить, что некоммерческие организации могут не представлять в
составе бухгалтерской отчетности отчет о движении денежных средств (п. 85 приказа
Минфина России от 29 июля 1998 г. N 34н).
Учетная политика предприятия является основным внутренним документом,
который регулирует порядок ведения бухгалтерского учета и отчетности в
некоммерческой организации. Некоммерческим организациям следует помнить, что
учетная политика должна быть представлена как документ, позволяющий снизить
налоговое и бухгалтерское бремя сегодняшнего дня. При формировании учетной
политики бухгалтеру некоммерческой организации следует исходить из того, что в ней в
первую очередь должны найти отражение все способы ведения бухгалтерского учета,
применяемые в данной организации, по тем вопросам, по которым законодательство
предусматривает несколько возможных вариантов ведения учета либо по которым
способы ведения бухгалтерского учета на нормативном уровне вообще не установлены.
2. Некоммерческие организации, за исключением указанных в п. 3.1
комментируемой статьи, обязаны представлять в Министерство юстиции РФ России и его
территориальные органы документы, содержащие:
- отчет о своей деятельности;
- о персональном составе руководящих органов;
- документы о расходовании денежных средств и об использовании иного
имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций,
иностранных граждан и лиц без гражданства.
Приказом Минюста РФ от 29 марта 2010 г. N 72 "Об утверждении форм отчетности
некоммерческих организаций" утверждены следующие формы отчетности:
- формы отчетов о деятельности некоммерческой организации, персональном
составе ее руководящих органов, а также о расходовании денежных средств и об
использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и
иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (приложение
N 1, формы N ОН 0001, ОН 0002);
- форма отчета об объеме получаемых общественным объединением от
международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства
денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об
их фактическом расходовании или использовании (приложение N 2, форма N ОН 0003);
- форма отчета о деятельности религиозной организации, о персональном составе
ее руководящих органов, о расходовании денежных средств и об использовании иного
имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций,
иностранных граждан и лиц без гражданства (приложение N 3, форма N ОР 0001);
- формы отчетов структурного подразделения иностранной некоммерческой
неправительственной организации об объеме получаемых данным структурным
подразделением иностранной некоммерческой неправительственной организации
денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях их
расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании,
о предполагаемых для осуществления на территории Российской Федерации
программах, а также о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам
указанных денежных средств и об использовании предоставленного им иного имущества
(приложение N 4, формы N СП 0001, N СП 0002 и N СП 0003).
В целях оказания практической помощи некоммерческим организациям при
заполнении и представлении в Минюст России и его территориальные органы форм
документов, содержащих отчеты о деятельности некоммерческих организаций, приказом
Минюста РФ от 17 марта 2011 г. N 81 утверждены Методические рекомендации по
заполнению и представлению в Министерство юстиции Российской Федерации и его
территориальные органы форм документов, содержащих отчеты о деятельности
некоммерческих организаций.
Данными Методическими рекомендациями также регламентируются сроки
предоставления указанных выше документов, так, в частности,
а) формы N ОН 0001, ОН 0002 представляются в Минюст России или
соответствующий его территориальный орган по месту своего нахождения
некоммерческими организациями, учредителями (участниками, членами) которых
являются иностранные граждане и (или) организации либо лица без гражданства, либо
имевшие в течение года поступления имущества и денежных средств от международных
или иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, либо если
поступления имущества и денежных средств таких некоммерческих организаций в
течение года составили три и более миллионов рублей, ежегодно, не позднее 15 апреля
года, следующего за отчетным;
б) форма N ОН 0003, а также сообщение о продолжении деятельности с указанием
действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его
названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений,
включаемых в единый государственный реестр юридических лиц, представляется
общественными объединениями в Минюст России или соответствующий его
территориальный орган по месту своего нахождения не позднее 15 апреля года,
следующего за отчетным;
в) форма N ОР 0001 представляется религиозными организациями в Минюст
России или соответствующий его территориальный орган по месту своего нахождения не
позднее 15 апреля года, следующего за отчетным;
г) форма N СП 0001 представляется структурным подразделением иностранной
некоммерческой неправительственной организации в Минюст России ежеквартально, не
позднее последнего числа месяца, следующего за отчетным кварталом;
д) форма N СП 0002 представляется структурным подразделением иностранной
некоммерческой неправительственной организации в Минюст России ежегодно, не
позднее 15 апреля года, следующего за отчетным;
е) форма N СП 0003 представляется структурным подразделением иностранной
некоммерческой неправительственной организации в Минюст России ежегодно, не
позднее 31 октября года, предшествующего году, в котором будет осуществляться
программа.
Датой представления указанных документов считается дата их принятия Минюстом
России (его территориальным органом), если документы представлены непосредственно,
или дата отправки почтового отправления с описью вложения, если документы
представлены в виде почтового отправления с описью вложения. В случае
представления указанных документов путем размещения на информационных ресурсах
Минюста России в сети Интернет датой представления считается дата предоставления
открытого доступа к ним.
3. Согласно положениям п. 3.1 комментируемой статьи некоммерческие
организации, учредителями (участниками, членами) которых не являются иностранные
граждане и (или) организации либо лица без гражданства, а также не имевшие в течение
года поступлений имущества и денежных средств от международных или иностранных
организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, в случае, если поступления
имущества и денежных средств таких некоммерческих организаций в течение года
составили до трех миллионов рублей, представляют в уполномоченный орган или его
территориальный орган:
- заявление, подтверждающее их соответствие указанным положениям;
- информацию в произвольной форме о продолжении своей деятельности в сроки,
которые определяются уполномоченным органом.
В соответствии с п. 3.2 комментируемой статьи некоммерческие организации, за
исключением указанных в п. 3.1 настоящей статьи, обязаны ежегодно размещать в сети
Интернет или предоставлять средствам массовой информации для опубликования отчет
о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в Министерство юстиции РФ
или его территориальный орган.
Некоммерческие организации, указанные в п. 3.1 настоящей статьи, обязаны
ежегодно размещать в сети Интернет или предоставлять средствам массовой
информации для опубликования сообщение о продолжении своей деятельности.
Порядок размещения в сети Интернет отчетов о деятельности и сообщений о
продолжении деятельности некоммерческих организаций установлен приказом Минюста
РФ от 7 октября 2010 г. N 252.
Отчеты и сообщения размещаются на информационных ресурсах Минюста России
в сети Интернет, предназначенных для размещения отчетов и сообщений, доступ к
которым осуществляется через официальный сайт Минюста России (www.minjust.ru) и
официальные сайты его территориальных органов в сети Интернет (далее информационные ресурсы Минюста России в сети Интернет).
Отчеты и сообщения дополнительно могут быть размещены в сети Интернет на
сайте некоммерческой организации и на иных сайтах в сети Интернет. Срок размещения
отчетов и сообщений в сети Интернет не может составлять менее 1 года.
Направление отчета или сообщения для размещения на информационных
ресурсах Минюста России в сети Интернет производится путем заполнения
содержащейся на сайте формы отчета или сообщения либо посредством прикрепления
файла, содержащего заполненный отчет или сообщение.
Размещение отчетов должно быть произведено не позднее 15 апреля года,
следующего за отчетным.
4.
Особенности
представления
информации
контролирующим
органам
установлены п. 4 комментируемой статьи в отношении структурных подразделений
иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
Структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной
организации обязано информировать Минюст России, его территориальный орган):
- об объеме получаемых данным структурным подразделением денежных средств
и иного имущества, их предполагаемом распределении;
- о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании
или использовании;
- о предполагаемых для осуществления на территории РФ программах;
- о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам указанных
денежных средств и об использовании предоставленного им иного имуществ.
Формы и сроки предоставления информации определены приказом Минюста РФ
от 29 марта 2010 г. N 72.
Следует отметить, что за ненадлежащее и несвоевременное представлении
информации п. 8 и п. 9 комментируемой статьи предусмотрена ответственность в форме
исключения данного структурного подразделения иностранной неправительственной
некоммерческой организации из реестра филиалов и представительств международных
организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций по
решению уполномоченного органа. Так же данная мера ответственности может
наступить, если деятельность филиала или представительства иностранной
некоммерческой неправительственной организации не соответствует заявленным в
уведомлении целям, а также представленным в соответствии с п. 4 настоящей статьи
сведениям.
5. Важнейшим средством обеспечения законности при создании и дальнейшей
деятельности некоммерческих организаций является система контроля за деятельностью
данных институтов гражданского общества со стороны Министерства юстиции РФ и его
территориальных органов. Осуществляемый государством контроль за некоммерческими
организациями зачастую не приносит ожидаемого результата, в связи с чем дискуссии
относительно
государственного
регулирования
деятельности
некоммерческих
организаций не прекращаются. Практика применения, показала, что одним из
направлений совершенствования контроля за деятельностью некоммерческих
организаций, является повышение нормативно-правового регулирования самого
контроля, как системного процесса взаимодействия Министерства юстиции РФ, как
проверяющего государственного органа и некоммерческих организаций как проверяемых
субъектов. Немаловажное значение в современных условиях приобретает надлежащее
кадровое обеспечение Министерства юстиции РФ и ее территориальных органов по
исполнению контролирующих функций. Именно с этих позиций нами будут рассмотрены
особенности контроля за некоммерческими организациями как система действий
уполномоченных должностных лиц Министерства юстиции РФ и ее территориальных
органов, в рамках осуществления предусмотренных законодательством РФ контрольнонадзорных функций и некоммерческих организаций, как проверяемых субъектов.
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ дополнил комментируемую
статью рядом положений, регламентирующих особенности процедуры проведения
контроля в отношении некоммерческих организаций (за соблюдением требования
законодательства РФ и целей, предусмотренных их учредительными документами).
Так, в частности, п. 4.1. определено, что контроль осуществляется при проведении:
- федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих
организаций, за исключением бюджетных и казенных учреждений,
- ведомственного контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений.
Как видим, законодатель закрепил два основных вида контроля - в зависимости от
вида и типа некоммерческой организации. При этом следует отметить, что в целом под
федеральным государственным контролем (надзором) следует понимать деятельность
федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление
государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. В
отношении некоммерческих организаций федеральный государственный надзор за
деятельностью некоммерческих организаций осуществляется уполномоченным органом
согласно его компетенции в порядке, установленном Правительством РФ. Таким
уполномоченным органом является Министерство юстиции РФ и его территориальных
органы.
К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного
надзора за деятельностью некоммерческих организаций, организацией и проведением
проверок некоммерческих организаций, применяются положения Федерального закона
от 29 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля" с учетом установленных особенностей организации и
проведения внеплановых проверок.
К таким особенностям законодатель относит положения, регламентированные
п. 4.2-4.4 комментируемой статьи. В первую очередь, это основания для проведения
внеплановых проверок. Комментируемый Закон предусматривает 3 специальных
основания:
1) основание первое - истечение срока исполнения некоммерческой организацией
выданного уполномоченным органом предписания об устранении выявленного
нарушения требований законодательства Российской Федерации и несоответствия
деятельности целям, предусмотренным учредительными документами;
2) основание второе - поступление в уполномоченный орган:
- обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных
предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти
(должностных лиц уполномоченного органа), органов местного самоуправления, из
средств массовой информации о фактах, свидетельствующих о признаках экстремизма в
деятельности некоммерческих организаций;
- представления избирательной комиссии о проведении проверки некоммерческой
организации в соответствии с п. 13 ст. 59 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации". В данном случае речь идет о праве избирательной
комиссии осуществлять контроль за порядком формирования средств избирательных
фондов, фондов референдума и расходованием этих средств. Органы регистрационного
учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации, органы исполнительной власти, осуществляющие
государственную регистрацию юридических лиц либо уполномоченные в сфере
регистрации некоммерческих организаций, в пятидневный срок со дня поступления к ним
представления соответствующей комиссии обязаны на безвозмездной основе проверить
сведения, указанные гражданами и юридическими лицами при внесении или
перечислении пожертвований в избирательные фонды, фонды референдума, и сообщить
о результатах проверки в комиссию;
3) основание третье - наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя
руководителя) уполномоченного органа о проведении внеплановой проверки, изданного в
соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании
требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за
исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
В-вторых, внеплановая проверка по второму и третьему основаниям может быть
проведена уполномоченным органом незамедлительно. Правда обязательным условием
в этом случае является извещение органа прокуратуры (в порядке, установленном ч. 12
ст. 10 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").
Извещение
органов
прокуратуры
осуществляется
посредством
направления
соответствующих документов в органы прокуратуры в течение 24 часов (см. Порядок
согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых проверок юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей, утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от
27 марта 2009 г. N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"). В этом случае
прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения
внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.
И, наконец, в-третьих, если основанием для проведения внеплановой проверки
является представление избирательной комиссии в части контроля за порядком
формирования средств избирательных фондов, фондов референдума и расходованием
этих средств, такая внеплановая проверка осуществляется без предварительного
уведомления некоммерческой организации о ее проведении. И это, безусловно,
справедливо, поскольку средства избирательных фондов, фондов референдума имеют
строго целевое назначение. Они могут использоваться кандидатами, избирательными
объединениями только на покрытие расходов, связанных с проведением своей
избирательной кампании. Средства фондов референдума могут использоваться
инициативной группой по проведению референдума только для деятельности,
направленной на выдвижение инициативы проведения референдума, сбор подписей в
поддержку этой инициативы и получение определенного результата на референдуме, а
иными группами участников референдума - только для деятельности, направленной на
получение определенного результата на референдуме.
Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет правомочия уполномоченного органа и
его должностных лиц при осуществлении федерального государственного надзора. В
порядке, установленном законодательством Российской Федерации, указанные лица
вправе осуществлять действия, которые условно можно разделить на пять групп.
В первую группу включены полномочия, дающие право запрашивать у органов
управления некоммерческой организации их распорядительные документы, за
исключением документов, содержащих сведения, которые могут быть получены на иных
основаниях (речь идет о положениях подп. 2 п. 5 комментируемой статьи).
Вторая группа объединяет полномочия, дающие право запрашивать и получать
информацию о финансово-хозяйственной деятельности некоммерческих организаций у
органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти,
уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов
государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых
организаций.
Полномочия третьей группы дают право направлять своих представителей для
участия в проводимых некоммерческой организацией мероприятиях.
Полномочия четвертой группы включают права на проведение проверок
соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию
денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее
учредительными документами.
В случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или
совершения некоммерческой организацией действий, противоречащих целям,
предусмотренным ее учредительными документами, уполномоченный орган (его
должностные лица) имеют право вынести ей письменное предупреждение с указанием
допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца. Это
пятая группа полномочий.
Следует отметить, что некоммерческая организация, которые было вынесено
предупреждение, вправе обжаловать его в вышестоящий орган или в суд.
Порядок осуществления центральным аппаратом и территориальными органами
Министерства юстиции РФ контроля за деятельностью некоммерческих организаций,
филиалов и представительств международных организаций и иностранных
некоммерческих неправительственных организаций определен приказом Минюста РФ от
31 марта 2009 г. N 90 "Об утверждении Административного регламента исполнения
Министерством юстиции РФ государственной функции по осуществлению контроля за
соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам,
филиалов
и
представительств
международных
организаций,
иностранных
некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а
также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации".
6. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ в комментируемую статью
были внесены п. 5.1 и 5.2, устанавливающие особенность осуществления контроля за
деятельностью бюджетных и казенных учреждений. Именно данный вид контроля и
отнесен законодателем к ведомственному. Ведомственный контроль - это контроль
вышестоящего органа по отношению к подведомственным организациям.
В соответствии с указанными положениями контроль за указанными видами
учреждений осуществляется:
- в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений - федеральными
государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. При
этом, если в указанных учреждениях в соответствии с законом предусмотрена военная и
приравненная к ней служба, функция контроля осуществляется с учетом требований
законодательства РФ о защите государственной тайны.
- в отношении бюджетных и казенных учреждений субъекта РФ в порядке,
установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ,
- в отношении муниципальных бюджетных и казенных учреждений в порядке,
установленном местной администрацией муниципального образования.
Рассмотрим в отношении указанных положений ряд примеров.
Так, постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от
11 марта 2011 г. N 55 утвержден Порядок осуществления контроля за деятельностью
бюджетных и казенных учреждений Республики Северная Осетия-Алания. Кроме того,
данным постановлением предусмотрено, что планы выездных проверок бюджетных и
казенных учреждений утверждаются органами исполнительной власти Республики
Северная Осетия-Алания, осуществляющими функции и полномочия учредителей
бюджетных и казенных учреждений республики, и Министерством государственного
имущества и земельных отношений Республики Северная Осетия-Алания в соответствии
с названным Порядком. При этом установлено, что положения Порядка,
предусматривающие осуществление контроля за деятельностью бюджетных и казенных
учреждений Республики в части проверки отчетов о результатах их деятельности и
использовании закрепленного за ними имущества, вступают в силу с 1 января 2012 года.
Постановлением Правительства Новосибирской области от 21 марта 2011 г.
N 102-п утвержден Порядок контроля областными исполнительными органами
государственной власти Новосибирской области за деятельностью подведомственных
государственных бюджетных учреждений Новосибирской области и государственных
казенных учреждений Новосибирской области. Аналогичное постановление принято и в
ряде других субъектов РФ, например, в Еврейской автономной области (см.
постановление Правительства Еврейской автономной области от 24 мая 2011 г. N 248пп "Об утверждении порядка осуществления контроля за деятельностью государственных
казенных и бюджетных учреждении Еврейской автономной области").
В муниципалитетах также приняты соответствующих акты, например,
постановление администрации Серовского городского округа от 10 июня 2011 г. N 934
"Об утверждении порядка осуществления контроля за деятельностью муниципальных
бюджетных и казенных учреждений Серовского городского округа"; постановление
администрации городского поселения "Сосногорск" от 13 мая 2011 г. N 118 "Об
утверждении порядка осуществления контроля за деятельностью бюджетных, казенных и
автономных
учреждений
муниципального
образования
городского
поселения
"Сосногорск". Рассмотрим последнее постановление более подробно (обратим внимание,
что в данном случае речь также идет и о контроле за автономными учреждениями)
Контроль за деятельностью бюджетных, казенных и автономных учреждений ГП
"Сосногорск" (далее при совместном упоминании - учреждения) возлагается на
администрацию
городского
поселения
"Сосногорск".
Предметом
контроля,
осуществляемого в соответствии с Порядком осуществления контроля за деятельностью
бюджетных, казенных и автономных учреждений муниципального образования городского
поселения "Сосногорск" (далее - Порядок) являются:
- осуществление бюджетными и автономными учреждениями ГП "Сосногорск"
предусмотренных уставами учреждений основных видов деятельности, в том числе
выполнение муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение
работ);
- выполнение бюджетными учреждениями ГП "Сосногорск" плана финансовохозяйственной деятельности;
- осуществление казенными учреждениями ГП "Сосногорск" предусмотренных
уставами учреждений видов деятельности, в том числе оказание платных услуг
(выполнение работ), а также выполнение этими учреждениями муниципального задания в
случае его утверждения;
- исполнение казенными учреждениями ГП "Сосногорск" бюджетной сметы;
- качество предоставления учреждениями муниципальных услуг (выполнения
работ);
- осуществление учреждениями деятельности, связанной с использованием и
распоряжением имуществом ГП "Сосногорск", находящимся у учреждения на праве
оперативного управления, а также обеспечением его сохранности.
Основными целями осуществления контроля являются:
- оценка результатов деятельности учреждений;
- выявление отклонений в деятельности учреждений (соотношение плановых и
фактических значений результатов, осуществление дополнительных видов деятельности
при невыполнении (некачественном выполнении) основных видов деятельности,
оказание казенными учреждениями области платных услуг (выполнение работ), не
предусмотренных уставами) и выработка рекомендаций по их устранению;
- определение эффективности использования бюджетных средств при
осуществлении деятельности учреждениями;
- подтверждение соответствия качества предоставляемых муниципальных услуг
(выполняемых работ);
- формирование информационной базы об объеме и качестве предоставляемых
муниципальных услуг (выполняемых работ) в целях оптимизации расходов местного
бюджета;
- установление фактического наличия и состояния имущества ГП "Сосногорск",
выявление неиспользуемого или используемого не по назначению имущества ГП
"Сосногорск", выявление нарушений законодательства РФ и Республики Коми,
содержащего нормы о порядке использования, распоряжения и сохранности
учреждениями имущества муниципального образования.
К мероприятиям по контролю относится проведение уполномоченными
должностными лицами администрации ГП "Сосногорск" проверок деятельности в
учреждениях, в том числе опросы потребителей муниципальных услуг (работ),
предоставляемых (выполняемых) учреждениями, при осуществлении контроля качества
таких услуг (работ). Проверки деятельности учреждений осуществляются в формах
документарной проверки отчетности учреждений или фактической (выездной) проверки
учреждений.
Осуществление документарной проверки. Предметом документарной проверки
являются сведения, содержащиеся в:
- представляемых учреждениями учредителю отчете о результатах деятельности
учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества, отчете о выполнении
плана финансово-хозяйственной деятельности;
- представляемых казенными учреждениями учредителю отчете о результатах
деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества
муниципального образования, отчете об исполнении бюджетной сметы.
Документарная проверка проводится по месту нахождения учредителя.
Документарные проверки проводятся в процессе текущей деятельности по мере
поступления соответствующих документов и не требуют издания отдельного решения о
проведении проверки. Должностные лица администрации ГП "Сосногорск",
уполномоченные осуществлять документарные проверки учреждений, определяются
распоряжением администрации ГП "Сосногорск".
Осуществление фактической (выездной) проверки. Предметом фактической
(выездной) проверки являются:
- рассматриваемые содержащиеся в документах учреждения сведения о
деятельности учреждения;
- наблюдение за процессом оказания учреждениями услуг (выполнения работ);
- получение объяснений должностных лиц учреждений по предмету проверки;
- установление фактического наличия, состояния и характера использования
имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления.
Фактическая (выездная) проверка проводится по месту нахождения проверяемого
учреждения. Проведение фактических (выездных) проверок осуществляется в форме
плановых проверок в соответствии с планом фактических (выездных) проверок, а также
внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов юридических лиц.
Планы фактических (выездных) проверок утверждаются на год постановлением
администрации. Проекты планов фактических (выездных) проверок согласовываются
учреждением в месячный срок со дня их получения учреждением. Планы фактических
(выездных) проверок размещаются на официальном сайте администрации в срок не
позднее 3 рабочих дней со дня утверждения.
Плановые проверки в отношении конкретного учреждения проводятся не чаще чем
один раз в три года. Основанием для включения плановой проверки в план фактических
(выездных) проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения
последней плановой проверки субъекта проверки.
Фактическая (выездная) проверка проводится на основании постановлений
администрации, в которых в обязательном порядке указываются:
- фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц,
уполномоченных на проведение проверки;
- наименование учреждения, проверка которого проводится;
- цели, предмет проверки и срок ее проведения;
- основания проведения проверки;
- сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для
достижения целей проведения проверки.
Руководитель учреждения уведомляется о предстоящей плановой фактической
(выездной) проверке не позднее, чем за 3 рабочих дня до ее начала посредством
направления копии постановления администрации заказным письмом или иным
доступным способом.
Основаниями для проведения внеплановой фактической (выездной) проверки
являются:
- получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления,
прокуратуры РФ и правоохранительных органов информации о предполагаемых или
выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации, Республики Коми
и/или муниципальных правовых актов;
- обращения граждан и юридических лиц с жалобой на нарушения
законодательства, в том числе на качество предоставления муниципальных услуг
(выполнения работ), а также сведения из средств массовой информации.
Срок проведения фактических (выездных) проверок не может превышать 20
рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения
сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и
расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц,
проводящих фактическую (выездную) проверку, срок проведения проверки может быть
продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней.
При проведении фактической (выездной) проверки должностные лица, проводящие
проверку, вправе:
- истребовать у учреждения документы, относящиеся к предмету проверки;
- посещать территорию и помещения учреждения;
- получать объяснения должностных лиц учреждения;
- проводить опросы потребителей предоставляемых муниципальных услуг
(выполняемых работ) в случаях их включения в перечень мероприятий по контролю,
необходимых для достижения целей проведения проверки, определенных в решении о
проведении фактической (выездной) проверки.
При проведении фактической (выездной) проверки должностные лица, проводящие
проверку, не вправе:
- требовать представления документов, информации, если они не являются
объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы
таких документов;
- распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и
составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом
тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;
- превышать установленные сроки проведения проверки.
При проведении фактической (выездной) проверки должностные лица, проводящие
проверку, обязаны:
- соблюдать законодательство РФ, Республики Коми, права и законные интересы
учреждения;
- проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей;
- не препятствовать руководителю или иному уполномоченному должностному
лицу учреждения присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по
вопросам, относящимся к предмету проверки;
- предоставлять руководителю или иному уполномоченному должностному лицу
субъекта проверки, присутствующим при проведении проверки, информацию и
документы, относящиеся к предмету проверки;
- знакомить руководителя или иное уполномоченное должностное лицо учреждения
с результатами проверки;
- соблюдать сроки проведения проверки.
Оформление
результатов
документарной
проверки.
По
результатам
документарной проверки, осуществляемой в процессе текущей деятельности по мере
поступления соответствующих документов, акт проверки не составляется. По итогам
анализа представленных субъектом проверки документов должностное лицо
администрации, уполномоченное на проведение документарной проверки, составляет
справку, которую приобщает к документам учреждения для рассмотрения при
утверждении отчетности в порядке, установленном учредителем.
Должностным лицом администрации, уполномоченным на проведение проверки, в
справке отражается:
- характеристика фактических и запланированных на соответствующий период
времени результатов деятельности учреждения;
- характеристика факторов, повлиявших на отклонение фактических результатов
деятельности учреждения от запланированных;
- оценка соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг
требованиям к качеству.
Оформление результатов фактической (выездной) проверки. По результатам
фактической (выездной) проверки должностными лицами администрации, проводившими
проверку, составляется и подписывается акт проверки. Срок составления акта проверки
не должен превышать 7 рабочих дней со дня ее проведения.
В акте в обязательном порядке должны указываться:
- дата и место составления акта;
- фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего (проводивших)
проверку;
- наименование учреждения - субъекта проверки, должность представителя
учреждения, присутствовавшего при ее проведении;
- сведения о результатах проверки, о выявленных нарушениях требований
нормативных правовых актов Российской Федерации, Республики Коми и муниципальных
правовых актов при осуществлении деятельности учреждения.
Акт фактической (выездной) проверки вручается уполномоченному должностному
лицу учреждения под расписку об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом. В
случае отказа уполномоченного должностного лица учреждения дать указанную расписку,
акт проверки направляется учреждению посредством почтовой связи с уведомлением о
вручении, которое приобщается к экземпляру акта администрации.
Учреждения, проверка которых производилась, в случае несогласия с фактами и
выводами, изложенными в акте проверки, в течение пятнадцати дней с даты получения
акта проверки вправе представить администрации в письменной форме возражения в
отношении акта проверки в целом или его отдельных положений. При этом учреждение
вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность
таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать
уполномоченному представителю администрации.
По истечении пятнадцати дней с даты получения акта проверки учреждения
руководителем администрации рассматривается акт проверки и возражения на акт
проверки (в случае их поступления).
В случае представления письменных возражений материалы проверки
рассматриваются в присутствии уполномоченного должностного лица учреждения. О
времени и месте рассмотрения материалов проверки учреждение извещается
заблаговременно. Если уполномоченное должностное лицо учреждения не явилось, то
материалы проверки рассматриваются в его отсутствие.
По итогам рассмотрения материалов проверки администрация утверждает акт
фактической (выездной) проверки. В случае выявления нарушения обязательных для
исполнения требований или недостатков в деятельности учреждения администрация
направляет учреждению предложения об устранении выявленных нарушений с
указанием сроков их исполнения.
По результатам проверки руководителем администрации может быть также
принято решение о направлении материалов проверки в суд, органы прокуратуры или
иные правоохранительные органы по принадлежности, если в результате проверки
получена информация о нарушении законодательства РФ, содержащем признаки
противоправного деяния.
Учреждение, которому было направлено предложение (предписание), должно
исполнить его в установленный срок и представить отчет об исполнении предложения с
приложением подтверждающих исполнение документов. В случае если отчет об
исполнении предложения (предписания) подтверждает факт его исполнения,
администрация направляет в учреждение письмо о принятии отчета об исполнении
предложения. В случае, если субъект проверки не исполнил предложение в
установленный срок, или отчет об исполнении предложения не подтверждает факт
исполнения предложения, руководителем администрации рассматривается вопрос о
привлечении должностных лиц учреждения, ответственных за выполнение предложения,
к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации,
Республики Коми.
Результаты контрольных мероприятий учитываются при решении вопросов:
- о соответствии результатов деятельности учреждения установленным
учредителем показателям деятельности и отсутствии выявленных в ходе контрольных
мероприятий нарушений;
- о несоответствии результатов деятельности учреждения установленным
учредителем показателям деятельности и выявленных в ходе контрольных мероприятий
нарушениях, а также определении вопросов дальнейшей деятельности учреждения с
учетом оценки степени выполнения установленных показателей деятельности;
- о сохранении (увеличении, уменьшении) показателей муниципального задания и
объемов бюджетных ассигнований;
- о перепрофилировании деятельности учреждения;
- о реорганизации учреждения, изменении типа учреждения или его ликвидации;
- о принудительном изъятии имущества ГП "Сосногорск" при наличии оснований,
установленных законодательством Российской Федерации;
- о необходимости выполнения мероприятий по обеспечению сохранности
имущества ГП "Сосногорск";
- об уточнении сведений, содержащихся в Реестре собственности ГП "Сосногорск".
7. Пункт 6 комментируемой статьи регламентирует процедуру вынесения в адрес
структурного подразделения иностранной неправительственной некоммерческой
организации письменного предупреждения.
Основаниями для вынесения письменного предупреждения являются:
нарушение
филиалом
или
представительством
иностранной
неправительственной некоммерческой организации законодательства РФ;
совершение
филиалом
или
представительством
иностранной
неправительственной
некоммерческой
организации
действий,
противоречащих
заявленным целям и задачам.
Письменное предупреждение выносится руководителю соответствующего
структурного подразделения иностранной неправительственной некоммерческой
организации Министерством юстиции РФ.
В письменном предупреждении в обязательном порядке должно содержаться:
- указание на допущенное филиалом или представительством иностранной
неправительственной некоммерческой организации нарушение;
- срок устранения этого нарушения, который должен составлять не менее месяца.
В п. 6 комментируемой статьи предусмотрена возможность обжалования
предупреждения,
вынесенного
руководителю
соответствующего
структурного
подразделения иностранной неправительственной некоммерческой организации в
вышестоящий орган или в суд.
8.
Помимо
обязанностей
представления
информации
некоммерческой
организацией Минюсту РФ и его территориальным органам, закрепленных настоящим
Законом, п. 7 комментируемой статьи дополнительно устанавливает обязанность
некоммерческой организации в отношении представления информации регистрирующему
органу (ФНС России) через Минюст РФ и его территориальный орган.
Некоммерческие организации обязаны информировать Минюст РФ и его
территориальный орган об изменении сведений, указанных в п. 1 ст. 5 ФЗ "О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", за
исключением сведений о полученных лицензиях, в течение 3 дней со дня наступления
таких изменений и представлять соответствующие документы для принятия решения об
их направлении в регистрирующий орган.
Перечень сведений и документов, содержащихся в Едином государственном
реестре юридических лиц, предусмотрен п. 1 ст. 5 ФЗ "О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". При этом Перечень и формы
документов, которые необходимы для внесения таких изменений, утверждены
постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. N 212 (приложение N 2).
9. Положениями п. 8-10 комментируемой статьи предусмотрены меры
ответственности в отношении некоммерческих организаций по ряду оснований, одно из
которых является общим, а два других - специальными, поскольку ориентированы на
иностранные некоммерческие организации.
Основание первое (общее). Неоднократное непредставление некоммерческой
организацией в установленный срок сведений, предусмотренных комментируемой
статьей. По данному основанию уполномоченный орган или его территориальный орган
вправе обратиться в суд с заявлением о ликвидации данной некоммерческой
организации.
Основание второе. Непредставление филиалом или представительством
иностранной некоммерческой неправительственной организации в установленный срок
информации, предусмотренной п. 4 комментируемой статьи. По данному основанию
соответствующее
структурное
подразделение
иностранной
некоммерческой
неправительственной организации может быть исключено из реестра филиалов и
представительств международных организаций и иностранных некоммерческих
неправительственных организаций по решению уполномоченного органа.
Основание третье. Несоответствие деятельности филиала или представительства
иностранной некоммерческой неправительственной организации заявленным в
уведомлении целям, а также представленным в соответствии с п. 4 комментируемой
статьи сведениям. По данному основанию такое структурное подразделение может быть
исключено из реестра филиалов и представительств международных организаций и
иностранных некоммерческих неправительственных организаций по решению
уполномоченного органа.
10. В соответствии со ст. 55 ГК РФ представительство или филиал являются
обособленными подразделения юридического лица, расположенные вне места его
нахождения, которые представляет интересы юридического лица и осуществляет их
защиту либо осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции
представительства соответственно.
Представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они
наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании
утвержденных им положений. В связи с этим ликвидация соответствующей иностранной
некоммерческой неправительственной организации влечет за собой принятие
уполномоченным органом (Минюстом РФ) решения об исключении филиала или
представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации из
реестра в связи с ликвидацией (п. 11 комментируемой статьи).
11. Пункт 12 комментируемой статьи нормативно закрепляет процедуру
направления Министерством юстиции РФ структурному подразделению иностранной
некоммерческой неправительственной организации решения о запрете осуществления на
территории РФ заявленной для осуществления на территории РФ программы или ее
части.
Такое решение направляется в письменной форме и должно быть тщательным
образом мотивировано. Структурное подразделение иностранной некоммерческой
неправительственной организации после получения решения обязано прекратить
деятельность, связанную с осуществлением данной программы в указанной в решении
части.
В п. 12 комментируемой статьи также установлены последствия невыполнения
решения о запрете осуществления на территории РФ заявленной для осуществления на
территории РФ программы или ее части в форме исключение соответствующего филиала
или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации
из реестра, ликвидация отделения иностранной некоммерческой неправительственной
организации.
12. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и
гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
На основании данной конституционной нормы в п. 13 комментируемой статьи
предусмотрено, что в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства - уполномоченный орган вправе вынести структурному
подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации в
письменной форме мотивированное решение о запрете направления денежных средств и
иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества.
При этом, как следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ,
предусматриваемые
меры
ответственности
должны
отвечать
требованиям
справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и
охраняемым интересам, а также характеру совершенного деяния; такие меры допустимы,
если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются
чрезмерными; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю
установить ограничения закрепляемых ими прав, он, имея целью воспрепятствовать
злоупотреблению правом, должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и
обусловленные конституционно признаваемыми целями меры (см. постановления от
14 мая 1999 г. N 8-П и от 14 ноября 2005 г. N 10-П).
13. В п. 14 комментируемой статьи перечислены органы, которые полномочны
устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного
имущества некоммерческой организации целям, предусмотренным их учредительными
документами, а филиалами и представительствами иностранной неправительственной
организации - заявленным целям и задачам:
- федеральные органы государственного финансового контроля (Счетная палата
России, федеральная служба финансово-бюджетного надзора);
- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и
надзору в области налогов и сборов (федеральная налоговая служба России)
- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление
функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма (Федеральная служба по
финансовому мониторингу).
В отношении бюджетных учреждений вышеуказанные полномочия предоставлены
соответствующим органам, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
14. Пунктом 15 комментируемой статьи закрепляет право иностранной
некоммерческой неправительственной организации обжаловать любые действия
(бездействие) государственных органов в суд по месту нахождения государственного
органа, действия (бездействие) которого обжалуются.
15. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ комментируемая статья была
дополнена п. 3.3-3.5, положения которых вступают в силу с 1 января 2012 г. Внесенные
дополнения посвящены вопросам обеспечения открытости и доступности сведений о
деятельности государственных и муниципальных учреждений.
Так, п. 3.3 комментируемой статьи предусмотрен перечень документов, открытость
и доступность которых должна быть обеспечена со стороны государственных и
муниципальных учреждений. При этом указанные условия распространяются на все типы
учреждений (бюджетные, казенные, автономные). К упоминаемым документам относятся:
- учредительные документы государственного (муниципального) учреждения, в том
числе внесенные в них изменения;
свидетельство
о
государственной
регистрации
государственного
(муниципального) учреждения;
- решение учредителя о создании государственного (муниципального) учреждения;
- решение
учредителя о
назначении руководителя государственного
(муниципального) учреждения;
- положения о филиалах, представительствах государственного (муниципального)
учреждения;
- план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального)
учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим
органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с
требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации;
- годовая бухгалтерская отчетность государственного (муниципального)
учреждения;
- сведения о проведенных в отношении государственного (муниципального)
учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;
- государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ);
- отчет о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за
ними государственного (муниципального) имущества, составляемый и утверждаемый в
порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и
полномочия учредителя, и в соответствии с общими требованиями, установленными
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной,
налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности.
Отдельно хотелось бы остановиться на рассмотрении вопроса, затрагивающего
обеспечение открытости и доступности плана финансово-хозяйственной деятельности
государственного (муниципального) учреждения. Такой план, как предусмотрено
Законом, составляется и утверждается в соответствии с требованиями, установленными
Министерством финансов РФ. В настоящее время уже разработаны и утверждены общие
требования к порядку составления и утверждения плана финансово-хозяйственной
деятельности государственного (муниципального) учреждения (см. приказ Минфина РФ
от 28 июля 2010 г. N 81н "О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности
государственного (муниципального) учреждения"), однако в законную силу они вступят
только с 1 января 2012 г.
Особо следует отметить, что названный приказ применяется к бюджетным
учреждениям, в отношении которых федеральными органами исполнительной власти,
законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных органов
местного самоуправления с учетом положений ч. 15 и 16 ст. 33 ФЗ от 8 мая 2010 г. N 83ФЗ принято решение о предоставлении им субсидии из соответствующего бюджета
бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ, и к
автономным учреждениям. Как видим, из сферы действия исключены казенные
учреждения.
План финансово-хозяйственной деятельности составляется на финансовый год в
случае, если закон (решение) о бюджете утверждается на один финансовый год, либо на
финансовый год и плановый период, если закон (решение) о бюджете утверждается на
очередной финансовый год и плановый период.
Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, при установлении
порядка вправе предусматривать дополнительную детализацию показателей плана
финансово-хозяйственной деятельности, в том числе по временному интервалу
(поквартально, помесячно). Помимо этого, орган, осуществляющий функции и
полномочия учредителя, вправе установить особенности составления и утверждения
такого плана для отдельных учреждений.
По
общему
правилу,
план
финансово-хозяйственной
деятельности
государственного (муниципального) учреждения составляется и утверждается в порядке,
определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия
учредителя государственного (муниципального) учреждения. На сегодняшний день
разработано и утверждено значительное количество нормативных правовых актов,
которыми регулируются аспекты составления и утверждения плана финансовохозяйственной деятельности федеральных бюджетных учреждений (в зависимости от
подведомственности). Так можно отметить: приказ Министерства промышленности и
торговли РФ от 27 декабря 2010 г. N 1308, приказ Министерства связи и массовых
коммуникаций РФ от 15 декабря 2010 г. N 183, приказ Федеральной службы по надзору в
сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 10 декабря 2010 г. N 455,
приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 2 декабря 2010 г.
N 533, приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от
30 ноября 2010 г. N 369 и другие.
Все перечисленные нормативные правовые акты вступают в силу с 1 января
2012 г.
Как правило, в плане финансово-хозяйственной деятельности указываются:
- цели деятельности учреждения в соответствии с федеральными законами, иными
нормативными правовыми актами и уставом учреждения;
- виды деятельности учреждения, относящиеся к его основным видам
деятельности в соответствии с уставом учреждения;
- перечень услуг (работ), относящихся в соответствии с уставом к основным видам
деятельности учреждения, предоставление которых для физических и юридических лиц
осуществляется на платной основе;
- общая балансовая стоимость недвижимого и движимого государственного
имущества, в т.ч. особо ценного движимого имущества на дату составления Плана (в
разрезе стоимости имущества, закрепленного за Учреждением) и др. имущества;
- показатели финансового состояния учреждения (данные о нефинансовых и
финансовых активах, обязательствах на последнюю отчетную дату, предшествующую
дате составления Плана).
Показатели плана по поступлениям и выплатам формируются учреждением,
исходя из представленной информации о планируемых объемах бюджетных
ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, в том числе:
- субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием
учреждением в соответствии с государственным заданием государственных услуг
(выполнением работ) (государственное задание);
- бюджетных инвестиций;
- публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме,
полномочия по исполнению которых планируется передать в установленном порядке
учреждению.
Плановые показатели по поступлениям формируются учреждением в разрезе:
- субсидий на выполнение государственного задания;
- бюджетных инвестиций;
- поступлений от оказания учреждением услуг (выполнения работ), относящихся в
соответствии с уставом учреждения к его основным видам деятельности, предоставление
которых осуществляется на платной основе, а также поступлений от иной приносящей
доход деятельности;
- поступлений от реализации ценных бумаг в случаях, установленных
федеральными законами.
Суммы публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих
исполнению в денежной форме, полномочия по исполнению которых передаются в
установленном порядке учреждению, указываются справочно.
На уровне муниципалитетов также принят ряд актов по рассматриваемым
вопросам. Так, например, постановлением администрации муниципального образования
"Город Саратов" от 20 января 2011 г. N 29 утвержден Порядок составления и
утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности муниципальных учреждений.
В соответствии с указанным Порядком план финансово-хозяйственной деятельности
составляется муниципальным учреждением по форме, утвержденной отраслевым
(функциональным)
либо
территориальным
подразделением
администрации
муниципального образования "Город Саратов", осуществляющим функции и полномочия
учредителя муниципального учреждения (далее - учредитель).
Форма Плана должна соответствовать требованиям к Плану финансовохозяйственной
деятельности
государственного
(муниципального)
учреждения,
утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 28 июля 2010 г. N 81н.
План составляется на этапе формирования проекта бюджета муниципального
образования "Город Саратов" на очередной финансовый год. Учредитель может
установить особенности составления и утверждения Плана для отдельных
муниципальных учреждений либо предусмотреть дополнительную детализацию
показателей Плана.
Муниципальное учреждение составляет План исходя из представленной
учредителем информации о планируемых объемах расходных обязательств и плановых
показателях по поступлениям.
При
предоставлении
муниципальному
учреждению
целевой
субсидии
муниципальное учреждение дополнительно представляет учредителю сведения об
операциях с целевыми субсидиями (далее - Сведения), предоставленными
муниципальному учреждению, по форме, утвержденной приказом Министерства
финансов РФ от 28 июля 2010 г. N 81н.
Формирование объемов планируемых выплат осуществляется в соответствии с
муниципальными правовыми актами. План и Сведения могут уточняться после принятия
решения Саратовской городской Думы об утверждении бюджета муниципального
образования "Город Саратов" на очередной финансовый год.
Внесение изменений в План и (или) Сведения осуществляется в виде составления
новых Плана и Сведений, показатели которых не должны вступать в противоречие в
части кассовых операций по выплатам, проведенным до внесения изменений в План и
(или) Сведения. В случае изменения подведомственности муниципального учреждения
План составляется в порядке, установленном отраслевым (функциональным) либо
территориальным подразделением администрации муниципального образования "Город
Саратов", которое будет осуществлять от имени администрации муниципального
образования "Город Саратов" функции и полномочия учредителя муниципального
учреждения.
План муниципального казенного и бюджетного учреждения утверждается
учредителем.
План
муниципального
автономного
учреждения
утверждается
руководителем муниципального автономного учреждения на основании заключения
наблюдательного совета муниципального автономного учреждения. При этом учредитель
вправе в установленном им порядке предоставить право утверждения Плана
руководителю муниципального бюджетного учреждения.
Постановлением администрации г. Улан-Удэ от 1 июня 2011 г. N 241 также
утверждены Порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной
деятельности муниципальных бюджетных и автономных учреждений г. Улан-Удэ и
Порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности муниципального
учреждения и об использовании закрепленного за ним муниципального имущества.
Также следует акцентировать внимание и на предоставлении государственными
(муниципальными) учреждениями отчетов о результатах своей деятельности и об
использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества.
Такие отчеты составляются, как уже было отмечено выше, в порядке, определенном
соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. На
сегодняшний день такой порядок предусмотрен для большинства федеральных
бюджетных и казенных учреждений. Здесь можно отметить такие нормативные правовые
акты:
- приказ Федерального агентства по обустройству государственной границы РФ от
14 января 2011 г. N 6-АХД "Об утверждении Порядка составления и утверждения отчета о
результатах деятельности подведомственного Федеральному агентству по обустройству
государственной границы Российской Федерации федерального государственного
казенного учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного
имущества";
- приказ Минприроды России от 31 декабря 2010 г. N 575 "Об утверждении
Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федеральных
бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства природных ресурсов и
экологии Российской Федерации и об использовании закрепленного за ними
государственного имущества";
- приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от
30 декабря 2010 г. N 3112 "Об утверждении Порядка составления и утверждения отчета о
результатах деятельности федерального государственного учреждения, находящегося в
ведении Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, и об
использовании закрепленного за ним государственного имущества" и др.
Все перечисленные приказы вступают в силу с 1 января 2012 г.
К отчетам предъявляются общие требования, устанавливаемые федеральным
органом
исполнительной
власти,
осуществляющим
функции
по
выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной,
налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности. Такие требования на
сегодняшний день уже разработаны, однако вступят в силу они только с 1 января 2012 г.
Речь идет о приказе Минфина РФ от 30 сентября 2010 г. N 114н "Об общих требованиях
к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности
государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за
ним государственного (муниципального) имущества".
16. Положениями п. 3.4. комментируемой статьи предусмотрено, что
государственные (муниципальные) учреждения, а именно, казенные, бюджетные и
автономные, обеспечивают открытость и доступность документов, указанных в п. 3.3
рассматриваемой статьи, с учетом требований законодательства РФ о защите
государственной тайны.
Кроме того, указанные сведения подлежат размещению федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому
обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, на
официальном сайте в сети Интернет на основании информации, предоставляемой
государственным (муниципальным) учреждением. Такое условие следует из положений
абз. 1 п. 3.5 комментируемой статьи. В абз. 2 этого же пункта определяется, что
предоставление информации государственным (муниципальным) учреждением, ее
размещение на официальном сайте в сети Интернет и ведение указанного сайта
осуществляются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой,
валютной, банковской деятельности.
Глава VII. Заключительные положения
Статья 33. Ответственность некоммерческой организации
1. Юридическая ответственность является одной из основ любого института права.
Значимость института юридической ответственности для права столь велика, что отрасль
права в минимальном ее образе, по сути, можно идентифицировать с институтом
юридической ответственности и лишь по максимуму - со всей совокупностью
составляющих ее институтов*(26). Институт ответственности носит объективный
характер, закреплен в нормативно-правовых актах и выступает предпосылкой внешнего
проявления позитивного или негативного аспектов реализации юридической
ответственности. Без установления юридической ответственности не может возникнуть
состояние ее реализации, т.к. оно представляется абсурдным. Причем сами истоки
ответственности находятся в государственно-правовом регулировании общественных
отношений, которое является непосредственной предпосылкой ее установления. Такого
рода ответственность основана на нормах права, подвергается правовому оформлению,
поэтому и называется юридической, т.е. носит нормативно-правовой характер.
Юридическая
ответственность
некоммерческих
организаций
является
охранительно-регулятивным
институтом
права.
Он
упорядочивает
реакцию
уполномоченных органов на совершенное правонарушение. С момента совершения
правонарушения у государства (в лице уполномоченных органов) появляется право и
обязанность применить к правонарушителю тот комплекс правоограничений, который
предусмотрен санкцией нарушенной нормы, и одновременно уполномоченные органы
обязаны действовать строго в соответствии с теми предписаниями, которые
регламентируют как процессуальные, так и материальные аспекты юридической
ответственности.
Кроме того, для юридической ответственности некоммерческих организаций
характерно исчерпывающее законодательное установление форм привлечения
некоммерческих организаций к ответственности. По мнению А.П. Сунцова: "Никакое
должностное лицо не вправе по собственной инициативе устанавливать какие бы то ни
было меры юридической ответственности, расширять, уменьшать или изменять какимлибо образом законодательно закрепленный перечень деяний, влекущих ее
наступление"*(27).
2. Исходя из текста комментируемого Закона к мерам ответственности,
применяемым к некоммерческим организациям, можно отнести:
- принудительную ликвидацию (см. ст. 18, п. 10 ст. 32 Закона);
- реорганизацию (см. ст. 16 Закона);
- предупреждение уполномоченного органа (см. ст. 32 Закона);
- исключение из реестра филиалов и представительств иностранных
некоммерческих неправительственных организаций по решению уполномоченного органа
(п. 9 ст. 32 Закона);
- решение о запрете осуществления на территории РФ заявленной для
осуществления на территории РФ программы или ее части структурного подразделения
иностранной некоммерческой неправительственной организации (п. 12 ст. 32 Закона);
- решение о запрете структурному подразделению иностранной некоммерческой
неправительственной организации направления денежных средств и иного имущества
определенным получателям указанных средств и иного имущества (п. 13 ст. 32 Закона).
3. В целом, говоря об ответственности некоммерческих организаций, можно
отметить, что законодательство о некоммерческих организациях (в широком смысле
слова, т.е. не ограничиваясь только рамками комментируемого Закона) предусматривает
следующие способы привлечения некоммерческих организаций к юридической
ответственности за нарушение режима законности.
Вынесение письменного предупреждения.
В соответствии с подп. 5 п. 5 ст. 32 комментируемого Закона основанием для
вынесения
уполномоченным
органом
предупреждения
является
нарушение
законодательства РФ или совершения некоммерческой организацией действий,
противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами.
При вынесении предупреждений, помимо российской правоприменительной
практики, на наш взгляд следует обратить внимание и на правовые позиции Европейского
Суда по правам человека. В некоторых решениях Европейский Суд по правам человека
признал, что власти проявили поспешность в своих выводах о том, что деятельность
объединения представляет серьезную опасность для правопорядка либо является
антиконституционной. Так, в деле United Communist Party of Turkey and Others v Turkey
(Объединенная Коммунистическая партия Турции и другие против Турции, 30 января
1998 г.) Суд отверг мнение, что выбор названия партии или наличие в программе
положений относительно курдов представляет реальную угрозу турецкому обществу или
государству и тем самым делает цели партии неприемлемыми. Партия, включив в свое
название слово "коммунистическая", нарушила существовавший на тот момент уголовноправовой запрет осуществлять свою деятельность на основе тоталитарной
коммунистической идеологии. Тем не менее, обстоятельства, на которые ссылались
государственные власти в обоснование своих требований, изменились, так как данный
состав преступления был ликвидирован в законодательстве. Кроме того, сам
Конституционный Суд Турции признал, что выбор наименования не означает сам по себе,
что партия призывает к установлению диктатуры одного класса над другим. Наоборот,
было очевидно, что данная партия соответствовала демократическим требованиям, и
выбор наименования не мог являться основанием для роспуска партии.
Более того, Суд отверг мнение, что упоминание курдского "народа" и "нации" в
программе партии может восприниматься как непременное намерение преследовать
неконституционные сепаратистские цели. Турция считала, что установление различий
между курдской и турецкой нациями послужит созданию меньшинств, представляющих
угрозу территориальной целостности. Тем не менее, ничто в программе партии не давало
основания предположить, что курды являются меньшинством или требуют специального к
ним отношения, кроме того, борьба за права меньшинств нашла отражение в различных
международных и региональных документах о защите прав человека, включая ст. 27
Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря
1966 г.). По мнению Суда, деятельность партии была нацелена на ненасильственный
политический диалог о том, как разрешить одну из проблем государства. Суд подчеркнул
в своем решении, что не может существовать оправдания для препятствования
политической группе только потому, что она стремится обсуждать положение части
населения государства и принимать участие в политической жизни нации, чтобы в
соответствии с демократическими нормами найти решения, способные удовлетворить
все заинтересованные стороны. Ошибка турецких властей состояла в упрощенном
подходе, внимании лишь к формулировкам без рассмотрения реального содержания.
Таким образом, очевидно, что любая оценка целей, особенно, если она влияет на
правовой статус объединения, применения к нему мер ответственности со стороны
государственных органов обязательно должна производиться на основании полной и
достоверной информации. Более того, конституционные права некоммерческих
организаций будет лучше соблюдаться, если при наложении ограничений на
деятельность
некоммерческих
организаций
будут
руководствоваться
делами
соответствующей организации, а не словами ее программных документов и выступлений
руководителей.
Именно с указанных позиций, руководствуясь п. 5 ст. 38 ФЗ "Об общественных
объединениях", в случае выявления нарушения общественными объединениями
Конституции РФ и законодательства РФ или совершения ими действий, противоречащих
их уставным целям, уполномоченный орган, выносит руководящим органам данных
объединений письменное предупреждение.
После представления некоммерческой организацией, в адрес которой вынесено
предупреждение, материалов об устранении нарушений уполномоченный в сфере
государственной регистрации орган рассматривает представленные материалы об
устранении нарушений и в случае неустранения нарушений устанавливает
необходимость направления нового (повторного) предупреждения. В случае
установления необходимости проведения дополнительных исследований, а также в иных
случаях,
установленных
законодательством
РФ,
уполномоченный
в
сфере
государственной регистрации орган при рассмотрении представленных материалов об
устранении нарушений может установить необходимость проведения внеплановой
проверки.
В случае непредставления некоммерческой организацией в установленные сроки
информации об устранении нарушения орган, уполномоченный в сфере регистрации
некоммерческих организаций может направить новое (повторное) предупреждение;
Следует отметить, что вынесение нового (повторного) предупреждения и не
устранение нарушений, указанных в нем, является основанием для применения в
случаях, предусмотренных законодательством РФ, мер ответственности, в том числе
обращения в суд с заявлением о приостановлении деятельности (ликвидации)
некоммерческой организации.
Вынесение предупреждения в качестве меры ответственности предусмотрено и ФЗ
"О политических партиях". Часть 1 ст. 38 указанного закона предусматривает право
уполномоченных органов выносить политической партии, ее региональному отделению
или
иному
зарегистрированному
структурному
подразделению
письменное
предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения) в
случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и
задачам, предусмотренным уставом политической партии.
В соответствии со ст. 39 ФЗ "О политических партиях" в случае нарушения
политической партией, ее региональным отделением Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, указанного закона и иных федеральных законов федеральный
уполномоченный орган (его территориальный орган) выносит политической партии
письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок
их устранения, составляющий для политической партии - не менее двух месяцев, для
регионального отделения - не менее 1 месяца.
Следует отметить низкую юридическую технику изложения ч. 1 ст. 38 и ст. 39 ФЗ
"О политических партиях", когда одно юридическое действие - вынесение
предупреждения, обосновывается разным текстуальным содержанием, в одном случае нарушением уставных положений, в другом случае - нарушением законодательства. В
виду того, что указанные документы имеют разную юридическую силу, то и
убедительность вынесения предупреждения выглядит по-разному.
Некоторые авторы высказывают утверждение о том, что на практике остается
нерешенным вопрос об ответственности политических партий в случае допущенных при
их создании как юридических лиц грубых нарушений закона или иных правовых актов,
если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо
грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной
регистрации юридических лиц. По их мнению, ФЗ "О политических партиях" не
предусматривает данный случай в качестве основания для вынесения политической
партии предупреждения, приостановления деятельности политической партии и ее
ликвидации. Считаем, что данный вывод не основан на действующем законодательстве.
Исходя из текста ст. 38, 39 ФЗ "О политических партиях" можно с уверенностью
сказать, что в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных
нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц в адрес
политической партии может быть вынесено предупреждение. В соответствии со ст. 38 ФЗ
"О политических партиях" уполномоченный орган выносит политической партии, ее
региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению
письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения
предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, противоречащей
положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии.
Содержание Устава политической партии раскрывается в ст. 21 ФЗ "О
политических партиях". В частности, данная статья предусматривает, что порядок
создания, реорганизации и ликвидации политической партии, ее региональных отделений
и иных структурных подразделений указывается в Уставе данной партии. В случае, если
политическая партия в установленный срок нарушения не устраняет и предупреждение
федерального уполномоченного органа не было обжаловано в суд, деятельность
политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением
Верховного Суда РФ на основании заявления федерального уполномоченного органа.
В случае допущенных политической партией при ее создании как юридического
лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят
неустранимый характер вынесение предупреждения и приостановление деятельности
политической партии вообще теряет какую то ни было смысловую и юридическую
нагрузку, поскольку выявленные нарушения никак нельзя устранить и в связи с этим
политическая партия подлежит ликвидации по п. 2 ст. 25 ФЗ "О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
Привлечение виновных лиц к ответственности в порядке, установленном Кодексом
РФ об административных правонарушениях.
В соответствии с подп. 4 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов,
уполномоченных на осуществление функций в сфере государственной регистрации
некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и
иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных
объединений, политических партий и религиозных организаций, и контроля за их
деятельностью,
уполномочены
составлять
протоколы
об
административных
правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ:
1) статьей 5.26 - за нарушение законодательства о свободе совести, свободе
вероисповедания и о религиозных объединениях.
Воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и свободу
вероисповедания, в том числе принятию религиозных или иных убеждений или отказу от
них, вступлению в религиозное объединение или выходу из него, влечет наложение
административного штрафа:
- на граждан - в размере от ста до трехсот рублей;
- на должностных лиц - в размере от трехсот до восьмисот рублей.
Оскорбление религиозных чувств граждан либо осквернение почитаемых ими
предметов, знаков и эмблем мировоззренческой символики влечет наложение
административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей;
2) ч. 1 ст. 19.4 - неповиновение законному распоряжению или требованию
должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а
равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных
обязанностей влечет предупреждение или наложение административного штрафа:
- на граждан - в размере от пятисот до одной тысячи рублей;
- на должностных лиц - в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей.
3) ч. 1 ст. 19.5 - невыполнение в установленный срок законного предписания
(постановления,
представления,
решения)
органа
(должностного
лица),
осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений
законодательства влечет наложение административного штрафа:
- на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей;
- на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или
дисквалификацию на срок до трех лет;
- на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
4) ст. 19.6 - непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного
лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению
причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения,
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех
тысяч до пяти тысяч рублей;
5) ст. 19.7 - непредставление или несвоевременное представление в
государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление
которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом
(должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в
государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном
объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 14.28,
ст. 19.7.1, 19.7.2, 19.7.3, 19.7.4, 19.7.5, 19.7.5-1, 19.8, 19.19 КоАП РФ, влечет
предупреждение или наложение административного штрафа:
- на граждан в размере от ста до трехсот рублей;
- на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей;
- на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
Приостановление деятельности.
В юридической науке сложились различные мнения на природу такой меры
юридической ответственности, как приостановление деятельности общественного
объединения (политической партии): одни полагают, что это санкция за совершенное
правонарушение, другие видят в ней меру предупреждения и пресечения*(28). По нашему
мнению, несмотря на двойственную целевую направленность применения данной
санкции, она с полным правом может быть отнесена к мерам ответственности за
совершенное правонарушение.
В соответствии со ст. 42 ФЗ "Об общественных объединениях" в случае нарушения
общественным объединением Конституции РФ, законодательства РФ и совершения
действий, противоречащих уставным целям, орган, уполномоченный в сфере
регистрации некоммерческих организаций либо Генеральный прокурор РФ или
подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного
объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их
устранения.
В случае, если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или
должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением
приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.
Полагаем обоснованной точку зрения А.А Кондрашева*(29) о сомнительности с
точки зрения конституционного права возможности органов прокуратуры и органа,
уполномоченного в сфере регистрации некоммерческих организаций самостоятельно (без
участия суда) решать вопрос о приостановлении деятельности общественных
объединений. Это противоречит принципу равного отношения к субъектам права при
использовании мер ответственности, когда указанный порядок не распространяется на
политические партии. Подобные исключения девальвируют содержание демократических
принципов в угоду политической или иной конъюнктуре. Приостановление деятельности
общественных объединений, даже создающих угрозу безопасности государства и правам
и свободам граждан, должно предусматривать участие суда как гарантии от
преследования, прежде всего по политическим мотивам. Другое дело, что процедуру
рассмотрения соответствующего представления уполномоченных органов можно
сократить, дополнив Гражданско-процессуальный кодекс РФ соответствующими
нормами.
Полагаем, что следует лишить органы прокуратуры и орган, уполномоченный в
сфере регистрации некоммерческих организаций права приостанавливать деятельность
общественных объединений, политических партий во внесудебном порядке. Необходимо
также унифицировать правовое регулирование процедуры использования мер
ответственности в отношении всех видов некоммерческих организаций, не делая особых
исключений в пользу отдельного вида общественного объединения - политической
партии.
Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена в
порядке и по основаниям, предусмотренным ФЗ "О противодействии экстремистской
деятельности". Следует признать спорной модель применения такой меры
ответственности, как приостановление деятельности общественного объединения на
основании ст. 10 ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". Так, согласно
указанной статье, в случае осуществления общественным или религиозным
объединением экстремистской деятельности, повлекшей нарушение прав и свобод
человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей
среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным
экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству
или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие
должностное лицо или орган с момента их обращения в суд с заявлением о ликвидации
общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности вправе
своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного
объединения до рассмотрения судом указанного заявления. Таким образом, органы
государственной власти фактически подменяют собой судебные (обеспечительные)
процедуры.
В
случае
приостановления
деятельности
общественного
объединения
приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему
запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия,
пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в
выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной
деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его
действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.
Если в течение установленного срока приостановления деятельности
общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для
приостановления его деятельности, общественное объединение возобновляет свою
деятельность по решению органа или должностного лица, приостановивших эту
деятельность. Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного
объединения либо запрете его деятельности, оно возобновляет свою деятельность после
вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с п. 3 ст. 39 ФЗ "О политических партиях" федеральный
уполномоченный орган вправе подать в суд заявление о приостановлении деятельности
политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения
после вынесения двух письменных предупреждений в соответствии с подп. "в" п. 1 ст. 38
"О политических партиях", если эти предупреждения не были обжалованы в суд в
установленном законом порядке или если они не признаны судом не основанными на
законе. Заявление федерального уполномоченного органа или его территориального
органа в суд о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального
отделения или иного структурного подразделения не может быть внесено в суд в период
рассмотрения им жалоб на указанные предупреждения.
Лапаева В.В. высказала вполне справедливое предложение о необходимости
предоставления регистрирующим органам возможности обращаться в суд с заявлением о
приостановлении деятельности общественного объединения сразу после первого
письменного предупреждения, а в случаях, не терпящих отлагательства, - и
одновременно с таким предупреждением*(30).
Действительно, возможны случаи, когда деятельность общественного объединения
следует приостановить немедленно, когда правонарушения настолько серьезны, что
устранение их фактически невозможно (например, когда общественное объединение
незаконно участвует в политической деятельности в рамках избирательной кампании).
Но самое интересное в применении такой формы юридической ответственности как
приостановление деятельности является то, что комментируемый Закон, ФЗ "О свободе
совести и о религиозных объединениях" не содержат и не предусматривают такой
санкции, как приостановление деятельности некоммерческой организации (религиозного
объединения). Этот очевидный пробел требует устранения, тем более что унификация
мер ответственности применительно ко всем видам объединений граждан
представляется необходимым звеном при создании общей системы мер борьбы с
конституционными правонарушениями, субъектами которых выступают различные
формы некоммерческих организаций.
Ликвидация некоммерческой организации по суду.
По гражданскому законодательству, ликвидация, т.е. прекращение деятельности
юридического лица без осуществления правопреемства, может состояться как по
решению участников или уполномоченного ими органа, так и независимо от воли
участников при наличии предусмотренных действующим законодательством оснований.
В соответствии со ст. 18 комментируемого Закона некоммерческая организация
может быть ликвидирована на основании и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ,
настоящим Законом и другими федеральными законами.
Так, например, решение о ликвидации фонда может принять только суд по
заявлению заинтересованных лиц в случае, если имущества фонда недостаточно для
осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна;
если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не
могут быть произведены; в случае уклонения фонда в его деятельности от целей,
предусмотренных его уставом.
В соответствии с п. 3 ст. 61 ГК РФ требование о принудительной ликвидации
юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или
органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования
предоставлено законом. Комментируемым Законом определен круг субъектов, которые
могут потребовать принудительную ликвидацию некоммерческой организации - это
прокурор соответствующего субъекта РФ и орган, уполномоченный в сфере регистрации
некоммерческих организаций. Иные органы и должностные лица, в том числе
нижестоящие прокуроры, таким правом не обладают.
В соответствии со ст. 44 ФЗ "Об общественных объединениях" основаниями
ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются:
- нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;
- неоднократные или грубые нарушения общественным объединением
Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или
иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным
объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;
- неустранение в срок, установленный федеральной регистрационной службой РФ
или ее территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для
приостановления деятельности общественного объединения.
Структурные
подразделения
организации,
отделения
общественного
объединения ликвидируются в случае ликвидации соответствующего общественного
объединения.
Заявление в суд о ликвидации международного или общероссийского
общественного объединения вносится Генеральным прокурором РФ или органом,
уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций. Заявление в суд о
ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения
вносится прокурором соответствующего субъекта РФ в порядке, предусмотренном ФЗ "О
прокуратуре Российской Федерации", или органом, уполномоченным в сфере
регистрации некоммерческих организаций.
Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его
деятельность независимо от факта его государственной регистрации. Общественное
объединение может быть ликвидировано, а деятельность общественного объединения,
не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена также в порядке и по
основаниям, предусмотренным ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности".
В соответствии со ст. 41 ФЗ "О политических партиях" политическая партия может
быть ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа - съезда либо по
решению Верховного Суда РФ. К подсудности Верховного Суда РФ отнесены лишь дела
о ликвидации политических партий по основаниям, установленным специальным законом
- п. 3 ст. 41 ФЗ "О политических партиях".
С ростом общественной значимости некоммерческих организаций возрастают и
меры ответственности за нарушения данными объединениями законодательства. Однако
не всегда законодатель последовательно подходит к унификации форм ответственности
для некоммерческих организаций, в большей степени видовая гамма ответственность
характерна для отдельных форм некоммерческих организаций, в частности
общественных объединений.
Статья 34. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Для того чтобы законы исполнялись, они должны быть надлежащим образом
доведены до сведения граждан. В этой связи ч. 3 ст. 15 Конституции РФ определила, что
все законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не
применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения.
Официальным
опубликованием
федерального
конституционного
закона,
федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Российской
газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".
Текст комментируемого Закона опубликован:
- в Российской газете" - N 14 от 24 января 1996 г.;
- в "Собрании законодательства Российской Федерации" - выпуск N 3 от 15 января
1996 г., ст. 145.
В пункте 1 комментируемой статьи установлено, что комментируемый Закон
вступает в силу со дня его официального опубликования.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в
постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности
части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений
в Закон РФ "Об акцизах" день, которым датируется выпуск "Собрания законодательства
Российской Федерации", не может считаться днем обнародования федерального закона.
Дата выпуска "Собрания законодательства Российской Федерации", как свидетельствуют
выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с
этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании
закона его адресатами. Днем официального опубликования федерального закона
согласно вышеуказанной позиции Конституционного суда РФ должен быть признан день
опубликования его полного текста в "Российской газете".
Исходя из этого, днем официального опубликования комментируемого Закона и
соответственно днем вступления его в силу следует считать 24 января 1996 г.
2. Вступление комментируемого Закона в силу не влечет за собой автоматически
недействительность всех изданных до этого времени нормативных актов, регулирующих
отношения с участием некоммерческих организаций, именно поэтому в п. 2
комментируемой статьи установлена обязанность Президенту РФ и Правительству РФ
привести свои правовые акты в соответствие с положениями Закона.
Несмотря на отсутствие прямого указания в комментируемой статье на
приведение
учредительных
документов
некоммерческих
организаций,
не
соответствующих требованиям комментируемого Закона, тем не менее, исходя из того,
что учредительные документы некоммерческих организаций не должны противоречить
Конституции РФ и законодательству РФ, то они также должны были быть приведены в
соответствие с Законом.
──────────────────────────────
*(1) URL: http://www.arbitr.ru/press-centr/news/31202.html
*(2) Note, Permissible Purposes for Nonprofit Corporations, 51 Colum. L. Rev. 889, 890
(1951); Note, New York's Not-For-Profit Corporation Law, 47 N.Y.U.L. Rev. 761, 768 (1972);
Note, Nonprofit Corporations - Definition, 17 Vand. L. Rev. 336, 337 (1963). Oleck Howard L.
Nature of Nonprofit Organizations in 1979, 10 U. Tol. L. Rev. 962, 972. N 60, 975 (1979).
*(3) Поиском и формализацией подобного перечня увлекается каждый, кто желает
последовательно проводить в жизнь функциональный (альтруистический) подход.
(William H. What Are Improper Corporate Purposes for Nonprofit Corporations? 44 Dick. L. Rev.
264 (1940); Note, Permissible Purposes for Nonprofit Corporations, 51 Colum. L. Rev. 889
(1951)).
*(4) Так, развивается даже специальная теория "социальной ответственности"
корпорации, хотя подобную теорию с некоторых пор пытаются распространить на все
юридические лица, а не только на некоммерческие организации. (Morrissey Daniel J.
Toward a New/Old Theory of Corporate Social Responsibility, 40 Syracuse L. Rev. 1005 (1989),
Symposium on Corporate Social Responsibility, 30 Hastings L.J. 1247-1464 Note, Permissible
Purposes for Nonprofit Corporations, 51 Colum. L. Rev. 889, 890 (1951); Note, New York's NotFor-Profit Corporation Law, 47 N.Y.U.L. Rev. 761, 768 (1972); Note, Nonprofit Corporations Definition, 17 Vand. L. Rev. 336, 337 (1963)).
*(5) Гражданское уложение Германии//Deutsches Burgerliches Gesetzbuch mit
Einfuhrungsgesetz: вводн. закон к Гражд. уложению: пер. с нем./науч. ред. А.Л. Маковский
и др. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 2-3.
*(6) Одну из причин неоправданного увеличения числа организационно-правовых
форм некоммерческих организаций Г.Е. Авилов и Е.А. Суханов видят в том, что
"категорию юридического лица стало принято рассматривать не как гражданско-правовой
инструмент оформления действительно необходимого для какой-либо организации
участия в имущественных отношениях, а как некую "внеотраслевую" (или
"межотраслевую") категорию, ставшую обязательным атрибутом любого организационно
оформленного общественного образования. Отсюда и стремление закрепить в каждом
законе "статусного характера" от жилищно-накопительных и дачных кооперативов до
общественных, адвокатских, религиозных и других "саморегулируемых организаций" "права юридического лица", причем практически каждый раз с какими-либо
малооправданными (а главное, малопродуманными) особенностями, что и дает
очередную "организационно-правовую форму" некоммерческой организации". См.:
Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Юридические лица в современном российском гражданском
праве//Вестник гражданского права. 2006. Т. 6. N 1. С. 25.
*(7) Селиверстов В., Шмаров И. Правовое регулирование исполнения наказаний в
виде лишения свободы и смертной казни//Российская юстиция. 1997. N 5. С. 47.
*(8) Комментарий к Конституции Российской Федерации/под ред. В.Д. Зорькина,
Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010.
*(9)
Военно-патриотическим
молодежным
объединением
или
военнопатриотическим детским объединением является созданное по инициативе граждан
добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, осуществляющее в
соответствии с уставом о его деятельности и при участии органов исполнительной власти
и органов местного самоуправления военно-патриотическое воспитание молодежи, детей
и имеющее в связи с этим право на финансовую поддержку указанной деятельности со
стороны федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления.
*(10) Бондарь Н.С. Требования равенства и справедливости в измерении
Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционные основы судебной
власти//Материалы Всероссийской научно-практической конференции. М., 2003.
*(11) К имуществу религиозного назначения относится недвижимое имущество
(помещения, здания, строения, сооружения, включая объекты культурного наследия
(памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, монастырские,
храмовые и (или) иные культовые комплексы), построенное для осуществления и (или)
обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как совершение
богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, проведение молитвенных и
религиозных собраний, обучение религии, профессиональное религиозное образование,
монашеская жизнедеятельность, религиозное почитание (паломничество), в том числе
здания для временного проживания паломников, а также движимое имущество
религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий и
сооружений, предметы, предназначенные для богослужений и иных религиозных целей).
*(12) URL: http://www.deti116.ru/about/docs/ustav/
*(13) URL: http://www.bfprometey.ru/htm/ystav.htm
*(14)
Райзберг Б.А.,
Лозовский Л.Ш.,
Стародубцева Е.Б.
Современный
экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.
*(15) URL: http://www.dist-cons.ru/modules/nekorg/section3.html
*(16) См.: Конституционное право России: Учебник/под ред. А.Н. Кокотова,
М.И. Кукушкина. М.: НОРМА, 2007. С. 28.
*(17) Кудашкин В.В. О роли и специфике организационно-правовой формы
государственной корпорации в современных экономических условиях//Журнал
российского права. 2010. N 4. С. 49-68.
*(18) Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства//Журнал
российского права, N 1, январь, 2010.
*(19) См. Саркисов А.К. Государственные корпорации и государственные компании
в законодательстве Российской Федерации//Административное и муниципальное право.
2010. N 2. С. 36-42.
*(20)
См.
Лозовская С.О.
Гражданско-правовой
статус
некоммерческих
партнерств//Законы России: опыт, анализ, практика, N 2, февраль, 2010 г.
*(21) Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности:
вопросы теории и практики. Автореф. дисс... докт. юрид. наук. Саратов, 2006.
*(22) Подробнее см.: Лапаева В.В. Критерии ограничения прав человека с позиций
либертарной концепции правопонимания//Журнал российского права. 2006. N 4.
*(23) Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"/под. ред.
В.В. Лапаевой. М., 2002. С. 94.
*(24) Там же.
*(25) URL: http://fedpress.ru/federal/press/expert/id_232477.html
*(26) Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение.
Ростов-на-Дону: Эверест, 2005. С. 24.
*(27) Сунцов А.П. Право нарушения в избирательной системе субъекта РФ
(конституционно-правовое исследование). Автореф. дисс... докт. юрид. наук.
Екатеринбург, 2005. С. 18.
*(28) Юдин Ю. Политические партии и государство в современном мире. М., 1998.
С. 95; Мельник Т.Е. Приостановление и запрет деятельности общественных
объединений: направления совершенствования//Журнал российского права. 2003. N 4.
С. 101; Мозговой И. Порядок приостановления и аннулирования лицензий//Российская
юстиция. 1999. N 6. С. 26.
*(29) Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность политических
партий
и
иных
общественных
объединений
в
российском
законодательстве//Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11.
*(30) Лапаева В.В. Закон об общественных объединениях нуждается в
совершенствовании//Журнал российского права. 1997. N 4. С. 96.