Теоретико-правовые проблемы государственной службы
advertisement
Серия: «Гуманитарные науки» О.И.Чуприс ТЕОРЕТИКОПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ Минск «Право и экономика» УДК 342.518 ББК 67.401 Ч92 Серия основана в 2008 г. Рецензенты: Г.А.Василевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь А.Г.Тиковенко, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь Рекомендовано: ученым советом юридического факультета Белорусского государственного университета (протокол № 9 от 17 июня 2009 г.); ученым советом Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (протокол № 3 от 24 сентября 2009 г.). Чуприс, О.И. Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь / О.И.Чуприс; Национальный центр законодательства и правовых исселдований Республики Беларусь. – Минск: Право и экономика, 2009. – 310 с. – (Серия «Гуманитарные науки») Монография является системно-комплексным исследованием теоретико-правовых проблем государственной службы Республики Беларусь. В ней на основе научного обобщения доктринальных подходов и анализа действующего белорусского законодательства формулируется сущностная концепция государственной службы Республики Беларусь, определяется ее место в правовой системе Республики Беларусь как комплексной отрасли законодательства, предлагается ее структура и содержательное наполнение, вносятся предложения по системному совершенствованию законодательства, базирующиеся на концепции кодификации законодательства о государственной службе. Будет полезна научных работникам, преподавателям, студентам, практикам, иным лицам, интересующимся проблемами теории и практики правового регулирования государственной службы. 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ 5 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 10 1.1. Методология системного исследования теоретико-правовых проблем государственной службы Республики Беларусь 10 1.2. Догматические и легальные подходы к определению сущности государственной службы 19 1.3. Теоретические основы определения пределов правового регулирования государственной службы Республики Беларусь 40 1.4. Принципы государственной службы Республики Беларусь 81 ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 2.1. Характерные черты и особенности отношений государственной службы 2.2. Особенности комплексного метода правового регулирования отношений государственной службы ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ 3.1. Проблемы нормативного регулирования отношений государственной службы 3.2. Современное состояние законодательного регулирования отношений государственной службы 3.3. Единое системно-комплексное регулирование отношений государственной службы 3 98 98 129 144 144 152 164 ГЛАВА 4. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 4.1. Правовое регулирование институциональных компонентов организации государственной службы 4.2. Правовое регулирование институциональных компонентов реализации государственной службы 216 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 247 ЛИТЕРАТУРА 252 4 184 184 ВВЕДЕНИЕ Государственная служба представляет собой важнейшее социальноправовое явление. С одной стороны, она затрагивает интересы каждого человека в государстве и по своей значимости может быть соизмерима с конституционно-правовым институтом гражданства, поскольку обращена к взаимоотношениям государства и личности. С другой стороны, государственная служба выступает повседневным средством обеспечения жизнедеятельности государства, компонентом, способным во многом предопределять его эффективное функционирование. Не случайно вопросы государственной службы находятся под постоянным пристальным вниманием Президента Республики Беларусь, а в соответствии с Концепцией национальной безопасности Республики Беларусь важнейшим элементом ее обеспечения выступает деятельность государственных органов [1, подп. 1.1 п. 1], в которых осуществляется государственная служба и которые в своей практической деятельности призваны руководствоваться положениями данного акта [2, п. 3]. Социальная значимость государственной службы в Республике Беларусь детерминирует необходимость развития ее правового регулирования, которое имеет свою историю, начавшуюся после распада Союза ССР, когда законодательство о государственной службе стало одним из наиболее значимых правовых средств, обеспечивающих функционирование самостоятельных механизмов независимого государства. Отсутствие традиций правового регулирования государственной службы (в СССР не было закона о государственной службе) сыграло в некотором роде положительную роль. Беларусь, как и другие бывшие союзные республики, после обретения государственного суверенитета на основе изучения положительного международного опыта по-своему урегулировала указанные вопросы, отразив их в Законе Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. «Об основах службы в государственном аппарате». В дальнейший период законодательство о государственной службе постоянно развивалось: вносились изменения в действующее, принималось новое. При этом использовался приемлемый опыт других стран, что существенно обогатило национальное законодательство. В настоящее время в Беларуси действует собственное законодательство о государственной службе. В его основе лежит Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в 5 Республике Беларусь» с изменениями и дополнениями (далее – Закон о государственной службе), комплексный анализ которого и принятых в его развитие иных актов свидетельствует о том, что правовое регулирование государственной службы при наличии единого закона не является цельным, а скорее характеризуется фрагментарностью и хаотичной дифференциацией. При этом следует отметить как большое количество нормативных правовых актов в данной сфере правового регулирования, так и наличие обширной практики их применения. Совокупность актов по вопросам государственной службы отличается громоздкостью, а упомянутый Закон не выполняет роль системнобазового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы. «Точечные» изменения не способствуют комплексному регулированию возникающих в указанной сфере отношений и в полной мере не отвечают происходящим социально-экономическим изменениям, когда к государственной службе как основному и наиболее значимому государственно-правому явлению предъявляются возрастающие требования со стороны общества. Глобальные изменения в государстве и последовавшее за ними совершенствование государственной службы как правового явления дали толчок к развитию научных представлений о ней, которые в первую очередь зародились в Российской Федерации и базировались на ее опыте. Важный вклад в развитие теории государственной службы внесли такие видные российские ученые, как В.М.Манохин, Ю.Н.Старилов, А.Ф.Ноздрачев, Г.В.Атаманчук, Н.М.Казанцев, А.А.Гришковец, И.А.Дякина и многие другие. В их работах исследованы отдельные стороны, грани и проявления государственной службы, сформулированы предложения по совершенствованию национального законодательства. Содержащиеся в них выводы существенно подкрепили теоретико-правовую базу государственной службы. В Республике Беларусь учеными также проводятся исследования в сфере государственной службы. Ее проблемы интересуют прежде всего белорусских административистов. Например, А.Г.Тиковенко исследовал данную проблематику еще в советское время. Уделяют внимание данному правовому явлению и специалисты иных отраслей права, особенно трудового, исходя из понимания государственной службы как субъективного права. Наиболее известными авторами в данной сфере являются К.И.Кеник, В.В.Подгруша, Г.Б.Шишко и др. В 6 большинстве своих публикаций они опираются на объем и содержание правового регулирования, установленные действующим законодательством, предлагая изменения отдельных статей Закона о государственной службе или их новые редакции, используя преимущественно такой способ методологии исследования, как описание существующих реальных форм. В то же время сложность предмета исследования предопределяет необходимость его дополнения поиском идеального типа с выходом на наиболее современный методологический подход выявления комплексно-системных проблем в реальном и установления путей их преодоления. Несмотря на постоянное внимание отдельных специалистов к данной тематике, степень ее современной научной разработки в Республике Беларусь такова, что существует главный пробел в теории вопроса – отсутствие комплексного теоретического исследования круга взаимосвязанных сущностных проблем государственной службы как системного правового явления, подлежащего такому же (системному) правовому регулированию. При изучении государственной службы важно рассматривать ее как систему, базирующуюся на ее доктринальном толковании в широком понимании – как деятельности по реализации государственной власти и соответствующей ей системы отношений, формирующей самостоятельную сферу правового регулирования. Правовой статус государственной службы, ее составных элементов, установленный Законом о государственной службе и рядом иных законодательных актов, принятых в его развитие, а также регулирующих отдельные виды государственной службы, не позволяет рассматривать ее как единый внутренне непротиворечивый элемент системы законодательства с отлаженным правовым механизмом. В то же время системный научный подход, анализ всей совокупности правовых отношений, комплекса действующего законодательства на основе его критического восприятия, базирующийся на достижениях общей теории права, других общественно-социальных наук (политологии, социологии), преемственности научных взглядов и позиций, использования позитивного опыта других государств, позволяют сформулировать концептуальные выводы о существовании государственной службы как комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь и совершенствовании с использованием этих подходов всей его системы. 7 Комплексность исследования ставит теоретико-прикладную проблему разграничения при регламентации государственной службы пределов правового регулирования смежных отраслей права, прежде всего административного и трудового, разрешение которой лежит в плоскости соотношения частного и публичного интереса в ней, а также в признании комплексности отношений государственной службы как сферы правового регулирования. Это позволяет сделать вывод не о разграничении предметов правового регулирования, а об их совмещении при установлении приоритета административно-правового регулирования. Системное законодательное регулирование подразумевает избрание приемлемого способа систематизации, при этом для государственной службы наиболее оптимальным представляется кодификация. Соответственно, подлежат определению и направления развития законодательства о конкретных частях отрасли законодательства – служебного права (права государственной службы) и отдельных норм, подлежащих включению в кодифицированный акт или специальное законодательство. С учетом указанного, следует признать оправданным определение системы законодательства как отрасли и установление соотношения ее частей. Системные преобразования государственной службы на основе правового регулирования, также имеющего системный характер, как правило, влекут значительные экономические затраты. В связи с этим основная идея сводится не к кардинальному реформированию, а к сбалансированности вносимых предложений и финансовых затрат, требуемых для их реализации. При этом полагаем, что реальная выгода от системного определения ее границ, внедрения элементов карьерного принципа построения, управления государственной службой и других частей ее формирования будет более значительной, чем первоначальные затраты бюджета. Таким образом, динамичное развитие государственной службы в Республике Беларусь обусловливает актуальные и сложные проблемы, требующие глубокого научного осмысления. Их системный теоретикоправовой анализ позволит шире и глубже познать и раскрыть ее сущность как важнейшего социально-правового явления и на его основе внести новые теоретически и практически ориентированные идеи. Данная монография представляет собой первое комплексное научное исследование теоретико-правовых проблем государственной 8 службы Республики Беларусь, базирующееся на системном анализе, и единственным из доступных трудов отечественной и зарубежной литературы, в котором на основе авторской методологии разработана сущностная концепция государственной службы и определено место государственной службы в правовой системе как комплексной отрасли законодательства. Разумеется, автор данного научного исследования не претендует на исчерпывающее освещение всех проблем государственной службы ввиду их чрезвычайной разнородности и сложности для права и иных социальных наук. Вместе с тем эта работа может послужить существенным теоретическим заделом для дальнейших научных разработок в данной сфере. Реализация же внесенных автором монографии предложений, направленных на совершенствование законодательства, в совокупности с предложениями иных белорусских ученых-правоведов может поднять правовое регулирование государственной службы в Республике Беларусь на принципиально новый качественный уровень. 9 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 1.1. Методология системного исследования теоретико-правовых проблем государственной службы Республики Беларусь Государственная служба – особый вид человеческой деятельности, имеющий различные проявления в реальной действительности, поэтому с момента своего возникновения она постоянно привлекает внимание ученых различных направлений. Основные теоретические концепции сводились к исследованию государственной службы как политического [3; 4; 5; 6; 7; 8 и др.], социального и социологического [9; 10 и др.], психологического [11 и др.], этического [12; 13 и др.] явления. Юристов государственная служба интересовала прежде всего с точки зрения правового регулирования ее различных сторон. При этом еще в XIX–начале XX ст. многие правоведы посвятили государственной службе научные работы концептуальнометодологического свойства, определяя ее связь с государством и обществом, государственным управлением, анализируя ее принципы и сущность, выявляя при этом особенности возникающих в связи с ее осуществлением правовых отношений, разрабатывали учения о понятии и статусе должностного лица, исследовали вопросы о карьере государственного служащего. Труды основоположника теории государственной службы М.М.Сперанского [14] и его продолжателей – И.Е.Андреевского [15], В.В.Ивановского [16], Н.М.Коркунова [17; 18; 19], Н.О.Куплеваского [20], Н.К.Нелидова [21] и других авторов представляют величайшую ценность для исследователей теоретических основ государственной службы. В советский период государственной службе также уделялось повышенное внимание в среде ученых, которые исследовали ее как в целом в качестве административно-правового института [22; 23; 24; 25; 26 и др.], так и отдельные вопросы [27; 28; 29; 30; 31; 32 и др.]. Данные исследования выполнялись в контексте доказательства социальноклассовой сущности государственной службы и с позиций ее правовой оценки как субъективного права, в связи с чем структура комплексных исследований строилась с учетом анализа правового статуса государственного служащего и (или) ее прохождения 10 государственными служащими. Подобные подходы активно используются юристами и в настоящее время. Обретение Республикой Беларусь государственного суверенитета, формирование собственной самостоятельной государственной службы и динамика развития ее правовых основ стимулировали дополнительный интерес к ней со стороны отечественных ученых. Некоторые из них (К.И.Кеник, В.В.Подгруша, А.Г.Тиковенко) предприняли попытку всесторонне исследовать Закон о государственной службе, предложив его комментарий [33]. Эти авторы уделяют особенно пристальное внимание анализу государственной службы, что нашло отражение в опубликованных ими научных статьях [34; 35; 36; 37 и др.], большинство которых связано с комментированием законодательства в сфере правового регулирования труда государственных служащих. На монографическом уровне проблемы правового регулирования поступления и прохождения службы и правового статуса государственных служащих в Республике Беларусь исследованы лишь К.И.Кеник [38; 39]. В своих работах указанный автор вслед за отдельными учеными других бывших союзных республик опирается на трудоправовую концепцию государственной службы, основанную на воспринятом советской школой права подходе к ее анализу как статусному явлению, субъективному праву на труд, в связи с чем и формулируются предложения по ее совершенствованию. Вместе с тем, несмотря на новые идеи, государственная служба как правовое явление до настоящего времени изучается в рамках курса «Административное право», а учебные материалы о ней включаются в качестве самостоятельного раздела в учебники по административному праву как Республики Беларусь и других республик бывшего СССР, так и иных зарубежных стран. Следует отметить появление в Беларуси специальных учебных разработок по вопросам государственной службы [40; 41], что вызвано введением самостоятельных курсов и спецкурсов в учебных заведениях юридического и экономического профиля. Специальный акцент на публичность государственной службы сделан в публикациях И.И.Маха [42; 43] и А.Г.Тиковенко [30; 31 и др.]. В Российской Федерации и Республике Украина издано много учебников по государственной службе (служебному праву или праву государственной службы), в которых содержится 11 систематизированный материал о фактическом правовом состоянии государственной службы [44; 45; 46; 47; 48; 49; 50; 51; 52 и др.]. Необходимо отметить особое внимание к государственной службе как правовому явлению российских ученых. С начала 90-годов XX ст. в Российской Федерации по вопросам государственной службы издано значительное количество научных работ в виде статей, монографий, диссертаций, учебников, сборников трудов. Следует отметить научные труды В.Д.Граждана [53], А.А.Гришковца [54], И.А.Дякиной [55], Н.М.Казанцева [56], Д.С.Канищева [57], В.А.Козбаненко [58], Б.В.Лытова [59], В.М.Манохина [60], Е.В.Охотского [61], А.Н.Позднышова [62], П.П.Сергуна [63], Ю.Н.Старилова [64; 65 и др.], В.А.Сулемова [66], А.А.Трынченкова [67], Ю.В.Турковой [68], М.Д.Омарова [69], Ю.В.Федасовой [70], В.В.Щукина [71] и др. Несмотря на, казалось бы, достаточную разработанность теоретических и практических вопросов государственной службы в Российской Федерации, интерес к ней со стороны исследователей сохраняется. Причиной тому являются динамизм правового регулирования государственной службы, стремление к ее постоянному совершенствованию, а также сложность данного объекта исследования. Оценивая в целом огромный научный вклад российских ученых в правовую науку о государственной службе, необходимо отметить, что он в значительной мере является ориентором для белорусских исследователей в деле научного поиска концепции совершенствования правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь. Исходя из того, что для государств мира многие проблемы правового регулирования государственной службы и стремление к его улучшению являются общими, автором настоящей работы специально было обращено внимание на научные исследования государственной службы в иных зарубежных странах [72; 73; 74; 75; 76; 77, 78; 79; 80; 81; 82 и др.]. Сравнительный метод исследования использовался преимущественно при определении пределов правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь, а также при анализе ее отдельных институтов. Научной опорой исследования послужили работы отечественных и зарубежных административистов и иных специалистов в области науки управления: А.М.Абрамовича [83], С.А.Балашенко [84; 85], И.Л.Бачило [86], А.Н.Данилова [87], С.Н.Князева [88], Ю.М.Козлова [89], А.Н.Крамника [90; 91], Г.И.Петрова [92, 93], С.В.Решетникова [94, 95], 12 Ю.А.Тихомирова [96, 97], Ц.А.Ямпольской [98], В.С.Ящук [99], а также ранее названных известнейших административистов (Д.Н.Бахраха, Б.Н.Габричидзе, Б.М.Лазарева, Д.М.Овсянко) и других, связанные с изучением государственного управления, в плоскости которого лежит решение многих проблем государственной службы. Комплексность правового регулирования государственной службы Республики Беларусь явилась причиной обращения к работам ученых, специализирующихся в конституционном [100, 101; 102; 103, 104, 105 и др.] и трудовом праве [106; 107; 108; 109; 110; 111; 112 и др.]. Разработанные автором научные теории базировались также на анализе значительного числа источников по общей теории права [113; 114; 115; 116; 117; 118; 119; 120; 121; 122; 123; 124; 125; 126; 127; 128; 129 и многие др.]. Следует отметить, что достаточный научный анализ реалий государственной службы в Российской Федерации и иных зарубежных государствах, исследование многих ее сторон отдельными белорусскими специалистами не восполняют пробел в ее теоретическом обосновании как самостоятельной отрасли законодательства, а не отрасли права, представляющей собой самостоятельный системный массив источников от Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция) до ведомственных нормативных правовых актов, от базового закона о государственной службе до актов, регулирующих ее отдельные виды. Вместе с тем на отдельные аспекты системных связей актов законодательства указывали в своих публикациях К.И.Кеник, В.В.Подгруша, А.Г.Тиковенко. Проблема системности научного исследования, в свою очередь, породила проблему достаточности разнообразных форм научных источников о государственной службе, что проявилось в малочисленности монографических работ о ней как в России, так и Беларуси. Одной из причин наличия пробела в исследовании системы государственной службы в Республике Беларусь является, очевидно, то, что законодательство о государственной службе в ней не выделено самостоятельно в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь [130], а административное законодательство представлено лишь законодательством о привлечении к административной ответственности. В то же время в подразделе 05.11 «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» выделено 13 законодательство о служащих государственного аппарата как особой категории работников, наряду с работниками, избранными на выборные должности, педагогическими, медицинскими работниками и др., разделе 18 «Правовые акты индивидуального применения и разового характера», содержащем законодательство о кадровых вопросах, поощрениях, дисциплинарной ответственности, присвоении званий и квалификации, подразделах 12.01.07 «Всеобщая воинская обязанность и военная служба», 12.03.05 «Служба в органах внутренних дел», 12.02.07 «Военизированная пожарная служба», 15.03 «Таможенные органы. Должностные лица таможенных органов» и др. Однако в рамках научной работы над проектом Комплексного анализа современного законодательства Республики Беларусь, регулирующего приоритетные и социально значимые области общественных отношений, утвержденного приказом Государственного комитета по науке и технологиям Республики Беларусь от 13 июня 2006 г. № 152, сформулирована необходимость включения его в административное законодательство и объединения в нем как базового Закона о государственной службе в Республике Беларусь, так и законодательства об отдельных видах государственной службы с перспективой формирования самостоятельной отрасли законодательства [131, с. 165–170]. Таким образом, указанное подтверждает актуальность системного анализа законодательства о государственной службе Республики Беларусь. Главная задача осуществления указанного анализа видится не столько в позитивном восприятии значительного ряда правовых актов о государственной службе как объективной реальности, сколько в их взаимосвязанном анализе с одновременным выявлением концептуальных проблем, определяюших в совокупности направления системного совершенствования законодательства в данной сфере. Небходимость проведения подобного системного мониторинга законодательства, базирующегося на научно обоснованных подходах, и внесения системных предложений по его совершенствованию неоднократно отмечалась в трудах известнейших белорусских ученыхправоведов С.А.Балашенко [132, с. 14, 16], В.С.Каменкова [133, с. 21] и др. Подобное определение объекта исследования государственной службы ввиду его сложности и многоаспектности ставит первоочередную задачу определения парадигмы научного исследования, устанавливающей его конкретные направления и 14 формирующую очерченную строгими рамками модель, которая способствовала бы целостности исследования и решению возникающих в работе затруднений, а в конечном итоге – комплексному совершенствованию законодательства. Построение парадигмы и следование ей должно служить перспективному совершенствованию законодательства в части успешной имплементации новых правовых норм и регулирования возникающих на их основе правовых отношений в ранее сложившейся правовой системе. В основе построения парадигмы научного исследования теоретических и правовых проблем государственной службы Республики Беларусь как правового явления лежит сущностный подход к ее определению и выявлению назначения. Государственная служба представляет собой особое явление социальной действительности – вид человеческой деятельности, который, как уже отмечалось, специально исследуется специалистами различных научных дисциплин. Однако данный вид деятельности, будучи объектом правового регулирования, приобретает особые черты, которые становятся предметом исследования ученых-юристов. Вместе с тем, изучая данное явление как объект правового регулирования, важно в первую очередь ответить на вопрос, что регулировать, и лишь потом – как регулировать. Таким образом, вопрос о сущности регулируемого явления является базовым и этим обусловливается своеобразный подход к методологии ее научного исследования. При всем многообразии подходов к восприятию государственной службы и попыток ее научного осмысления именно сущность остается неизменной. Поэтому уяснение ее служит первоосновой настоящей работы, а в совокупности с иными методологическими подходами формирует сущностную концепцию государственной службы, которая строится на наиболее востребованном в настоящее время принципе интегрированного научного знания. Сущностная концепция, в свою очередь, представляет фундамент для разработки научной концепции совершенствования законодательства. Подход к правовому анализу государственной службы Республики Беларусь строился с учетом не буквального или позитивного восприятия национального законодательства в данной сфере и выстраивания на его основе сущностной концепции, а, наоборот, базируясь на предметно-методологическом представлении о государственной службе, критическом пересмотре ключевого 15 понятийного аппарата с помощью конструктивного метода, был ориентирован на итоговую комплексную интерпретацию норм и совершенствование правового регулирования. Ориентиром для определения методологии данного исследования и направлений преобразования такого социально-правового явления, как государственная служба, послужил научный тезис А.Н.Данилова, высказанный в отношении требований к трансформационному прогрессу общества в части неоправданности простого повтора исторического пути развития, а «необходимости осуществлять те технологии, которые имеют перспективное значение» [87, с. 463]. Предлагаемая автором монографии теоретико-сущностная модель опирается на идею единства, целостности, системной комплексности государственной службы, призванной реализовывать государственную власть в интересах всего общества. Данная посылка служит основой для определения границ правового регулирования государственной службы, объединяющих ее различные относительно самостоятельные сегменты, формирующие структурное наполнение единой системы государственной службы Республики Беларусь, которая очерчивает границы ее сферы. В рамках указанных границ формируется особая система неоднородных правовых отношений государственной службы, отличающихся в зависимости от вида государственной службы и являющихся одним из признаков, определяющих системную комплексность государственной службы как правового явления. Описанная теоретическая конструкция детерминирует специальное исследование правовых отношений государственной службы, содержанием совокупности которых выступает собственно деятельность по осуществлению государственной службы. Таким образом, данный системный подход к анализу государственной службы исходит из ее видения как «устойчивого социального образования…, содержащего в себе системы различных видов профессиональной служебной деятельности, совокупность многих связей и отношений» [134, c. 22]. Вместе с тем предложенная конструкция также вызывает возникновение ряда юридических вопросов. Первый вопрос сводится к установлению дополнительного критерия, объединяющего в единое целое различные виды отношений государственной службы при отсутствии единства их законодательного регулирования. Ответ на данный вопрос следует из сущности правого регулирования, которое предполагает «его осуществление в соответствии с принципами права» [135, c. 7]. В связи с этим 16 необходимо исследование общих правовых принципов государственной службы как объединяющего фактора правового регулирования, на основе которых и должно строиться правовое регулирование. Второй вопрос, логично, вытекающий из ранее выстроенной концепции, заключается в определении места государственной службы в правовой системе Республики Беларусь. Ответ на него осложняется тем, что государственная служба как особый вид человеческой деятельности выступает объектом правового регулирования на всех уровнях: 1) конкретный человек с его физиологическими, психологическими и поведенческими особенностями, 2) различные роды и виды отношений по поводу государственной службы, 3) комплексы данных отношений. Проблема видится в соотношении видового и комплексного правового регулирования. Для ее разрешения необходимо исследовать всю систему отношений государственной службы, причем не только их специфику, но и особенности регулирования в системе права и системе законодательства. В связи с заявленной целью в Республике Беларусь специального и научного исследования не проводилось. В юридической науке осуществлен ряд исследований отдельных сторон этих правоотношений для достижения конкретных авторских целей. Для целей настоящего исследования базовым является сущностный подход к государственной службе, дополненный ее структурносистемными характеристиками. Исходя из них, очевидно, что отношения государственной службы представляют собой множественные неоднородные, но тесно взаимосвязанные группы, формирующие самостоятельную сферу, в которой в качестве основополагающих выступают административные правовые отношения. Единая комплексность неоднородных элементов в сфере отношений государственной службы дополнительно обосновывается спецификой метода их правового регулирования, который в зарубежной науке рассматривался с традиционных административно-правовых позиций, а в белорусской – не изучался вообще. В связи с этим пробел в его комплексно-системном исследовании подлежит восполнению. Особенности нормативного регулирования отношений государственной службы в Республике Беларусь, связанные с различной отраслевой принадлежностью норм, и проблемы законодательства о ней выступают дополнительными 17 аргументирующими признаками отсутствия отраслевого, но существования законодательного единства правового регулирования государственной службы Республики Беларусь. Таким образом, совокупность характерных черт государственной службы и возникающих в этой сфере отношений, особенности ее правового регулирования позволяют окончательно сформировать представление о парадигме ее научного исследования как комплексной отрасли законодательства, объединяющей различные, сравнительно самостоятельные институты. Данная научная парадигма выступает содержательной теорией для применения аксиоматического метода при анализе структурных элементов права государственной службы как самостоятельной отрасли законодательства и внесению предложений по совершенствованию их правового регулирования. Предложенная автором данной монографии научная парадигма укладывается в рамки задач, установленных Концепцией совершенствования законодательства, которые необходимо решать в процессе правового регулирования: давать характеристику общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; определять правовой режим в конкретной сфере правового регулирования; устанавливать средства, способы и приемы обозначения требуемого правового режима; осуществлять поиск оптимальных вариантов регулирования возникших общественных отношений на основе определения тенденций развития общественных отношений; принципов права и принципов формирования законодательства; адекватного научно-практического анализа позитивных и негативных тенденций развития законодательства; оптимального сочетания индивидуальных, общественных и государственных интересов [136, п. 10, 12]. Методологической основой исследования явились как общенаучные, так и частнонаучные методы. Диалектический метод познания позволил рассматривать государственную службу в ее развитии, через обращение к ее глубинной сущности, сформулировать ключевые закономерности существования, определяющие основополагающие признаки, общие для любых ее разновидностей. Диалектический подход при использовании конкретных методов системного анализа (системная динамика, целевой метод и метод структурно-функционального анализа) дал возможность сформулировать сущностную концепцию государственной службы как единого системно-структурного правового явления, требующего 18 унифицированного правового регулирования, но с условием дифференцированного подхода к специфическим проявлениям различных частей единого целого на основе административных подходов. Иными конкретными приемами и способами логического метода, примененными автором в работе, послужили метод анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, редукции, исторического подхода и др. Частнонаучными юридическими приемами, широко использованными в работе, явились метод сравнительно-правового исследования, формально-юридической логики, толкования правовых норм, благодаря использованию которых при их одновременном дополнении общенаучными приемами удалось исследовать в единой взаимосвязанной системе и в отдельных деталях нормы права, проанализировать, описать и исследовать их сущность, выявить погрешности в правовом регулировании и предложить пути их устранения. 1.2. Догматические и легальные подходы к определению сущности государственной службы Научный анализ государственной службы немыслим без определения ее сущности. Согласно философским определениям, сущность вещи (явления)– это ее «смысл», «то, что она есть сама по себе, в отличие от всех других… и в отличие от изменчивых состояний под влиянием тех или иных обстоятельств, …совокупность глубинных связей, отношений и внутренних законов, определяющих основные черты и тенденции развития материальной системы» [137, c. 469]. Государственная служба, представляющая собой сложное комплексное явление, имеющее различные проявления и стороны, означает феномен сущностного. В связи с этим применительно к государственной службе следует использовать более точное философское определение сущности как «внутреннего содержания предмета, выражающегося в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия» [138, c. 638]. Таким образом, указанное явление подлежит исследованию при одновременном использовании богатства методологии и широты понятийного аппарата. Следовательно, изучая вопросы сущности государственной службы, нельзя обойти вниманием первооснову – уяснение сущности рассматриваемых понятий, тем более что они 19 закрепляются в правовых нормах и несут важную юридически значимую смысловую нагрузку. Понятие «государственная служба» этимологически восходит к понятиям «служба» и «государственный». Оно близко и часто используется одновременно или в связи с такими категориями, как «публичная служба» и «гражданская служба». Исследованию перечисленных понятий и их взаимосвязям посвящено много научных трудов. Однако в каждом отдельном государстве на различных этапах его развития в зависимости от конкретно-исторических условий применяются те или иные понятия, отражающие сущность государственной службы. Анализ имеющихся точек зрения о понятии «служба» (см., например, [62, с. 173–174; 81, с. 13–14; 60, c. 3–144; 139, с. 88–89; 140, с. 4; 141, с. 15–16 и др.]) показывает, что служба представляет собой особый вид человеческой деятельности, который может пониматься в широком и узком смысле. Широкое понимание основывается на представлении о службе как служении, верности, преданности, необходимости «делать что-нибудь для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь» [142, с. 957]. Таким образом, это общественно полезная деятельность, осуществляемая в интересах одного, нескольких или многих членов общества. Абсолютное большинство ранее упомянутых авторов, занимавшихся исследованием проблем государственной службы, начиная с дореволюционных исследователей, базируют свои подходы в первую очередь на этом признаке. Юридическая лингвистика, теория правоотношений, понимающая под объектом правового регулирования конкретный вид человеческой деятельности, а также теория преемственности в белорусском праве [143] позволяют нам также примкнуть к данным выводам. Научный метод «от общего – к частному» выводит на узкое понимание службы как особого вида социальной, общественно полезной деятельности, возникшей в результате разделения труда, обеспечивающей другие виды социальной деятельности. Служба имеет место там, где есть организованные человеческие коллективы с взаимодействием между его членами, направленным на достижение общественно полезного результата. Она непосредственно не связана с производством материальных благ и оказанием услуг материального характера. Однако это не означает, что служба не связана с производством вообще, поскольку она по-своему обеспечивает 20 указанные процессы и с ее помощью реализуются управленческие функции. Так, деятельность некоторых служащих связана с производственными процессами: служащие разрабатывают технические и технологические программы и механизмы, осуществляют их регистрацию и внедрение в производственный процесс. В современных условиях одни служащие непосредственно в процессе службы создают особые материальные продукты (носители информации) – компьютерные программы, схемы, графики и чертежи и т.п., другие служащие оказывают услуги, имеющие материальное воплощение: приращение интеллекта (преподаватели), привитие навыков создания предметов материального мира (преподаватели профессионального обучения), разработка договора в производственной сфере, например по эксплуатации технологического оборудования или производства товаров (юристы). При наличии черт, схожих с производством материальных благ, служба как особый вид деятельности имеет существенные, отличительные признаки. Так, она носит интеллектуальный, аналитический характер; связана с передачей информации, несмотря на многообразие форм ее передачи; окончательной целью деятельности служащих является оказание воздействия на поведение людей (упрощение, облегчение их труда, регулирование их деятельности, воздействие на их отношения и т.п.). Это дает ряду авторов основание полагать, что объектом службы выступает «человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля личности, ее здоровье, свобода, права и интересы и т.д. Служба как вид трудовой социальной деятельности объектом своего воздействия имеет человека, личность, его основные социально-биологические качества» [60, с. 5–7]. Однако утверждение о том, что в процессе службы воздействие на человека ведется прямо и непосредственно, и человек при этом – конкретный [60, с. 5–7], является, на наш взгляд, ошибочным, поскольку непосредственное воздействие на конкретного человека в процессе служебной деятельности имеет место в ограниченных случаях, а опосредованное – всегда. «Конкретными направлениями службы выступают управление, его обслуживание (делопроизводственное, техническое) (можно добавить – аналитическое, информационное и т.п. – О.Ч.) или социальнокультурное обслуживание людей» [144, с. 10]. Поэтому следует согласиться с мнением о том, что «в современном обществе служба 21 имеет и выполняет многочисленные и разнообразные задачи и функции» [60, с. 14]. Этимологическое понятие службы как деятельности не позволяет признать продуктивными критические замечания на этот счет А.Н.Крамника. Несмотря на очевидное достоинство его вывода о том, что «служба как понятие отражает в первую очередь наличие должностей и служащих, их замещающих» [145, с. 32], следует отметить его значение не для выявления ключевого признака службы, а для определения ее сущности именно как деятельности и имеющих в ней место правовых отношений, о чем пойдет речь далее. Служба как вид социальной деятельности является неотъемлемой частью любой организации. Деление организаций на два вида – государственные и негосударственные позволяет соответственно подразделить службу на государственную и негосударственную. В свою очередь, понятие государственной службы также неоднозначно. Оно может трактоваться весьма широко как любая деятельность на благо государства, включающая также работу в негосударственных организациях, но осуществляемая в его интересах и направленная на реализацию его функций (например, работа врачей, учителей в частных организациях, деятельность частных нотариусов). Такой подход обнаруживается, например, в сочинениях Н.М.Коркунова, В.В.Ивановского, Н.К.Нелидова. «Службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству» [17, с. 399, 468], всю службу, «которая санкционирована верховной властью» [146, с. 468]. «Всякая деятельность на пользу общества есть государственная служба» [19, с. 399], поскольку «всякое общество, имеющее свое самостоятельное государственное начало, есть государство» [21, с. 137]. Более узкое понимание государственной службы сводится к рассмотрению ее как деятельности в любой государственной организации, не связанной с производительным трудом (труд врачей, учителей, инженеров, судей, государственных нотариусов, служащих органов государственного управления, военнослужащих и т.п.). На возможность данного подхода к государственной службе указывали некоторые ученые-административисты [64, с. 7; 147, с. 164 и др.]. А.Н.Крамник службу в данном смысле называет службой государственного сектора [91, с. 241–244, 249]. Такое понимание государственной службы сложилось в советском государстве второй половины ХХ ст. и сохранялось продолжительное время. Под 22 государственной службой понималась деятельность «работников умственного или конторского труда, состоящих на работе в государственных учреждениях или предприятиях, в отношении которых законодательство устанавливает определенные условия работы и обеспечения» [148, с. 47–48] или «выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им» [23, с. 5–6]. Понятие государственной службы может иметь еще более ограниченное значение. В самом узком значении государственная служба рассматривается как деятельность в особых государственных организациях – государственных органах, определенных государством. На необходимость именно такого понимания государственной службы указывали ряд авторов еще в советское время (например, [26, с. 10; 27, с. 26]). Это понимание разделяют и большинство современных ученых, анализирующих действующее законодательство (например, [50, с. 15, 25; 64, с. 11, 14; 67, с. 46; 149, c. 183; 150, с. 170 и др.]). Из указанного вытекает вывод о том, что место осуществления государственной службы является одним из ее определяющих признаков наряду с сущностным назначением. В положениях Закона о государственной службе оба признака также отражены [151]. Место, в отличие от назначения, является наиболее конкретным признаком. Оно устанавливает границы государственной службы (сферу его правовых отношений), а фактически в законодательстве – сферу действия Закона о государственной службе. Вместе с тем место осуществления государственной службы в Республике Беларусь Законом о государственной службе четко не определено. Для уяснения понятия государственной службы используется несколько отсылочных норм. Оно определяется через понятие государственной должности, замещаемой государственными служащими в государственных органах, что в совокупности определяет пределы существования государственной службы. При этом реестра государственных должностей не существует, а обширный перечень государственных органов является открытым [151, ст. 7]. Так, в соответствии со ст. 3 Закона о государственной службе под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, 23 работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими (например, Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь), а в соответствии с п. 11 части первой ст. 7 этого же Закона также иные государственные органы (например, органы по делам СНГ). При определении в части третьей ст. 7 Закона о государственной службе сферы его действия законодатель не относит к предмету регулирования данного Закона отношения, связанные со служебной деятельностью военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля. Таким образом, ни непосредственное определение государственной службы в Законе о государственной службе [151, ст. 2], ни содержащиеся в нем отсылочные нормы не выражают понимания государственной службы как деятельности в четко установленной системе органов, с определяющим значением данной системы, дополняемой должностями государственной службы. Определение системы органов государственной службы имеет еще одно важное значение для уяснения сущности государственной службы: оно устанавливает систему государственной службы и, соответственно, пределы ее правового регулирования. Это обусловливает необходимость специального рассмотрения данного признака. Однако анализ иных признаков, связанных с местом осуществления государственной службы, по крайней мере, позволяет отграничить ее от иных видов общественно полезной деятельности, близких к государственной службе, но непосредственно ею не являющихся. Подобным специальным признаком служит стаж государственной службы. Благодаря анализу положений о нем можно идентифицировать государственную службу лишь как весьма ограниченную деятельность в отдельных государственных органах и приравненных к ним организациях. Стаж определяет период деятельности, признаваемый в качестве государственной службы. В него включаются как собственно государственная служба, так и иная общественно-полезная, значимая для государства в отдельные периоды его развития деятельность, которая может засчитываться в стаж государственной службы при 24 определенных условиях. К ней могут быть отнесены, например, работа в политических и общественных организациях, прохождение срочной военной службы, учеба. Значение стажа определено в части первой ст. 45 Закона о государственной службе. Он является не только основанием для получения социальных гарантий, как это установлено, например, в законодательстве Таджикской Республики [152, п. 3], но прежде всего интегративной основой всей государственной службы. Стаж государственной службы пронизывает ее единой временно й характеристикой и служит источником установления равного правового статуса всех государственных служащих независимо от видов службы, он в первую очередь связан с работой в качестве государственного служащего. Именно поэтому в абзаце первом части первой ст. 43 Закона о государственной службе установлено, что в стаж государственной службы включается время работы государственного служащего на государственных должностях. Однако уточнение, касающееся работы на государственных должностях, является лишним, поскольку стаж как характеристика государственной службы прежде всего связан с работой в качестве государственного служащего, которым в соответствии со ст. 5 указанного Закона признается гражданин, занимающий именно государственную должность. На наш взгляд, уточнение может касаться места службы – государственного органа, что позволит исключить из ст. 45 Закона о государственной службе положения, практически повторяющие ст. 7 этого Закона в части перечисления мест осуществления государственной службы, дополненные лишь Верховным Советом. Считаем, что в подобном дублировании нет необходимости. Действительно, стаж государственной службы напрямую связан с местом государственной службы (государственным органом государственной службы и государственной должностью). Эта связь должна быть отражена в законодательстве иным технико-юридическим решением. Как важный признак государственной службы, имеющий практическое применение, стаж должен определяться не в конце Закона о государственной службе, а в его начале вслед за общими нормами о государственной должности и государственных органах государственной службы, которые охватывают не только ст. 3, но и ст. 7 этого Закона. Определение в Законе о государственной службе одного из приоритетных мест норм о стаже обосновывается не только логико25 юридическими выводами о значимости признаков, определяющих основной объект правового регулирования, но и необходимостью четкого установления в законодательном акте сущности данного объекта. Так, стаж государственной службы показывает, что следует разграничивать собственно государственно-служебную деятельность и деятельность, которая к ней не относится по сути, но для достижения общих целей государственной службы и решения ее конкретных социальных задач может к ней приравниваться. В соответствии с Законом о государственной службе к государственной служебной деятельности для зачета стажа могут приравниваться работа в государственных организациях на руководящих должностях, в качестве научных и научно-педагогических работников, имеющих ученые степени и звания, отдельные периоды военной службы и др., в том числе виды деятельности и периоды, не перечисленные в указанном Законе, но признаваемые такими на основании постановлений Совета Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Так, установленный в Положении о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 2003 г. № 1711 [153], перечень подобных видов деятельности довольно обширный. Он включает в себя как некоторые виды деятельности, перечисленные в Законе о государственной службе, так и иные на отдельных должностях: в международных организациях, органах межгосударственных образований, общественных, партийных, колхозно-совхозных организациях советского периода и др. [154, п. 7– 9]. Вряд ли следует признать необходимым включение в указанный Закон конкретных положений о периодах зачета стажа в отдельных государственных органах и на отдельных должностях. Представляется, что в Законе о государственной службе следует предусмотреть лишь общее правило о возможности подобного зачета с исключением из него ст. 44. Конкретные организации, должности, порядок зачета могут устанавливаться подзаконными актами, издание которых целесообразно поручить специальному республиканскому органу по вопросам государственной службы в Республике Беларусь. Исходя из вышеизложенного, общее закрепление положений о стаже в Законе о государственной службе должно включать его определение, располагаемое сразу же после понятия органа государственной службы как периода государственно значимой деятельности, признаваемого в качестве государственной службы, 26 указание на его единство для всех видов государственной службы. На наш взгляд, общие правила определения данного стажа могут быть сформулированы следующим образом: «В стаж государственной службы включается время ее осуществления на государственных должностях в государственных органах государственной службы и приравненных к ним иных государственных организациях. Служба в государственных организациях, не приравненных к государственным органам, может быть засчитана в стаж государственной службы в случаях, установленных законодательством». Далее необходимо отразить практическое значение и установить порядок расчета стажа в соответствии с частями первой – третьей ст. 45 Закона о государственной службе [151]. Система государственных должностей как объединяющая сущностная характеристика места осуществления государственной службы в законодательстве не определена. В связи с этим перспективное правовое регулирование видится во введении их единого реестра. Вместе с тем ключевые признаки должности закреплены в Законе о государственной службе и определяются с учетом ее многомерной организационной, правовой и социальной сущности, которую реализует государственный служащий. Более подробно теоретические выводы об этом изложены в отдельных научных работах [60, с. 26–28; 155, с. 523–524]. А.В.Гусев выделяет дополнительно функциональную составляющую государственной должности [156, с. 76–77]. Организационные и правовые признаки должности, дифференцированные на отдельные блоки, А.А.Гришковцом включаются в качестве элементов ее статуса [157, с. 28–29]. С позиций настоящего исследования важным является то, что хотя должность является «базовым элементом государственного органа, нормативно и организационно обособленным» [158, с. 4], она напрямую связана с реализацией государственной службы в процессе возникающих правовых отношений в ее сфере и своими свойствами проявляет их сущность, что определяет ее динамику. Второй признак, положенный в основу легального определения государственной службы Республики Беларусь, характеризует ее сущностное назначение: «реализация государственно-властных полномочий и (или) обеспечение выполнения функций государственных органов» [151, ст. 2]. Аналогичные определения, которые отражают понимание государственной службы как социальноорганизационного явления, представляющего собой специфическую 27 форму организации совместной деятельности лиц (государственных служащих) в особых организованных коллективах – государственных органах, содержатся также в законодательстве других постсоветских государств (например, России [159, ст. 1], Украины [160, ст. 1], Казахстана [161, ст. 1], Кыргызстана [162 ст. 1] и др.). Однако в большинстве названных законов, в том числе и в белорусском Законе о государственной службе, не указывается на важный признак связи государственной службы с государством в целом, с государственной властью, что искажает ее истинное назначение и сущность. Данная связь прослеживается, только в определении, закрепленном в соответствующем Законе Республики Казахстан. В Законе о государственной службе Республики Молдова, принятом в 2008 году, государственная служба определяется как деятельность в особых органах публичной власти в общественном интересе, что еще более точно раскрывает ее истинную сущность [163, ст. 2]. Вместе с тем именно точное уяснение сущности государственной службы должно лежать в основе ее легального определения, служить ориентиром для научного поиска и установления стратегии законодательного регулирования. Основополагающим признаком и источником определения концептуальной сущности государственной службы, в том числе определяющим многообразие ее содержательных проявлений, является ее неразрывная связь с государством, со всей государственной организацией. Государство и государственная служба относятся к «публичному уровню, в котором на первом месте стоит всеобщность, историчность, интерес всех» [139, с. 81]. Общими родовыми признаками для них выступают «общество в целом» [164, с. 87], «публичные интересы» [165, с. 61], а не частные или корпоративные. Особенностью их существования является объективная закономерность. Возникновение и развитие государства повлекло возникновение и развитие государственной службы как необходимого условия его существования. «Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни» [49, с. 5]. Две главные стороны государства – сущностно-статическая и сущностнодинамическая – проявляются в существовании и деятельности государственных органов, реализующих государственную власть посредством осуществления функций государства [166, с. 55–58]. 28 Реализация задач, функций государства, осуществление государственной власти происходит через механизм государства, который включает в качестве первичного структурного элемента систему иерархически построенных государственных органов и учреждений с работающими в них государственными служащими [66, с. 101, 104; 166, с. 70; 120, с. 123–124]. Например, анализ источников феодального конституционного права Беларуси позволяет ученым говорить о существовании в исследуемый период таких важнейших институтов служебного права, как должностного лица, высшего должностного лица, государственной должности, «дзяржа «урадау 167, с. 21, 28, 29, 34; 168, с. 38, 42–45, 57, 95], которые свидетельствуют о том, что государственная служба является характерным признаком государственности, государственной власти. Существование государственных органов, групп людей в государстве нецелесообразно без осуществления ими фактической деятельности по осуществлению государственной власти. Такая фактическая деятельность должна осуществляться в первую очередь в интересах государства. Из этого вытекает и понятие данной деятельности как государственной службы, то есть службы в угоду, для пользы государства в решении его многообразных и сложных задач и функций, что, как отмечается специалистами, определяет ее содержательную сторону [48, с. 82]. На наш взгляд, это – не просто элемент содержания, но ее сущностное назначение, которое видится в назначении государственной власти – обеспечении социального прогресса, а именно достижении конкретных положительных результатов в его развитии и поставленных целей [66, с. 106–107, 116; 166, с. 57]. Однако изложенное выше понимание государственной службы лишь как инструмента осуществления государственной власти является недостаточным в контексте устоявшегося мнения о выполнении государством служебной роли по отношению к обществу, социуму в целом. Нельзя не согласиться с мнением о том, что «государство призвано выявлять всеобщие, интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своих сограждан, представлять и нормативно закреплять всеобщую роль, выражая ее в форме законов – обязательных правил поведения, …а для реализации своих целей и функций государство создает и поддерживает в определенном состоянии аппарат (группу профессионально выделенных людей) с соответствующими ресурсами, занятых выявлением общих 29 потребностей, интересов, целей и воли, институционным закреплением последних и проведением государственных установлений (норм) в жизнь (управлением)» [169, с. 5]. В реализации указанной цели государства проявляется иная сторона назначения государственной службы, которая исходит из обоснованной современной концепции взаимодействия государства и гражданского общества [9, с. 8; 66, с. 106; 75, с. 8–10; 170, с. 59–61; 171, с.87–97 и др.], а соответственно, государственной службы и гражданского общества, основные формы которого предложены А.А.Гришковцом [157, с. 54–55]. Основываясь на представленных концепциях, государственную службу обобщенно можно охарактеризовать «связующим звеном между государством и гражданским обществом…, своего рода социальной инфраструктурой государства, обеспечивающей всестороннюю связь государства и общества, эффективную деятельность общественной системы в целом» [172, с. 12], «призванным защитить интересы и потребности различных социальных групп и слоев» [173, с. 114], учитывая в себе различные интересы и потребности всего народа [174, с. 11–12; 134, с. 23], стоящим на страже интересов, как отдельных граждан, так и общества в целом. Используя терминологию Г.В.Атаманчука, можно констатировать, что государственная служебная деятельность приобретает в этом случае как бы двойственный характер, выполняя, с одной стороны, функции, проистекающие из сущности и предназначения государства как сложного, системного целого, которые могут не совпадать с ожиданиями или представлениями общества, а с другой – она призвана обслуживать общество, обеспечивая права и свободы человека [175, с. 10]. В основе подобного свойства государственной службы, как представляется, лежит важный принцип «двойного доверия» государства и граждан, отмеченный А.А.Головко [176, с. 44]. В данном понимании государственная служба не только выступает как элемент механизма достижения прогресса, но и сама является «консолидирующим фактором социального развития» [177, с. 6–8]. Таким образом, именно такая двойная коррелятивная связь государства и государственной службы позволяет сформулировать общее сущностное назначение государственной службы – реализация государственной власти в интересах всего общества. При этом следует учитывать, что на каждом этапе исторического развития и перед каждым отдельным государством стоят свои 30 конкретные задачи и цели, которые могут и должны изменяться. В дореволюционный период полагали, что в сущности государства присутствуют начала силы, права и духа (см., например, [18, с. 243, 245–246; 178, с. 132–136]), соотношение которых с течением времени будет изменяться, а развитие и изменение содержания государства, определяемое исторически изменяющимися потребностями общества, будет напрямую затрагивать сущность и назначение государственной службы. В настоящее время перед Республикой Беларусь, как и перед другими государствами, стоят сложные задачи, определенные общенациональными ценностями, приоритетами, которые определяют цель существования и задачи государственной службы, исходящие из ее назначения в государстве и обществе. Основные векторы развития государства, общие цели, стоящие перед государством и обществом, закреплены в Конституции [179], основные положения и принципы которой определяют общенациональные ценности, являются ориентиром для формулировки целей и задач государственной службы. Согласно Конституции Республика Беларусь провозглашена демократическим социальным правовым государством, высшей ценностью и целью которого выступают человек, его права, свободы и гарантии их реализации [179, ст. 2]. Претворение в жизнь этих конституционных положений и есть главная цель государственной службы, которая в общем виде может быть сформулирована как реализация конституционных положений о необходимости построения и укрепления основ демократического социального правового государства Республики Беларусь. Некоторые ученые формулируют цель государственной службы исходя из понимания ее назначения исключительно как инструмента государства для реализации интересов граждан. При этом делается упор на социальную сущность государства [180, с. 96]. Однако такой подход является неверным в силу ранее доказанного двойственного характера государственной службы, а также самой сущности социального государства не только как государства всеобщего благоденствия (согласно одной из концепций) с основным принципом «социальной государственности», относимого учеными к неправовому [181, c. 24–25]. Развивая теорию и практику государственной службы, важно не сместить акценты в формулировке цели и назначения государственной службы в сторону ее понимания лишь как элемента 31 механизма реализации государственной власти или, наоборот, интересов граждан. В связи с этим уместно отметить рекомендации Кабинета Министров Совета Европы по правилам поведения государственных служащих, сочетающие в одной норме как принцип верности государству и учета его интересов при осуществлении государственной службы, так и принцип служения интересам граждан [182, ст. 5], которые должны быть оптимально сбалансированы в законодательстве. Опыт провозглашения целей и назначения государственной службы, исходя из принципа доминирования государства над обществом, присущ, как правило, тоталитарным государствам. Другая крайность может привести к «перерастанию государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, нет свободной инициативы, за всех все решают властные структуры, а политическая и экономическая системы упраздняют ответственность человека за собственное благоденствие» [101, с. 13–14]. В то же время социальное государство – это не только государство, ответственное за существование общества, помогающее ему и обеспечивающее его достойное существование, но и государство, где «индивид несет обязанности перед иными лицами и обществом в целом» [101, с. 14]. Сформулированные таким образом назначение и цель государственной службы, по нашему мнению, должны быть положены в основу сущностного понимания государственной службы в Республике Беларусь. Определение государственной службы, содержащееся в ст. 2 Закона о государственной службе [151], в недостаточной мере ориентировано на эффективную деятельность государственных служащих, не выражая истинного назначения государственной службы. Провозглашается деятельность ради деятельности: наличие государственных полномочий требует их реализации, а существование органов – поддержания их существования. Реализация полномочий ставится во главу существования всей государственной службы. Более того, круг обязанностей по соответствующей государственной должности направлен не только на исполнение, но и на обеспечение полномочий государственного органа [151, часть первая ст. 4]. Как верно отметил Г.В.Атаманчук, такая деятельность не соотносится с ее «объективными результатами – с развитием управляемых объектов, с улучшением состояния общества. …Управленческой деятельности много, число ее участников возрастает, мероприятий по ее «совершенствованию» 32 немало, а должного уровня управления, в данном аспекте государственного, как не было, так и нет» [139, с. 90]. Главное в государственной службе – не обеспечить дальнейшее существование государственных органов, не реализовать государственно-властные полномочия безотносительно к цели их реализации, а осуществлять деятельность ради существования сильного, целостного и эффективного государства, создающего условия для развития каждого индивида и общества в целом. Таким образом, определение государственной службы должно базироваться на ее сущностном понимании как особой деятельности по реализации государственной власти в интересах общества с целью построения и укрепления основ демократического социального правового государства. Соотношение государственной службы и государственного органа, по мнению автора, состоит в ином. Признание в качестве назначения государственной службы реализации государственной власти приводит к выводу о том, что она практически осуществляется государственными органами. Фактически ими реализуются задачи и функции государства посредством определенных методов и в установленных нормами права формах. Государственная власть является свойством государственной службы, а взаимосвязанные с ней такие характеристики, как задачи и функции государства, – свойством государственных органов. Поэтому представляются не совсем теоретически выверенными встречающиеся в юридической литературе предложения об определении понятия государственной службы как деятельности по реализации задач и функций государства [10, с. 16–17; 22, с. 10; 43, с. 272; 49, с. 6; 65, с. 63; 91, с. 243; 183, с. 57], а тем более спорным уточнение функционального назначения государственной службы, состоящего «в претворении задач и функций государства по руководству обществом» [41, с. 9]. Таким образом, сформулированный подход к соотношению государственного органа и государственной службы является дополнительным аргументом в пользу признания места осуществления государственной службы как совокупности государственных органов государственной службы, определяющего пределы ее правового регулирования как одного из важнейших признаков государственной службы. С учетом изложенного представляется необходимым включить его в формулировку понятия государственной службы, 33 содержащегося в Законе о государственной службе, вслед за признаком занятия государственной должности. В связи с публичным характером государственной службы встречаются и предложения иного рода, например об использовании в законодательстве термина «публичная служба» взамен термина «государственная служба» [44, с. 144; 184, с. 44] по аналогии с Законом Республики Грузия «О публичной службе» (1997 г.) [185, ст. 1]. Однако под публичной службой может признаваться любая легитимная деятельность на пользу обществу, и в таком смысле государственная служба может пониматься очень широко. Публичная служба – это универсальная служба, которая включает в себя и общественную службу, и службу в негосударственных организациях, а, следовательно, любую санкционированную государством и ему полезную деятельность. Государственная служба публична по своему характеру, но она четко урегулирована правовыми нормами и жестко контролируется государством. Во избежание смешения данных понятий, а также распространения широкого толкования государственной службы, по нашему мнению, нецелесообразно в законодательстве Республики Беларусь закреплять понятие «публичная служба» или «государственная публичная служба». Признавая публичность сущностной основой государственной службы, целесообразно отметить присущие ей элементы частного интереса, которые также находят закрепление в праве, а в Законе Украины о государственной службе даже вынесены в преамбулу в качестве основы, очерчивающей сферу его правового регулирования [160], что является важнейшим аргументом украинских ученых в пользу трудоправовой концепции государственной службы [186]. Некоторые белорусские авторы также определяют сущность государственной службы исходя из признаков статуса государственных служащих, не всегда соответствующих реальному положению правового регулирования [41, с. 17]. Поскольку государственная служба относится к разновидности социальной деятельности, то в качестве иной ее основы выступает личный интерес: свобода выбора рода занятий, сферы деятельности, профессии, возможности участия в управлении делами государства, и в конечном итоге – возможности реализации своего конституционного права на труд. Государственная деятельность в этом смысле выступает как частная, свободная деятельность независимых граждан. Однако ее важная особенность заключается в том, что все вышеназванные права, 34 ключевым из которых выступает право на труд, реализуются в специально созданных публичных организациях – государственных органах. Деятельность в них, являющаяся по своей сути трудовой (а иных форм взаимодействия людей в рамках организованных коллективов для достижения общего социально значимого результата не существует), цель и назначение которой а priori состоит в реализации частного интереса, по своему основному сущностному назначению является публичной, государственно-властной, что выражается в используемых административных правовых методах и формах ее осуществления, в причинах ее происхождения. Государственная служба учреждена не с целью создания возможностей для реализации способностей граждан к труду и удовлетворения их потребностей, а, наоборот, трудовая деятельность явилась средством достижения целей государственной службы. В контексте данных размышлений уместно привести мнение В.Н.Бибило: «Государство, как выразитель общих интересов народа, через свои государственные органы реализует прежде всего общественные интересы, а также содействует реализации частных интересов» [187, с. 12]. В данном утверждении отражены указанные нами приоритеты и связи публичного и частного начал в государственной службе: через государственную службу реализуется публичный интерес, а также создаются возможности для реализации частного интереса. В юридической литературе выделены отличия государственной службы как процесса труда от труда вообще по 12 критериям: в зависимости от их проявления, основных начал, источников правового регулирования, возмездности, характера возмещения и др. [188], с чем в полной мере стоит согласиться. Таким образом, государственная служба как социальная деятельность представляет собой уникальное сочетание двух начал: публичного и частного. При этом необходимо сделать акцент в пользу именно сочетания, а не «неразрешимого противоречия публичноправовой и частноправовой природы государственной службы» [56, с. 116]. Данный вывод подкрепляется позицией Конституционного Суда Республики Беларусь, выраженной в его решении от 23 марта 2001 г. № Р-110/2001 «О сроках обжалования в суд военнослужащими дисциплинарного взыскания», в котором обоснование сочетания частного и публичного интересов изложено следующим образом: «Военнослужащие реализуют право на труд посредством прохождения ими военной службы» [189]. 35 Указанное сочетание интересов проявляется в следующем. Как частная социальная деятельность государственная служба дает возможность первоначального свободного выбора места приложения своих сил и способностей, как публичная она характеризуется заданностью целей, задач, процессов, способов ее осуществления. С момента выбора в пользу публичной государственной службы частный интерес подчиняется своей противоположности – публичности. Однако это не означает прямого подавления. Более того, государственная служба предоставляет широкие возможности для реализации не только права на труд. При ее осуществлении гражданин может реализовать и свои иные социальные интересы. Так, государственные служащие в соответствии с законодательством имеют возможности для повышения квалификации в различных формах [151; 190; 191 и др.]. Некоторым категориям государственных служащих предоставляется служебное жилье, например, должностным лицам согласно перечню из специального служебного фонда [192], судьям и прокурорским работникам [193, п. 4, 5], иным государственным служащим в порядке, установленном Указом Президента Республики Беларусь от 19 марта 2007 г. № 128 «О некоторых вопросах предоставления и использования жилых помещений государственного жилищного фонда» [193]. Возможности для решения ряда социальных проблем военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, финансовых расследований, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, судей и прокурорских работников предусмотрены Указом Президента Республики Беларусь от 3 апреля 2008 г. № 195 «О некоторых социально-правовых гарантиях для военнослужащих, судей и прокурорских работников» [194]. Государственные служащие имеют высокую заработную плату и социальные гарантии служебной деятельности. Можно признать, что государственный служащий, осуществляя свободный выбор в пользу государственной службы, избирает ее также как средство достижения своих социальных целей. Таким образом, в государственной службе неразрывно сосуществуют частные и публичные интересы, что отражается в законодательстве о государственной службе как сочетание публично-правовых и частноправовых начал, а не их разделение, на чем и акцентировали внимание ряд ученых [195, c. 37– 38, 51, 58; 196, с. 154; 197, с. 177–178 и др.]. Сущностное назначение государственной службы, ее публичность и происхождение от государства проявляют ее связь с государственным 36 управлением. Между данными явлениями существует генетическая связь, проявляющаяся в том, что государственная служба своим возникновением обязана государственному управлению, которое исторически имеет более ранее происхождение и, соответственно, порождает ее зависимость от государственного управления. Фактически, например, система органов государственного управления предопределяет элементы системы органов и структуры государственной службы. Это управление сосредоточивает систему методов и форм, используемых в государственной службе. В процессе государственной службы реализуются отношения субординации (основные) и координации (неосновные) государственного управления. По масштабу охватываемых своими отношениями государственных организаций государственное управление шире, чем государственная служба. Наличие генетической связи не означает отсутствия автономности данных явлений и их различий. Государственное управление, как и любое управление, представляет собой упорядочивающее, целенаправленное воздействие субъекта управления на его объект, которые существуют в единой взаимосвязанной системе, для достижения государственно-значимого результата, что наилучшим образом доказано И.Л.Бачило [86, с. 8–23]. В простых управленческих структурах управление осуществляется достаточно просто, визуально наблюдаемо. В сложных управленческих структурах, к которым относится государство, оно осуществляется с помощью чрезвычайно сложного механизма, состоящего из совокупности, взаимосвязи и взаимозависимости многообразных элементов, форм, функций и методов воздействия. Указанный механизм фактически приводится в исполнение с помощью особого инструмента – государственной службы, называемой политологами «необходимым элементом современных управленческих процессов», что по их доказательству, объясняет трудности в вычленении и характеристике «собственно функций государственной службы» [3, с. 75–77], которые пытался в свое время выделить Ю.Н.Старилов [64, с. 46–62], и идеи которого поддерживаются иными ее исследователями [52, с. 32–35], другие же их несколько видоизменяют [174, с. 77–78]. Однако Ю.Н.Старилов преимущественно указывал на отдельные проявления функций государственного управления применительно к государственной службе. Вывод данного автора о том, что «перечень специальных функций установить чрезвычайно трудно, т.к. государственный орган имеет множество направлений деятельности, 37 обеспечивающих выполнение основных задач этого государственного органа» [64, с. 60–61], а также приведенные им далее примеры конкретных функций государственных органов, исходя из норм положений об этих органах, свидетельствуют о попытке выделения функций, а не о собственном их выделении для государственной службы как самостоятельного, отличного от государственного управления явления. Анализ наиболее крупных работ указанного автора, опубликованных в конце 90-х годов ХХ в. свидетельствует также о том, что он не пытается разграничить государственное управление и государственную службу, а отождествляет их [44, с. 180– 197; 64, с. 46–62]. Поиск пределов разграничений государственного управления и государственной службы приводит к следующим выводам. Государственное управление со всем его сложным механизмом – это явление, которое находит внешнее выражение в одном из видов конкретной человеческой деятельности, имеющей название государственно-служебной деятельности. Таким образом, государственное управление вовне проявляется в виде государственной службы и реализуется посредством государственно-служебной деятельности. Государственная служба выступает формой осуществления государственного управления, и в этом проявляется их взаимосвязь. Аналогично соотношение государственной службы и других видов государственной деятельности. Правосудие, законотворчество, прокурорский надзор могут осуществляться только посредством фактического несения государственной службы в этих органах. Следовательно, государственная служба представляет собой форму реализации не только государственного управления, но и в целом государственной власти, а значит, государственная служба осуществляется не только в органах исполнительной власти, но и в законодательных, судебных, прокурорских органах, то есть органах публичной власти. Близким к изложенному является и мнение А.А.Гришковца, который применительно к анализу гражданской государственной службы России определил роль государственной службы в качестве связующей категории для таких административноправовых категорий, как «исполнительная власть» и «государственное управление» [157, с. 26]. Различия государственного управления и государственной службы видятся в их сущностном назначении. Специальное назначение 38 государственного управления заключается в реализации исполнительной власти (ее общее назначение шире, что и отражает ее более широкий масштаб). Назначение государственной службы состоит в реализации государственной власти. В рамках осуществления государственной власти реализуется в том числе исполнительная власть. Следовательно, сущностное содержание государственного управления у же, чем сущностное содержание государственной службы, то есть и государственно-служебная деятельность имеет более широкое распространение в системе государственной власти, чем управленческая. Государственное управление осуществляется органами государственного управления. Государственная служба осуществляется не только при реализации государственного управления (исполнительной власти), но и при осуществлении правосудия, законотворчества, прокурорского надзора. Деятельность по осуществлению законотворчества, правосудия, прокурорского надзора обеспечивается с помощью государственного управления. Реализация управленческих задач в части организации государственно-служебной деятельности и процесса ее прохождения создает основу для осуществления таких специальных видов государственной служебной деятельности, как законотворчество, правосудие, прокурорский надзор, которые не могут существовать без подобных управленческих процедур. Таким образом, государственное управление и государственная служба – родственные, взаимосвязанные, но не идентичные понятия. Они не подлежат совмещению и тем более взаимопоглощению, что посвоему, через категорию «административный процесс», пытаются доказать некоторые исследователи [56, с. 171–175]. Как подчеркивается в российской юридической литературе, данные категории не являются синонимами [198, с. 344–345], однако это вызывает возражения у политологов, строящих, как представляется, свои научные выводы исходя из идеальных представлений о государственной службе исключительно как службе чиновничьей, а не из содержания законодательства, и не учитывающих тонких граней различия между ними [3, с. 234, 236–237]. Изложенное выше сущностное понимание государственной службы как единого организационного явления, напрямую связанного с реализацией государственной власти, не противоречит, а принципиально уточняет ее легальное определение. Оно также логично обусловливает два взаимосвязанных вопроса: о понимании 39 государственной службы как единого правового явления, регулирующего совокупность возникающих в ней общественных отношений, и об ее системно-комплексном интегрированном и усовершенствованном правовом регулировании. Ответ на первый вопрос, предопределяющий ответ на второй, в настоящее время не может быть четко сформулирован ввиду отсутствия достаточных и единообразных научных подходов к данному вопросу. Однако для его решения необходимо с общетеоретических позиций проанализировать несколько ключевых аспектов: пределы правового регулирования государственной службы, обусловливающие структурную часть одного из признаков сферы этого регулирования; ее принципы; особенности отношений государственной службы, выступающих объектом правового регулирования; состояние правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь. Установленное сущностное назначение государственной службы будет являться ориентиром для дальнейшего исследования. 1.3. Теоретические основы определения пределов правового регулирования государственной службы Республики Беларусь 1.3.1. Концептуально-сущностные основы пределов правового регулирования государственной службы как единой системы Теоретическое обоснование сущностного назначения государственной службы не дает итогового представления о совокупности формирующих ее видов деятельности, выступающих объектом правового регулирования, а отсутствие четкости и однозначности в законодательном закреплении органов и должностей государственной службы, то есть места ее осуществления, является дополнительным поводом для поиска взаимосвязанных сегментов государственной службы, очерчивающих границы ее сферы и, соответственно, пределы правового регулирования. Специально не останавливаясь на анализе понятий объекта, предмета и сферы правового регулирования и их взаимосвязях, примкнем к достаточно выработанной в белорусской науке позиции о необходимости исследования сфер при анализе разнородных правовых отношений, образующих самостоятельные комплексы для достижения наилучшего уровня правового регулирования [199; 200, с. 32–37, 47– 40 48]. При этом в данной главе анализируются не сама сфера как комплекс отношений, а именно ее пределы, в которых данные отношения возникают. В реальном правовом регулировании данные сегменты формируют структурно-видовое наполнение государственной службы, которая в конечном итоге выступает статичной основой для определения и анализа комплекса отношений государственной службы. Необходимость структурного восприятия государственной службы при системном подходе к ней подчеркивалась в работах и других исследователей (например, [69, с. 35]). Решение поставленной задачи является чрезвычайно важным для исследования с учетом того, что ни в теории, ни в практике не выработано единых подходов к нему, а международный опыт весьма разнообразен. Однако обращение именно к такому восприятию является оправданным в смысле определения общих тенденций, возможности использования отдельных положений из зарубежной теории и практики в научном исследовании и дальнейшей их адаптации в белорусском законодательстве. Тем более, что вопросы пределов распространения государственной службы в зарубежных государствах широко освещены в трудах ученых [3; 74–80 и др.], большинство которых, к сожалению, носит описательный характер. При анализе международной практики необходимо иметь в виду, что безусловное применение зарубежного, хотя и положительного, опыта может стать «скачком в неизвестность» [201, с. 96], поскольку «каждая национальная правовая система состоит из гомогенных, однородных норм, которые взаимосвязаны и согласованы между собой, является «продуктом» общества и, как следствие, отражает его особенности» [202, с. 27]. Национальная правовая система каждого народа, частью которой выступает и совокупность норм о государственной службе, как верно отметил С.Г.Дробязко, «складывается исторически… под воздействием многих факторов, но особое влияние на этот процесс оказывают традиции народа, экономический строй, политическая система, нравственные устои, идеология, религия, юридическая наука, культура, особенно правовая» [203, с. 7–8]. Исходя из этого исследование зарубежной практики границ правого регулирования государственной службы будет осуществляться с учетом конкретно-исторического подхода, опирающегося на национальные особенности, перспективы развития и теоретически выводы автора в пределах выработанной парадигмы научного исследования. 41 В законодательстве зарубежных государств при правовом регулировании государственной службы используются свои подходы к ее определению, включению в нее того или иного вида деятельности, той или иной совокупности органов (должностей), деятельность в которых (на которых) признается государственной службой. При этом возможны сочетания различных подходов. Следует согласиться с мнением Т.С.Емельяновой о том, что «определенные различия в подходах к государственной службе связаны с характером правовых систем» [3, c. 85], которые опираются на установленные модели государственной службы, но вместе с тем обусловлены различиями в развитии государств. Отпечаток на границы правового регулирования государственной службы накладывают также изменение условий жизнедеятельности в государствах, появление новых целей, задач, обусловленных новыми проблемами и назревшей необходимостью их решения. Значит, принципы фактического определения масштабов государственной службы заранее не заданы законодателями. Изначально значимым для государственной службы Республики Беларусь является то, что она исходит из унитарной модели, в отличие от федеративной, с присущей ей «сложной и фрагментированной природой» [204, c. 95], наличием «квазиверховных правительственных единиц, вставленных между населением и национальным правительством» [204, с. 96]. Унитарную модель характеризует однородность, неделимость и «единство административной системы» [5, с. 84] и, соответственно, единство правового регулирования. В нее включается муниципальная государственная служба. В то же время, например, в Российской Федерации, США, муниципальная служба в нее не входит, а выделяется отдельно, где также отдельно существуют государственная служба в целом государства и ее субъектов. Для Российской Федерации характерно наличие двух групп нормативных правовых актов: регламентирующих вопросы федеральной и муниципальной службы [159; 205; 206] Субъекты федерации принимают свои законы, которые существуют наряду с федеральными актами о государственной службе. Различия в структурно-содержательном компоненте позволяют проанализировать границы в таких традиционных моделях государственной службы, как французская, англо-американская и германская. Существующая французская (континентальная, или европейская) модель государственной службы имеет достаточно широкие границы. 42 Во Франции под государственной понимается служба не только «в государственных органах, но и в государственных учреждениях и даже предприятиях, тем самым реализуются не только государственные, но и в определенной мере хозяйственные, научно-технические функции» [3, с. 88]. Такая служба в полной мере охватывается термином «публичная служба» в широком смысле. Выделяется подвид государственной гражданской службы, в который не включаются судьи, военные, полицейские, что подтверждает существование наряду с основным статусом чиновника также частного, касающегося особых категорий служащих в государстве, объединяемых понятием «публичный агент» [73, с. 240; 207, с. 81]. Соответственно, выделяются собственно государственная служба (публичная служба в узком смысле) и иные самостоятельные виды публичных служб. Значит государственная служба Франции чрезмерно неоднородна, многослойна и многотипна. Исследователи выделяют четыре типа государственной службы Франции: «Старые государственные службы, которые сформировались в сфере властных функций. Эта… категория служб и охватывает те виды деятельности, которые связаны с самой сутью института государственности, либо потому, что они защищают общество от внешней опасности (дипломатия, оборона) и против факторов беспорядка (полиция, правосудие), либо потому, что предоставляют государству средства для осуществления своей миссии (деньги, налоги); сюда входят также другие виды деятельности, которые рассматривались в качестве важнейших рычагов взаимосвязи и сплочения общества, поддержания общественного порядка (строительство дорог, почта)» [80, с. 60]. Так называемые экономические, социальные и социокультурные государственные службы сформировались по причине усиления влияния и даже вмешательства государства в экономический, социальный, культурный сектора, расширения власти в отдельных направлениях экономики (управление водоочистительными сооружениями, переработкой хозяйственного мусора, типографией и т.д.), социальной сферы (управление социальным государственными больницами и психиатрическими клиниками, строительством дешевого жилья и этим жилым фондом, борьбой с социальными бедствиями и др.) и культурно-социальной сферы (управление архивами, музеями, библиотекой, спортом, научными исследованиями и д.т.), установлением в них «фактической монополии» [80, с. 58–64]. 43 «Государственная сфера стала постепенно расширяться от первичного ядра, определявшегося властными функциями, расходясь концентрическими кругами, и теперь целые пласты социальной жизни перешли под государственное управление. Покрывая все общество, сформировался целый сектор государственных служб, и сейчас он представляет собой обширную систему, неоднородную и постоянно меняющую свои контуры, сложившуюся из различных напластований, где существуют самые разнообразные виды деятельности и организационные формы» [80, с. 59]. Существующая в таком виде государственная служба отличается «динамичностью и зависит не только от управленческой целесообразности, но и политикосоциальных факторов» [3, с. 88]. Исходя из анализа сложившегося во Франции понимания государственной службы, можно сделать следующие выводы. С одной стороны, государственная служба может пониматься широко, иметь сложную, многоуровневую структуру, включать в себя не только деятельность в государственных органах. Это зависит от расширения сферы влияния государства в социально-экономической жизни общества. С другой стороны, следует критически относиться к такому усложненному типу государственной службы, поскольку он не способствует ее четкой структурированности, размывает ее границы и тем самым выхолащивает смысл и назначение самой государственной службы. На наш взгляд, необходимо отделить собственно государственную службу от деятельности, к ней приравниваемой. В Республике Беларусь, как указывалось выше, подобный подход существует при зачете стажа государственной службы. Основываясь на анализе положительного опыта французской модели государственной службы, можно предположить, что в Республике Беларусь к государственной службе можно было бы отнести деятельность служащих государственных организаций, учреждений и государственных унитарных предприятий, созданных республиканскими и местными органами государственного управления для реализации отдельных функций (например, деятельность регистраторов недвижимости агентств по государственной регистрации и земельному кадастру, сотрудников центров гигиены и эпидемиологии и т.п.). Однако возникает вопрос об определении места такого вида государственной службы в общей системе (структурно-видовой схеме) государственной службы Республики Беларусь. 44 Неоднозначное понимание государственной службы сложилось в США. В широком смысле – как публичная служба, она включает всех служащих публичного сектора: занимающих выборные должности, должности, связанные с юриспруденцией (в том числе судейские) и в юридических организациях, армейские, флотские, должности в полиции т.п., а также многие должности в административных учреждениях, служба в которых формирует, по мнению аналитиков [208, с. 94; 209, с. 446], достаточно узкое понимание государственной службы лишь как гражданской службы (civil service). Гражданские служащие США делятся на четыре категории: политические исполнители, ответственные чиновники, специалисты, государственные служащие низового звена. Схожее с американским понимание государственной службы характерно и для Великобритании (такая модель даже называется англо-американской). Положительным моментом установления ее границ является разграничение понятий «публичная служба», «гражданская служба» и «служба монархии». Публичная служба и гражданская соотносятся как общее и частное. Публичная служба включает гражданскую и имеет более широкое наполнение. Гражданская служба, по аналогии с такой же службой в США, объединяет всех должностных лиц государства, прежде всего, «служащих министерства, нанятых в гражданском качестве и оплачиваемых из средств, вотируемых парламентом» [74, c. 114]. Иными словами, это – «административная служба правительства» [210, c. 179] или «любая правительственная служба, должности в которой замещаются на открытой конкурсной основе» [211, с. 201]. Более широкое понимание публичной службы охватывает всю гражданскую службу, а также деятельность судей, военнослужащих, служащих полиции, органов местного самоуправления и публичных корпораций, учителей и работников национальной службы здравоохранения. Во главе системы стоит служба монархии, куда входят высшие должностные лица: премьер-министр, члены кабинета, министры. В Германии, где сложилась собственная модель государственной службы, также используется понятие публичной службы как деятельности в целях выполнения общегосударственных задач управления [78, c. 19]. Исследователи выделяют три вида публичной службы ФРГ: чиновников, служащих и рабочих государственных учреждений. При этом чиновничья служба представляет собой ее особое звено: «Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, 45 специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым политико-правовым статусом» [3, c. 91]. По мнению И.А.Василенко, «чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства» [72, c. 99]. «Чиновник служит всему народу. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами. При этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе» [212, п. 1 параграфа 52]. Чиновничья служба в Германии не является собственно управленческой службой, поскольку наряду со служащими государственного аппарата ее осуществляют также судьи, учителя, преподаватели высшей школы, служащие бундесвера, работники почты, железной дороги, государственных банков и некоторые другие. Важной отличительной особенностью формирования и понимания чиновничьей службы ФРГ является провозглашение ее миссионерского характера. Чиновник «не просто работает, он выполняет миссию, как слуга, орган, представитель государства, его идеи. Его статус определяется специальным законодательными актами – федеральным законом о чиновнике, федеральным дисциплинарным уставом, федеральным законом об оплате труда чиновников, постановлением о продвижении по службе и т.д. Все они (чиновники) находятся под особой защитой государства и со своей стороны связаны обязательством лояльного отношения к нему, признания и защиты существующего конституционного строя» [78, c. 19–20]. С учетом этого, с одной стороны, формируется уважительное отношение к государственной службе со стороны общества, а с другой – чиновник расценивает свое пребывание на ней как особую честь, которая формируется из уважения к своей персоне, занимаемой ею должности, к осуществляемым им важным государственным функциям. В данном смысле государственная служба ФРГ выступает образцом взаимодействия общественных, государственных и личных интересов. Ее миссионерский характер восходит к гегелевскому пониманию патриотизма как обычному состоянию «знать государство как субстанциальную основу и цель» [213, с. 292]. Исходя из изложенного, закрепление в законодательстве миссии государственной службы Республики Беларусь также представляется целесообразным, что возможно через определение ее сущностного назначения. Анализ законодательства о государственной службе постсоветских государств приводит к выводу о стремлении некоторых из них к структурно-системному решению вопроса о пределах правового 46 регулирования этой службы, в частности к четкому определению сферы действия базового закона о государственной службе или о государственных служащих, на основании которого может быть четко обозначена система государственной службы посредством анализа закрепленной системы органов и должностей государственной службы, подпадающих или не подпадающих под действие соответствующего закона. Имеются перечни конкретных мест службы и видов деятельности, которые наиболее полно представлены в Законе Молдовы и приложениях к нему [163, ст. 4, приложения 1 и 2]. Чаще всего сфера действия законов постсоветских государств о государственной службе ограничивается видом службы, воспринимаемой как аппаратная, легальными синонимами которой являются гражданская или административная. Базовый закон не применяется или применяется ограниченно к политическим служащим (в Казахстане и Кыргызстане они так специально и называются), что отражено, в частности, в ст. 9 Закона Украины «О государственной службе» [160], ст. 7 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» [161], ст. 3 Закона Кыргызской Республики «О государственной службе» [162], ст. 2.4. Закона Азербайджанской Республики «О государственной службе» [214], а также чаще всего к судьям, прокурорским работникам, депутатам. Наибольшая степень системности характерна для законодательства Российской Федерации о государственной службе, в которое входят федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [206] и «О системе государственной службы Российской Федерации» [159]. В соответствии с Федеральным Законом «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба делится на три вида: государственную гражданскую, военную и правоохранительную. Государственная гражданская служба имеет самостоятельный законодательный источник регулирования. Итогом анализа понятия и границ правового регулирования государственной службы в отдельных странах, для которых характерны различные модели государственной службы, в том числе в некоторых постсоветских государствах могут служить следующие обобщающие выводы. Государственная служба в разных странах имеет свой собственный объем, уровни и структуру. Это особенно заметно на примере широкой трактовки государственной службы как публичной службы. В зависимости от уровня и вида государственной службы, 47 целей, стоящих перед ней, ее название и границы , как правило, имеют отличия. В определении границ государственной службы и ее фактического наполнения прослеживается ряд общих тенденций. В понятие государственной (публичной, гражданской) службы включается деятельность в органах государственного управления (исполнительной власти). К особым видам государственной деятельности, не относящимся к собственно государственной службе, причисляют военную службу, службу на избираемых и политических должностях и чаще всего – судейскую службу. Несовпадение границ государственной службы в различных странах вызвано различиями в подходах к установлению значимости того или иного направления публичной деятельности и его государственного значения (образование, здравоохранение и др.). В настоящее время для государственной службы Республики Беларусь, в понимание которой, согласно Закону о государственной службе [151], включается осуществление деятельности на особых государственных должностях в государственных органах, в том числе и так называемой политической службы, судейской, прокурорской, таможенной службы, службы на выборных должностях в представительных органах, а также частично военной и военизированной службы, осуществляемой непосредственно в центральных аппаратах соответствующих министерств и структурных подразделениях местных исполкомов, находящихся в двойном подчинении (органы внутренних дел) на основании письма Министерства социальной защиты Республики Беларусь от 18 июня 1999 г. [215], характерно сочетание элементов континентальной и англо-американской моделей. С одной стороны, законодателем презюмируется довольно узкое понимание государственной службы, которое может быть сведено к понятию «государственная гражданская служба» в небольшом количестве государственных органов. С другой стороны, ее понятие расширяется за счет таких правоохранительных видов деятельности, как судейская, прокурорская, таможенная. Включение депутатской деятельности и деятельности на политических должностях в разряд общей государственно-служебной деятельности напрямую привносит в понятие государственной службы признак публичности и расширяет ее понимание как профессиональной деятельности. 48 Специфична моногамность государственной службы в Республике Беларусь, поскольку отсутствует специальное деление ее на виды, и ко всем ее разновидностям в соответствии с Законом о государственной службе применяется одно название – «государственная служба». Указанная моногамность не дает четкого ответа на вопрос о том, является ли государственная служба в Республике Беларусь исключительно гражданской. Формулировка части третьей ст. 7 Закона о государственной службе прямо устанавливает, что «действие настоящего Закона не распространяется на военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» [151]. В то же время анализ части первой ст. 7, п. 1.6 части первой ст. 43 указанного Закона [151] и практика их применения позволяют сделать вывод о том, что служащие аппаратов «силовых» министерств и государственных комитетов причислены к государственным служащим, несмотря на то что они одновременно являются военнослужащими и подчиняются действию специальных нормативных правовых актов, регламентирующих военную службу. Отдельные периоды военной и военизированной службы не признаются государственной службой, но могут приравниваться к ней в соответствии со ст. 44 анализируемого Закона [151], что в совокупности приводит к выводу об отсутствии четкости и прозрачности правового регулирования системы государственной службы и ее различных структурных элементов. В связи с этим формально-юридические проблемы остаются и требуют разрешения. На наличие аналогичных пробелов законодательстве Российской Федерации указывают и некоторые российские специалисты [57, с. 644]. Сужение фактических масштабов государственной службы в пределах существующей системы органов государственного управления произошло в результате непризнания в качестве таковой службы в республиканских организациях, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 [216]. Таким образом, в законодательстве не установлен принципиально четкий подход к выделению направлений государственной служебной деятельности, исходящих из ее целевого назначения и обусловленных местом ее осуществления, как функционального критерия для 49 определения системы государственной службы, в результате чего возникают вопросы по поводу отнесения или неотнесения того или иного вида публичной службы к государственной. Несовершенство правового регулирования ее системы в Республике Беларусь приводит некоторых белорусских специалистов к ошибочному выводу о том, что «в России система государственной службы шире, чем в Беларуси» [217, с. 40], что опровергается нами с противоположной точностью. Исходя из общего сущностного назначения государственной службы как деятельности по реализации государственной власти в интересах общества, может быть предпринята попытка определения системы государственной службы Республики Беларусь, устанавливающей ее фактические границы и пределы правового регулирования. Они могут варьироваться в зависимости от разрешения следующих вопросов: - включать ли в понятие государственной службы депутатскую, судейскую службу, службу в органах прокуратуры; - включать ли в понятие государственной службы службу на политических должностях (Президент, Премьер-министр, министры и др.); насколько широко следует распространять границы государственной службы в пределах существующей сферы государственного управления и включать ли в нее такие виды службы, как военная, служба в органах внутренних дел, органах по чрезвычайным ситуациям, органах госбезопасности, таможенных органах и иных подобных им военизированных органах и подразделениях; - включать ли в понятие государственной службу в государственных учреждениях, предприятиях, организациях; - как соотносятся различные виды государственной службы. Основой для разрешения указанных вопросов служит сущностный подход к пониманию государственной службы. Как уже отмечалось, государственная служба представляет собой деятельность по реализации государственной власти. Государственная власть в Республике Беларусь едина и в соответствии с Конституцией осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно, посредством деятельности органов трех ветвей власти, точнее деятельности служащих, которые в них работают, и реализуется государственная власть. Как подчеркивал В.С.Каменков, именно «государственные 50 служащие… традиционно оказывают серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти» [218, с. 257]. Государственная власть реализуется парламентом, системой органов исполнительной власти (государственного управления), судов. Органы прокуратуры, будучи не отнесенными ни к одной из ветвей государственной власти, занимают особое, специфическое положение в ее системе [219, с. 1–8; 220, с. 274–275; 221, с. 13 и др.], что «способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию как единой государственной власти» [220, с. 275], а, по мнению А.А.Кеника, – даже их уравновешиванию [221, с. 13]. Согласно точке зрения отдельных исследователей, органы прокуратуры тяготеют к самостоятельной ветви государственной власти [220, с. 275; 222, с. 337; 223, с. 7; 224], безусловно составляя отдельный вид государственной службы Республики Беларусь. Представительными, судебными, прокурорскими органами осуществляются различные по своему функциональному назначению виды служебной деятельности. Одни из них направлены на реализацию непосредственного назначения указанных органов: издание законов, осуществление правосудия или прокурорского надзора. В ходе другого вида деятельности всесторонне обеспечивается реализация непосредственных функций и назначения данных органов: организационное (создание органов, формирование кадрового состава и дальнейшая работа с ним по обеспечению прохождения государственной службы, различные формы обеспечения основной деятельности, ее организация, правовое регулирование и контроль, а также организация исполнения принятых решений), правовое, научное, информационное, интеллектуальное и иное обеспечение. Это – деятельность аппарата вышеназванных органов, который построен и действует по общим управленческим принципам, реализует управленческие функции, имеет все признаки государственного управления, определенные исследователями, подчиняется его правилам и механизмам. Она не является основной для этих органов, а «выступает в качестве вспомогательной, внутриорганизационной, лишь способствует осуществлению ими своих основных функций» [90, c. 11]. Спецификой указанного вида службы является ее близость по своему содержанию к общеуправленческой деятельности и государственной службе, осуществляемой в органах государственного управления (исполнительной власти). Посредством данного вида 51 службы решается основная задача государства – обеспечение реализации государственной власти, которое возможно путем создания чиновничьего аппарата, основанного на единых подходах к функционированию. Данный вид службы может быть назван аппаратной службой, без которой ни одна власть существовать не может. Наиболее многочислен в этом виде государственной службы аппарат органов исполнительной власти, который призван реализовывать самостоятельную исполнительную власть. Государственная служба в собственно органах исполнительной власти также неоднородна. Разнообразие видов государственной службы в пределах единой ветви исполнительной власти обусловлено большим числом органов государственного управления, сложностью и многоуровневостью их системы, разнообразием задач и осуществляемых ими функций. Каждому из этих органов присуща определенная специфика ввиду особенностей отношений по исполнению государственных функций и полномочий органов. Так, существенное отличие в совокупности отношений, возникающих в связи с необходимостью реализации внешней функции государства – ведения дипломатических отношений, дополняемое также особым характером прохождения государственной службы, формирует подвид дипломатической службы, что и отражается в отдельном положении о ее прохождении [225]. Наличие особой профессиональной специфики при осуществлении таможенного дела порождает такой специальный подвид аппаратной службы, как таможенная служба, которая близка к военизированной, но по характеру службы к ней не относится. Российские ученые предпринимают попытки обосновать необходимость выделения и других видов государственной службы, указывая, что спецификой обладают служба в Центральном Банке Российской Федерации (Банке Российской Федерации), иных финансово-кредитных учреждениях [157, с. 18], налоговая служба [226, с. 41; 227, c. 135–136], иная специализированная служба [226, c. 41]. Однако, как верно отмечала С.К.Лещенко в отношении государственной налоговой службы, эта служба относится к виду управленческой деятельности, и ее специфика заключается в компетенции государственной налоговой службы, формах и методах реализации исходящих из особенностей сферы – налоговой системы, в которой существует самостоятельная система органов налоговой службы [228, c. 5–9]. Аналогичная специфика отношений может быть 52 выявлена в любой системе государственных органов исполнительной власти, что формирует особенную часть управленческого права. Данная специфика закрепляется в положениях о государственных органах, структурах их системы, штатных расписаниях, положениях о структурных подразделениях этих органов и в целом не требует выделения самостоятельных видов государственной службы Республики Беларусь. Встречается и точка зрения о необходимости выделения из аппаратной (в Российской Федерации – гражданской) службы в самостоятельный вид парламентской службы как службы лиц, занятых обеспечением парламентской деятельности [61]. В качестве основных аргументов выдвигаются необходимость комплектовать представительные органы кадрами самого высокого уровня и соответствующая ей потребность определения специфики прохождения службы: более высоких требований при поступлении, дополнительных социальных гарантий, определения отдельной системы подготовки и переподготовки и др., а также специфики двойного подчинения данных государственных служащих внутри аппарата представительных органов и особенностей правового статуса некоторых должностей [229, с. 82–84]. Представляется, что данные особенности не могут служить критериями для выделения парламентской службы в особый вид. Профессионализм является требованием, предъявляемым к любому государственному служащему. Специальные требования к лицам, замещающим соответствующие должности, статус должности, особенности подчиненности государственного служащего следует закреплять не в законе о государственной службе, а в организационных документах государственного органа государственной службы. Служба в аппаратах органов представительной власти по своей сути и основам относится к аппаратной службе. Многообразие органов, осуществляющих функции государственного управления и особенности правового статуса некоторых государственных организаций влекут возникновение вопроса о возможности выделения службы в них в отдельную разновидность аппаратной государственной службы. При разрешении данного вопроса необходимо исходить из существования в Республике Беларусь двух видов таких организаций. Во-первых, существуют организации (предприятия, учреждения), созданные органами исполнительной власти (государственного управления) и наделенные властными полномочиями (по руководству 53 внешними объектами), осуществляющие руководство и распорядительство, то есть имеющие все юридические признаки органов государственного управления, описанные в юридической административной науке, деятельность в которых правомерно относить к государственной службе. Это такие организации, как государственные концерны, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь, местные органы государственного управления, созданные республиканскими органами и не подчиненные исполкомам, а также республиканские и местные унитарные предприятия, объединения, учреждения, наделенные управленческими функциями (республиканские и местные центры гигиены и эпидемиологии, РУП «Центр экспертиз и испытаний в здравоохранении», Республиканский институт контроля качества знаний, ГУП «Главное управление потребительского рынка Мингорисполкома», ГУП «Управление бытового обслуживания населения Мингорисполкома» и др.). Существует другая разновидность государственных организаций, назначение которых является традиционным: осуществление социально-культурной, воспитательной, образовательной, научной, учебной, лечебной и иной подобной деятельности, осуществляемой чаще всего с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения, или осуществление непосредственного процесса производства с целью удовлетворения потребностей населения в товарах, работах, услугах и извлечения прибыли. Такая деятельность в контексте сущностного понимания государства и государственной службы к государственной служебной деятельности не относится. Таким образом, служба в государственных организациях, не относящихся к государственным органам, но наделенным государственными управленческими функциями, направленная на обеспечение выполнения функций органов государственной власти, является особой разновидностью аппаратной службы, формирует ее подвид. Возможность существования подобных публично-правовых форм государственной службы не отрицается и другими исследователями [56, с. 125–126], в то время как применительно к анализу условий Российской Федерации по состоянию на 2004 год оспаривалась необходимость уточнения границ ее государственной службы по поводу включения в них службы в отдельных государственных организациях и учреждениях [157, с. 53–54]. Особое назначение, источники правового закрепления и подчиненность имеет служба в органах, обеспечивающих деятельность 54 Президента Республики Беларусь, или связанная с непосредственной реализацией конституционных положений, которая включает в себя службу в Администрации Президента, Управлении делами Президента Республики Беларусь, Высшей аттестационной комиссии Республики Беларусь, Национальном банке Республики Беларусь, Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Комитете государственного контроля Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Национальном статистическом комитете Республики Беларусь. Несмотря на это, данную службу также следует относить к аппаратной службе, поскольку в процессе ее осуществления реализуются функции государственного управления в определенном направлении государственной деятельности, а сама она организуется и осуществляется на основе общих управленческих правил, и ее прохождение не сопряжено с принципиальной спецификой. Обобщенная четырехвидовая структуризация государственной службы, классифицированной на депутатскую, судейскую, в органах прокуратуры и аппаратную, в основе построения которой лежит критерий, исходящий из конституционного принципа разделения властей, не является единственной. Решение всех задач государства исключительно в их пределах и при установлении грани между ними невозможно. Поэтому в общей системе государственной службы названных видов выделяются другие, имеющие место в иных видах и обладающие спецификой правового статуса. Непосредственная реализация политических целей и задач во всех ветвях власти, руководство системами государственных органов возможны благодаря наличию особого вида государственной службы, называемой по сложившейся мировой традиции политической службой. Она пронизывает все иные виды государственной службы и имеет интегративные свойства в отношении ее общей системы, выполняя наиболее значимые государственные функции, возвышаясь над остальными ее видами. Лиц, занимающих должности, назначение на которые производится непосредственно Президентом, то есть должности Премьер-министра, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, министров, председателей государственных комитетов и др., целесообразно причислять к государственным служащим политической службы 55 исходя при этом из понимания сущности государственной службы как политического института и близости государственной службы и политики государства. Особое место в данной разновидности государственной службы занимает Президент Республики Беларусь. Необходимость реализации важнейшей оборонительной функции государства требует наличия военной службы, которая пронизывает своим существованием три основных вида государственной службы Республики Беларусь: аппаратную в органах исполнительной власти, судейскую и прокурорскую. Военная служба также имеет свой правовой статус. В самостоятельный вид государственной службы следует выделить военизированную службу, которой присущи отдельные черты двух видов государственной службы. По месту осуществления она относится к аппаратной службе в органах исполнительной власти, а по характеру и некоторым принципам осуществления отражает признаки как военной службы, так и аппаратной службы. Однако военизированная служба также многофункциональна, что позволяет структурировать ее, выделив в ней, в свою очередь, отдельные подвиды: служба в органах внутренних дел, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям. В Законе Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве отдельного вида выделена правоохранительная служба [159, cт. 2]. Ее содержание и объем вызывают критику ученых в связи с тем, что некоторые виды службы по определению, данному в указанном Законе, могут быть отнесены к правоохранительной, хотя являются самостоятельными видами по российскому законодательству или разновидностями государственной службы в органах исполнительной власти (например, военная служба или служба судебных приставов). В отношении некоторых видов возникает спор об их месте, поскольку они могут быть отнесены к правоохранительной службе, а по значимости – выделены в самостоятельный вид (например, судейская, прокурорская). В широком смысле правоохранительной деятельностью занимаются все государственные органы и даже негосударственные организации (частные нотариусы, адвокаты). Также небезупречно и вызывает возражения понимание правоохранительной службы как деятельности по обеспечению общественной и национальной безопасности [57, 56 с. 13–15, 37–61; 230, с. 57, 58; 231, с. 49–50; 232, с. 99–102]. Уязвимость для критики системы государственной службы Российской Федерации, по нашему мнению, заключается в использовании нескольких критериев для классификации государственной службы, одним из которых является необходимость обособленного правового регулирования, обусловленная социальной значимостью относимых к ней видов деятельности. Таким образом, в Республике Беларусь при построении системы государственной службы автором настоящей работы предлагается исходить из ее единства, а также многообразия в силу отмечаемого учеными «многообразного проявления государственной власти в современном государстве» [223, с. 7]. Это определяет разнообразие решаемых государственных задач и функций, мест ее осуществления и накладывает отпечаток на характер службы, формируя основную специфику деятельности и порядка поступления и прохождения службы, что отражается на специфике ее правового регулирования. Данный вывод в основном поддерживается и другими белорускими исследователями [34, 38, с. 41–42], хотя ими предлагается конкретная система государственной службы, аналогичная российской. Единые пределы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь ограничиваются ее системой, включающей политическую, депутатскую, судейскую, аппаратную, прокурорскую, военную и военизированную. В свою очередь, в аппаратной службе выделяются дипломатическая и таможенная служба, имеющие особый правовой статус. Государственной аппаратной службой, имеющей специфику, признается служба в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления. Исследование пределов правового регулирования государственной службы и их структурного наполнения посредством анализа места службы, в том числе с использованием международного опыта, приводит к выводу о том, что государственный орган не служит единственным местом ее осуществления, поскольку она может иметь место и в иных организациях, к ним приравненным. При этом нецелесообразно в законе определять организационно-правовую форму данной организации: учреждение, иная организация, иной орган и т.п. Тем самым отпадает необходимость в использовании разнообразных, причем иногда взаимоисключающих, понятий, закрепленных в ст. 3 и 7 Закона о государственной службе [151]. 57 Предложенный подход позволяет признать государственную службу действительно единой, целостной, всесторонней, охватывающей все направления государственной деятельности, а не вычленяющей из нее отдельные направления без какого-либо единого критерия (признака), как это закрепляется в действующем законодательстве Республики Беларусь. Указание на специфичную разновидность аппаратной службы – в государственных организациях – считаем необходимым, так как оно определяет место данных органов в системе государственной службы. В основе предложенного построения лежит единый критерий, дополняемый вспомогательным, которые вместе позволяют объединить несколько сложных подсистем в единую гомеостатическую систему, динамическое равновесие которой определяется обязательным наличием всех видовых компонентов государственной службы согласно системе государственных органов, установлением юридических взаимосвязей между ними. Базовые виды государственной службы являются отражением сложной системы государственных органов, которые взаимосвязаны между собой как органы различных ветвей государственной власти. Иные пронизывающие их виды служат необходимыми элементами, восполняющими пробелы в связи с невозможностью охвата ее базовыми видами всех важнейших направлений государственной деятельности. Различные виды государственной службы связаны между собой и образуют единую систему. Система их взаимосвязей проявляется в возможности соотношения различных видов при фактическом переходе из государственного органа одного вида государственной службы в другой, что и должно быть закреплено на законодательном уровне. Единая система государственной службы Республики Беларусь в структурном плане представляет собой совокупность ее различных видов. В ее основе лежит метод дедукции, в то время как в действительности он требует дополнения индуктивным методом выявления специфики каждого конкретного вида государственной службы. Дополнительная характеристика необходима также ввиду проблемности данного вопроса в юридической науке и неоднозначности практики. В частности, часто учеными высказываются возражения по поводу отнесения депутатской службы к государственной. 58 Важнейшими признаками, характеризующими депутатскую службу как особую разновидность государственной службы, являются ее нахождение в общей системе государственных органов, реализация посредством ее законодательной власти, занятие государственной должности, которой соответствует класс государственного служащего на основании ст. 11 Закона о государственной службе [151], положений Указа Президента Республики Беларусь от 9 февраля 2004 г. № 58 [233], постановлений Совета Министров Республики Беларусь от 29 марта 2004 г. № 348 [234], от 29 марта 2004 г. № 347 [235]. В связи с этим представляется, что соотнесение классов и государственных должностей для депутатов всех уровней, осуществляющих свои полномочия на профессиональной основе, как и для прокурорских работников, должно устанавливаться не органом исполнительной власти, а Президентом Республики Беларусь либо специально созданным органом по вопросам государственной службы. Ряд основных требований, предъявляемых к депутату (члену Совета Республики): наличие гражданства, предоставление деклараций о доходах и имуществе, ограничения работы по совместительству для лиц, осуществляющих свою деятельность в Национальном собрании на профессиональной основе, являются общими для них и для иных государственных служащих. Белорусскими учеными, в частности К.И.Кеник, высказывалось предложение об исключении из перечня государственных должностей депутатских должностей [236, c. 118–119] со ссылкой на мнение российского профессора А.Ф.Ноздрачева [47, с. 157], основанное на анализе Конституции и законодательных актов Российской Федерации, без какой-либо дополнительной научной аргументации применительно к опыту и традициям законодательного регулирования современной государственной службы в Республике Беларусь. В качестве одного из обоснований А.Ф.Ноздрачевым выдвигается факт коллегиальности представительного органа, что, с точки зрения указанного автора, не дает возможности депутату как государственному служащему выполнять свои полномочия единолично. Вместе с тем члены коллегиальных государственных органов исполнительной власти (Совета Министров и исполкомов), также не исполняют функции данных органов единолично. Кроме того, в большинстве случаев государственные служащие при исполнении государственных служебных полномочий не осуществляют непосредственно все полномочия государственного органа. Они лишь реализуют часть его 59 полномочий в соответствии с распределением компетенции органа. Непосредственная реализация полномочий является редкой разновидностью выполнения задач и функций органа, связанной с осуществлением единоначалия, что в отношении органов исполнительной власти доказано А.Н.Крамником [90, с. 208–211]. Применительно к депутатам законами Республики Беларусь «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» [237] и «О статусе депутата местного Совета депутатов» [238] предусмотрена возможность реализации ими непосредственно государственной власти как через коллегиальные, так и через единоличные формы деятельности. Позиция А.Ф.Ноздрачева может быть признана верной лишь при легальном закреплении государственной службы как деятельности по реализации полномочий государственного органа и буквальной трактовке данного определения. Такой подход к определению государственной службы был неоднократно подвергнут критике и, как доказывалось ранее, требует изменения. Одним из признаков государственной службы является то, что она представляет собой вид профессиональной деятельности, а это может ослаблять позиции в обосновании принадлежности депутатской службы к государственной. Вместе с тем понимание профессионализма государственного служащего как явления, содержательно восходящего к компетенционности государственного органа, способности реализовывать государственные полномочия в органе государственной власти, где собственно профессиональный компонент депутатской деятельности проявляется в том, что депутат в своем роде также является профессионалом, поскольку его профессионализм видится в умении отстаивать интересы избирателей и населения, реализовывать их в принимаемых законах, но с учетом общегосударственных интересов, экономических и социальных возможностей государства, служит важным аргументом в пользу признания его государственным служащим. Относительно депутатов еще немецкий философ Гегель отмечал, что «они защищают не особенный интерес какой-либо общины, корпорации в противовес всеобщему, но утверждают значимость всеобщего» [213, с. 348]. В процессе депутатской службы каждый депутат (член Совета Республики) реализует государственную власть, проявлениями которой, согласно ст. 2 и 3 Закона «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» [237], выступают его 60 активное и равноправное участие в работе органа и рассмотрении вопросов, отнесенных к компетенции этого органа, свободное выражение своего мнения и голосование при принятии решений. Непрофессиональное отношение к служебной деятельности влечет ответственность, в том числе юридическую. Для депутатской службы она также предусмотрена и выражается в специфическом виде – отзыве депутата (члена Совета Республики). Депутатская служба в таком понимании является в основном профессиональной деятельностью, как и иная трудовая деятельность. В соответствии с Конституцией депутаты Палаты представителей Национального собрания осуществляют ее на постоянной основе [179, часть вторая ст. 92]. В то же время в отношении депутатов местных Советов депутатов и членов Совета Республики Национального собрания данное правило не предусмотрено. Вместе с тем полагаем, что понимание депутатской службы как вида государственной службы предполагает ее осуществление и на местном уровне на профессиональной основе. Профессионализм как один из уровней компетенции предполагает постоянное осуществление своих обязанностей, что позволяет глубоко вникать в содержание принимаемых нормативных правовых актов и оперативно давать рекомендации по их улучшению, а также активно осуществлять деятельность в иных формах, предусмотренных положениями глав 2 и 3 Закона «О статусе депутата местного Совета депутатов» [238], важнейшей из которых является работа с гражданами. В науке ведутся споры относительно определения места судейской службы в общей системе государственной службы. Отдельными российскими учеными (в частности, М.Д.Омаровым) обосновывается идея, исходящая из субъективного анализа действующего российского законодательства, согласно которой судейская служба – это вид публичной социальной службы, не относящийся к государственной [69, с. 85]. Аналогичного мнения придерживаются и белорусский автор К.И.Кеник [236, с. 118–119; 239, с. 28]. Анализируя судейскую службу, М.Д.Омаров выявляет ее признаки, которые, по нашему мнению, указывают как раз на ее принадлежность к государственной службе как ее особой разновидности. К данным признакам он относит следующие: реализация полномочий судебной власти как разновидности государственной власти; сочетание служебных и государственных отношений, наличие в ней двух видов отношений: связанных с осуществлением судьей своих полномочий, то есть содержательной 61 составляющей судейской деятельности, и не связанных с ними непосредственно (формирование должностей, выработка требований к судьям и т.п.); занятие судьями государственных должностей, но особого рода, которые разнообразны, могут быть классифицированы по различным основаниям, но имеют определенную иерархию [69, с. 34, 35, 44, 65, 85, 89, 90, 99–101]. Судейская служба, являясь разновидностью государственной службы, обладает всеми признаками последней и в то же время имеет свои специфичные проявления в связи с ее особым характером, которыми определяются особенности отношений, возникающих в связи с комплектованием и реализацией данного вида службы, отражающиеся на ее особом правовом регулировании. Практически не существует споров относительно значимости прокурорской службы в реализации государственной власти. Вместе с тем деятельность прокурорских работников по своей сути является правоохранительной, что приближает ее к правоохранительной службе по российскому законодательству. По процессу осуществления внутренних полномочий, характеризующихся централизацией, иерархичностью, универсализмом, подзаконностью деятельности и другими признаками, она близка к аппаратной службе в органах исполнительной власти, на что указывают многие ученыеконституционалисты, в том числе и белорусские [103, с. 786]. Это заставляет специалистов искать дополнительные аргументы в пользу отграничения прокурорской деятельности от аппаратной [240, с. 85], для чего в каждом из близких признаков ими очерчивается специфика [241, с. 19, 155–157]. Представляется, что главенствующим в данном случае является именно доказательство принадлежности органов прокуратуры к самостоятельной ветви власти. Политическая служба – своеобразный вид государственной службы, которая может пониматься по-разному. Отбросив самое широкое восприятие ее как деятельности всех государственных служащих «в сфере реализации государственной власти, поддерживающей связь государственного служащего с государством и обществом» [6, с. 12] или по «формированию и реализации правоприменительной политики государства», по «использованию ими права» [7, с. 14], остановимся лишь на тех признаках, которые при осуществлении государственной службы связаны с разработкой политики государства, стратегии и концепций его развития, а также непосредственной организацией ее осуществления. Речь идет о 62 совокупности должностных лиц, названная деятельность которых и формирует понятие политической службы. И.А.Василенко называет таких лиц «высшим эшелоном бюрократии», поскольку они «обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений» [72, с. 174], а, по образному сравнению А.В.Оболонского, данный вид службы является «полюсом» административной должностной иерархии» [242, с. 186]. Подобное отделение политической службы от иной, в частности аппаратной, или административной, собственно чиновничьей, не является новым в науке. Ее теоретическим основоположником, по мнению политологов, выступил В.Вильсон, идеи которого получили дальнейшее развитие в теории и практическое применение в США [72, с. 7–11]. Взгляды о дихотомии государственного управления, следствием которой выступает разграничение политической и профессиональной бюрократии, поддерживаются также отечественными политологами [4, с. 18–21, 25– 26, 49–53; 243, с. 9–10]. Таким образом, во взглядах ученых на необходимость выделения в отдельный вид и признания специфики политической службы практически нет расхождений. С юридической точки зрения политическая служба отличается главным образом особым порядком назначения на нее, ее прохождения и прекращения, особыми требованиями к лицам, ее осуществляющим, политическим характером осуществления данной службы. В законодательстве Республики Беларусь о государственной службе политическая служба не выделяется в качестве самостоятельного вида государственной службы, но определяются перечень высших должностных лиц [151, часть четвертая ст. 7] и ее вышеперечисленные особенности. Данные особенности связаны с тем, что назначение на ряд государственных должностей осуществляется Президентом Республики Беларусь без учета некоторых специальных требований, предъявляемых к государственным служащим (стаж государственной службы, опыт деятельности в конкретной сфере, требования к образованию и уровню квалификации и др.), но при определяющей возможности и способности лица к непосредственной реализации вытекающих из его статуса задач. Важным является также степень доверия Президента Республики Беларусь к лицам, назначаемым на политические должности. По решению Президента Республики Беларусь данным лицам устанавливается высший или первый класс государственного служащего, иной высший специальный классный разряд. Лица, 63 назначаемые на политические должности, несут ответственность за реализацию политических целей и задач. Прекращение ими полномочий по замещаемой политической должности сопряжено с такими дополнительными основаниями, как утрата доверия, неудовлетворительное руководство в соответствующей отрасли (сфере), серьезные упущения в организации работы в ней, что сопряжено с особым актом прекращения данной службы, формулируемым как «освобождение от занимаемой должности» при наличии соответствующих оснований (например, увольнение с данного вида службы [244], ликвидация государственной организации [245], перевод на новое место работы [246]). Правовое регулирование политической службы имеет особенность: отношения политических служащих при поступлении на данный вид государственной службы, ее прохождении и прекращении в значительной мере регламентируются на конституционном уровне. Остается спорным вопрос о пределах распространения политической службы и порядке ее правового регулирования единым законом о государственной службе, совокупностью законов, в том числе и общим законом, отдельным специальным законом или группой законов. В науке и практике правового регулирования встречаются различные подходы: считать политической службу руководителей государственных органов [67, с. 68–70]; распространять данный вид службы на сферу, определяемую реестром политических должностей, утверждаемым Главой государства, который в соответствии с Законом о государственной службе является открытым [161]. В российской науке выражается вполне обоснованное мнение о том, что депутатская служба является политической, вытекающее из особенностей законодательного регулирования государственной службы в Российской Федерации и закрепленной системы ее государственной службы. Поддерживая данную позицию в целом, вместе с тем применительно к государственной службе следует отметить, что депутатская служба, обладающая непосредственным политическим свойством, представляет собой самостоятельный вид государственной службы по признакам ее места в системе разделения властей, назначения, своеобразной организации и осуществления. Полагаем, что при решении данных вопросов единых подходов быть не может, поскольку они зависят от установления пределов правового регулирования государственной службы в конкретном государстве. 64 Научный подход дает представление о том, что главным отличительным свойством политической службы выступает ее назначение – выработка и непосредственная реализация политики государства, что позволило некоторым ученым на общетеоретическом уровне выделить политические функции [56, с. 156–163]. Таким образом, сущностно данный вид службы носит политикоопределяющий характер, а лица, ее осуществляющие, ответственны за реализацию политических целей и задач. В Республике Беларусь государственная политика формируется Президентом Республики Беларусь и Советом Безопасности Республики Беларусь [247, п. 1; 248, п. 1], непосредственная организация ее реализации обеспечивается Правительством, а также Национальным собранием. Поэтому возглавляющие их лица, как и руководители иных государственных органов, занимающих высшие государственные должности в соответствии с частью четвертой ст. 8 Закона о государственной службе [151] и перечнем, утверждаемым Президентом Республики Беларусь [249], осуществляют политическую государственную службу. Следовательно, в конкретной области ее осуществляют и руководители соответствующих республиканских органов государственного управления. В пределах административно-территориальных единиц непосредственными проводниками общегосударственной политики выступают председатели исполкомов областного уровня, которые проводят ее с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Политический характер деятельности данных лиц определяется их подотчетностью и подконтрольностью Президенту Республики Беларусь и Совету Министров по вопросам, входящим в его компетенцию [250, ст. 28; 251, часть шестая ст. 9, часть третья ст. 10]. В то же время председатели нижестоящих исполкомов (главы местных администраций) подчиняются Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам [251, часть шестая ст. 9, часть третья ст. 10]. Таким образом, председатели Минского городского и областного исполкомов наиболее приближены к государственной политике, поскольку именно при их непосредственном участии она организуется и претворяется в жизнь на местах. Национальное собрание, местные Советы депутатов, участвуя в формировании государственной политики и проводя в жизнь через депутатов интересы выдвинувших их политических партий и 65 избирателей, вместе с тем не разрабатывают собственную политику, оторванную от интересов всего государства, его населения. Они учитывают общегосударственные интересы, объединяющие национальные, экономические, социальные, морально-идеологические приоритеты и ценности Республики Беларусь, уже сложившиеся в ходе развития государства и требующие лишь динамично-поступательного совершенствования в условиях сложного современного мироустройства. Посредниками в обеспечении связи и взаимодополнения существующей политики государства и представленных в Парламенте и местных Советах социальных групп, в том числе и политических партий, являются руководители палат Парламента и местных Советов депутатов, которые избираются из наиболее опытных, знающих работу в Парламенте лиц и призваны преодолеть дисбаланс частных интересов отдельных социальных групп и общих интересов всего народа, донести до них идею о том, что «депутат на всех уровнях выражает и защищает интересы нации, страны в целом, каждой социальной группы» [252, с. 47]. В связи с этим и руководители данных органов относятся к политическим служащим в контексте связи государственной службы и государственной политики, а не просто к депутатам как политикам. В целом определение сферы распространения политической службы следует очертить рядом альтернативных критериев: 1) отнесение должности к разряду высшей государственной; 2) назначение на должность Президентом либо по согласованию с ним; 3) занятие должности заместителя лица, занимающего одну из вышеназванных должностей. В отношении последнего из перечисленных критериев встречается мнение о том, что такие лица являются не политическими служащими, а «посредниками между чисто политическими фигурами и профессиональным чиновничеством» [67, с. 70], поэтому в Российской Федерации в соответствии с ранее действовавшим Законом о государственной службе их относили к особой категории служащих «Б». Это мнение обосновывалось декларированием принципиального отличия политической функции и государственного управления со ссылкой на теорию В.Вильсона [67, с. 68–69]. По нашему мнению, более обоснованна высказываемая рядом авторов идея не разграничения, а взаимопроникновения политики и государственного управления [91, c. 65–67; 253, с. 25; 254, с. 393], когда даже сугубо политические служащие, к которым относится в первую очередь 66 Президент, совмещают политические и управленческие функции. «Отсутствие возможности с должной четкостью разграничить эти две стороны – политическую и служебную – их правового положения не позволяет определить, где проходит та граница, в пределах которой они действуют как профессионалы, а вне ее – как политики» [253, с. 25]. Другое дело, что именно степень участия в выполнении политической функции определяет отнесение того или иного вида государственной службы к политической, которая как раз и устанавливается лицом или органом, в наибольшей степени участвующим в выработке основных политических идей. В Республике Беларусь границы политической службы могут быть определены Президентом Республики Беларусь путем утверждения реестра политических должностей, ориентиром для которого может служить Кадровый реестр Главы государства [249]. При определении сферы политической службы важно обратить внимание на замечание Т.С.Емельяновой о невозможности охвата политическими чрезмерно большой группы должностей во избежание возврата «негативных сторон прежней номенклатурной системы» [3, с. 66]. Обосновываемая близость политики и государственного управления служит также опосредованным доказательством необходимости понимания государственной службы Республики Беларусь как единого явления, где невозможно и нет необходимости в разъединении ее различных видов, а интегративную функцию выполняет политическая служба. В системе государственной службы, как уже отмечалось, особое место занимает Президент Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь, осуществляя в соответствии с Конституцией преемственность и взаимодействие органов государственной власти, посредничество между ними, выполняя иные, не менее важные государственные функции в соответствии со ст. 79 и 84 Конституции [179], также реализует государственную власть и, бесспорно, осуществляет государственную служебную деятельность. Несмотря на то что в законодательстве о государственной службе в качестве государственного служащего он непосредственно не называется, анализ его конституционного и административноправового статуса не вызывает сомнений в том, что он – государственный служащий, но особого рода. Специфика правового статуса Президента Республики Беларусь, заключающаяся в том, что «он выступает, с одной стороны, в качестве арбитра, с другой – сам 67 может активно руководить правительством, подчиненными ему органами» [101, с. 73], осуществление им «некоторых общегосударственных задач, т.е. таких, которые не под силу любому предусмотренному статьей 6 Конституции виду государственной власти» [91, с. 364–365], занимаемое им «главенствующее место в иерархии государственных органов» [255, с. 49] определяют положение Главы государства во главе всей системы государственной службы. Он занимает самую высшую государственную должность в служебной иерархии, возглавляя политическую государственную службу. По нашему мнению, военную и военизированную службу следует относить к особым видам государственной службы Республики Беларусь, что в настоящее время закреплено в специальных нормативных правовых актах (см., например, [256; 257]), но не вытекает из анализа норм Закона о государственной службе. Как уже указывалось, на них не распространяется действие названного Закона [151], если это не установлено иным законодательством, которое в настоящее время подобных положений не содержит. В связи с этим Закон о государственной службе не включается в сборники нормативных правовых актов, посвященные военной службе [258]. Дополнительным свидетельством неотнесения ее к государственной службе по Закону является анализ п. 1.2 части первой ст. 44, которым она приравнена по статусу к работе на руководящих должностях и должностях главных специалистов государственных организаций. Внесение изменений в Указ Президента Республики Беларусь от 17 марта 2004 г. № 136 «О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организаций» [259, п. 1, 2] в части распространения его положений на военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля также является важным аргументом в пользу признания проблем толкования военной, а также военизированных разновидностей службы как государственной и, соответственно, невозможности непосредственного применения действующих норм Закона о государственной службе и Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» [260] применительно к военнослужащим и военизированным лицам. Вместе с тем названный Указ Президента Республики Беларусь на законодательном уровне закрепляет универсальный подход ко всем видам государственной 68 службы. Соответственно, требуется четкое определение места военной и военизированных видов службы в единой системе государственной службы Республики Беларусь с прозрачной структурой. Регламентируя военную и военизированные разновидности государственной службы, необходимо иметь в виду, что в данных органах осуществляется два различных вида государственной службы: военная (или военизированная) и деятельность, осуществляемая в органах государственного управления лицами, не относящимися к военным (военизированным) служащим, а являющаяся аппаратной. С учетом указанного в ряде нормативных правовых актов о прохождении военизированных видов службы специально предусмотрено, что они распространяются на лиц рядового и начальствующего состава, которым присвоены специальные звания [261; 262; 263; 264]. Характеризуя военную службу, следует отметить, что, несмотря на проблемы законодательного определения ее места в системе государственной службы Республики Беларусь, ученые давно определили его, указав на то, что военная служба является важной составной частью государственной службы. Данная служба подчиняется общим основам и принципам организации, функционирования и развития государства, а органы, в которых она осуществляется (Вооруженные Силы, а не только органы системы Министерства обороны), являются частью, интегрированной в общую систему государственного аппарата [265, с. 127; 266, c. 426–430; 267, c. 99–100 и др.]. Однако в советское время проблема легального соотношения государственной службы и военной, как и государственной и иных военизированных видов, не возникала, поскольку не было единого закона о государственной службе, в котором определялись бы сфера его действия и соотношение различных видов государственной службы. Отсутствие в современном белорусском законодательстве о государственной службе определения системы государственной службы и ее структурных элементов заставляет обратиться к ранее высказанным в литературе правовым позициям для доказательства необходимости правового регулирования военной службы в пределах единого систематизированного законодательства. Согласно научным исследованиям, военная служба имеет конкретное специфическое содержание, включающее в соответствии с общетеоретическими подходами [268, с. 230–240] элементы общего и особенного. Основным элементом общего в военной службе как 69 разновидности государственной является ее связь с реализацией функций государства. Особенным проявлением военной службы выступает специальная функция обороны государства (его вооруженной защиты, ведения вооруженной борьбы с противником) [267, с. 100, 102]. Это мнение поддерживается и рядом современных исследователей в данной сфере [269, с. 12, 15; 270, с. 59]. Законом Республики Беларусь «О воинской обязанности и воинской службе» военная служба определяется как разновидность воинской службы, относящейся, в свою очередь, к виду государственной службы. В соответствии с этим Законом военная служба связана с непосредственным исполнением гражданами воинской обязанности (конституционного долга по защите Республики Беларусь) в составе Вооруженных Сил и других воинских формирований [256, ст. 1], то есть военная служба связана с реализацией функции защиты Республики Беларусь. Вместе с тем из анализа законов Республики Беларусь «Об обороне» [271] и «О воинской обязанности и воинской службе» вытекает, что она является составной частью обороны Республики Беларусь. Функция обороны обеспечивается созданием системы органов: Вооруженные Силы Республики Беларусь, внутренние войска Министерства внутренних дел Республики Беларусь, органы пограничной службы, государственной безопасности, Служба Безопасности Президента Республики Беларусь, иные воинские формирования, создаваемые в соответствии с законодательством Республики Беларусь [271, ст. 2], в которых и осуществляется военная служба. Таким образом, основное назначение военной службы – осуществление функции обороны и обеспечение военной безопасности. Данное уточнение имеет значение в связи с тем, что выполнение именно функции обороны как системы правовых, политических, экономических, военных, социальных и иных мер, обеспечивающих военную безопасность государства [271, ст. 1], отражает специфику военной службы, позволяющую военной службе пронизывать иные разновидности государственной службы Республики Беларусь. Так, в соответствии с законодательством функцию обороны осуществляют Вооруженные Силы и иные воинские формирования. Вооруженные Силы охватывают также часть судебных и прокурорских органов, где проходит военная служба. Военные специалисты привлекаются для работы в аппарат органов исполнительной власти на гражданские должности путем прикомандирования в случае возникновения необходимости использования их специальных знаний 70 и навыков. Таким образом, военная служба пронизывает аппаратную и военизированную виды службы, судебную и прокурорскую службу, а значит, она имеет интегративные свойства, входя в общую систему государственной службы Республики Беларусь. По мнению А.В.Кудашкина, военная служба имеет ряд иных общих с государственной службой аспектов: социологический, политический, юридический, нравственный, которые проявляются в ней специфическим образом [269, с. 13–14]. Выявляя иные важные специфические признаки военной службы, которые в совокупности определяют ее особенности, необходимо отметить особый характер данной службы, сопряженный со строгой централизацией управления и служебной иерархией, единоначалием в управлении, жесткой уставной регламентацией, предусматривающей условия не только службы, но и быта военнослужащих, а также их корпоративную культуру, выражающуюся в том числе в ее чрезвычайном характере, милитаризацию, то есть право на ношение и использование оружия, обеспечение условий быта и культуры за счет средств бюджета (натуральное довольствие, которое для контрактной службы разделяется на вещевое и денежное), иные специфические гарантии службы и другие признаки (например, особый статус военнослужащих) [226, с. 42–43; 272, с. 73–83], детальность правового регулирования служебных отношений и особенности защиты прав их участников [267, с. 17–19 и др.], специально установленные в законодательстве признаки (постоянство и непрерывность военной службы [256, ст. 1], возможность ее осуществления вне пределов Республики Беларусь [273, ст. 12] и др.). Однако главной отличительной особенностью военной службы в Республике Беларусь является ее неоднородность. В соответствии с законодательством военная служба делится на два вида: срочную и не относящуюся к срочной. Эта неоднородность принципиально важна для определения военной службы как вида государственной службы. Понятие срочной службы в законодательстве не содержится, но, исходя из признаков, определяемых в Законе «О воинской обязанности и воинской службе» [256], она может быть охарактеризована как обязательная служба лиц мужского пола, признанных годными к ее осуществлению, по исполнению воинской обязанности путем ее прохождения с прекращением учебы, трудовой деятельности или до их начала в соответствии с условиями и требованиями, установленными законодательством. В настоящее время они определяются 71 положениями главы 5 Закона «О воинской обязанности и воинской службе» [256]. По своей сути к срочной службе близка служба в резерве, заключающаяся в обязательном исполнении гражданами, подлежащими призыву на срочную военную службу, воинской обязанности, но без прекращения трудовой деятельности. И срочная служба, и служба в резерве осуществляются на основании призыва. Их общее свойство проявляется также в том, что ни срочная служба, ни служба в резерве, а также военные или специальные сборы военнослужащих запаса при всей их значимости для Республики Беларусь и назначении – осуществление функции обороны страны, не могут рассматриваться параллельно с государственной службой, представляющей собой профессионально компетентную деятельность граждан Республики Беларусь, при осуществлении которой непосредственно реализуется не только публичный интерес, но и частный интерес лица – его право на труд. В современных условиях государственная служба осуществляется на условиях заключаемого контракта. Значит, лишь контрактная служба в Вооруженных Силах может признаваться государственной службой Республики Беларусь. Только данная служба воспринимает также такие принципы государственной службы, как непрерывность и компенсационность. Все иные виды имеют собственное название: «срочная служба», «служба в резерве», «служба в запасе» и наряду с государственной военной службой выступают разновидностями воинской службы. Следовательно, и воинская служба не является государственной службой, в связи с чем ее определение в Законе «О воинской обязанности и воинской службе» [256] требует корректировки в части установления в качестве ее основного признака не принадлежности к государственной службе, а ее связи с исполнением воинской обязанности, которая может осуществляться в формах: срочной службы, службы в резерве, государственной военной службы, службы в запасе. Таким образом, в ст. 1 Закона «О воинской обязанности и воинской службе» [256] воинская служба может быть определена как непосредственная деятельность по исполнению воинской обязанности путем несения срочной службы, службы в резерве, государственной военной службы, службы в запасе. Государственная военная служба как основной вид воинской службы и самостоятельный вид государственной службы Республики 72 Беларусь представляет собой профессионально компетентную деятельность военнослужащих на должностях военной службы, подлежащих замещению по контракту, в государственных органах и организациях, на которые возложены задачи и функции в области обороны государства или в иных государственных органах и международных образованиях. Государственная военная служба может осуществляться следующими группами военнослужащих, как это установлено в п. 4 Положения о прохождении военной службы: 1) солдатами, матросами, сержантами; 2) прапорщиками и мичманами; 3) офицерами [274]. Военная служба офицеров может проходить не только на добровольной основе, но и по призыву или в порядке распределения после окончания высшего военного учебного заведения. По призыву ее осуществляют в обязательном порядке граждане мужского пола в возрасте до 27 лет, прошедшие обучение по программам подготовки офицеров запаса на военных кафедрах или факультетах гражданских учреждений, обеспечивающих получение высшего и среднего специального образования, сдавшие государственные выпускные экзамены и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера [256, ст. 30]. И если служба в порядке распределения осуществляется на основании ранее заключенного контракта на подготовку специалиста, то служба офицеров по призыву может вызывать спор об отнесении ее к государственной ввиду кажущейся порочности воли призывника. Однако порок воли в данном случае усматривается лишь при поверхностном рассмотрении нормы. Более глубокий анализ данной нормы и общий смысл Закона «О воинской обязанности и воинской службе» позволяют судить о том, что лицо, изъявившее желание пройти обучение по программам подготовки офицеров запаса и, соответственно, не подлежащее призыву на срочную службу, заранее осознавало возможность призыва на службу в качестве офицера в будущем для исполнения своего конституционного долга. Анализируя в целом условия поступления на военную службу, нельзя согласиться с подходом, закрепленным в Законе «О воинской обязанности и воинской службе», согласно которому военная служба разделяется на службу по призыву и по контракту по признаку добровольности ее осуществления, поскольку, в частности, для офицеров, призываемых на военную службу, данные условия не разграничиваются, а взаимодополняются. Указанные лица 73 осуществляют военную службу на основании контракта, но либо по факту призыва, либо по изъявлении собственного желания [256, ст. 42; 274, п. 9]. Таким образом, данные условия являются субсидиарными. Для остальных случаев поступления на военную службу первичным условием является изъявление собственного желания. С целью дальнейшего совершенствования Закона «О воинской обязанности и воинской службе» и Положения о прохождении военной службы целесообразно исключить деление военной службы на службу по призыву и службу по контракту, для чего достаточно закрепить определение понятий призыва и контракта как условий ее осуществления. Таким образом, государственной военной службой при совершенствовании правового регулирования следует признавать исключительно службу профессионалов по контракту, что соответственно, требует внесения изменений в Положение о прохождении военной службы не только в отдельных концептуальных частностях и вытекающих из них деталей, но и в плане раздельного правового регулирования государственной военной и срочной службы, как это было до принятия ныне действующего Положения о прохождении военной службы [275]. Особой разновидностью государственной службы следует назвать также военизированную службу. Термин «военизированная служба» является обобщающим и применяется для целей унифицированного правового регулирования таких разновидностей государственной службы, как служба в органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля. Данные виды службы, несмотря на различия в своем специальном функциональном назначении, имеют много общих черт, связанных с характером служебной деятельности, ее признаками и порядком прохождением службы, что отражается и в нормативных правовых актах, регламентирующих ее. Термин «военизированная служба» не является надуманным. В законодательных актах широко используется термин «военизированные организации», под которыми подразумевается названная совокупность органов [256, ст. 52; 261, подп. 152.2 п. 152, п. 65; 276; 277, п. 5, 9, 10; 278; 279 и др.], но не содержится понятий ни военизированной организации, ни военизированной службы. Представляется, что термин «военизированная служба» должен 74 получить законодательное закрепление для обозначения самостоятельного вида единой государственной службы Республики Беларусь. К общим признакам имеющихся разновидностей военизированной службы следует отнести то, что в специальном законодательстве все они называются видами государственной службы [261, п. 1; 262 п. 2; 263, п. 2]. Как и военная служба, они имеют общие признаки с государственной службой, признаваемой таковой в соответствии с Законом о государственной службе. Анализ специального законодательства об этих видах службы показал, что большинство признаков, характеризующих режим службы в данных разновидностях органов, является для них общим. Эти признаки сводятся к наличию общих правовых основ, определению и специфике субъектов службы, ее атрибутов, условий и требований к поступлению (за исключением возраста, требований о несовершении преступлений, а также особенностей, связанных с обеспечением назначения на службу и ее досрочным прекращением при поступлении в вуз, которые не установлены, в частности, применительно к органам финансовых расследований, что не исключает возможности появления данного условия в будущем при подготовке специалистов названного профиля), условий и порядка заключения служебного контракта, перемещения, временного исполнения обязанностей, отстранения от должности и исполнения служебных обязанностей, откомандирования и прикомандирования, аттестации, общих основ служебной дисциплины, продолжительности отпуска, оснований для прекращения службы, условий увольнения, восстановления на службе. Однако можно выявить и отличия в правовом регулировании разновидностей военизированной службы, которые чаще всего связаны со стилистическими особенностями и вызваны скорее отсутствием единообразного подхода к правовому регулированию, чем спецификой службы. Например, когда в одном положении ряд норм об аттестации воспроизводится из Закона о государственной службе и (или) указов Президента, а в другом – только устанавливается, например, что порядок проведения определяется в соответствии с законодательством и актами соответствующего министра, или отдельные вопросы вообще выпадают из сферы правового регулирования того или иного подвида военизированной службы. Объединяющим признаком разновидностей военизированной службы выступает также то, что они тяготеют к военной службе ввиду 75 довольно строгой централизации дисциплинарной власти и служебной дисциплины, служебного подчинения и иерархии должностей, присвоения специальных званий, наличия чрезвычайного характера службы, что влияет на условия прохождения службы и выражается в специфике ее режима. В то же время они отличаются от военной службы меньшей степенью военизации и отсутствием непосредственной связи с обороноспособностью государства, их осуществлением исключительно на добровольной основе. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что военизированную службу целесообразно признать самостоятельным видом государственной службы Республики Беларусь, а правовое регулирование ее конкретных разновидностей может быть унифицировано. Возникает вопрос о возможности отнесения таможенной службы к военизированной. Анализ действующего законодательства показывает, что в настоящее время таможенные органы к государственным военизированным организациям не относятся. При определении границ их военизированности они выделяются отдельно, как и органы прокуратуры [280, п. 1.1; 281, п. 1, 5, 9, 13; 282, ст. 5, 11, 12, 23]. Прохождение таможенной службы отличается спецификой, которая связана с более жесткой служебной дисциплиной сотрудников, чем для большинства государственных аппаратных служащих, и особым порядком назначения (снятия) с должности ввиду ее правоохранительного свойства, наличием персональных званий и внешних атрибутов: формы, знаков отличия, символики, возможностью применения государственно-властных полномочий. Как отмечают исследователи, «существенный отпечаток на организацию и прохождение службы в таможенных органах… накладывает правоохранительный характер этих органов» [70, с. 77]. По своему характеру таможенная служба более близка к аппаратной службе и является ее разновидностью. Она не должна быть военизированной, о чем свидетельствует и системный анализ Положения о прохождении службы в ней, которое существенно отличается от положений военизированных видов службы. Для таможенной службы не характерна связь с такими институтами, как воинский учет, прикомандирование, сроки выслуги, зачисление в распоряжение начальника и др. Она в большей степени регламентируется нормами трудового законодательства в части 76 перемещений, которое в отношении таможенной службы разграничивается, как в трудовом праве, с переводом [264, гл. 3], прекращения службы. Это свидетельствует о том, что специфика обусловлена не столько самим характером таможенной службы как службы мобилизационной готовности, сколько видом осуществляемой аппаратной деятельности – осуществление таможенного дела, связанного с его особым значением для экономической безопасности Республики Беларусь, что и порождает указанные особенности. Элементы военизации не являются определяющими (основными), а, скорее, служат вспомогательными факторами реализации задач, поставленными перед таможенными органами. Аналогичный довольно жесткий регламент служебной дисциплины устанавливается применительно к иным видам государственной деятельности, которые не относятся к государственной службе (например, в отношении лиц, обслуживающих АЭС, авиационного персонала гражданской авиации [283], работников железнодорожного транспорта [284], работников Минского метрополитена [285]). Таким образом, на наш взгляд, таможенную службу следует рассматривать не как военизированную службу, а как специальную разновидность аппаратной службы. Разновидностью аппаратной службы следует признать и службу в государственных организациях, наделенных функциями по осуществлению государственного управления внешними объектами. В нормативных правовых актах, определяющих необходимость создания указанных организаций и их деятельность (уставы, положения о них), чаще всего установлено, что они создаются с целью совершенствования государственного управления, проведения единой политики в соответствующих отраслях, а задачи конкретизируются исходя из общих функций государственного управления в них. Так, все концерны, согласно положениям о них, осуществляют такие функции государственного управления, как планирование, прогнозирование в соответствующих направлениях деятельности, являющихся частью стратегически важных направлений государственной деятельности; обеспечивают в них правильное применение законодательства; осуществляют управление принадлежащими Республике Беларусь акциями (долями) субъектов хозяйствования, назначают представителей государства в органы управления этих субъектов и обеспечивают контроль за их деятельностью; осуществляют иные контрольные мероприятия в своей 77 сфере деятельности. Например, концерн «Белнефтехим» наделен полномочиями по управлению находящимися в республиканской собственности предприятиями (объединениями) и организациями концерна в части утверждения их уставов, найма руководителей, контроля за эффективностью использования и сохранностью государственного имущества, принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации указанных предприятий (объединений) и организаций [286, п. 3], а также по согласованию размещения на территории Республики Беларусь складов нефтепродуктов и автозаправочных станций [287, п. 7.23] и по выдаче лицензий на оптовую и розничную торговлю нефтепродуктами [288]. Названная функция действительно «не может быть свойственна коммерческой организации, так как коммерческая организация, осуществляя соответствующий вид деятельности, не может одновременно разрешать или запрещать осуществление сходного или тождественного с ее деятельностью вида деятельности иным коммерческим организациям» [289]. Согласно исследованию Я.Функа, наличие организационных форм, не соответствующих юридической природе некоторых организаций, объясняется, в частности, в отношении объединений, подчиненных Правительству Республики Беларусь, тем, что они «создавались по образу советских промышленных объединений, которые учреждались именно для управления (с увеличением даже объема властных полномочий)» [289]. Среди целей и задач таких организаций непосредственное осуществление предпринимательской деятельности занимает «…чуть ли не последнее место, а в уставах некоторых из них виды предпринимательской деятельности и вообще практически отсутствуют» [289]. Как верно отметил указанный автор, применительно к концернам, подчиненным Совету Министров Республики Беларусь, это указывает на то, что «такие объединения фактически представляют собой модифицированные «государственные органы», то есть «государственные органы», которые «переведены» в разряд коммерческих организаций, в силу чего не только обладают властными полномочиями, но и при определенных условиях вправе хозяйствовать»[289]. Таким образом, несмотря на то что некоторые государственные организации создаются в организационно-правовой форме, предусмотренной Гражданским кодексом Республики Беларусь (далее – ГК) для коммерческих организаций, то есть в виде объединения или 78 предприятия, коммерческая деятельность для них не является основной, а носит лишь второстепенный характер. Данные организации вполне могут быть приравнены к государственным органам государственной службы в соответствии с частью второй ст. 3 Закона о государственной службе [151], как, например, в соответствии с данной нормой указанного Закона государственной службой признается служба Уполномоченного по делам религии и национальностей, его заместителей и сотрудников аппарата, в Белтелерадиокомпании, Фонде социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты, Государственном учреждении «Главное управление по обслуживанию дипломатического корпуса и официальных делегаций «Дипсервис» Управления делами Президента Республики Беларусь, Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь, Научно-практическом центре проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь на должностях, соответствующих классам государственных служащих. Более того, в настоящее время в Республике Беларусь, наряду с организациями, созданными в форме коммерческих, имеются и некоммерческие, которые сочетают в себе признаки как органов государственной службы, так и научных организаций. Примером такой организации может служить Национальная академия наук Беларуси, представляющая собой в соответствии с ее Уставом высшую государственную научную организацию Республики Беларусь и в то же время выполняющую отдельные функции республиканского органа государственного управления [290, п. 1], служба в которой, однако, не приравнивается к государственной службе. Наоборот, для Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, представляющего собой научно-практическое государственное учреждение, с одной стороны, обеспечивающее подготовку проектов законодательных актов в Республике Беларусь, методическое руководство нормотворческой деятельностью, а с другой – проведение научных исследований в области права и подготовку научных работников высшей квалификации, в соответствии с законодательством характерен двойственный правовой статус. Устанавливается, что в указанном Центре имеется два вида служащих: государственные служащие и научные работники [291, п. 3.1]. Таким образом, с одной стороны Центр является 79 государственной организацией, приравненной к государственному органу государственной службы, а с другой – научным учреждением. По нашему мнению, аналогичным образом целесообразно закрепить правовой статус и иных организаций, обладающих управленческими полномочиями и по сути обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов, признав, что в них также осуществляется государственная служба. Подобный подход позволит уравнять в правовом статусе лиц, оказывающих публичные услуги, причем в некоторых случаях абсолютно идентичные услуги, например государственного нотариуса и регистратора, находящихся в настоящее время в различном статусе, в том числе по порядку начисления и уровню заработной платы. Полагаем, что служба в качестве регистратора может быть признана государственной. Финансирование данной разновидности государственной службы может осуществляться не только напрямую за счет бюджетных средств, но и частично за счет отчислений, получаемых от оказываемых ими публичных услуг. Аналогичный порядок финансирования может быть распространен и на государственных нотариусов. Подобный прецедент в Республике Беларусь имеется. Речь идет о финансировании деятельности судебных исполнителей. Распространение предложенной практики позволит решить несколько задач: улучшить качество публичных услуг, уравнять правой статус и сравнительно сбалансировать заработную плату лиц, оказывающих публичные услуги, снизить бюджетную нагрузку за счет выравнивания заработной платы государственных служащих и близких к ним работников, не являющихся государственными служащими в настоящее время. Рассмотренная деятельность соответствует службе в государственных организациях, приравненных к государственным органам, но осуществляемой на отдельных должностях и может иметь аналогичное название – «государственная служба в государственных организациях, приравненных к государственным органам». Она имеет специфичный правовой статус в части отдельной регламентации должностей государственной службы в ней, их количества, порядка финансирования, ее назначения как деятельности, направленной на обеспечение выполнения функций государственных органов. В то же время сам порядок прохождения службы и правовой статус 80 государственной должности в этом виде аппаратной службы не имеет принципиальных отличий от общей аппаратной службы. Таким образом, государственная служба Республики Беларусь разнообразна. Каждый ее вид представляет собой самостоятельный элемент общей системы. Вместе с тем в совокупности все виды государственной службы Республики Беларусь формируют единую государственную службу. Пределы правового регулирования государственной службы в целом определены сравнительно широко, но они имеют четкие границы, в рамках которых возможно дальнейшее определение правового статуса каждого вида и общетеоретическое структурирование системы правовых отношений, возникающих в связи с ее осуществлением, что в целом имеет практическое значение в целях совершенствования законодательства. 1.4. Принципы государственной службы Республики Беларусь Сущность государственной службы раскрывают принципы – основополагающие, руководящие идеи, лежащие в ее основе. Они предопределяют содержание иных норм и их реализацию, устанавливают «нормативные границы, внутри которых должна осуществляться служебная деятельность» [33, c. 14], а также служат ориентиром при совершенствовании законодательства. В связи с этим к принципам государственной службы всегда было приковано внимание ученых, каждый из которых стремился привнести свое понимание в раскрытие их содержания. Некоторые белорусские ученые (например, А.Г.Тиковенко, К.И.Кеник, В.В.Подгруша, Г.Б.Шишко) также посвятили свои научные статьи их анализу как специально, так и при проведении смежных исследований. Вместе с тем выявляются отдельные стороны, недостаточно освещенные в науке и (или) не нашедшие закрепления на практике. Обращение к принципам целесообразно также в контексте теории государственной службы как единого и системного правового явления, требующего унифицированного правового регулирования. При этом принципы выступают критерием, объединяющим в единое целое правовое регулирование различных видов государственной службы Республики Беларусь. В основе государственной службы Республики Беларусь лежат принципы, закрепленные в Конституции. Собственно принципы государственной службы перечислены в ст. 6 Закона о государственной 81 службе [151], часть которых относится к конституционным положениям. В специальных нормативных правовых актах, регламентирующих особые виды государственной службы, также формулируются принципы, применяемые в конкретной сфере государственной деятельности. Непосредственно в Законе о государственной службе сформулировано 13 принципов государственной службы, без классификации их и раскрытия содержания. Принципы, названные в этом Законе, в основном воспроизводят принципы, указанные в принятом в рамках СНГ Модельном законе «Об основах государственной службы» [292]. Учеными предлагаются различные варианты классификации принципов государственной службы. Ю.Н.Старилов разделяет все принципы государственной службы на конституционные и организационные [44, с. 203; 293, c. 5–6], а с точки зрения организации государственной службы – на принципы организации и практического функционирования [44, с. 230]. О.Д.Лазор пишет о существовании конституционных и организационно-функциональных принципов [52 с. 46–47]. Д.Н.Бахрах, подвергая принципы государственной службы научной оценке, полагает, что они вытекают из трех основных принципов: законности, демократизма, профессионализма [144, c. 15]. Следует отметить, что большинство ученых, углубляясь в анализ принципов государственной службы, вместе с тем не предлагают их системной классификации (например, [46, с. 43–47; 294; [295; 296, с. 56–70]). Полагаем, что принципы государственной службы Республики Беларусь представляют собой взаимосвязанную систему, в которой каждый из них основан или вытекает из других, то есть их существование взаимообусловлено, при этом они имеют определенную иерархическую соподчиненность. Исходя из указанного, в государственной службе можно выделить три вида принципов: общие (конституционные), специальные и специфические. Специальные принципы подлежат дальнейшему делению. Общие принципы свойственны государственной службе, как любому правовому явлению, но они получают свое преломление в сфере существования особых правовых отношений – отношений государственной службы. Поэтому, несмотря на закрепление этих принципов в Конституции, они фиксируются дополнительно и в специальном законодательстве о государственной службе, существенно 82 обогащая его. Это такие основополагающие принципы, как законность, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод человека и гарантий их реализации. Некоторые из их конкретных сущностных проявлений специально закреплены в Законе о государственной службе. Конституционные принципы пронизывают все иные принципы государственной службы. Специальные принципы присущи исключительно государственной службе. Однако неоднородность служебной деятельности позволяет дополнительно классифицировать их на две группы: принципы организации и принципы осуществления государственной службы. К принципам организации государственной службы относятся: единство государственной службы и ее дифференциация; согласованность, направленность и юридическая упорядоченность отношений государственной службы; стабильность государственной службы; добровольность поступления граждан на государственную службу и равный доступ к любым должностям государственной службы; формирование состава государственных служащих из лиц, обладающих высокими профессионально-личностными качествами; надлежащее финансирование государственной службы и др. Принципы осуществления государственной службы объединяют такие принципы, как подконтрольность и подотчетность государственных служащих; персональная ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей; добросовестное и квалифицированное исполнение служебных обязанностей государственными служащими; экономическая, социальная и правовая защищенность государственных служащих. Именно применительно к государственной службе специально выделяют принцип профессионализма и компетентности, который означает также политический нейтралитет государственных служащих. Специфические принципы свойственны и отражают специфику службы в тех или иных государственных органах: суде, прокуратуре, таможне, органах внутренних дел и др. Они сводятся к определению основных начал организации и осуществления отдельных видов государственной деятельности, закрепляются в нормативных правовых актах об этих органах, а общие и специальные принципы находят в этих принципах свое конкретное выражение. Необходимо отметить, что две первые группы принципов данной системы являются общими для всех видов государственной службы, 83 отражают устои отношений государственной службы как единых и целостных, но при дополнении специфическими принципами проявляется многосложность принципов государственной службы. Исходя из представленного авторского видения системы принципов и целесообразности закрепления в законодательстве о государственной службе их сущностных признаков, представляется оправданным провести анализ некоторых из них, который может послужить основой для их дальнейшей правовой регламентации. Принцип законности означает верховенство Конституции; построение всей системы государственной службы и ее организация в соответствии с нормативными правовыми актами; приоритет правовых актов при решении любых вопросов государственной службы; обязательность законных решений вышестоящих органов (должностных лиц) и исполнения законных решений государственных органов (должностных лиц) всеми, кому они адресованы; осуществление обязанностей и реализация прав государственными служащими при осуществлении службы в пределах компетенции и с учетом приоритета прав и свобод гражданина, как того требуют конституционные положения. Некоторые ученые в структуре принципа законности выделяют следующие элементы: наличие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственной власти, их служащих, определяющих их права и обязанности; организационно-правовой механизм, обеспечивающий строгое и неуклонное исполнение действующего законодательства; четкая и эффективная работа органов контроля и надзора; совокупность организационно-правовых условий, обеспечивающих неотвратимость юридической ответственности государственных служащих за нарушение законодательства [297, c. 63–73]. Принцип законности не означает, однако, формализма в работе государственных служащих, необдуманности и буквальности применения ими нормативных правовых актов. Реализация этого принципа, скорее, подразумевает направленность государственной службы на созидательное правоприменение с возможностями поиска новых, нетрадиционных путей при решении конкретных вопросов, не укладывающихся в стандартные схемы, в основе чего лежит принцип дебюрократизации государственной службы и расширения сферы усмотрения в ней, которое возможно лишь в целях реализации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина. Такое 84 положительное усмотрение выступает своего рода гарантией их реализации. Законность как связанность государства правом означает также необходимость постоянного совершенствования нормативных правовых актов. В связи с этим на государственных служащих, являющихся активными правоприменителями, лежит обязанность вносить предложения по совершенствованию нормативных правовых актов с учетом требований конституционных норм, принципов международного права, идей гуманизма и социальной справедливости. Принцип демократизма означает построение системы государственной службы на основе разделения власти в рамках единой государственной службы и служение народу Республики Беларусь, приоритета прав и свобод человека и гражданина и гарантий их реализации, общедоступность государственной службы, сформулированной в Законе о государственной службе в виде принципа равного доступа к любым должностям государственной службы. Указанный принцип вытекает из ст. 3 Конституции [179], провозглашающей народ единственным источником государственной власти и носителем суверенитета. Соответственно, государственная служба, при осуществлении которой реализуется государственную власть, призвана служить народу Республики Беларусь. Вместе с тем государственная служба не является формальным, оторванным от жизни явлением. Государственная служба – это граждане Республики Беларусь, часть ее народа, которые реализуют самостоятельные формы демократии в зависимости от вида государственной службы – представительную или профессиональную демократию. Их деятельность является проявлением демократизма государственной службы. Демократические основы характерны и для процесса формирования государственной службы квалифицированными государственными служащими. Согласно законодательству все имеют равное право на замещение должностей государственной службы, но в соответствии с профессиональной подготовкой и способностями. Демократизм комплектования должностей государственной службы сводится к правилу: на данную службу поступает лучший среди равных. Принцип гласности предполагает открытость, доступность всех сведений о государственной службе: о ее формировании и осуществлении, о принятии нормативных правовых актов и о решении индивидуальных дел. Граждане имеют право на свободное ознакомление с информацией о деятельности государственных 85 служащих по всем интересующим и связанным с конкретной личностью вопросам, а государственные служащие, в свою очередь, – право на получение любой необходимой для исполнения своих полномочий информации. Реальность этого принципа проявляется в свободном освещении средствами массовой информации всех сторон государственной службы. Реализация принципа гласности напрямую связана с возможностью непосредственного или опосредованного участия граждан в управлении делами государства. Вместе с тем открытость государственной службы имеет свои границы, которые определены законодательством о государственных секретах. Кроме того, государственные служащие согласно ст. 21 Закона о государственной службе [151], обязаны не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан. Государственные служащие также не вправе требовать от граждан представления таких сведений, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами. В Закон о государственной службе закреплены также принципы гуманизма и социальной справедливости государственной службы, которые напрямую связаны с ее законностью и демократизмом и вытекают из признания приоритета прав и свобод человека при осуществлении этой службы. Признание прав и свобод человека означает признание его самого как высшей ценности государства, что соответственно не позволит государственному служащему нарушить гуманистические принципы, приняв незаконный акт или заняв несправедливую позицию в условиях усмотрения. Следовательно, социальная справедливость как беспристрастность наряду с гуманизмом является важным проявлением глубокого уважения к человеку. Таким образом, как отдельные принципы они не требуют выделения в законодательстве о государственной службе при условии закрепления конкретного содержания конституционного принципа признания прав и свобод человека и гарантий их реализации. Принцип единства государственной службы является основополагающим специальным принципом, который может стать основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательного регулирования государственной службы, сущностным назначением которой является реализация государственной власти в интересах всего общества. При этом прослеживается тенденция к усилению системно-комплексных связей в 86 правовом регулировании государственной службы в ряде государств СНГ. В частности, опыт принятия Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» свидетельствует о существенном приоритете данного принципа при законодательном регулировании государственной службы. В Законе о государственной службе [151] закреплен принцип единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Представляется, что единство выступает определяющим моментом в правовом закреплении и реализации данного принципа. Принцип единства не является надуманным, поскольку необходимость в нем предопределена непосредственной связью государственной службы с государством как единым и целостным образованием, обладающим единой государственной властью. Системность государственной службы в упрощенном виде означает совокупность взаимосвязанных элементов, образующих единство, подчиненное общим целям и задачам. Это означает, что единство и системность государственной службы неразрывно связаны между собой. В структурном плане единая система государственной службы представляет собой совокупность ее различных видов. Организационно-функциональный аспект системного подхода к единой государственной службе не ограничивается только структурной частью. Он проявляет себя как совокупность элементов со взаимосвязями и взаимозависимостями, образующими единый целенаправленный механизм функционирования. В связи с этим следует выделять статичные и динамичные компоненты. К статичным компонентам относятся структурно-видовая схема единой государственной службы с ее конечным элементом – государственной должностью, а также непосредственно государственный служащий как обязательный субъект отношений государственной службы и его правовой статус. Динамичные компоненты государственной службы включают механизм организации (комплектования) государственной службы и механизм ее реализации. Последний объединяет два взаимосвязанных и взаимообусловленных, но самостоятельных механизма: осуществления государственно-служебной деятельности государственными служащими и ее прохождения государственными служащими. 87 Единство организационно-функциональных элементов требует обязательного дополнения его единым правовым регулированием. Правовое единство означает необходимость наличия единого нормативного правового акта о государственной службе, который всесторонне и системно регулировал бы все отношения государственной службы, включая статичную и динамичную составляющие, а также определял бы взаимосвязи между ними. Концептуальные правовые основы единства государственной службы заложены в Конституции. Несмотря на то, что понятие государственной службы в ней не содержится, а тем более не устанавливается ее регламент, в отличие от конституций иных государств (например, Конституции России [298, часть четвертая ст. 32], Конституции Украины [299, ст. 38]), белорусская Конституция устанавливает основы государственной службы, которые могут быть определены благодаря ее научному толкованию, а не буквальной трактовке текста. В Конституции Республики Беларусь закреплены иные понятия, близкие к понятию «государственная служба»: «государственные органы», «государственная должность». Не давая определения государственной службы, сферы ее осуществления, конкретных принципов и иных непосредственно относящихся к ней вопросов, Конституция тем самым не ограничивает ее масштабы чиновничьим аппаратом в сравнении, например, с п. 3 ст. 97 Конституции России [298], устанавливающим, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе. Российская Конституция не относит к органам государственной власти муниципальные образования, что вызвало необходимость принятия отдельного закона о муниципальной службе. Положения белорусской Конституции в этом отношении менее конкретны, поэтому они предоставляют больше возможностей для правового регулирования государственной службы. В отличие от Конституции Российской Федерации, белорусская Конституция, признавая единство государственной власти, тем самым устанавливает и единство государственной службы, осуществляемой в государственных органах. Это подтверждается положениями ст. 6, 34, 38, 39, части второй ст. 59 и части первой ст. 62 Конституции Республики Беларусь [179]. Специально не определяя подходов к государственной службе, Конституция Республики Беларусь, вместе с тем закрепляет важнейшие положения государственной службы как политического, правового, 88 организационного, социального институтов, прямо связанных с государством. Устанавливается, что источником власти в Республике Беларусь является народ, а человек, его права, свободы и гарантии их реализации – высшей целью и ценностью государства. Государственная служба, связанная сущностью и конституционными основами построения белорусского государства и его взаимодействия с гражданским обществом, основывается на конституционных принципах и положениях, которые при ее реализации имеют непосредственное действие. Речь идет о принципах суверенитета, демократизма, законности, верховенства Конституции, единства государственной власти и разделения властей, социальной функции государства, неотчуждаемости прав и свобод человека, равенства всех перед законом и др. Данные принципы взаимосвязаны и представляют собой единую систему. В отношении государственной службы они действуют также системно. Указанные принципы сбалансированы в рамках Конституции и применение их в законодательстве о государственной службе должно быть системно. Конституция как основной источник законодательства Республики Беларусь о государственной службе устанавливает в соответствующих разделах конституционные основы отдельных институтов государственной службы: президентства, законодательной, исполнительной, судебной властей, прокуратуры, местного управления и самоуправления, системность и единство которых в Конституции предопределяет, в свою очередь, необходимость системности и единства законодательного регулирования всех видов государственной службы. Реализация принципа единства государственной службы имеет и непосредственное организационно-практическое значение. Реально единая государственная служба независимо от ее структурно-видового наполнения обеспечивает гармонизацию государственной власти и позволяет не отграничить ветви власти друг от друга, а, наоборот, сблизить их. Единству государственной службы способствует ее стабильность, которая как принцип означает ее постоянное осуществление независимо от политической, экономической, иной ситуации, изменений, происходящих в мире, государстве и обществе. Стабильность – это также неизменность сущности, задач, принципов государственной службы. Единство и стабильность государственной службы обеспечивают преемственность при любых политических и иных изменениях в 89 обществе. Мобильной и подвижной при этом может быть лишь наиболее политизированная часть государственной службы – политическая служба, в связи с чем ее необходимо обособлять в самостоятельный вид. Однако при этом сама стабильность может быть обеспечена неизменностью законодательства о государственной службе, устойчивостью ее системы и структуры, относительным постоянством кадрового состава государственной службы и его высоким уровнем, преемственностью в вопросах государственной службы и др. Другим обеспечительным механизмом может выступать сильная единая власть, сосредоточенная в руках автономных «сильных» первых руководителей. Такая позиция обосновывается теоретическим выводом специалистов о неизбежности деградации и развала бюрократического аппарата, не находящегося под патронажем такой власти [300, c. 140]. Существующие отношения типа «власть – государственная служба» подчеркивают политический характер последней. Несмотря на стремление многих государств формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений, государственная служба и политика неразрывно связаны. Истоком ее существования признается политическая организация – государство. В единой государственной службе выделяется ее особый вид – политическая служба, призванная разрабатывать политические концепции, программы и ориентировать государственных служащих на их исполнение, тем самым выполняя одновременно административноуправленческую функцию, то есть собственно государственнослужебную деятельность. Принятые решения могут носить политический характер, при этом задача государственной службы состоит в их реализации. Однако сами государственные служащие, свободные в своих правах, в том числе политических, имеют возможность в рамках законодательных норм реализовывать политику. Так, в Законе о государственной службе закреплено, что государственные служащие не могут использовать «свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, … если это расходится с интересами государственной службы» [151, п. 1.7 ст. 22]. Такая формулировка имеет расплывчатый характер и служит скорее лозунгом, идеей, чем реально контролируемым правоограничением. Тем более, что интересы государственной службы – это не частные 90 интересы, а интересы государства, общества, каждого человека. С учетом изложенного в законодательстве достаточно закрепить принцип политической нейтральности государственной службы и государственных служащих, заключающийся в ее ориентации исключительно на нормативные правовые акты, а не на политические установки (что осуществимо в рамках законности государственной службы), сохранить запрет на использование служебного положения в интересах политических партий, общественных и религиозных организаций. Государственный служащий призван осуществлять политику государства, закрепленную в Конституции и выраженную в законах, иных законодательных актах, а не политику своей партии. Нейтральность государственной службы подразумевает также невозможность создания в государственных органах партийных организаций [144, с. 17]. Даже в указанном выше случае достаточно сложно определить меру политического нейтралитета государственной службы. В реальной действительности государственная служба представляет собой деятельность физических лиц, имеющих свои политические взгляды, представления. Уровень современной политической жизни и активности таков, что государственные служащие «независимо от того, являются ли они политиками или профессиональными чиновниками, обладают достаточным диапазоном свободы выбора и действий. Они не могут, а часто и не хотят, выходить за рамки политических отношений, а тем более абстрагироваться от мировоззренческих систем. Скорее, наоборот, будучи профессионалами и свободными гражданами, они имеют достаточные права и реальные возможности свободы действий с политическим акцентом в рамках своих же полномочий. Чисто административными мерами лишить их этой возможности очень трудно. В этом нет никакой практической необходимости» [300, c. 139–140]. С данным мнением трудно не согласиться. Однако политическую активность государственной служебной деятельности возможно ограничить рамками правовой политики, объединяющей в себе, по мнению В.К.Бабаева, «основы, принципы, направления, задачи, стратегию и тактику правового регулирования общественных отношений» [301, с. 97], которая имеет две стороны: правотворчество и правоприменение, которые непосредственно реализуются при осуществлении государственной службы. Правовая политика – это идейный концепт, определяющий направления 91 правотворчества и правореализации. Исходя из этого, государственная служба должна быть ориентирована на претворение данной политики в жизнь. Публичность государственной службы и ее связь с государством требуют согласованности, направленности и юридической упорядоченности отношений, возникающих в связи с ее осуществлением, что является самостоятельным принципом ее организации. В реальности это должно означать следующее: все работы в аппарате государственной службы разделены, им соответствует классификация должностей, осуществляется строгий прием лиц на соответствующие должности и продвижение по служебной лестнице. Благодаря упорядоченности государственной службы и одновременной гармонизации отношений между руководителями и подчиненными, а также государственными служащими, политиками и гражданами достигается согласованность во взаимодействии ее составных частей. Организационные основы имеют свое правовое закрепление, и все действия осуществляются в строгом соответствии с правовыми нормами. Следовательно, данный принцип предполагает наивысшую степень организации государственной службы как социальной деятельности, который, однако, требует более четкой реализации и правового закрепления. Важнейшим специальным принципом государственной службы выступает профессионализм. Он закреплен в законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации, Украины и других государств не только в качестве принципа, но и собственно признака государственной службы как деятельности в ее легальном определении исходя из положения о том, что государственная служба является профессиональной деятельностью лиц (граждан). Указание на это дает основание ряду авторов связывать государственную службу в первую очередь с профессией, низводя ее тем самым до уровня трудовой функции (например, [3, с. 237; 302, с. 620–621; 303, с. 504; 304, с. 41– 42]), а также выделять профессионализм в качестве характерного признака государственной службы [217, с. 40]. Если понимать государственную службу в качестве профессии со всеми ее признаками, объединяющими совокупность навыков, качеств в том или ином виде деятельности, то придется констатировать, что в противовес имеющимся и устоявшимся профессиям (юрист, экономист, учитель, инженер и др.) существует еще и профессия государственного служащего. К тому же профессионализм не является 92 отличительным, а значит, определяющим сущность государственной службы, признаком, поскольку профессионализм как важное свойство характеризует всех работников, выполняющих трудовую функцию, независимо от их принадлежности к государственной или частной сфере. Профессионализм государственной службы следует понимать в более широком и содержательном смысле. Он основывается на одной из задач службы – реализация компетенции государственных органов и, соответственно, является компетенционным, то есть несущим признаки компетенции (компетентности) как способности реализовывать государственными служащими государственные полномочия. Подчеркивая значимость именно такого понимания государственно-служебной деятельности, следует обратиться к обоснованному мнению ученых о профессиональной компетентности государственных служащих государственной службы как ее важной стороне, определяющей «деловую надежность, способность успешно и безошибочно осуществлять конкретную деятельность как в обычных (привычных) условиях, так и в экстремальных (чрезвычайных), нестандартных ситуациях» [303, с. 502]. Реализация компетенции государственных органов, обеспечение их функционирования и в конечном итоге достижение целей государственной службы предполагает наличие и реализацию не только узкопрофессиональных знаний, умений и навыков. Профессиональная компетенционность государственной службы включает в себя дополнительные характеристики (признаки), взятые в единстве и составляющие ее определенные уровни. В науке выделяют три уровня компетенции: гражданский, профессиональный и политический [303, с. 503–504]. Развивая эти положения, можно утверждать, что профессионально компетентная государственная служба имеет больше уровней: общегражданский уровень, определяющий отношение и место государственной службы в системе государства и общества; политический уровень, устанавливающий политический характер государственной службы, ее связь с государственной и правовой политикой и идеологией; управленческо-организационный уровень, определяющий государственно-служебную деятельность как основанную на управленческих правилах и нормах; профессиональный уровень, определяющий профессиональный компонент государственной службы; личностный уровень, характеризующий государственно93 служебную деятельность как особую социальную, моральнопсихологическую (этическую) категорию; интегрированный уровень, пронизывающий все предыдущие уровни свойством консолидации всего опыта общественной и государственной жизни, умением быстро приспосабливаться к изменяющимся условиям бытия, накапливать изменения, происходящие на всех уровнях, и использовать их в непосредственной деятельности. Собственно профессиональный характер государственно служебной деятельности проявляется лишь на одном из уровней ее компетенционной характеристики. При профессиональном отборе на государственную службу необходимо анализировать все уровни компетенции, и, как отмечали В.Д.Граждан [53, с. 25–26] и Ю.В.Туркова [68, c. 129–131], во избежание попадания «случайных» лиц на государственную службу необходимо отдавать приоритет умению анализировать, политической и социальной эрудиции, творческому подходу, коммуникабельности, объективности, корректности, порядочности, сопротивляемости стрессам. Предложенная теоретическая модель системно-уровневого понимания профессионально компетентной государственной службы при кажущейся ее абстрактности является необходимой основой для формулирования и законодательного закрепления требований, предъявляемых к профессионально компетентному государственному служащему, улучшения организационных основ государственной службы, а также четкого правового закрепления понятия государственной службы. В связи с этим представляется перспективным устранение имеющегося в Законе о государственной службе противоречия, закрепляющего понимание государственной службы исключительно как профессиональной деятельности, в то время как в содержании принципа сочетаются элементы профессионализма и компетентности. Следовательно, определение государственной службы целесообразно дополнить такой характеристикой, как профессиональная компетентная деятельность, которая проявляет специфичность этого вида в большей мере социально-государственной, чем обычной трудовой деятельности. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих при его непосредственной реализации требует дополнения важным принципом добросовестного и квалифицированного исполнения служебных обязанностей, так как важно не только быть профессионалом, но добросовестно, старательно, точно и в срок, не 94 выходя за рамки компетенции, но и не сужая их, и в то же время проявляя творческий подход, исполнять служебные обязанности. Публичные интересы лежат также в основе другого принципа – подконтрольности, подотчетности и персональной ответственности государственных служащих. Подконтрольность и подотчетность как основные управленческие функции свойственны любой сфере деятельности государства, а следовательно, и государственной службе. Они связаны с иерархичным построением всего государственного аппарата и его подотчетностью и подконтрольностью в целом народу Республики Беларусь. Необходимость постоянного и систематического осуществления отчетных и контрольных мероприятий в сфере государственной службы вызвана также ее законностью и направленностью. Осуществление государственной службы предполагает постоянную сверку фактического состояния дел в ней с заданным состоянием для своевременной коррекции возникающих отклонений, а также для оценки ее результативности. Это возможно в процессе осуществления контроля и отчета как из одного из его этапов. Субъекты и объекты контрольно-отчетных мероприятий устанавливаются в нормативных правовых актах. Причем государственный служащий всегда выступает в роли объекта контроля по отношению к вышестоящему субъекту в общей иерархии государственных служащих. В силу видового разнообразия государственной службы государственные служащие одного вида также могут быть подотчетны и подконтрольны государственным служащим другого вида. Например, право запроса, вопроса или обращения депутата Палаты представителей Национального собрания на основании ст. 11 Закона «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» [237] является своеобразной формой подконтрольности и подотчетности государственных служащих. Особой формой контроля за деятельностью государственных служащих и средством обеспечения законности выступают жалобы граждан. Персональная ответственность государственных служащих сводится не только к наказанию государственных служащих в виде применения к ним различных видов юридической ответственности, но и к несению ими позитивной ответственности в связи с осуществлением службы, их ответственному поведению, нацеленности на положительные результаты своей деятельности, надлежащее 95 выполнение ими своих служебных обязанностей. Причем первоочередной выступает именно позитивная ответственность, которая, по мнению ряда авторов, выступает основополагающим аспектом (формой) юридической ответственности [305, с. 20–24, 28, 32–33; 306, с. 214–238; 307, с. 231–233; 308, с. 191–216; 309, с. 14 и др.]. Следует согласиться с позицией, согласно которой позитивная ответственность напрямую связана с профессионализмом и компетентностью государственного служащего [67, с. 103–106]. Представляется, что качественное применение принципов государственной службы возможно благодаря реализации принципа экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих, который выражается в создании надлежащих условий для осуществления государственными служащими своих обязанностей, привлечении на государственную службу наиболее достойных. Данный принцип предполагает также регулярную выплату заработной платы, зависимость льгот и поощрений от качества работы и уровня профессионализма, социальное страхование и пенсионное обеспечение, а также другие социальные гарантии. Таким образом, государственной службе Республики Беларусь как единой системе корреспондирует система иерархически соподчиненных, взаимозависимых и взаимообусловленных принципов, подлежащих системной классификации в пределах трех групп: общие (конституционные), специальные и специфические. Ряд принципов государственной службы, закрепленных в Законе о государственной службе, являются взаимопоглощающими и не требуют отдельного выделения в законодательстве. В то же время не все из указанных автором данной работы принципов нашли отражение в действующем законодательстве. При классификации, законодательном закреплении содержания принципов их количество и наименования могут измениться. Таким образом, в концепции единой государственной службы Республики Беларусь ее принципы могут быть изложены в системе и с учетом предложенной классификации закреплены в законодательстве. При этом необходимо исходить из обязательного одновременного закрепления системы единой государственной службы, например, таким образом: «Единая система государственной службы Республики Беларусь состоит из следующих видов: политическая, депутатская, судейская, аппаратная, прокурорская, военная и военизированная. В 96 аппаратной службе выделяются дипломатическая и таможенная служба, имеющие особый правовой статус. Государственной аппаратной службой, имеющей специфику, признается служба в государственных организациях, приравненных к государственным органам». С учетом анализа содержания такого принципа государственной службы, как профессионализм, целесообразно уточнить в законодательстве понятие государственной службы как профессионально компетентной деятельности. Одновременно требуется расширенное правовое регулирование принципов государственной службы в части регламентации их сущности на основе выявленных учеными содержательных характеристик этих принципов и по аналогии с правовым закреплением принципов в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) и других кодексах, что вместе с классификацией позволит поднять их на более высокий системно-юридический уровень, придать им дополнительную юридическую силу и качественно улучшить их непосредственное применение. Принципы государственной службы как динамичное правовое явление, лежащее, по мнению С.Г.Дробязко, между категориями «сущность» и «содержание», предопределяют право и требуют дальнейшего воплощения в конкретных нормах [135, c. 8]. Поэтому определяющими концепцию совершенствования законодательства о государственной службе выступают принципы единства государственной службы и ее дифференциации, стабильности государственной службы, согласованности, направленности и юридической упорядоченности отношений государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих. Таким образом, системно-комплексное восприятие государственной службы Республики Беларусь с опорой на ее сущностную концепцию обусловливают направления исследования возникающих в ней правовых отношений, а также дают практический выход на системное совершенствование норм о понятии государственной службы и государственного органа, стажа государственной службы, ее системы, определений и правового регулирования статуса ее различных видов. 97 ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 2.1. Характерные черты государственной службы и особенности отношений Государственная служба как часть человеческой деятельности находится в сфере общественных отношений, которые в результате правового регулирования приобретают форму правовых отношений. В совокупности отношения государственной службы представляют собой самостоятельную группу, имеющую качественное своеобразие и отличающуюся от иных аналогичных образований. Признавая подобные правовые явления «абстракциями» [113, c. 81], ученые вместе с тем подчеркивают не просто важность, но и необходимость их изучения для уяснения вопроса об их природе и характере, выступающих основой систематизации отраслей права и законодательства [113, c. 264–278; 217, c. 78–101]. Данные комплексные исследования имеют и практическую значимость, так как позволяют разрешить вопросы «о соответствии применяемых правовых средств характеру отношений и целям правового регулирования, об эффективности последнего, о путях его совершенствования» [113, c. 81]. Авторы, исследовавшие вопросы, связанные с государственной службой, не обошли вниманием основное фактическое содержание правовых отношений государственной службы, которое включает деятельность людей как совокупность действий, операций, поступков (деяний), направленных к единой цели [217, c. 80, 84; 307, с. 10; 310, c. 82–83, 105–106; 311, c. 82; 312, c. 219, 225; 313, с. 179], связанной с реализацией прав и исполнением юридических обязанностей. Российскими исследователями в рамках доказательства наличия самостоятельной отрасли права – служебного права изучены отдельные элементы данного правоотношения: юридические факты их возникновения, специфика их системы в связи с правовым закреплением системы государственной службы Российской Федерации (гражданская, муниципальная, военная, правоохранительная), выявлены некоторые взаимосвязи служебных правоотношений как трудовых, служебных и административноправовых. 98 Однако для целей данной работы анализа выявленных признаков и характеристик недостаточно. Необходимо не столько рассмотреть отдельные элементы структуры отношений государственной службы, облекаемых в правовую форму, исходящие из особенностей их правового закрепления в конкретном государстве, или конкретных особенностей их типов, сколько определив специфику их юридической природы и свойств, очертив круг правовых отношений, подлежащих единому правовому регулированию, задать ориентиры совершенствования их правового регулирования. Вместе с этим основой исследования правовых отношений государственной службы выступает их системная классификация, включающая совокупность относительно самостоятельных взаимосвязанных групп отношений государственной службы. Попытки классификации отношений государственной службы предпринимались и ранее в порядке констатации их множественности, а также для их отграничения от трудовых отношений или, чаще всего, с целью дальнейшего анализа порядка поступления на государственную службу, прохождения и прекращения ее. Последнюю классификацию нельзя признать неверной, поскольку она исходит из норм законодательства, но не охватывает всех существующих подсистем данных отношений. В Российской Федерации при доказательстве наличия самостоятельной отрасли права – служебного права – использована классификация отношений, исходящая из правового закрепления системы государственной службы Российской Федерации [55, c. 21]. Более развернутую систематизацию отношений государственной службы предприняли Ю.Н.Cтарилов [44, с. 34–35], а также по аналогии с ним Б.Н.Габричидзе [48, с. 64, 65; 314, с. 201–202] и Б.В.Лытов [59, с. 19–20]. Однако в перечисленных ими группах правовых отношений государственной службы названы взаимопоглощающие друг друга отношения (в частности, по реализации принципов, по прохождению государственной службы, в сфере кадровой политики и др.), что свидетельствует об использовании нескольких несвязанных критериев деления и подтверждает факт их чрезмерного многообразия. Излишняя конкретизация затрудняет системные исследования указанных отношений. Классифицируя отношения государственной службы на виды применительно к их правовому регулированию, А.Ф.Ноздрачев отметил их двоякий характер: по организации государственной 99 службы, носящих материальный характер, и по поступлению, прохождению и прекращению государственной службы, носящих процессуальный характер, ошибочно причислив последние к трудовым, пенсионным и финансовым [315, с. 23]. Однако в полной мере комплекс взаимосвязанных правовых отношений государственной службы, различающихся как по видовой структуре государственной службы, так и по видам осуществляемой в ее процессе деятельности, ни одним из авторов охвачен не был. В то же время представляется, что данный абстрактный подход является наиболее прогрессивным ввиду синтеза всех предыдущих. Именно системная классификация определяет дальнейшее направление исследования отдельных подсистем отношений государственной службы на предмет определения их особых признаков и объединяющих элементов для более эффективного правового регулирования. Нет сомнений в том, что отношения государственной службы «претендуют на выделение в качестве самостоятельных» [34]. Они формируют особую общность, обладающую своеобразием и представляющую собой объект правового регулирования. Указанные отношения обладают особенностями, которые могут быть установлены посредством анализа как всего их комплекса, выступающего в системе взаимосвязанных компонентов, так и отдельных элементов его структуры, к которым, исключая дискуссионные, большинство авторов относит: конкретные связи между субъектами, сферу возникновения, субъекты, содержание (деятельность, поведение, поступки), объект, социальные факты их возникновения. Данная общность охватывает многочисленные и разноаспектные отношения, неоднородный характер которых А.Ф.Ноздрачев подметил еще в 1998 году [315, с. 23]. По нашему мнению, в основе существования множественности правовых отношений государственной службы лежат ее сложная структура и системно-функциональная неоднородность. Отходя при этом от сложившегося в правовой науке, особенно трудовом праве, превалирующего представления о государственно-служебной деятельности как субъективном праве государственного служащего на поступление на государственную службу, прохождение и прекращение ее и возникающих в связи с этим отношениях по отправлению соответствующих обязанностей и реализацией полномочий [24, с. 7, 25, с. 4, 46, с. 15 и мн. др.], целесообразно примкнуть к точке зрения ученых, выделяющих в государственной служебной деятельности две 100 стороны: организации и практического осуществления [22, с. 5–14; 60, с. 9; 40, с. 12–13; 302, с. 307, 311]. Однако выделяя в содержании служебной деятельности две стороны, некоторые авторы (в частности, В.М.Манохин) не выделяют двух видов возникающих в связи с этим отношений, подвергая юридическому анализу преимущественно лишь государственно-служебные отношения, которые, по его мнению, существуют в связи с осуществлением государственной службы (поступлением на нее и ее похождением), исключая их отдельный вид – «отношения по поводу труда» [60, с. 7]. Д.М.Овсянко рассматривает государственно-служебные отношения в несколько ином ключе, ограничивая их только «внутриорганизационными», «внутрисистемными» отношениями государственных служащих: государственный служащий – государство, государственный служащий – государственный служащий при исполнении ими должностных обязанностей, при этом отношения, связанные с внешней средой, он относит к сугубо административноправовым [46, с. 15–18]. Далее указанный автор отмечает, что «для определения правового положения государственного служащего как участника государственно-служебных отношений и обеспечения качественного выполнения им своих должностных (служебных) обязанностей важно в законодательстве точно определить их права, обязанности и ограничения, связанные с государственной службой» [46, с. 19]. Однако следует обратить внимание на то, что в должностных инструкциях и законодательстве определяются не только внутрисистемные права и обязанности, но и выходящие за их пределы, а значит, служебные отношения не сводятся только к первым. Данная проблема возникает в связи с попыткой разграничить виды отношений, имеющих место в сфере государственной службы, разделить единый взаимосвязанный процесс. В понятие государственно-служебных отношений может закладываться и иной смысл (см., например, [302, с. 664]), что в совокупности является свидетельством не устоявшихся как терминологии, так и подходов к определению их сущности. Представляется логичным не только экстраполировать сделанные выводы о двойственном характере государственной служебной деятельности на отношения государственной службы, выступающие в качестве ее правовой формы, но и подвергнуть их дальнейшему развитию. 101 Отстаивая позицию о неоднородности служебной деятельности в государстве, по крайней мере по двум признакам (ее организация и осуществление), следует сделать последовательный вывод о существовании двух аналогичных видов отношений государственной службы, которые в совокупности охватываются понятием «отношения государственной службы» и включают в том числе отношения, названные государственно-служебными. Следовательно, отношения государственной службы – это не только отношения, связанные с поступлением на государственную службу и ее прохождением, но и отношения осуществления определенных управленческих действий по организации государственной службы, без которого нецелесообразно вести речь об иных отношениях, а также многочисленные и разноплановые отношения между государственными служащими в связи с реализацией ими интересов государственной службы. При подобном подходе понятия «отношения государственной службы» и «государственно-служебные отношения» могут рассматриваться как синонимы. В качестве синонима можно также использовать употребляемое, но не раскрываемое понятие «отношения, связанные с государственной службой» [316, с. 110], о чем позволяет судить слово «связанные». Таким образом, в общей системе правовых отношений государственной службы первоначально выделяется две подсистемы: организация и реализация (осуществление) государственной службы. В каждой из указанных подсистем возможно дальнейшее деление. Принципиальное отличие данных подсистем видится как в их целевом назначении, конкретном наполнении, так и особенностях юридических свойств, специфике юридической природы, определяемой комплексом факторов: юридическим содержанием и формой, целью существования, юридической сущностью отношений, но не исключительно юридическими фактами их возникновения (поступление, прохождение, прекращение), как считает И.А.Дякина [55, с. 25]. Первая подсистема – правовые отношения организации государственной службы имеет целью наладить государственную служебную деятельность с помощью организационных и правовых мер. Юридическая сущность этих отношений заключается в осуществлении полномочной деятельности по формированию качественной государственной службы и сферы ее существования. Они включают отношения по созданию системы органов государственной службы и 102 учреждению ее должностей, финансированию государственной службы, ее правовому обеспечению, а также фактическому комплектованию. На существование подобных отношений специально указывают лишь отдельные ученые, например Л.А.Киселева и А.Г.Тиковенко [317, с. 67], В.М.Манохин [60, с. 9]. Так, А.Г.Тиковенко отмечает, что отношения, возникающие «в процессе организации самой системы государственной службы», имеют важное значение для существования государственной службы и несут административно-правовую природу [317, с. 67]. Своеобразная позиция В.М.Манохина [60, с. 9] по поводу оценки процессов организации государственной службы, состоящих лишь из установления должностей и правовой регламентации различных аспектов поступления и прохождения государственной службы, содержит в себе внутреннее противоречие в силу общего понимания им под организацией государственной службы деятельности, предшествующей практическому осуществлению служебных полномочий, а не только вышеперечисленных этапов. В целом указанный автор ограничивает систему отношений организации государственной службы. Специфика всей подсистемы правовых отношений организации государственной службы заключается в том, что они базируются на общих конституционных основах системы государственных органов и связей между ними, которые исходят из задач, решаемых государством в конкретный исторический период. Конституционно-правовые отношения данной группы получают свое развитие в административных правоотношениях, определяющих систему органов государственной службы в пределах исполнительной ветви власти, объединяющей наибольшее число служащих. Названные виды правовых отношений специализируются в связи с созданием особой системы органов государственной службы, определения порядка осуществления управления и внутрисистемного контроля в ней, установлением системы должностей государственной службы, их реестров и иерархии, связей между ними в пределах каждого вида государственной службы, а также взаимопроникновения ее различных видов. Предметом правового регулирования становятся также отношения по правовой регламентации общих вопросов государственной службы: требований к государственным должностям и соответствующих им полномочий, отражаемым как в общих нормативных правовых актах о государственной службе, так и 103 локальных актах – должностных инструкциях. Одновременно возникают и существуют правовые отношения по поводу финансирования государственной службы и осуществления органами государственной службы финансовой деятельности – финансовые отношения. Представленная группа подсистемы правовых отношений организации государственной службы существует на высшем уровне деятельности органов государственной власти и в деятельности руководителей всех органов государственной службы. Ее нормализация влечет необходимость возникновения следующей группы правовых отношений в пределах данной подсистемы, которая объединяет отношения по комплектованию государственных должностей государственными служащими. Комплектование государственной службы осуществляется в порядке поступления на нее, который различается по причине видового разнообразия структуры государственной службы, что определяет и неоднородность возникающих при этом отношений, выступающих предметом правового регулирования. Так, два принципиально отличных друг от друга вида государственной службы, названных классиками российской теории государственной службы XIX в. как служба «по выбору народа», или «выборная» (в современных условиях это – депутатская, президентская), и служба «по назначению от правительства», или «по личному праву» [15, с. 468; 17, с. 296, 19, с. 399, 417–441] (представлена иными видами), уже на этапе комплектования государственной службы предопределяют неоднородность возникающих правовых отношений, которая существует и в последующих правоотношениях. Отношения в связи с занятием депутатских должностей, должностей президента и иных высших руководителей государства – конституционно-правовые. Формирование судейского и прокурорского корпуса происходит в форме конституционных и административных правовых отношений. Отношения по формированию аппаратной службы носят административно-правовой характер, то есть сопряжены с реализацией властного воздействия при осуществлении жестко регламентированных правом процедур приема на государственную службу, что проявляется в особом методе правового регулирования этой группы отношений государственной службы. Однако существование принципиально отличающихся по своей юридической природе конституционно-правовых отношений 104 формирования депутатского корпуса и должности президента, обеспечивается в ряде случаев административными правовыми отношениями по организации формирования и работы избирательных комиссий, по порядку вынесения решений в них, оформлению документов и т.п. В сфере современных правовых отношений комплектования государственной службы своеобразное развитие получают отношения, связанные с трудовыми, в частности, с договорной (контрактной) формой поступления на нее, что позволило ряду авторов причислить их к разряду общих трудовых [36, с. 72–83, 186, с. 25; 318 с. 64–65 и др.]. Так, по мнению Т.А.Нестеровой, наличие договорных отношений государственной службы противоречит самой сути административного права как права, регламентирующего исполнительнораспорядительную деятельность, а не договорные отношения [107, с. 28]. Однако в данном случае ученые преувеличивают значение подобного договора. Указанный договор, действительно, «основывается на свободном волеизъявлении его сторон», как одном из «важнейших принципов трудового права» [319, с. 6], но ни его наличие, ни его отсутствие не изменяют сути отношений государственной службы как публичных и властных отношений. Главенствующим здесь является административный акт, а историкоправовой опыт советской государственной службы свидетельствует о том, что отношения как в сфере государственной службы, так и в целом в сфере труда могут существовать и без письменного договора [320, ст. 18; 109, с. 79, 110, с. 122]. Данный факт подкрепляется выводом известного теоретика права В.В.Ивановского о том, что договор о государственной службе является односторонним юридическим и двусторонним фактическим [146, с. 565]. Законодательный опыт Российской Федерации также свидетельствует об этом. В соответствии со ст. 13 и 26 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» приоритет при поступлении на государственную гражданскую службу отдается именно административному акту о назначении на должность, когда сначала издается акт, а потом заключается контракт, что усилило позиции российских ученых [67, с. 41]. Это позволило Д.М.Овсянко может утверждать, что «контракт – приложение к государственному акту о назначении» [46, с. 69]. Служебный контракт представляет собой специфичный, особый договор, на что неоднократно указывали исследователи еще в XIX в. 105 [146, с. 562–563; 321, с. 48–49; 21, с. 137], и о чем многие, к сожалению, пытаются забыть в настоящее время. Еще немецкий философ Гегель утверждал, что должностное отношение не есть «договорное отношение, хотя здесь налицо двойное согласие и выполнение обязательств с обеих сторон» [213, с. 334]. Размышляя об особенностях контракта в государственно-служебных отношениях, следует отметить, что государством заранее определены все его условия, а не некоторые из них, как при применении так называемых производных условий трудового договора в трудовом праве [111, с. 183]. Следует согласиться с аргументами А.А.Гришковца о том, что в государственной службе «поле для договорных отношений… фактически отсутствует, так как государственнослужебные отношения отличает чрезвычайно высокая степень регламентации непосредственно нормами права» [322, с. 55–56], поэтому даже в случае применения усмотрения при заключении служебного контракта сохраняется императивность. Такой же точки зрения придерживается и К.И.Кеник [38, с. 117–119], которая, несмотря на это, пытается обосновать трудоправовой характер данного вида отношений. Полагаем, что применительно к государственной службе уязвимой для критики является позиция К.И.Кеник [36, с. 78; 38, с. 107], основанная на подходах авторов Комментария к Трудовому кодексу Российской Федерации о том, что «трудовое законодательство не придает приоритетного значения акту назначения или утверждения в должности» [323]. Специфика служебного контракта заключается также в том, что лицо, его заключающее, остается свободным не в изменении его содержания, а в конечном принятии решения о его заключении на предложенных условиях. В такой свободе волеизъявления и проявляется связь с трудоправовым регулированием. Однако подобный характер волеизъявления (инициатива) не меняет его административной сущности. Это объясняется тем, что, как доказано административистами еще в советское время, в административноправовые отношения лица также могут вступать по собственной воле и свободно их прекращать [89, с. 114–118; 92, с. 83; 93, с. 24–28]. Основываясь на административно-правовых теориях, можно отметить, что инициатива выступает в виде элемента согласования, предшествующего изданию индивидуального акта управления. Контракт при этом служит лишь правовой формой, облекающей административное содержание существующих общественных 106 отношений. Свидетельством постепенного приближения его содержания к истинной административно-правовой природе является также исключение Трудового кодекса Республики Беларусь (далее – ТК) [324] из перечня законодательных актов, выступающих основой для принятия Положения о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 7 октября 2003 г. № 1271 [325, п. 1], по сравнению с ранее действовавшим аналогичным Положением, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 1994 г. № 49 [326]. Расширение сферы применения контрактов и распространение их на такие разновидности государственной службы, как военная и военизированная, которые, бесспорно, являются предметом правового регулирования административного права, дополнительно указывает на то, что существование контрактной формы не влияет на административно-правовую природу государственной службы. Следовательно, особенность данных отношений состоит в том, что их административно-правовое содержание в конечном итоге облекается в трудоправовую форму – контракты, что подтверждает особое сочетание и неразрывную связь трудовых и административных правовых отношений. Особый характер возникающих отношений при формировании государственной службы проявляется в необходимости прохождения стажировки при поступлении на государственную службу в качестве судьи, прокурорского работника, иного государственного служащего, если это установлено в качестве условия назначения на государственную должность. Анализ действующего в этой сфере законодательства [327, ст. 98; 328; 329; 330, ст. 49; 331, п. 10–12] приводит к ряду выводов о природе имеющих в ней место отношений. Действующим законодательством предусмотрено, что при прохождении стажировки со стажером заключается срочный трудовой договор. Однако это трудовой договор особого рода, поскольку стажировка – не работа по сути, а учеба, связанная с изучением специфики работы и приобретением необходимых практических навыков для выполнения обязанностей по соответствующей должности, углублением профессиональной специализации, освоением передового опыта [329, подп. 1.1 п. 1]. Стажеры системы органов юстиции, судов и прокуратуры обучаются в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов, 107 учреждений органов юстиции БГУ, а также на местах под руководством опытного руководителя по индивидуальному плану стажировки. Заключаемый со стажером трудовой договор в этой части имеет особенности по сравнению с общими нормами законодательства о труде, которые заключаются в том, что в срок стажировки не засчитывается период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда стажер отсутствовал на службе по уважительным причинам [331, п. 12], что, соответственно, продлевает сроки стажировки и срок заключенного договора. Итогом подобной стажировки являются не окончание выполнения трудовых обязанностей, ограниченных определенным сроком, а предоставление отчета о стажировке и заключения руководителя, сдача экзамена и утверждение ее итогов руководителем, назначившим стажировку, а для судей – получение специального удостоверения. Последствием невыполнения (некачественного выполнения) трудовых обязанностей по причине некомпетентности считается прекращение трудового договора, в том числе и досрочное, в то время как для стажера последствием неудовлетворительной стажировки является возможность продления ее срока, для судей – исключение из числа кандидатов. Из вышеизложенного следует, что договор на период прохождения стажировки по ряду критериев не только не соотносится с традиционным трудовым договором, но и не является трудовым договором вообще. Он относится к особому виду договора о поступлении на государственную службу, совмещающего в себе положения административно-правового договора об обеспеченности ресурсами, распределении полномочий и ответственности, формировании специальных комиссий, утверждении планов стажировки, отчете об их исполнении, сдаче-приеме экзаменов и т.п., а также трудового договора в части установления прав и обязанностей при осуществлении практической деятельности, по соблюдению правил внутреннего распорядка, установлению мер ответственности за их несоблюдение. Таким образом, и возникающие правовые отношения в процессе исполнения данного договора не исключительно трудовые, а сочетающие признаки административных и трудовых. Таким образом, предметом правового регулирования при комплектовании государственной службы выступают наиболее общие отношения по реализации установленных порядка комплектования должностей государственной службы, общих условий поступления на 108 государственную службу, порядка оформления поступления на нее. Однако перечисленные отношения не охватывают всех существующих типов данных отношений. Ввиду разнородности государственной служебной деятельности в качестве отдельных самостоятельных неоднородных подгрупп следует выделить отношения по формированию депутатской, политической, в том числе президентской, судейской, прокурорской, военной и военизированной видов государственной службы, каждая из которых имеет свое юридическое содержание. Реализация государственной службы, а точнее – ее сущностного назначения, происходит в процессе многообразных правовых отношений – отношений реализации государственной службы, образующих самостоятельную подсистему в единой системе правовых отношений государственной службы. Обновленная научная классификация указанных отношений основывается на сущностно-функциональном подходе, а исходным теоретическим положением для научного анализа служит их традиционное деление в зависимости от субъектного состава на внутренние и внешние [110, с. 42; 332, с. 13–17; 333, c. 122–123; 334, с. 30; 335, с. 27 и др.]. Еще российский ученый-государствовед XIX в. И.Е.Андреевский отмечал, что «государственная служба представляет собой двоякое правоотношение должностных лиц, делающихся правительственными органами к правительству и государству, с одной стороны, и к народу, с другой» [15, c. 199, 486–487]. Данная позиция поддерживается и рядом современных авторов, по-разному представляющих наполнение каждого из видов данных отношений. Она отражена в большинстве учебников по трудовому праву и иных публикациях (например, [49, c. 7; 183, c. 56; 332, с. 13–17 и др.]). Деление правовых отношений государственной службы на внутренние и внешние представляет научный интерес в связи с попытками четкого разграничения их на основе определения юридической природы этих отношений как отношений административных или трудовых, внутренние из которых многие исследователи называют также отношениями в процессе труда государственных служащих и относят их к трудовым, а внешние отношения государственных служащих как агентов публичной власти – к административным [3, с. 61; 332, с. 122–123; 334, с. 30; 335, с. 27; 336, с. 6, 9; 337, с. 20–21]. Такое разделение предметов правового 109 регулирования выглядит искусственным, поскольку, во-первых, исключает возможность возникновения административных внутренних отношений и, наоборот, трудовых внешних, а во-вторых, не охватывает всех иных возможных разновидностей отношений государственных служащих в связи с ее осуществлением. Из предложенной классификации выпадают, например, налоговые отношения в связи с особым трудом государственного служащего. Признавая подобное деление правовых отношений в целом возможным, оспорим отнесение первых из них исключительно к трудовым, а вторых – только к административным. По своей сути административные правовые отношения – не только отношения внешнего характера органов государственного управления (их представителей) с иными субъектами. Это также отношения, возникающие внутри любых государственных органов, складывающиеся между начальниками и подчиненными по поводу осуществления процесса государственного управления, что достаточно подробно освещено в трудах по административному праву [42, с. 16; 89, с. 17; 228, с. 2; 338, с. 65; 339, с. 41, 43; 340, с. 21, 22; 302, с. 307, 311 и др.]. Поверхностный взгляд ряда ученых на административноправовые отношения не дает четкого представления о виде этих отношений и их характере в процессе осуществления государственной службы. Одни авторы относят к ним отношения по исполнению властных полномочий [318; 341, с. 49], которые могут быть и внутри организации между начальником и подчиненным, другие – только внешние отношения государственных служащих с гражданами, учреждениями, организациями, предприятиями [332, с. 122–123], третьи уточняют последнюю точку зрения, указывая на их возникновение «за пределами коллектива того органа, где они служат» [337, с. 20–21]. Если признать особым видом государственной службы, как это установлено некоторыми законодательными актами (например, Законом «О воинской обязанности и воинской службе в Республике Беларусь» [256, ст. 1]) и поддержано учеными, военную службу, то оспариваемый научный подход может быть признан тем более ошибочным, потому что складывающиеся в процессе военной службы отношения редко носят внешний, а всегда государственно-властный, служебно-дисциплинарный внутренний характер. Следует признать также, что развитие законодательства о государственной службе в Республике Беларусь по многим позициям унифицировало 110 гражданскую и военную службу (заключение контрактов, создание резерва кадров и др.). Военная и военизированная служба в настоящее время осуществляются по образу и подобию обычной трудовой деятельности, но имеющей специфику в силу ее особого характера. Однако не оспаривается, что отношения в сфере военной службы – это отношения административно-правовые, а их правовое регулирование бесспорно предписывают административному праву. Кроме того, подобное разделение отношений государственной службы по предмету правого регулирования вряд ли оправданно, так как невозможно ни теоретически, ни тем более практически отделить внутренние (называемые трудовыми) от внешних (административных), когда при осуществлении последних по сути реализуются служебные функции лица, установленные в должностных инструкциях, а их недобросовестная реализация влечет меры дисциплинарного воздействия, вплоть до прекращения государственной службы, а без внешних отношений нет внутренних, поскольку пропадает смысл в их существовании, и наоборот. Исходя из этого, такое деление не может служить основанием для определения юридической природы этих видов отношений, а приводимые в литературе примеры не являются правилом, а носят частный характер. Значение подобного разделения видится в другом: оно показывает, что правовые отношения государственной службы при ее осуществлении государственными служащими разнообразны и неоднородны, а их анализ приводит к выводу о том, что они тесно переплетены и неразрывно связаны. Указанное свойство проявляется прежде всего во внутренних правовых отношениях, которые, по нашему мнению, необходимо рассматривать как отношения корпоративные. Они возникают между государственными служащими как членами единого коллектива государственных служащих, связаны с осуществлением государственными служащими своих служебных обязанностей как работников и с реализацией ими своих субъективных прав как специальных субъектов внутри корпоративной единицы. Как обычные работники государственные служащие вступают в отношения по предоставлению отпусков, выплате заработной платы, реализации своих общих трудовых прав и обязанностей, обязанностей и прав администрации как нанимателя или его представителя, регламентированных ТК Республики Беларусь [324, ст. 11, 12, глава 5 и др.]. Государственный служащий независимо от вида осуществляемой им государственной службы, с одной стороны, выступает в роли 111 обычного работника, имеющего общий трудовой статус, а с другой – обладает специальным правовым статусом в силу особой роли, отводимой ему в государстве. Как верно отмечено А.Г.Тиковенко, при этом государственный служащий является «одновременно субъектом двух видов правоотношений – служебных (имеются в виду административно-правовые отношения. – О.Ч.) и трудовых», которые «функционально связаны между собой» [31, с. 14–15]. В настоящей работе в служебные (административные) правовые отношения включены как внешние, так и внутренние, что дополнительно подтверждает несовершенство классификации правовых отношений государственной службы на внутренние и внешние по признаку предмета правового регулирования. Специальный правовой статус государственного служащего закреплен в ряде нормативных правовых актов: начиная от законов, включая базовый Закон о государственной службе, до индивидуальных служебных контрактов, приказов и распоряжений руководителя. При его реализации государственный служащий вступает в отношения с другими государственными служащими: выше- и нижестоящими, равнозначными себе, работающими с ним в одной организации или нет, а также во внешние отношения государственной службы. Реализация специального правового статуса государственным служащим происходит в связи с ежедневным решением им задач государственной службы в процессе ее прохождения, что в конечном итоге выстраивает служебную карьеру государственного служащего. Внутренние отношения государственной службы могут иметь различные пределы распространения в зависимости от понимания корпоративности. В широком смысле – это многообразные отношения государственных служащих в пределах всей системы государственной службы, охватывающей ее различные виды. В более узком смысле – это отношения в пределах одного вида государственной службы (только между судьями или прокурорскими работниками, между аппаратными служащими или военнослужащими и т.д.). Еще более узкое понимание корпоративности сужает и круг правовых отношений, возникающих в данной сфере, ограниченный пределами конкретного постоянного коллектива служащих, причем в ряде случаев квазитрудового (судьи одного суда, нотариусы одной государственной нотариальной конторы). Среди указанных отношений отдельно выделяются своей специфической особенностью правовые отношения, основанные на 112 административном подчинении властвующему субъекту (возникают между руководителями и подчиненными), и отношения, основанные на принципе равноправия и независимости служащих друг от друга (возникают между иерархически неподчиненными государственными служащими в связи с выполнением ими своих функциональных обязанностей, реализацией правомочий). Более подробное деление внутренних правовых отношений государственной службы проведено И.В.Черепановой в диссертационном исследовании российской теоретико-правовой мысли о государственной службе XIX в., в котором отмечается, что государственно-служебные отношения в анализируемый исторический период складывались между «носителем верховной власти и начальствующими лицами, между начальствующими лицами, между последними и должностными лицами, а также между должностными лицами» [342, с. 16, 129]. Аналогичное деление, исключая первый вид, предложено и в работе А.Г.Тиковенко, опубликованной в советский период [30, с. 6]. Данные теоретические выводы актуальны и в настоящее время, что обусловлено неизменяемой сущностью государственной службы, определяющей и неизменность комплекса служебных правовых отношений. В противовес внутренним правовым отношениям государственной службы, характеризующимся разнообразием, внешние отношения, выходящие за рамки внутрикорпоративного общения государственных служащих, однообразны. Они возникают по поводу представительской деятельности государственных органов государственной службы в связи с реализацией прав, свобод и интересов так называемых «носителей субъективных прав и обязанностей» [90, с. 206–207], хотя некоторые исследователи предпринимали попытки деления таких отношений [342, с. 129–130]. Не отрицая значимости проанализированной классификации, для более четкого определения природы и анализа особенностей правовых отношений, связанных с реализацией государственной службы, предложим их иное деление. Это деление основывается на сущностнофункциональном критерии и исходит из первичности правовых отношений, связанных с осуществлением государственным служащим своих обязанностей и реализацией полномочий, установленных в законодательных актах, в должностных инструкциях и возникающих при этом отношениях по исполнению государственных функций, и вторичности сопутствующих им отношений по обеспечению их 113 надлежащего осуществления. И первые, и вторые могут быть как внешними, так и внутренними. Важным является то, что любые отношения первой из указанных групп в своей юридической природе касаются публичного интереса. Они возникают в связи с реализацией государственных полномочий, которыми наделен государственный служащий. Отношения данной группы неоднородны в силу разнородности и видового разнообразия государственной службы как деятельности, стоящих перед каждым видом своих целей, задач, функций, что объясняет и специфичную юридическую природу отношений по реализации полномочий депутатами, судьями, прокурорскими работниками, государственными служащими исполнительной ветви власти и иными аппаратными служащими, политическими служащими. Наибольший охват имеют отношения по реализации государственного управления, существующие как в пределах исполнительной ветви власти, так и в иных сферах. Они характеризуются административно-правовой сущностью и содержанием, основаны на административном подчинении властвующему субъекту (вышестоящему или равнозначному, но в обязанности которого входит влияние на иных государственных служащих, что обеспечено соответствующими правомочиями). Наличие подобных отношений не следует сводить к безусловному подчинению, означающему связанность властью начальника. Эти отношения основаны на правовых нормах, на четком закреплении функций, обязанностей, выполняемых каждым государственным служащим. Их закрепление возможно в положениях об органе, структурных подразделениях, должностных инструкциях, причем основным применительно к каждой должности выступает последний документ. Специальное правовое регулирование комплекса данной группы отношений в законодательстве отсутствует. Общей правовой основой их существования служит норма ст. 21 Закона о государственной службе [151], закрепляющая требование к государственному служащему исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством. Вместе с тем значимость данных правовых отношений как собственно отношений по реализации государственной службы требует также их отдельной правовой регламентации. 114 Вторая группа правовых отношений как часть общей системы направлена на обеспечение надлежащего существования и реализации первой. Она представлена разнообразными отношениями прохождения государственной службы, связанными с изменениями в служебной деятельности лица, объединенными, в свою очередь, в группы и образующими этапы прохождения государственной службы [155, с. 569], отношениями государственного служащего с налоговыми органами в связи с его особым правовым статусом, социального обеспечения государственных служащих как общего (обеспечение пособиями по уходу за детьми), так и специального (наступление инвалидности в связи со службой, особое социальное страхование) и т.п. Как и первой группе отношений, данной группе присуще разнообразие, обоснованное особенностями различных видов государственной службы. Например, одни государственные служащие вообще не имеют права вступать в отношения по поводу членства в политической партии (судьи, прокурорские работники [327, ст. 88; 330, часть третья ст. 8)], другие же имеют такое право, но не могут «использовать служебное положение в интересах политических партий…, если это расходится с интересами государственной службы» [151, ст. 22]. Также различаются и конкретные отношения в связи с социальным обеспечением государственных служащих каждого вида государственной службы. Вторая группа указанных отношений наиболее полно регламентирована законодательством о государственной службе и, соответственно, подверглась научному анализу, что, однако, не означает ее приоритета, а свидетельствует о возможностях систематизации формирующих ее отношений для достижения целей правового регулирования. Наоборот, их главной особенностью выступает вторичная (обеспечительная) роль в реализации сущности государственной службы по отношению к первой группе и вытекающая из этого неразрывная связь между ними, что выступает одним из их характерных признаков. Еще одним признаком совокупности обеих групп правовых отношений системы реализации государственной службы является их комплексность, обусловленная не только сложностью структуры государственной службы, объединяющей ее различные виды (прокурорскую, судейскую, аппаратную и др.), но и функциональной неоднородностью самого процесса реализации службы, объединяющей в себе признаки трудовой и административной деятельности. 115 Следовательно, в данной системе получают взаимное сосуществование разноотраслевые отношения, имеющие различный характер взаимосвязи и взаимовлияния, что отражается и на специфике правового регулирования. А.Е.Пашерстник писал по этому поводу, что «отдельные группы… отношений не составляют замкнутого круга, они переплетаются друг с другом» [108, с. 156]. Большинство специалистов в области трудового права небезосновательно отмечают, что государственный служащий, реализуя трудовую функцию, выступает в роли работника и, соответственно, вступает в отношения, имеющие трудоправовую природу. Единства мнений относительно круга этих отношений не достигнуто. Следует согласиться, что отношения по выплате заработной платы, предоставлению отпусков [343, с. 158], а, по нашему мнению, и общих льгот, гарантий, компенсаций, являются трудовыми. Они также возникают в связи с реализацией не просто всех «норм о рабочем времени и времени отдыха, трудовой дисциплине, заключении коллективных договоров и соглашений, разрешении трудовых споров, дисциплинарной ответственности работников и нанимателей, об охране труда и др.» [35, с. 74; 217], а, как уже было отмечено, общих трудовых норм, которые Н.И.Фаянсом названы «личными отношениями государственного служащего в области труда» [26, с. 9], когда «в качестве носителей личных прав» [93, с. 38] они становятся участниками трудовых отношений. Однако зачастую трудовые отношения в сфере государственной службы приобретают «определенные особенности» [343, с. 158], которые обусловлены не столько «управленческим характером работы», как отмечено К.Л.Томашевским [343, с. 158], сколько спецификой самой государственной службы не только как частной, но прежде всего публичной деятельности, в результате чего трудоправовые отношения специализируются. На них, в частности, влияют особые условия службы: наличие дополнительных конституционных или административных отношений по соблюдению ограничений, несению специальных обязанностей, возникновению дополнительных оснований для прекращения контракта (например, выход в отставку, утрата доверия для политических государственных служащих, что, по нашему мнению, может быть в качестве самостоятельного основания закреплено в законодательстве и др.). Таким образом, налицо совмещение признаков различных отношений: трудовых и конституционных, трудовых и административных. Иногда 116 имеет место также совмещение налогово-трудовых отношений (ежегодное представление деклараций о доходах и имуществе). Совмещение признаков в одних случаях проявляется в виде взаимодополнения одних другими, а в других – возникновения на основе их взаимовлияния модернизированных отношений. Примером взаимодополнения административных и трудовых служат отношения по присвоению классов государственным служащим, проведению аттестации, привлечению к дисциплинарной ответственности. Так, последние, связанные по своей сущности с неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязанностей государственным служащим как работником в процессе труда и направленные на обеспечение дисциплины, вместе с тем в сфере государственной службы обретают административные формы (административные акты), а также административно-правовое содержание как в общем, поскольку реализуется административная власть, так и в частности (например, при закреплении прав начальников по применению мер дисциплинарного воздействия в отношении подчиненных). В этих отношениях имеются свои юридические факты, связанные с нарушением в ряде случаев (например, должностными лицами таможенных органов, военнослужащими, сотрудниками органов внутренних дел и др.) не просто трудовой, а служебной дисциплины, понятие которой сопряжено с административно-правовым содержанием (в частности, неисполнением приказов начальника). Подобные отношения можно назвать «производными от трудовых…, в той или иной мере обеспечивающими нормальное функционирование трудовой деятельности» [344, с. 63], но исключительно к трудовым они не могут быть причислены. Примером взаимовлияния трудовых и административных отношений служит особая форма отношений по прикомандированию военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, финансовых расследований Комитета государственного контроля, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям к государственным органам и иным организациям [345], которые представляют собой модернизированный вид отношений прохождения военной или военизированной службы за счет влияния на них трудовых отношений командирования и перемещения. 117 Таким образом, отношения прохождения государственной службы часто могут иметь совмещенную или, как отметил, но не обосновал специалист в трудовом праве В.М.Луганцев, «двойственную юридическую административно-трудовую природу» [346, с. 34], а, как было указано нами, и иную совмещенную природу. В административном праве подобные отношения получили название смежных, то есть пограничных, отношений. Следует согласиться с мнением о том, что в административном праве, как и в трудовом и, тем более, в конституционном, таких отношений особенно много ввиду масштабности сфер их применения [347, с. 58]. Верно подмечено Л.А.Чикановой, что в отношениях рассматриваемой группы «имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственных служащих причастна (связана) с реализацией функций государства» [318, с. 67]. Представляется, что именно это сущностно и определяет их отличия от общих трудовых отношений. По нашему мнению, специфика анализируемой группы отношений заключается также в том, что любые трудовые отношения в сфере государственной службы реализуются посредством административных отношений, их процессуальной разновидности и сопряжены с использованием управленческих методов и форм. Из вышеизложенного следует, что в процессе прохождения государственной службы могут иметь место различные варианты комплексного сочетания правовых отношений различной отраслевой принадлежности: наличие отношений с неизменной отраслевой юридической природой, обеспечивающих надлежащее существование и реализацию друг друга и иных отношений, наличие совмещенных (взаимодополняющих и взаимовлияющих) отношений. Существование всех указанных разновидностей правовых отношений независимо от родовых признаков в закрепленной правом специфике возможно лишь в связи с осуществлением государственной службы как деятельности. В противном случае необходимость в таких отношениях отпадает. В связи с этим их обособленное существование в сфере государственной службы невозможно. Предпринимая попытку определить в целом юридическую природу правовых отношений, связанных с реализацией государственной службы, нельзя не отметить, что все они, независимо от принадлежности к той или иной группе имеют признаки «социальнотрудовых отношений (общественно-трудовых)» [348, с. 81], где 118 собственно государственная служба выступает как «процесс…, в котором человек своей собственной деятельностью опосредует, регулирует обмен веществ между собой и природой» [349, с. 188], и имеет общественный характер, выражающийся вовне в виде общественных отношений. Трудовая деятельность людей – субъектов данных отношений, осуществляемая на благо иных людей (одного или нескольких, объединяемая также в такой человеческий коллектив, как государство) имеет в том числе и признаки наемного труда и регулируется правом. Следовательно, по своей сути государственная служба – тоже труд, а складывающиеся при этом отношения независимо от их вида (судейские, военные и т.п.), но в применении к каждому конкретному человеку – государственному служащему – отношения трудовые. Суть этих отношений не изменяется в зависимости от вида государственного служащего (депутат, судья, специалист министерства и др.), вступающего в них при осуществлении им работы в пользу и интересах других, которая именуется трудовой деятельностью. Изменяются лишь отдельные элементы этих отношений (субъекты, содержание, объекты, юридические факты). Благодаря указанным свойствам правовых отношений государственной службы стало возможным принятие 7 июня 1978 г. Генеральной конфедерацией МОТ Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (О трудовых отношениях на государственной службе) [350], что в целом является чрезвычайно важным для регулирования вопросов реализации частноправовых интересов в ней. Однако наличие данной Конвенции не означает провозглашения отношений государственной службы как исключительно трудовых, на что часто указывают специалисты в области трудового права. В ней подчеркивается необходимость ориентации в государственной службе на общие правила свободы объединений, выступающих в качестве обеспечительных механизмов защиты государственных служащих как работников. В ней не отрицается публичный характер государственной службы, а определяются возможности и процедуры учета частных интересов при осуществлении публичной государственной службы (части первая и вторая ст. 6, ст. 7). Тем самым подтверждается совмещенная юридическая природа ряда отношений государственной службы. Именно поэтому в некоторых нормативных правовых актах Республики Беларусь по вопросам государственной службы прямо не 119 устанавливается, что они касаются отношений государственной службы, хотя по содержанию именно таковыми и являются. В качестве примера можно привести Декрет Президента Республики Беларусь от 27 марта 1997 г. № 10 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики» [351], в котором понятия «работник» и «государственный служащий (служащий государственного аппарата)» используются как синонимы. Данные рассуждения дополнительно подчеркивают, что правовые отношения государственной службы настолько специфичны, а сущность их своеобразна и первоначально предопределена необходимостью наличия самой государственной службы, что вряд ли следует разграничивать отношения, носящие совмещенный характер: прежде всего административные и трудовые, конституционные и административные, а целесообразно определить их в качестве особых отношений осуществления (реализации) государственной службы, входящих в единую сферу правового регулирования. Тем более ошибочно в качестве основополагающих отношений при реализации государственной службы выдвигать трудовые отношения. Это может привести к односторонности как их научного исследования, так и правового регулирования, а порой служить основой для теоретических казусов, когда «отношения по исполнению обязанностей государственной службы» объявляются трудовыми, а «отношения по реализации полномочий государственного органа в структуре государственного аппарата (механизма)» – административными [35, с. 72–73, 77]. В то же время не стоит придерживаться и противоположной категоричной позиции, согласно которой отношения государственной службы в принципе не могут быть трудовыми, поэтому они должны быть «освобождены» от влияния трудового права и требуют перехода на регулирование исключительно нормами административного права [37, с. 187–188; 49, с. 15; 64, с. 216; 317, с. 65–66; 352, с. 22, 24]. По нашему мнению, при осуществлении государственной службы могут и должны сосуществовать как трудовые, так и административные правовые отношения. Однако многие конкретные отношения реализации государственной службы имеют совмещенные юридические свойства и образуют единый комплекс, а, соответственно, требуют не раздельного, а единого правового регулирования и научного изучения, чему способствует их системная классификация по сущностно-функциональному признаку. С учетом изложенного необходимо прекратить научные споры и, не 120 предпринимая попыток «разорвать» единые отношения, стремиться урегулировать их возможными правовыми средствами. Единство всех видов отношений государственной службы, объединяющее различные подсистемы, определяется также их юридической природой, обусловленной существованием особого отношения, возникающего сразу после заключения индивидуального служебного контракта с государственным служащим или его избранием, назначением на должность независимо от уровня государственного служащего в служебной иерархии. В дореволюционной теории государственного права оно получило название публично-обязательственного или публично-правового отношения частного лица к носителю верховной власти [15, с. 468, 472; 19, с. 398–403; 146, с. 562] и подверглось дальнейшему теоретическому осмыслению в современности [66, с. 128–129; 56, с. 70–71 и др.]. Проведенный анализ теоретических взглядов позволил сформулировать основные признаки указанного отношения: оно возникает между частным лицом и субъектом верховной власти; в основе его содержания лежит уполномочие носителя верховной власти на осуществление частным лицом особых действий; в результате этого уполномочия возникает отношение по представлению интересов государственной власти, когда он обязан их представлять, выступая при этом от имени этой власти; возникновение данного отношения происходит на основании договора, имеющего специфическую юридическую природу и особенности, определяемые сферой права, особым статусом такой стороны договора, как субъект верховной власти, что затрагивает и содержание договора; особым порядком заключения, прекращения договора и последствиями его нарушения. В развитие данных взглядов следует отметить, что таким договором могут служить не только письменный договор (контракт), но также административный акт (например, для политических служащих) и получение депутатского мандата. Сущностное назначение государственной службы и характерные черты отношений ее реализации позволяют сделать вывод о том, что публичнообязательственное отношение между государственным служащим и государством, являясь стержневым для всех конкретных отношений, связанных с государственной службой, очень близко по своей сути к особым, длящимся отношениям, имеющим все признаки такой разновидности отношений, как правовое состояние, «отражающее 121 положение лица в обществе, его отношения с другими людьми» [353, с. 14], существование которых признано конституционно-правовой наукой [100; с. 109–110; 103, с. 11, 104, с. 15, 105, с. 13 и др.]. Частное лицо как бы принимается в особую группу лиц, уполномоченных государством осуществлять его функции – «семью» государственных служащих, что предоставляет ему особый правовой статус. Именно это правовое отношение является аккумулирующим все внутренние отношения реализации государственной службы. Отношения между государством и государственным служащим носят долговременный характер, что особенно проявляется в карьерной государственной службе, не ограниченной служебными контрактами. Изложенные выводы обосновывают комплексный характер отношений государственной службы. Соответственно, становится очевидной причина объединения отношений нескольких разных родов в единую систему, представленную их взаимной связью, переплетениями, а зачастую и невозможностью обособления друг от друга. Они подчинены общей юридической публично-правовой природе. С учетом указанного при попытке определения приоритета юридических свойств во всей совокупности административнотрудовых отношений (но не в отдельных их конкретных видах) следует отдавать предпочтение их административно-правовому характеру. В связи с этим нельзя согласиться с позицией Л.А.Чикановой о том, что в административно-правовые отношения государственный служащий «вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий» [341, с. 49]. В течение всего периода службы существуют не только трудовые [341, с. 49], но, по нашему мнению, прежде всего публично-правовые административные отношения уполномочия, благодаря которому наличествуют и трудоправовые отношения. Интегрирующее отношение уполномочия характеризуется также специфичным субъектом – государственным служащим, который является обязательным элементом во всех подсистемах, группах и конкретных правовых отношениях государственной службы. Как верно отметил Ю.Н.Старилов, служащий выступает их «основным связующим звеном» [65, с. 189]. Его правовой статус как государственного служащего, обусловленный статусом замещаемой им государственной должности как основной ячейки государственного органа, дополнительно указывает на то, что он – не просто трудящийся-работник, а представитель государства. Без государственного служащего отношения по реализации должности, а 122 значит, и реализации государственной службы, не наступят. Следствием этого общетеоретического правила на практике выступает распределение обязанностей между государственными служащими на период вакансии должности или временного отсутствия замещающего ее государственного служащего. Возможность существования вакантных должностей без перераспределения обязанностей по ним ставит вопрос об их целесообразности. Вышеизложенные выводы значимы для сохранения в законодательстве понятия должности, связанного с замещающим ее государственным служащим, как это и закреплено в Законе о государственной службе в противовес появляющимся научным идеям, отграничивающим должность от государственного служащего и умаляющими ее значение для определения статуса государственного служащего [91, с. 246, 248]. Общетеоретически государственный служащий и государственная должность нераздельно связаны в системе правовых отношений государственной службы как их обязательный субъект и один из сущностных признаков объекта – деятельность (государственная служба), определяющая также пределы сферы правового регулирования данных отношений. Практически же статус государственного служащего возникает в момент занятия государственной должности при вступлении в ключевое отношение управомочия и теряется с утратой государственной должности. С учетом указанного понятно, почему должности присуща «двойственность», отмеченная А.В.Гусевым, когда, с одной стороны, ей придается значение государственного установления, а с другой – персонифицированного (служебного) места [156, с. 76]. Выводы о неразрывной связи должности и государственного служащего содержатся также в учебнике Ю.Н.Старилова «Служебное право» при определении им должности как статутно-правового и конкретнофункционального явления [44, с. 108]. По нашему мнению, вряд ли оправданно включать в легальное определение должности такой признак, как наличие заработной платы по ней, акцент на который делают некоторые ученые [91, с. 247–248; 157, с. 28–29], поскольку она относится не к характерному признаку должности, а к процессу ее установления в государственном органе, что достаточно подробно описано В.М.Манохиным [22, с. 67–79]. Другим объединяющим признаком рассматриваемых отношений выступает особая сфера государственной деятельности – сфера государственной службы, в которой получают свое развитие данные 123 отношения. Эта сфера характеризуется единством, очерченными правовыми нормами границами ее существования (они определяются системой государственной службы и характером осуществляемой в ней деятельности – государственной службы), многообразием и в то же время единым источником возникающих в ней отношений. Таким образом, данная сфера уникальна, поскольку она одновременно разнородна по нескольким признакам, определяющим и характерные разновидности существующих в ней отношений: по видам службы, по характеру осуществляемой деятельности, по предмету правового регулирования, что не свойственно иным сферам правового регулирования. В отличие от иных сфер, именно сфере государственной службы присущ сложный комплекс отношений, где каждый его вид связан с другим тем, что в различных видах государственной службы существуют отношения как по организации, так и по реализации государственной службы, сочетается как публичный, так и частный интерес, а назначение государственной службы не может быть реализовано без наличия системы отношений государственной службы во всем их многообразии и без обязательного комплексного правового регулирования. Обязательная комплексность правового регулирования, исключающая разграничение конкретных предметов по отраслям, также выступает признаком, интегрирующим правовые отношения государственной службы в единую сферу. Наличие множества правовых отношений государственной службы, возникающих в ней и объединенных в сравнительно самостоятельные подсистемы и в их пределах – группы не означает наличия четкой грани между ними. Их разграничение проводится по внешней форме проявления единого функционирующего государственно-служебного механизма. Объединяющим признаком выступает постоянный непрерывный характер всей государственной службы, государственных органов и в целом государства. Эти отношения в своем многообразии никогда не являются законченными настолько, чтобы не влечь возникновения новых служебных отношений (их групп и конкретных разновидностей). Одни из них перманентно сменяют другие: создание системы органов или одного из них порождает необходимость учреждения должностей, их дальнейшего комплектования государственными служащими и постоянной реализации ими государственных полномочий, соответствующих определенной должности. В совокупности правовые отношения 124 государственной службы составляют единую, постоянно функционирующую, не имеющей конечного результата (как, например, гражданско-правовое, уголовно-правовое отношение) систему, где все отношения, несмотря на их неоднородность и своеобразие, взаимосвязаны и взаимообусловлены и тем самым образуют единый объект правового регулирования – сферу отношений государственной службы. Ряд факторов, объединяющих отношения государственной службы, приводит отдельных авторов к ошибочному выводу о существовании самостоятельной комплексной отрасли права – служебного права [64, с. 335–338, 353–356; 55, с. 15–20; 296, с. 19, 131; 354, с. 215, 217–219; 355, с. 9, 19 и др.], которое, по определению и доказательству теоретиков, не может объединять неоднородные отношения (например, [166, с. 190, 192; 356, с. 176–179]), о чем специально речь пойдет ниже. Общность и единство отдельных признаков отношений, формирующих их единую сферу, не означает единственного их рода. С учетом изложенного некорректно утверждение Ю.Н.Старилова о существовании единого государственно-служебного отношения [44, с. 22–25], что и вызывает обоснованные замечания со стороны отдельных исследователей трудового права [341, с. 49]. Вместе с тем одно из определений служебного права, предложенное Ю.Н.Стариловым, сформулированное через систему отношений, объединенных в сферу, отразило неоднородность их элементов и тем самым подсознательно предрешило ее существование не как отрасли права, а как отрасли законодательства [44, с. 21–22; 64, с. 352–356]. Возможно, непризнание до настоящего времени в научной среде Республики Беларусь данного факта и послужило причиной отсутствия легального определения комплекса отношений государственной службы как сферы правового регулирования, но это не означает его абсолютного отсутствия. В части второй ст. 1 Закона о государственной службе [151], регламентирующей правовую основу государственной службы, используется не совсем удачный с юридической точки зрения термин по причине его неконкретности – «отношения, связанные с государственной службой». Исходя из непосредственного смысла данной нормы, структуры и содержания указанного Закона, эти отношения включают не только отношения поступления на государственную службу, прохождения и прекращения ее, но и трудовые, пенсионные и иные возникающие в связи с государственной службой отношения, а в ст. 7 этого же Закона [151], 125 определяющей сферу его распространения, также юридически закрепляется множественность отношений государственной службы в зависимости от органов ее осуществления. Таким образом, в Законе, хоть и не прямо, но указывается на множественность отношений государственной службы, имеющих единое правовое регулирование. Необходимо отметить, что в теории и практике государств СНГ предпринимаются попытки теоретического определения и законодательного закрепления предмета или сферы правового регулирования отношений государственной службы. Вместе с тем единых подходов в этой части не выработано. Так, может содержаться перечисление круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Например, в проекте Закона Украины «О государственной службе» установлено, что «данный Закон определяет основы государственной службы, условия поступления на нее, порядок ее прохождения и прекращения, правовой статус государственных служащих, гарантии их правовой и социальной защиты» [357]. Законодательная дифференциация государственной службы Российской Федерации на гражданскую, правоохранительную, военную, автономизация муниципальной службы и анализ взаимного воздействия смежных отраслей права при правовом регулировании названных ее разновидностей позволяют исследователям сделать вывод о «служебно-правовых отношениях» как предмете правового регулирования, включающем систему «служебно-трудовых отношений (сфера гражданской службы), служебных правоотношений (сфера правоохранительной службы), служебно-воинских правоотношений (сфера муниципальной службы)» [55, с. 21]. Некоторые авторы предпринимают попытку перечисления всех возможных видов правовых отношений государственной службы, образующих систему и подлежащих правовому регулированию, что не обеспечивает комплексного и всеобъемлющего их видения без соответствующей классификации [358, c. 15–16; 359, c. 15]. Закрепление сферы правового регулирования отношений государственной службы в Модельном законе «Об основах государственной службы», принятом в рамках СНГ, основано на том, что правовому регулированию необходимо подвергнуть «общественные отношения, связанные с деятельностью государства по созданию организационно-правовых и социально-экономических предпосылок и условий реализации гражданами права на государственную службу», базирующиеся на установленных в этом 126 Законе «правовых основах организации и деятельности (по нашему мнению, правильнее – «осуществления») государственной службы в государственных органах» [292]. Данное определение, схожее с некоторыми теоретическими представлениями [332, с. 13], выражает прежде всего закрепленный частноправовой интерес государственных служащих, восходящий к государственному. При правовом закреплении совокупности правовых отношений государственной службы может быть использована практика легальных определений объектов правового регулирования, содержащихся в положениях иных нормативных правовых актов (например, ст. 1 Налогового кодекса [360], ст. 1 Банковского кодекса [361], преамбуле Воздушного кодекса [362]). По нашему мнению, в едином акте о государственной службе в Республике Беларусь в соответствии со ст. 49-1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [363] целесообразно закрепить круг данных отношений, исключая их конкретные перечисления, назвав их отношениями государственной службы или отношениями в сфере государственной службы. В данной норме не следует перечислять конкретные множественные группы отношений государственной службы. Целесообразно задать ориентир регулирования в общем виде, исходя из предложенного деления указанных отношений на две большие группы и с учетом пределов их существования, формирующих их сферу, определив их как правовые отношения в сфере государственной службы в связи с ее организацией и осуществлением. При этом необходимо в едином акте урегулировать отношения не только поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а также связанные с данными отношениями иные отраслевые отношения, но и отношения по созданию системы государственной службы, контролю за ней, общие положения (основы) исполнения полномочий государственной службы. Данные важнейшие отношения в настоящее время необоснованно оказались вне сферы правового регулирования. Без их нормативного закрепления государственная служба превращается преимущественно в механизм обеспечения своего собственного существования. Таким образом, отношения государственной службы многообразны, имеют многоуровневую систему классификации и функциональную специализацию, образуя следующие относительно самостоятельные взаимосвязанные классификационные группы: 1) отношения организации государственной службы, включающие отношения общих 127 основ ее организации, ее правового регулирования и комплектования должностей государственной службы; 2) отношения реализации (осуществления) государственной службы, объединяющие две подгруппы отношений: отношения по осуществлению государственными служащими своих обязанностей и реализации полномочий, а также по обеспечению их надлежащего осуществления. Указанные группы отношений государственной службы имеют неоднородные элементы в силу различий в юридической природе, обусловленной тремя факторами: сложностью структуры государственной службы, ее многофункциональностью, а также ее специфичностью как деятельности, объединяющей публично-правовой и частноправовой интерес. В связи с этим отношения, возникающие в государственной служебной деятельности, внутри групп формируют различные типы (виды). Они имеют также отличия в зависимости от конкретного юридического содержания. Вместе с тем данные отношения взаимосвязаны, взаимообусловлены, существуют в системном, органичном единстве. Отношения государственной службы формируют единую самостоятельную комплексную сферу (но не род), в основе которого лежат сущностное назначение, единство и публично-правовые начала государственной службы, выступающей фактическим содержанием этих отношений и их основным объединяющим стержнем. Таким образом, характерными признаками отношений государственной службы выступают: их многообразие; неоднородный характер; совмещенная юридическая природа как отношений, объединяющих публичный и частный интерес, с приоритетом публичного; системная комплексность, восходящая к единой сфере правового регулирования, требующая единого правового регулирования и научного изучения. Это единство неоднородных правовых элементов в правовых отношениях государственной службы, которые зачастую возникают на стыке отдельных родов отношений, обеспечивает их существование как единой сферы правового регулирования, которая не может формировать отрасль права, но лежит в основе существования самостоятельной отрасли законодательства – права государственной службы. Данный вывод предопределяет основные направления совершенствования законодательства о государственной службе. Правовые отношения государственной службы представляют собой особое системно-комплексное сочетание конституционных, трудовых и 128 административных отношений, дополненных финансовыми и другими отношениями, которые не существуют раздельно, а взаимодополняют друг друга, причем нередко переплетаясь, и образуют самостоятельную систему. 2.2. Особенности комплексного метода регулирования отношений государственной службы правового Установление метода правового регулирования соответствующей группы общественных отношений, а точнее его специфики, необходимо для уяснения вопроса о возможности выделения этой группы отношений в отдельный блок с определением его места в правовой системе государства. Как точно отметил профессор М.И.Байтин, метод устанавливает «совокупность специфических юридических средств отрасли права, в которых концентрированно выражаются соответствующие ее содержанию и социальному назначению способы и средства регулирования определенного рода общественных отношений» [364, c. 94]. Исходя из этого, чаще всего метод применяется как один из критериев, лежащих в основе отраслевого деления системы права, вместе с тем его анализ имеет немаловажное значение также при определении способа правого воздействия на неоднородные, но тесно взаимосвязанные, переплетенные между собой виды общественных отношений, формирующих комплексные правовые явления, выраженные в соответствующих комплексных отраслях законодательства. Поэтому, основываясь на мнениях ученых-теоретиков, понимающих под методом правового регулирования способ [127, c. 204] (прием) [121, c. 256], совокупность способов, средств, приемов правового воздействия или правового регулирования (упорядочения) общественных отношений [114, с. 48; 116, c. 156; 124, с. 306; 125, с. 291; 126, с. 231; 119, с. 174], представляющую собой в конечном итоге набор «юридического инструментария, посредством которого государственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желательного развития» [123, c. 355], следует отметить особый набор данного инструментария при правовом регулировании отношений государственной службы. Специалисты в области административного российского права, заявлявшие о перспективах выделения в системе отраслей права 129 самостоятельной отрасли служебного права, склонялись к идее об использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования в нем, но «в специфичных формах» [44, с. 42; 48, с. 70–71; 64, c. 176–177;]. Белорусскими авторами данные проблемы не изучались вообще. Последнее комплексное исследование, специально посвященное обоснованию самостоятельности служебного права как отрасли права Российской Федерации, затронуло и данные вопросы в части признания совокупного использования различных средств правого воздействия, но при наличии характерного сочетания двух типов правого регулирования: предписания и запрета [55, c. 22]. Поиск места отношений государственной службы в правовой системе Республики Беларусь актуализирует вопрос о необходимости развития и углубления существующих идей в направлении обоснования особого метода правового регулирования права государственной службы как самостоятельной комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь, основанного на комплексносистемных связях методов различных отраслей права и своеобразном правовом режиме. При анализе метода правового регулирования отношений государственной службы и его оценке в качестве исходной следует использовать выработанную теорией права конструкцию, в соответствии с которой два основополагающих метода правового регулирования (диспозитивный и императивный) сочетаются различным образом и тем самым образуют своеобразный правовой режим регулирования соответствующего рода (вида, сферы) общественных отношений [115, с. 207–210; 120, c. 286; 122, с. 183]. По мнению Ю.В.Сорокиной, режим определяет «специфику правового регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств и способов, …в различном сочетании при доминирующей роли одних и вспомогательной других» [129, c. 189]. При этом понятие режима используется для определения системы юридических средств, формирующих комплексный метод правового регулирования, в то время как в общей теории права встречается понятие правового режима как результата взаимодействия предмета и метода правового регулирования, воздействия государства посредством юридических средств и приемов на общественные отношения [365, с. 62]. Преимущественное использование того или иного способа определяется целью отрасли и спецификой регулируемых ею отношений. 130 Поскольку цель государственной службы как правового явления состоит в таком упорядочение служебной деятельности, которое позволяет максимально достичь общегосударственный (общественный) интерес силами государственных служащих, а одной из сторон данных общественных отношений всегда выступает государственный служащий как публичный представитель, то преобладающим методом правового воздействия выступает императивный. Диспозитивный метод (применение усмотрения в государственной служебной деятельности) используется в дополнение к нему, а при отношении к государственной службе как статусному явлению – как важный и неотделимый инструмент его противоположности, обеспечивающий возможность реализации государственным служащим своих социальных целей, в том числе права на труд, но ограниченных целями и задачами государственной службы. Таким образом, ключом к установлению механизма правового воздействия являются государственные (общественные) интересы. Их достижение обеспечивается глубоким проникновением норм права в «ткань» служебных отношений в отличие от таких отраслей права, как гражданское, семейное, где важно, наоборот, не превысить пределы императивности, соблюсти баланс частных интересов субъектов [см., например, 366, c. 46; 367, с. 177; 368, с. 72], установив «оптимально возможные пределы соответствующей регламентации» [369, c. 5]. В данных отношениях «государство должно принципиально воздерживаться от регулирования там, где в этом нет необходимости. Само регулирование преимущественно должно ориентироваться на предоставление участникам отношений возможности самим определять свои обязанности» [370, c. 35–36]. В методе правового воздействия права государственной службы преобладает реализация публичного интереса, а частные интересы отодвигаются на второй план. Например, государственный нотариус не может не принять гражданина, обратившегося за совершением нотариального действия непосредственно перед окончанием установленного времени приема граждан, в ущерб своим личным интересам. Государственный служащий, по сути, жертвует своими личными интересами во имя общественных интересов, а государство, в свою очередь, должно обеспечивать ему компенсацию данных потерь материальной и моральной поддержкой. Так, еще немецкий философ Гегель отмечал, что государственная служба требует от человека бескорыстия, жертвования субъективными целями и нахождения 131 удовлетворения «в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей, и только нем» [213, c. 334]. Характеризуя особое положение чиновника, основанное на его публичности, в начале ХХ в. французский юрист М.Леруа заметил, что «он (чиновник. – О.Ч.) подписывает молчаливый договор (с государством. – О.Ч.), которым он отчуждает за вознаграждение часть своей свободы в видах общего интереса» [371, c. 19]. Реализация публично-правового интереса посредством императивного воздействия обеспечивается закреплением в нормативных правовых актах определенных правил, чаще всего проявляющихся в виде предписаний. Они делятся на два вида: 1) предписания материального характера, то есть связанные с применением норм материального права (государственной служебной деятельностью признается только деятельность в определенной сфере, очерченной определенной группой органов [151, ст. 7]), и на определенных государственных должностях [151, ст. 4, 7], установление соответствия классов государственных служащих государственным должностям (указы Президента и постановления Правительства), и 2) предписания процессуального характера, связанные с применением процессуальных норм и определяющие обязательный порядок совершения тех или иных действий (ведения кадровых реестров, присвоения классных разрядов, применения поощрений и взысканий, проведения конкурса на замещение должностей государственной службы и т.п.). В законодательстве предусмотрены также запреты, которые сводятся главным образом к установлению ограничений и ответственности за нарушение предписаний. Примерами ограничений являются ограничения для государственных служащих [151, ст. 22], запреты на сбор отдельной информации о государственных служащих [151, часть пятая ст. 9], запреты на сбор и внесение отдельных сведений о государственных служащих и членах их семьи в личные дела [151, часть вторая ст. 14], запреты (ограничения) на занятие должностей государственной службы [151, ст. 33], запрет на разглашение сведений, полученные при исполнении служебных обязанностей работниками групп сопровождения АИС «Резерв» [372, ст. 13-1]. Запреты и предписания часто используются в праве под страхом юридической ответственности. Законодательством о государственной службе установлены дисциплинарная ответственность и порядок 132 привлечения к ней. При этом теснейшим образом переплетаются методы двух отраслей права: административного и трудового, которые получают новые направления самостоятельного развития. Так, традиционные основания увольнения, предусмотренные нормами трудового права, дополняются специфическими, свойственными именно данной сфере человеческой деятельности (например, закрепление положения, согласно которому несоблюдение установленных ограничений влечет увольнение [151, часть четвертая ст. 22]). Наличие специфичных санкций, применяемых в одних случаях по правилам, установленным трудовым правом (для так называемых аппаратных или гражданских служащих), а в других – в особых внесудебных процессуальных формах по административно-правовым правилам (для сотрудников органов внутренних дел, судей – при совершении ими проступков, не связанных с нарушением правил внутреннего распорядка) свидетельствуют, с одной стороны, о развивающихся методах отрасли трудового права, а с другой – о комплексности методов при регулировании отношений государственной службы. Специфичен и разнообразен также порядок обжалования наложенных дисциплинарных взысканий. При правовом регулировании дисциплинарной ответственности в настоящее время велика дифференциация, основанная на широком диапазоне правового регулирования различных видов государственной службы. Дисциплинарная ответственность и порядок привлечения к ней государственных служащих установлены целым рядом нормативных правовых актов, обладающих различной юридической силой: Кодексом Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, законами Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» [330], «О государственной службе в Республике Беларусь» [151], дисциплинарными уставами. Для некоторых категорий государственных служащих (военнослужащих) предусмотрен также особый порядок привлечения к материальной ответственности [373; 374]. Таким образом, в основе отношений государственной службы, как указывалось учеными и ранее, лежит сочетание предписаний и запретов. Однако необходимо отметить, что предусматриваемая законодательством о государственной службе императивность не всегда является абсолютной. В некоторых случаях правовое регулирование отношений с использованием императивного способа возможно только при условии императивного воздействия иных лиц. 133 Это позволяет сделать вывод о том, что подобная императивность носит условный характер и может именоваться условной императивностью. Примером такого способа регулирования является принятие решения руководителем о назначении на государственную должность при условии предварительного согласования с иными лицами в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 645 [375]. Вместе с тем при правовом регулировании отношений государственной службы широко применяется диспозитивное регулирование, причем гораздо чаще, чем в административном, реже, чем в трудовом, и со своей спецификой. Общее правило при диспозитивном регулировании сводится к предоставлению субъектам отношений возможности принятия самостоятельного решения в отдельных ситуациях при реализации правовых норм. Вместе с тем значение общей диспозитивности в регулировании отношений государственной службы невелико, что обусловлено их публичноправовыми свойствами, а также содержанием отношений государственной службы, где на государственного служащего первоначально налагаются обязанности, а для реализации данных обязанностей предоставляются права: служебные (правомочия) и личные. При этом личные права чаще выполняют функции гарантий служебной деятельности, которые призваны обеспечить заинтересованность государственного служащего в качественном исполнении служебных обязанностей. Часть личных прав вообще не может быть реализована во время осуществления государственной службы, что закреплено, в частности, в Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» [260, ст. 5]. Следовательно, реализация данных прав, несмотря на возможности свободного выбора, обеспечена обязательным императивным государственным правовым регулированием, а не полным свободным регулированием отношений. Однако, как точно отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 1999 г. № 19-П, «в качестве компенсации ущерба, наносимого принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод» для государственных служащих предоставлены гарантии и льготы [376]. Проявление диспозитивного метода при правовом регулировании контрактов, заключаемых с государственными служащими, отличается спецификой. В данном случае налицо обогащенная за счет методов трудового права собственно методология регулирования комплексных 134 отношений государственной службы. Однако и здесь методы трудового права также не применяются в отрыве от административных, что и придает им особые свойства, которые выражаются в установленной законодателем обязанности, а не праве заключения контрактов с государственными служащими. Контракты по общему правилу обеспечиваются диспозитивным средством воздействия, но в отношении контрактов с государственными служащими ситуация обращена к своей противоположности – императивности. Диспозитивность как метод равноправия участников отношений в чистом виде проявляется на стадии изъявления желания претендентом на государственную должность о ее замещении. Все остальные отношения обеих сторон императивно регламентированы правом: контракты являются обязательными; они имеют установленную форму; руководитель при согласовании сроков заключения контрактов опирается на предельный срок, установленный правовыми нормами, а согласование позиций сторон по этому вопросу ограничено нормативным правовым регулированием (рекомендациями по установлению минимальных и максимальных сроков контрактов с теми или иными категориями работников); содержание условий договора жестко регламентировано нормами права (размер заработной платы, отпуска, основания ответственности, прекращения и т.п.), и стороны не могут договориться об изменении данных условий, что, однако, не исключает возможности согласования позиций по иным вопросам, допустимым законодательством (например, согласование особого режима труда для женщин, имеющих детей определенного возраста и др.). Таким образом, при заключении и выполнении условий контракта, хоть и признается формально-юридическое равноправие его сторон, оформляемое в виде договора между ними, фактическое равенство между ними по большинству вопросов отсутствует, поскольку приоритет воли отдается воле руководителя. Таким образом, наблюдается вторжение административно-правовых методов в договорное регулирование, влекущее ограничение свободы субъектов контрактных отношений. Равенство в правовом регулировании отношений при заключении и реализации условий контракта не обеспечивается в полной мере также в связи с тем, что отсутствуют такие формы коллективного регулирования отношений, как коллективный договор, соглашения между работниками и нанимателем. Вместе с тем необходимо 135 отметить, что коллективные формы рассмотрения проблемных вопросов в государственной служебной деятельности предусмотрены и получили широкое применение в таких особых видах службы, как военная и военизированная [377; 378; 379; 380; 381; 382]. На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что при регулировании отношений государственной службы общее правило диспозитивности трансформируется в ограниченную диспозитивность, которая представляет собой особую разновидность диспозитивности, нередко подчиненную императивности, в отличие от трудового права, где диспозитивные и императивные способы имеют равные начала. Данные отличия вытекают из особенностей в проявлениях такого свойства метода правого регулирования, как централизованность, которая в трудовом праве дополняется договорным регулированием [383, c. 33], а в служебных отношениях договорное регулирование обеспечивает централизацию. Ограничение диспозитивности в отношениях государственной службы довольно часто оформляется в виде особых сочетаний дозволений и предписаний, когда дозволение без соблюдения предписанных правил недействительно. Например, военнослужащие при несении воинской службы, связанной с исполнением обязанностей по защите, охране и т.п., имеют право на применение оружия. Они могут выбрать наиболее оптимальный из предоставленных им способов исполнения служебных обязанностей, в том числе применить оружие в четко оговоренных условиях. Следовательно, реализация военнослужащими права на применение оружия при несении воинской службы в соответствии с п. 11 и 12 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Республики Беларусь [384] возможна только после предупреждения о намерении его применения, а также после принятия всех возможных мер для обеспечения безопасности окружающих граждан. Такое сочетание дозволений и предписаний позволяет выстроить алгоритмы поведения государственных служащих, когда в одних случаях они могут применить диспозитивную норму в чистом виде, а в других – только после соблюдения предписывающей. В ряде случаев возможности диспозитивного регулирования ограничиваются также запретительными нормами. В вышеупомянутом Уставе предусмотрено, что запрещается применение оружия в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен, за 136 исключением случаев совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения [384, п. 12]. Проследить наличие видов диспозитивности при правовом регулировании отношений государственной службы можно также на примере применения усмотрения в нем, поскольку данное регулирование широко применяется при предоставлении государственному служащему возможности принятия самостоятельного решения в отдельных ситуациях, когда либо имеется пробел в правовом регулировании, либо существует необходимость в творческом применении правовых норм, либо предоставлена возможность регулирования отношений по своему усмотрению. Условием применения усмотрения выступает отсутствие прямых предписаний. Однако и при этом зачастую диспозитивность носит ограниченный характер: самостоятельность субъектов при определении субъективных прав ограничена властными предписаниями государства, которые реализуются посредством деятельности уполномоченных им лиц (руководителей). Следовательно, усмотрение как форма диспозитивности ограничено императивными рамками (ограниченная диспозитивность). Так, в ст. 11 Закона о государственной службе установлено, что государственным служащим присваиваются классы, но с учетом занимаемой должности (пределы нумерация классов ограничены наименованием и статусом должности, а также видом государственного органа); в соответствии с абзацем третьим части первой ст. 13 указанного Закона [151] возможности руководителя по присвоению более высокого класса по сравнению с предусмотренным по должности ограничены дополнительными условиями. В отношениях государственной службы при реализации усмотрения применяется также обязательная диспозитивность. Она связана с понуждением к усмотрению, когда правовыми нормами предписывается обязательность принятия решения, совершения действий по своему усмотрению при соблюдении предписанных принципов. Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 предусмотрено, что «в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта решения должны приниматься исходя из максимального учета интересов граждан» [385]. Таким образом, при обращении гражданина к государственному служащему для решения затрагивающего его интересы вопроса и в случае наличия пробела в праве государственный служащий не вправе отказать ему в 137 принятии решения, основываясь на усмотрении, а обязан его принять, причем применив такие правовые нормы, которые позволили бы максимально учесть интересы обратившегося гражданина. Толкование приведенной нормы позволяет утверждать, что государственному служащему необходимо применять любые не противоречащие закону средства (как правовые, так и организационные), чтобы в полной мере создать условия для реализации и защиты прав граждан (организаций). Установление подобных правил не случайно, поскольку чиновнику гораздо выгоднее, используя императивность, либо буквально применить правовую норму, либо не применять ее вообще, обосновывая нечеткостью, неясностью правового регулирования или отсутствием правого регулирования данных отношений, чем, проявляя инициативу, «создавать» новое право, порождать неспецифические отношения. Исходя из этого, роль государства в подобных случаях видится в том, чтобы заставить чиновников применять усмотрение, а в итоге – диспозитивность, в интересах населения. Необходимость в этом обоснована анализом целевого назначения директив Президента Республики Беларусь № 1 [386] и № 2 [385], а также ст. 6, 8, 9, 11, 12, 15 Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан» [387]. С помощью обязательной диспозитивности государство не регулирует конкретные отношения, а устанавливает тенденции их регулирования, занимая позицию наблюдателя за целесообразностью и законностью действий государственных служащих при работе с обращениями граждан. Указанный вид диспозитивности основан на использовании методов конституционного права, дополненных административным правовым регулированием. Однако применение обязательной диспозитивности, усиленной императивным способом, должно носить узкоограниченный характер: применяться в крайне редких случаях, чтобы избежать дисбаланса методов правового регулирования в пользу императивности. Применение императивного способа в дополнение к диспозитивному должно быть ограничено критерием ситуационности. Императивное стимулирование диспозитивного метода следует применять для достижения наиболее значимых целей в государстве, решения приоритетных задач. Широкое применение обязательной диспозитивности за счет ограниченной или собственно диспозитивности может привести к напряженной обстановке в 138 государственной служебной деятельности, резкому снижению творческого компонента, «зарегулированности» отношений и в конечном итоге – снижению эффективности государственной службы. С учетом указанного в государственной службе используются и собственно диспозитивные методы правового регулирования. На примере усмотрения это проявляется в решении вопросов исключительно по инициативе государственных служащих, согласно их внутренним убеждениям, исходя из субъективного анализа обстоятельств, событий, личности и т.п., без внешнего воздействия, но в рамках правового регулирования (например, применение руководителем в пределах предоставленных полномочий любой формы и вида стимулирования деятельности государственных служащих (поощрение, ответственность) исходя из их конкретных заслуг или нарушений с учетом личности служащего, конкретных обстоятельств и др.). Правовое закрепление диспозитивных средств может быть расширено прежде всего путем предоставления руководителям возможности разрешения конкретных вопросов, возникающих внутри организации при широком применении усмотрения за счет уменьшения императивного воздействия. Так, в частности, применительно к установлению доплат за ученые степени и звания государственным служащим, регулируемых императивным путем частью шестнадцатой ст. 48 Закона о государственной службе [151], и в развитие позиции, выраженной К.И.Кеник [239, с. 31; 388, c. 100–101], о необходимости равного подхода к государственным служащим и лицам, работающим в научных и учебных заведениях, представляется возможным предложить следующее решение. О равенстве можно говорить лишь в том случае, когда государственный служащий в процессе своей работы действительно вносит конкретный научный вклад, который имеет конкретный результат и отличается по своему характеру от аналогичных результатов высокой степенью научности, инновации, несет практическую значимость. Установление доплат за прошлые заслуги нецелесообразно. В связи с этим, отходя от принципа императивного регулирования данных отношений, закрепленного в указанном Законе (установление фиксированных надбавок, рассчитанных в процентном отношении к расчетному должностному окладу), целесообразно предоставить руководителю право устанавливать надбавки персонально с учетом личного научного вклада государственного служащего в пределах размеров, 139 предусмотренных Указом Президента Республики Беларусь от 5 июля 2002 г. № 362 «О дополнительных мерах государственной поддержки науки [389]. При этом необходимо иметь ввиду, что деятельность некоторых государственных органов непосредственно связана с проведением научных исследований (например, Конституционный Суд Республики Беларусь, Институт правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь). Соответственно, надбавки в них следует устанавливать всем государственным служащим, имеющим ученые степени, по общим правилам, установленным Указом Президента. Необходимость расширения сферы диспозитивного регулирования «за счет передачи ряда функций государства в регулировании общественно-трудовых отношений другим субъектам трудового права, в частности, самим работникам, их представителям – профессиональным союзам и другим общественным образованиям в организациях» отмечается и специалистами в области трудового права [390, c. 8]. Данные отраслевые идеи совершенствования методов правового регулирования необходимо поддержать и применительно к государственной службе. Развитие диспозитивных средств возможно путем создания и деятельности специальных коллегиальных структур в органах государственной службы – дисциплинарных комиссий, состоящих из руководителей и других работников государственного органа, наделенных функциями по предварительному рассмотрению вопросов о привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Различные сочетания императивных и диспозитивных способов правового регулирования отношений государственной службы с помощью многообразных вариантов применения предписаний, дозволений и запретов дают возможность скорректировать понятие предписанных правил, в рамках которых действуют конкретные субъекты – государственные служащие. Они чаще всего избегают широкого применения дозволительных норм и усмотрения, чтобы не быть подвергнутыми наказанию за их неверное (нецелесообразное) применение, ожидая прямых директивных указаний (предписаний). Однако для целей методологии правового регулирования государственной службы в качестве предписанного выступают также цели, задачи и принципы государственной службы, основанные на ее конституционной сущности. Именно на них государственные 140 служащие должны ориентироваться при осуществлении государственной службы, поскольку в праве невозможно в полной мере предусмотреть все заранее. Таким образом, при правовом регулировании отношений государственной службы следует исходить из общей концепции ее метода как комплексного, используемого для достижения конечной цели правового регулирования – эффективного функционирования государственной службы. Эффективность государственной службы не может измеряться исключительно экономическими средствами, а определяется состоянием социальной среды ее функционирования. Чем подвижнее социальная среда государственной службы и ниже в ней уровень государственного принуждения в связи с ее осуществлением, тем она эффективнее. Внешне это проявляется в том, что государственная служба имеет сбалансированную структуру, оптимальное число государственных служащих, которые качественно и своевременно выполняют распределенные между ними обязанности, руководители органов государственной службы и Глава государства, а также физические лица и организации в целом удовлетворены процессом государственной служебной деятельности, что не влечет применения дополнительных мер принуждения в отношении государственных служащих. Достижение подобного состояния возможно при особом сочетании полей «активности» и «сдерживания» в сфере государственной службы, дополненных интенсивным правовым регулированием и высокой степенью социальной активности участвующих в этом лиц, что в совокупности, по мнению С.С.Алексеева, и характеризует особенность правового регулирования [117, с. 377–381; 118, c. 282– 286]. Два последних признака являются объективными факторами, а равновесия двух полей достигается при направлении поведения субъектов, когда есть необходимость либо активизировать их деятельность, причем как деятельность обязательных субъектов – государственных служащих, так и иных лиц, либо затормозить их активность в некоторых случаях (неправомерное поведение, чрезмерная инициатива и т.п.). Достижению баланса социальной среды способствует использование методов правового регулирования, заимствованных из различных отраслей права и законодательства Республики Беларусь: конституционного, административного, трудового, права социального 141 обеспечения, финансового, налогового, которые при регулировании отношений государственной службы модернизируются в направлении установления специфичного правового статуса основного субъекта – государственного служащего, в отличие от общих правил регулирования отношений конкретной отраслью права и законодательства. Так, государственные служащие, а в ряде случаев и их родственники, представляют дополнительно декларации о доходах и имуществе, в отличие от общего порядка, предусмотренного для всех граждан Республики Беларусь, при наличии условий, установленных в ст. 23 Закона о государственной службе [151]. В части пенсионного обеспечения государственных служащих предусмотрены специальный вид пенсий – за выслугу лет и денежное содержание, назначаемое и выплачиваемое до достижения общеустановленного пенсионного возраста [151, ст. 54, 55, 59]. Следовательно, методы различных отраслей права и законодательства Республики Беларусь при правовом регулировании отношений государственной службы как особым образом сочетаются друг с другом, так и модернизируются, создавая в итоге специфичный режим правового регулирования, имеющий комплексно-системный характер и способствующий гармонизации отношений государственной службы для достижения ее эффективности. Названные признаки являются основополагающими по отношению к такому признаку метода правового регулирования отношений государственной службы, как сочетание единства и дифференциации правового регулирования. Дифференциация, воспринятая также из различных отраслей права, прежде всего из трудового и административного, обусловлена особым способом правового воздействия на различные виды отношений, возникающие в различных видах государственной службы, занимаемых должностей, тяжести и напряженности службы. Особенности административно-правовой дифференциации проявляются в специфике применения императивности, причем в наибольшем или наименьшем ее количестве. Наивысшая ее степень визуализируется в политической и военной службах, а наименьшая – в аппаратной, что и дает основания ряду специалистов в области трудового права причислять ее к институту этой отрасли. Трудоправовая дифференциация применительно к сфере государственной служебной деятельности вытекает из различий в отраслях народного хозяйства [391, с. 47], субъекта труда (женщины, инвалиды) [391, с. 47; 392, с. 51], особенностей труда работников, 142 пострадавших от аварии на ЧАЭС [112, c. 26; 383, с. 33–34]. При правовом регулировании труда государственных служащих возможно применение и иных критериев для дифференциации норм в силу многообразия явления дифференциации в трудовом праве [392, c. 98]. Таким образом, метод правового регулирования отношений государственной службы, основанный на особом сочетании императивно-диспозитивных средств, формирует своеобразный правовой режим, а также характеризуется системно-комплексными признаками (основан на взаимопроникновении, дополнении и модернизации отраслевых методов и не позволяет определить критерии разграничения пределов правового регулирования каждой из отраслей). 143 ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ 3.1. Проблемы нормативного государственной службы регулирования отношений Отношения государственной службы в современном обществе получают развитое правовое регулирование. При этом возникает два вопроса: во-первых, о соотношении различных, прежде всего смежных, отраслей – административного и трудового права и определении их приоритетности при регулировании комплексных отношений государственной службы и, во-вторых, о месте норм права, регулирующих данные отношения, в системе права Республики Беларусь. Общедоказано, что государственная служба подвергается всестороннему правовому регулированию нормами различных отраслей права, что, по нашему мнению, обосновано комплексностью сферы правового регулирования. Множество норм образуют единую совокупность, которую все без исключения исследователи рассматривают как комплексный правовой институт. Не оспаривая пока данного утверждения, отметим иной, не менее значимый для юридической науки факт: до настоящего времени не прекращаются научные споры о разграничении предметов правового регулирования смежных отраслей и их приоритетности. Административисты причисляют государственную службу к самостоятельному институту административного права, а специалисты в области трудового права все чаще выдвигают идеи о том, что государственная служба – это институт трудового права. Трудовая концепция усматривается и в Законе о государственной службе. Влияя на приоритетность самого института государственной службы и видоизменяя его сущность, это воздействует на направления его развития как публичного явления. Исходя из указанного, представляется целесообразным вновь обратиться к данному вопросу и рассмотреть его с учетом публичноправовой природы, сущности государственной службы и ее отношений, образующих самостоятельную сферу правового регулирования. Обращаясь к идеям трудоправового характера отношений государственной службы, отметим их восхождение к советскому времени, которое имело существенную специфику в правовом 144 регулировании государственной службы. В тот период реализовывался принцип равенства всех работников (трудящихся) независимо от вида деятельности и характера полномочий, что требовало и единого правового регулирования, возможного в рамках трудового права. Необходимость в наличии специального закона о государственной службе отпадала. «Отбросив прочь привилегии всякого рода, РабочеКрестьянская власть наделила госслужащих всеми правами и всеми гарантиями лиц, работающих по найму. Не какой-то специальный статут, но Кодекс Законов о Труде определяет положение госслужащих наравне со всеми наемными рабочими» [393, c. 35]. Однако позже многие ученые в своих трудах все же пытались указать на специфичность государственной службы: особый характер выполняемых функций и правомочий, особый порядок назначения на государственную службу, отсутствие соглашения при поступлении на нее, императивность отношений, регулирование нормами административного права и др. [25, с. 4–5; 148, с.52; 266, с. 129–130; 394, с. 61–96; 395, с. 129–131 и др.]. И.М.Пахомов подчеркивал необходимость в дальнейшем, в условиях развернутого строительства коммунизма, разграничения государственных и общественных служащих [24, с. 8]. Таким образом, в советский период государственная служба как правовое явление имело две стороны, одна из которых определяла ее место в отрасли административного права, а другая – в условиях реализации марксистско-ленинской идеологии и пристального внимания к административному праву как наиболее тяготеющему к буржуазному [396, с. 14–18] вуалировала особую публичную административно-правовую природу государственной службы, в корне отличающую ее от обычной трудовой деятельности, признанием того, что нормы о государственной службе «наиболее широко и систематизированно… представлены в законодательстве о труде» [266, с. 129–130] и объединяют «значительную часть норм этого правового института» [22, с. 26]. Четкие критерии разграничения предметов правового регулирования данных отраслей в вопросах государственной службы не были установлены. Специалистами в области трудового права как в советский период, так и в настоящее время выдвигаются довольно убедительные, но не бесспорные аргументы в пользу приведенной ими точки зрения при одновременном забвении довольно совершенного опыта правового регулирования государственной службы в XIX – начале XX в. в 145 Российской империи, объединявшей значительную часть белорусских земель. В указанный период, по доказательству исследователей, государственная служба регламентировалась в зависимости от вида отношений государственным правом, государственно-служебным правом, административным правом, правом административной юстиции и другими отраслями права по сферам государственного управления [342, с. 129–130], но не трудовым правом. И.Е.Андреевский специально акцентировал внимание на том, что понимание государственной службы как обычной трудовой деятельности по найму «упрощает и ослабляет официальность многосложной служебной иерархии» [15, с. 472]. Современные ученые в трудовой модели регулирования служебных отношений видят одну из причин «застойности» государственной службы [66, с. 104, 106] и даже невозможности ее отнесения к действительно правовому институту [56, с. 33–34, 71, 97]. Обобщая доказательственные позиции современных авторов – специалистов в области трудового права, необходимо обратить внимание на следующие ключевые из них. Государственную службу ученые данной группы признают трудовой деятельностью по сути. Эта позиция обосновывается наличием трудового договора (контракта), перманентностью трудовых отношений и возможным отсутствием административно-правовых отношений в государственной служебной деятельности, статусом государственного служащего как обычного гражданина, поступающего на государственную службу и выполняющего за вознаграждение свою трудовую функцию [35, с. 77; 107, с. 19–31; 333, с. 122–123; 346, с. 34– 35; 397; 398, с. 56–58; 399, с. 20 и др.], а также признанием его, особенно рядового, работником, которого необходимо защищать от государства в лице начальников, что возможно только в рамках трудового права [341, с. 51; 346, с. 20, 23]. Так, мнение К.И.Кеник о том, что «белорусское законодательство к государственным служащим относит лиц, осуществляющих профессиональную деятельность не только на должностях, созданных для непосредственной реализации государственно-властных полномочий, но и на должностях, обеспечивающих выполнение функций государственного органа…», когда «вторые лица могут никогда и не вступать в административно-правовые отношения с «внешней средой» [35, с. 72], вытекает из неточного определения государственной службы, содержащегося в Законе о государственной 146 службе, и соответственно его одностороннего анализа. В данном случае не усматривается ключевой критерий отграничения государственных служащих от наемных работников иных государственных организаций, а правовой статус лица определяется названием государственной организации, в которой оно работает (государственный орган или иная государственная организация), а не задачами и функциями, кругом полномочий, порядком их осуществления. Тезис о том, что государственный служащий менее защищен от администрации, чем обычный наемный работник, научно не доказан. Наоборот, по отношению к государственной службе применима фраза известного французского административиста Г.Брэбана о том, что «возникает даже парадоксальное положение, при котором администрация обладает меньшими привилегиями и меньшей властью в некоторых областях, чем частное лицо. Таким образом, предпринимателю гораздо легче уволить одного из наемных работников, чем администрации уволить одного из своих служащих» [400, с. 139]. В настоящее время механизмы правовой защиты и наемных работников, и государственных служащих от администрации в Республике Беларусь одинаковы, о чем свидетельствует также наличие у государственных служащих права на создание профсоюзов и членство в них. Хотя, вероятно, механизмы защиты государственных служащих следовало бы усилить. В частности, этому способствовало бы создание специального республикаского органа по вопросам государственной службы. В то же время данные механизмы относятся к разряду административных, а не трудовых. Полагаем, что предпринимаемые попытки доказательства вторичной роли административно-правового регулирования отношений государственной службы, производной от трудоправового регулирования, недостаточно убедительны. Об этом свидетельствует и тот факт, что понимание существенной специфики отношений государственной службы как предмета правового регулирования по сравнению с предметом трудового права еще в советское время обусловило предложение некоторых специалистов в области трудового права о выделении в нем отдельной специальной части, касающейся исключительно государственной службы [401, с. 132]. Это предложение не смогло получить реализацию на практике в силу комплексности правового регулирования отношений государственной 147 службы, восходящей в большей части к административно-правовому регулированию. Таким образом, научные позиции современных авторов, многие из которых основаны на правовых традициях советского периода, направлены на ретроспективный подход к определению сущности и места в правовой системе такого значимого правового явления, как государственная служба. С учетом узкопрофессиональных интересов, обусловленных пониманием возрастающей значимости государственной службы в Республике Беларусь, предпринимается попытка «замкнуть» государственную службу в рамках отрасли трудового права, предварительно прибегая к ограничению предмета ее правового регулирования. Вопросы о месте в правовой системе «проблемных» для трудового права видах государственной службы (политической, военизированной) не исследуются учеными вообще. При этом в качестве доказательств выдвигаются преимущественно положения действующих нормативных правовых актов, которые часто далеки от совершенства и находятся в стадии развития, что отмечают и некоторые современные белорусские специалисты в области трудового права [236, с. 116–124]. Безусловно, что комплексность сферы правового регулирования порождает и комплексность самого правового регулирования. Многие отношения государственной службы регламентируются в том числе и нормами трудового права, что не свидетельствует о смещении акцентов в пользу трудового права при правовом регулировании вопросов государственной службы. По мнению автора, современные мировые тенденции правового регулирования государственной службы, направленные на сближение статуса государственных служащих и обычных работников [350], также отражают не смещение отраслевого регулирования в пользу трудового права, а скорее модернизацию ее правового регулирования в рамках как административного, так и трудового права с учетом современных реалий и его дальнейшего совершенствования. Специалисты в области административного права в качестве базовой отрасли для правового регулирования государственной службы признают административное право. Это подтверждается и опытом, накопленным в странах Европы, где правовое регулирование государственной службы имеет многовековую традицию. Обобщение мнений ученых-административистов базируется на следующих тезисах, исходящих из особой юридической природы 148 государственной службы: она основана на служении не конкретному нанимателю, а в целом государству; ее назначение – осуществление функций государства; она формируется в особом порядке и назначение государственных служащих осуществляется таже в особом порядке соответствующим должностным лицом, уже исполняющим обязанности от имени государства, то есть нанимателем выступает в целом государство, что способствует особому правовому статусу государственных служащих, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, наличием у них, с одной стороны, особых (в ряде случаев – властных) полномочий, а с другой – установлением для них ограничений и запретов, а также дополнительных гарантий осуществления их деятельности; существует возможность применения руководителями дисциплинарной власти по отношению к нижестоящим государственным служащим; отношения государственной службы по своей сути являются отношениями неравенства, которые основаны на авторитарности и властности самого административного права. В качестве дополнительных аргументов в пользу административноправовых основ регулирования государственной службы можно привести следующие. Государственная служба как деятельность и вся ее система, в том числе внутренняя структура государственных органов, строятся на основе важнейших административно-правовых принципов: строгой иерархичности и четкой правовой регламентации форм ее осуществления. Иерархия системы органов исполнительной власти, их структурных подразделений, где осуществляется наиболее массовый вид государственной службы – аппаратная служба, а также военная и военизированная государственная служба, также регламентируется административном правом. Статичная иерархичность влияет на динамичную сторону деятельности государственных служащих, что проявляется в четком распределении и закреплении обязанностей по должностям, установлении в пределах служебной иерархии системы связей государственных служащих, закреплении алгоритмов служебного поведения. Данная иерархичность влечет необходимость правовой регламентации форм осуществления государственной службы, которые относятся к административно-правовым формам. Направления дальнейшего развития законодательства подтверждают данный тезис в связи с принятием Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» [402]. 149 Таким образом, государственная служба снизу доверху во всех своих звеньях упорядочена, согласована и в целом направлена на достижение общего результата – выполнение стоящих перед ней государственно значимых задач. Указанные характеристики, по доказательству социологов, отличают государственную службу от иных социальных институтов [403, с. 90–96], а значит, и от регламентированной трудовым правом общей трудовой деятельности. Все названные признаки проявляются не только в отношениях государственных служащих с внешними субъектами, не проходящими службу с ними в одном органе, но и в отношениях внутреннего характера по поводу осуществления ежедневной служебной деятельности. При определении приоритетов в правовом регулировании в целом предпочтение следует отдавать не частностям, а общим принципам, основам, сущностным моментам. К подобным относятся именно признаки, характеризующие связи государственной службы и административного права, что нашло отражение и в закреплении в ныне действующей ст. 5 ТК Республики Беларусь (в редакции 2007 г.) [324] соотношения данного Кодекса и Закона о государственной службе в пользу последнего в противовес ранее действовавшей редакции ст. 5 ТК [324], анализ которой порождал дополнительные дискуссии по данному поводу. В связи с этим представляется правильной позиция Д.Н.Бахраха, высказанная еще в 1996 г., о том, что «нормы трудового права в отношениях органов государственной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не урегулированы административноправовым институтом государственной службы» [144, с. 15]. Вместе с тем полагаем, что при правовом регулировании государственной службы следует устанавливать приоритет отраслей права, не отрицая в целом ее регламентации нормами трудового права и не разграничивая предметов правового регулирования административного и трудового права. Как верно отмечали некоторые исследователи обеих участвующих в научной дискуссии сторон, довольно сложно провести грань между данными отраслями в вопросах правового регулирования государственной службы в силу многогранности и взаимопроникновения в ней различных отношений, отсутствия четкости в понимании их юридической природы, а также комплексности законодательного регулирования [64, с. 216, 223; 404, с. 16; 405, с. 22 и др.]. 150 Вопрос о комплексном правовом регулировании обусловлен особенностями юридической природы отношений государственной службы как неоднородных и комплексных, а также комплексным методом их правового регулирования. Данные комплексные отношения требуют правовой регламентации не только нормами административного и трудового права, но и конституционного, финансового, налогового, социального обеспечения и др., которые взаимосвязаны между собой: одни в большей мере (административное и трудовое), другие лишь дополняют существование первых при возникновении сравнительно обособленных видов отношений государственной службы (право социального обеспечения, налоговое). Таким образом, отношения государственной службы регламентируются правовыми нормами различной отраслевой принадлежности, среди которых преобладают нормы смежных отраслей права – административного и трудового. Определение их соотношения, исходящего из природы и сущности государственной службы как особого вида публичной деятельности, выявляет приоритет административного права с признанием значимости трудоправового регулирования. При этом комплекс административного и трудового права не предполагает разграничения предметов их правового регулирования, а его дополнение нормами иных отраслей права формирует сложный, комплексный элемент правовой системы Республики Беларусь, регулирующий неоднородные отношения в сфере государственной службы и тяготеющий к обособлению в самостоятельную отрасль законодательства. 151 3.2. Современное состояние законодательного регулирования отношений государственной службы Законодательство о государственной службе в Республике Беларусь имеет сравнительно непродолжительную, но наполненную в содержательном плане историю. С момента распада СССР и до настоящего времени оно динамично развивается, притягивая постоянное внимание ученых-юристов, исследовавших его отдельные части. Вместе с тем при комплексном исследовании проблем правового регулирования отношений в сфере государственной службы представляется оправданным прибегнуть к комплексному анализу законодательства о государственной службе Республики Беларусь, начав его с обращения к не очень давней истории этого законодательства, наложившей отпечаток на его современное состояние. После распада СССР и обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета Закон «Об основах службы в государственном аппарате» стал в ряду первых и необходимых законодательных актов, обеспечивающих надлежащее функционирование государственных органов Беларуси. Отсутствие традиций в правовом регулировании института государственной службы в СССР существенно не повлияло на качество данного Закона. Как уже отмечалось выше в СССР не было закона о государственной службе, что, однако, не означало отсутствия государственной службы как политического и организационного института, а также его правового регулирования, которое обеспечивалось за счет применения законодательства о труде и специального законодательства о службе в отдельных органах: милиции, прокуратуре, суде и др. Не отрицая негативных сторон отсутствия в СССР единого законодательного акта о государственной службе, следует отметить и положительные моменты государственной служебной деятельности указанного периода, связанные со служебной дисциплиной, порядком, ответственностью государственных служащих за порученное дело, постоянным ростом уровня образования государственных служащих, повышением их культуры. Поэтому критические представления некоторых ученых о государственной службе того периода, как о непрофессиональной, исключительно фаворитной, номенклатурной, представляются, односторонними и некорректными [34; 406, с. 24]. Тем 152 более, что подобные негативные моменты в силу невозможности исключения субъективных факторов на государственной службе в любом государстве в любой исторический период не могут быть совершенно изжиты, поскольку государственная служба – это институт в первую очередь социальный со всеми вытекающими из этого психологическими признаками. Отсутствие опыта правового регулирования государственной службы в советское время сыграло в некотором роде положительную роль. Молодые самостоятельные государства, изучив и проанализировав международный опыт, с учетом национальных особенностей по-своему урегулировали ее вопросы. Республика Беларусь также пошла по самостоятельному и своеобразному пути в правовом регулировании этого института, определив сферу действия Закона «Об основах службы в государственном аппарате» именно аппаратной сферой. Тем самым была закреплена необходимость самостоятельного правового регулирования этого вида государственной службы как службы чиновничьей. Вместе с тем понимание сложности и многовидовой структуры государственной службы привело к необходимости распространения данного Закона на иные виды государственной службы, в том числе прокурорскую и судейскую, чему способствовало принятие Декрета Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1997 г. № 16 «О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц» [407]. Данным Декретом абсолютно обоснованно к служащим государственного аппарата были приравнены также военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел. В развитие отдельных положений вышеупомянутого Закона принимались многие нормативные правовые акты различной юридической силы: декреты, указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров, ведомственные нормативные правовые акты. Осознание государственной службы как важного средства достижения максимальной суверенизации, придало дополнительный импульс ее развитию как правовому институту. С момента появления в суверенной Республике Беларусь государственной службы как самостоятельного правового явления интерес к ней со стороны государства возрастал, что проявлялось как в расширении масштабности правового регулирования этого вида деятельности, так и в улучшении качества этого регулирования 153 посредством внесения изменений в действовавшие нормативные правовые акты и принятия новых правовых норм. Множественность правовых актов о государственной службе, коллизии их положений и пробелы в правовом регулировании, а также изменения, происходящие в государстве по мере его развития, проведение ряда административноправовых реформ [408; 409; 410], и в конечном итоге завершение переходного периода привело к необходимости принятия нового Закона о государственной службе. К этому периоду, в среде как ученых, так и практиков укрепилось понимание базовости данного правового явления и регулируемого им вида деятельности, что отразилось в формировании концепции государственной кадровой политики и ее поэтапной реализации [411]. В 2003 году был принят Закон о государственной службе [151], который явился основным, но не единственным источником законодательства о государственной службе в Республике Беларусь. Вслед за ним были приняты конкретизировавшие его нормативные правовые акты, а также ряд иных законов и даже кодексов, регулирующих правовой статус особых разновидностей государственной службы (судейской, в органах прокуратуры, военной и др.). В настоящее время государственная служба регламентируется многими нормативными правовыми актами различного уровня, которых насчитывается более 200, исключая ведомственные нормативные правовые акты по конкретным вопросам ее осуществления. Основополагающим нормативным правовым актом в системе правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь является Конституция [179], из которой вытекают установление единства государственной службы, стабильность регулируемых отношений государственной службы, основополагающие нормы о государственной службе как политическом, правовом, организационном, социальном институте, прямо связанным с государством, приоритете прав человека и непосредственной реализации конституционных положений при ее осуществлении. Конституция как основной источник законодательства о государственной службе закладывает не только основы государственной службы, но и законодательства о ней, а также определяет направления его совершенствования с учетом того, что его развитие должно идти по пути не его расчлененности и дальнейшей 154 обособленности, а единства, комплексности, системности. Это в первую очередь необходимо для обеспечения устойчивости государственной службы, стабильности ее правового регулирования и осуществления. Принцип единства государственной службы, исходящий из конституционных основ, диктует необходимость непротиворечивости в иерархичности и содержании ее законодательных источников, к которым относятся кодексы и законы, в том числе базовый Закон о государственной службе. В иерархии источников о государственной службе следующее место занимают законы, включая кодексы, затрагивающие данные вопросы. По степени обобщения регулируемых вопросов государственной службы необходимо выделить три группы нормативных актов: базовый Закон о государственной службе [151], ТК Республики Беларусь [324], иные законы, регулирующие вопросы осуществления различных видов государственной служебной деятельности. Среди последних особое место по причине более высокого иерархического уровня занимают Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей ( далее – Кодекс о судоустройстве и статусе судей) [327] и Таможенный кодекс Республики Беларусь [412]. Законы об отдельных видах государственной службы применяются либо самостоятельно без учета базового закона (это касается тех ее видов, например, военной службы, которые не признаются такими по Закону о государственной службе в связи с невключением их в сферу его действия), либо субсидиарно: положения базового закона применяются в той части, в которой они не урегулированы специальным законодательством. При этом специальное законодательство может быть как общего характера, касающееся собственно осуществления, в том числе чаще всего и прохождения государственной службы в конкретных органах (например, Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» [330]), так и специально посвящено некоторым вопросам, связанным с прохождением государственной службы. Примерами могут служить законы Республики Беларусь «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» [413], «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [251, ст. 1 и 2, главы 2 и 3, ст. 51], «О профессиональном пенсионном страховании» [414, ст. 12]. Подчеркивая значимость базового закона – Закона о государственной службе, необходимо отметить его общерегулятивный 155 характер, заключающийся в установлении общих подходов к правовому регулированию, формированию, пониманию государственной службы, сферы ее существования, принципов, отдельных этапов прохождения и прекращения, правового статуса всех государственных служащих независимо от вида службы. Акцент на данном положении сделан в одном из последних актов по вопросам государственной службы – Кодексе о судоустройстве и статусе судей: «Судьи занимают государственные должности, являются государственными служащими и на них распространяется действие Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года «О государственной службе в Республике Беларусь» [327, часть первая ст. 84]. На судью распространяются ограничения, связанные с государственной службой [327, часть первая ст. 88]. Судья имеет право на отставку в порядке и на условиях, определенных законодательством Республики Беларусь о государственной службе [327, ст. 125]. Судьи исполняют свои обязанности до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе» [327, часть четвертая ст. 99]. Аналогично соотношение Закона о государственной службе и Таможенного кодекса Республики Беларусь, согласно которому должностные лица таможенных органов и работники учреждений, подчиненных Государственному таможенному комитету Республики Беларусь, которым присваиваются персональные звания, являются государственными служащими, и на них распространяется законодательство о государственной службе в той мере, в которой их правовое положение не определено этим Кодексом [412, часть вторая ст. 325]. Следовательно, устанавливается приоритет специального законодательства при регулировании государственной службы для отдельных категорий служащих. Базовость Закона о государственной службе нарушается также его нахождением на более низком уровне в иерархии нормативных правовых актов, чем названные три кодекса. Однако соотношение ТК Республики Беларусь и Закона о государственной службе в настоящее время четко определено в пользу Закона. В соответствии со статьей 5 действующей редакции ТК [324] он применяется к трудовым и связанным с ними отношениям отдельных категорий работников (любых разновидностей государственных служащих) в случаях и пределах, предусмотренных специальными законодательными актами, определяющими их правовой статус. Поскольку специальным законодательством (п. 2 ст. 1 Закона о государственной службе [151]) 156 установлено, что действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства на отношения, связанные с государственной службой, распространяется только в случаях, не урегулированных этим Законом и иными актами законодательства (т.е. специального законодательства по вопросам государственной службы), то тем самым определен приоритет специального законодательства о государственной службе и в первую очередь Закона о государственной службе по отношению к Трудовому кодексу Республики Беларусь. В законах, содержащих положения о правовом регулировании службы отдельных категорий государственных служащих, встречаются нормы, развивающие данные положения, но им не в полной мере соответствующие. Так, в ст. 68 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330] определено, что трудовые отношения работников прокуратуры регулируются законодательством о государственной службе и трудовым законодательством. Данное положение распространяется только на трудовые отношения. Из сферы правового регулирования выпадают связанные с ними отношения и иные отношения, не урегулированные Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и положением о прохождении службы в ней. Такая формулировка в законе определяет соотношение Закона о государственной службе и ТК Республики Беларусь как одноуровневых, что неверно, исходя из предыдущих заключений. В связи с указанным данную норму Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» следовало бы изложить по аналогии, например, со ст. 325 Таможенного кодекса Республики Беларусь [412]. Проблема видится также в применении в специальном законодательстве об отдельных видах государственной службы термина «государственная служба» в связи с трудовой функцией или трудовыми правоотношениями при попытке отграничения различных служебных отношений от трудовых, что и приводит к проблемам толкования правовых норм, когда для судей, например, разграничивается служебная деятельность по осуществлению правосудия и по соблюдению трудового распорядка (например, ст. 111, 114 Кодекса о судоустройстве и статусе судей [327]). Из общего анализа Закона о государственной службе следует два противоречивых вывода: с одной стороны, он является широкомасштабным по причине применения ряда его положений к таким специфичным разновидностям государственной службы, как служба в представительных органах власти, прокурорская, судейская, 157 таможенная, а, с другой стороны, при некоторой его комплексности, он носит поверхностный характер, что также подтверждается бланкетным характером его норм. Следует отметить, что в указанном Законе содержится более 130 бланкетных норм. К недостаткам Закона о государственной службе необходимо отнести отсутствие положений об организации государственной службы, регулирующих аналогичные отношения, и включающих наряду с традиционными нормами о государственно-служебном законодательстве общими понятиями, правовом статусе должности и иными положениями, также определение системы и структуры органов государственной службы, системы управления ею и ее правового мониторинга, системы и классификации должностей государственной службы, их единого реестра, связей между ними в пределах каждого вида государственной службы, а также взаимопроникновения различных видов государственной службы и др. По нашему мнению, отсутствие данных положений отражается как на комплексном правовом регулировании государственной службы, так и на практике реализации государственной служебной деятельности. Аналогичные вопросы в той или иной мере находят правовую регламентацию в законах многих современных государств (ФРГ, США, России, Украины, Казахстана и др.) Содержатся они и в Модельном законе «Об основах государственной службы», принятом в рамках СНГ [292]. В качестве существенного пробела в Законе о государственной службе следует оценивать отсутствие правового регулирования целой совокупности отношений, связанных с общим регулированием порядка исполнения обязанностей и реализации полномочий государственными служащими в процессе осуществления государственной службы: порядка организации работы в государственных органах, разрешения организационных дел, правил исполнения поручений и распределения в связи с этим полномочий и др., объединенных общим понятием служебного регламента, являющегося более емким, чем трудовой регламент. В ст. 21 Закона о государственной службе общие правила реализации анализируемых отношений сформулированы как обязанности государственного служащего. Перечисленные виды управленческих действий, которые являются общими для всех государственных органов, должны иметь соответственно и общие тенденции в правовом регулировании. Однако, как правило, они регламентируются государственными органами самостоятельно, что приводит к несистемной и хаотичной их регламентации. Порядок 158 осуществления отдельной специфической деятельности государственных органов (например, осуществление правосудия, несение караульной службы и др.) нашел в целом правовое закрепление в пределах каждого вида службы. Что касается аппаратной службы и ее разновидности – службы в органах исполнительной власти, то данные вопросы не урегулированы на уровне единого законодательного акта, что представляется необходимым. Таким образом, действующий Закон о государственной службе [151] не выполняет роль единого акта по вопросам государственной службы, обеспечивающего вытекающую из него системную дифференциацию правового регулирования, как это свойственно иным аналогичным крупным и значимым правовым образованиям (таким отраслям права и законодательства, как трудовое, гражданское, налоговое и др.). Отдельную группу законов и подзаконных актов составляют нормативные правовые акты, которые регулируют деятельность служащих, не относящихся к государственным согласно Закону о государственной службе. Отношения по прохождению военной службы, службы начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь регулируются обособленно от Закона о государственной службе. Вместе с тем в данных законах, как указывалось ранее, используется понятие государственной службы как общее по отношению к конкретной разновидности государственной служебной деятельности. Однако не все положения данных законов могут быть оценены однозначно. В частности, в соответствии с Законом Республики Беларусь «О воинской обязанности и воинской службе» данная служба признается особым видом государственной службы [256, ст. 1]. В Законе «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь» для обозначения деятельности в данных органах законодатель использует термин «служба», одновременно признавая работников органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, находящихся при исполнении служебных обязанностей, представителями власти, которые защищаются государством [415, ст. 22]. Аналогичный подход использован и в законах Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» [416] и «Об органах финансовых расследований Республики Беларусь» [417]. Однако в п. 2 Положения о прохождении службы в органах 159 финансовых расследований Комитета государственного контроля [262], на которое содержится ссылка в Законе о государственной службе, установлено, что данная служба является видом государственной службы Республики Беларусь. Таким образом, правовое регулирование однотипных, близких видов государственной деятельности настолько разрозненно и несистемно, что даже в этих вопросах нет единства, не говоря о частных вопросах, связанных с прохождением службы в них, что чаще всего регламентируется отдельными положениями и уставами. О наличии общих тенденций свидетельствует также существование общих законов, например Закона Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований» [418]. Наличие большого количества специальных законов в целом является оправданным. Однако для данных видов деятельности характерно много общего как между собой, так и с иными видами государственной службы: судейской, прокурорской, общегражданской, что, в свою очередь, требует и единого законодательного регулирования их общих основ. Необходимость унификации отдельных вопросов осуществления деятельности данными категориями служащих была закреплена в Декрете Президента Республики Беларусь от 27 марта 1997 г. № 10 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики» [351]. Так, в п. 1.8 данного Декрета содержалось поручение Совету Министров Республики Беларусь унифицировать размеры надбавок к должностным окладам за классы служащих государственного аппарата, за классные чины прокурорских работников, за квалификационные классы судей судов Республики Беларусь, за дипломатические ранги сотрудников Министерства иностранных дел, а также размеров окладов по воинским (специальным) званиям военнослужащих (кроме военнослужащих срочной службы) и лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, окладов по персональным званиям должностных лиц Государственного таможенного комитета. Отношения государственной службы регулируются также актами Президента Республики Беларусь. Одни из них предметом правового регулирования имеют собственно отношения государственной службы (например, [233; 407; 419; 420; 421 и др.]), а другие – общий по отношению к государственной службе предмет и соответственно на нее 160 распространяются (например, [386; 422; 423 и др.]). Первые могут издаваться по любым вопросам государственной службы: отдельным стадиям поступления (проверки пригодности, сдачи квалификационного экзамена и др.), присвоения классов, аттестации, формирования кадрового резерва, работы с руководителями, направления в командировки, социального и материального обеспечения, прекращения государственной службы и т.п. Только указами Президента Республики Беларусь утверждаются положения комплексного характера о прохождении государственной службы в отдельных органах (иностранных дел, внутренних дел, таможенных, по чрезвычайным ситуациям и др.), что формирует определенную тенденцию: прохождение конкретного вида государственной службы урегулировано достаточно полно и всесторонне. Некоторые из актов Президента Республики Беларусь имеют стабильный и успешный опыт применения и вполне могут быть целиком включены в Закон о государственной службе. Это относится, например, к Положению о проведении аттестации государственных служащих. Предметный спектр вопросов государственной службы, регулируемых постановлениями Совета Министров Республики Беларусь, еще более широк. С одной стороны, Совет Министров наделен полномочиями по изданию нормативных правовых актов в сфере государственной службы непосредственно Законом о государственной службе (например, действуют постановления Совета Министров, принятые в соответствии с п. 5 ст. 23, п. 8 ст. 28, подп. 1.3 п. 1 ст. 33 Закона [151]) (например, [424; 425; 426 и др.]), с другой – он уполномочивается Президентом на издание нормативных правовых актов по общим вопросам государственной службы (например, [427]), с третьей – регулирует все вопросы государственной службы исполнительной ветви власти как ее центральный орган в соответствии со своей компетенцией, закрепленной Законом Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь». Третья группа вопросов требует особого внимания. На Правительстве лежит ответственность за оптимальную структуру и численность работников аппаратов как непосредственно, так и опосредованно подчиненных ему органов государственной службы. В настоящее время виды структурных подразделений в органах государственного управления утверждены Президентом Республики Беларусь [428], порядок и условия создания структурных 161 подразделений в государственных органах (за исключением местных исполнительных и распорядительных органов), иных государственных организациях, а также соотношение должностных окладов руководителей этих структурных подразделений – Советом Министров Республики Беларусь [429], структура и численность конкретных органов – данными органами непосредственно. Вместе с тем представляется, что Совет Министров Республики Беларусь, реализуя свои полномочия в области кадровой политики, определенные в ст. 22 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» [250], должен более предметно и активно координировать и контролировать деятельность подчиненных ему органов государственного управления в части рационального распределения и использования служебных ресурсов на основе оптимизации структуры и функций государственных органов, видов и количества должностей государственной службы, исходя при этом из необходимости решения изменяющихся задач социально-экономического развития страны и актуализации государственного управления. Среди актов Совета Министров по вопросам государственной службы особое место занимают многочисленные акты о зачете стажа государственной службы. Необходимость в издании подобных актов возникает в связи с отмеченной ранее проблемой отсутствия единства государственной службы и единства ее правового регулирования, основанного на всеохватывающем и системном подходе. К актам по вопросам государственной службы следует отнести также положения о министерствах и государственных комитетах, большинство из которых утверждается Советом Министров, а отдельные – Президентом Республики Беларусь. Данные акты непосредственно относятся к государственной службе, поскольку в них устанавливаются как основные направления деятельности органа, так и полномочия министра, являющегося государственным служащим. Таким образом, Совет Министров, как и Президент, издает нормативные правовые акты по вопросам собственно государственной службы и по общим вопросам управленческой деятельности, распространяющимся на отношения государственной службы. В анализируемой сфере широко распространено ведомственное нормотворчество, для которого характерно разнообразие. Принятие правовых актов в государственных органах по вопросам государственной службы в развитие законодательных актов и актов Правительства, как правило, является бессистемным. Причем зачастую 162 в этих актах содержится большой объем правовой информации дублирующего характера, то есть тождественной информации акта высшей юридической силы. Это порождает ситуацию с применением на практике исключительно ведомственных нормативных правовых актов без обращения к актам законодательства. Чаще всего подобное можно отнести к правому регулированию вопросов, связанных с аттестацией, стажировками, командировками. Подобное нормотворчество вряд ли можно считать целесообразным. Избежать подобного возможно путем закрепления в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [363] правила о том, что запрещается издание нормативных правовых актов, аналогичных изданным вышестоящими органами государственного управления, основанное на буквальном воспроизведении текста акта более высокой юридической силы, или с внесением корректировок, не имеющих юридического значения. При этом нормативные правовые акты могут издаваться только в тех случаях, если они конкретизируют установленный порядок, процедуру, условия применительно к особенностям отраслей и сфер. Таким образом, следует стимулировать практику непосредственного применения в органах государственной службы первоначально изданных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу по отношению к ведомственным, вплоть до непосредственного применения норм законов. Это будет способствовать уменьшению бесполезного, отнимающего время и государственные средства ведомственного нормотворчества, которое напрямую связано с эффективностью государственной службы. Тем самым можно будет исключить возможные случаи коллизий правовых норм, вызванные недостаточно оперативным реагированием ведомств на изменения, внесенные в акты более высокой юридической силы. Существует ряд нормативных правовых актов, которые не соответствует позднее принятым нормативным правовым актам или актам большей юридической силы, одни из которых не применяются полностью или частично, а другие – применяются на практике. В электронных базах правовой информации они размещены с указанием «действующие» (например, [215; 430; 431; 432; 433; 434; 435 и др.]). В качестве отдельных позиций, обобщающих анализ законодательства о государственной службе, следует отметить также отсутствие единства терминологии и (или) смысла, закладываемого в одни и те же понятия (государственная служба, служебная дисциплина, 163 основание дисциплинарной ответственности (дисциплинарный проступок) и др.), отсутствие единства и четкости в понимании государственного органа государственной службы, сферы государственной службы, единых подходов к порядку привлечения к дисциплинарной ответственности, установлению единообразных форм служебных контрактов и др., что в настоящей работе более детально будет проанализировано ниже. В настоящее время ввиду разрозненности законодательных актов при правовом регулировании отдельных видов государственной службы довольно часто встречаются нормы типа «иные права, обязанности, ограничения предусмотренные законодательными актами» или «по правилам, в соответствии с законодательством о государственной службе и трудовым законодательством». Таким образом, законодательство о государственной службе в Республике Беларусь развивается. В настоящее время оно представляет собой самостоятельный массив источников, имеющий ряд недостатков. Наиболее существенными недостатками следует признать отсутствие подлинно единого системного правового регулирования всей совокупности отношений в сфере государственной службы. Закон о государственной службе не выполняет роль системного базового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, что обусловливает необходимость систематизации законодательства в направлении разработки и принятия Кодекса государственной службы. 3.3. Единое системно-комплексное регулирование отношений государственной службы Особенности нормативного регулирования и состояние законодательного регулирования комплекса отношений государственной службы предопределяют окончательное решение вопроса о месте в правовой системе Республики Беларусь государственной службы как правового явления и, соответственно, дальнейшем совершенствовании их системного правового регулирования в ней. При определении места в правовой системе Республики Беларусь совокупности норм о государственной службе первоначально необходимо исходить из выявленных наиболее значимых особенностей: во-первых, из существования сложного комплексного 164 нормативно-правового регулирования, которое в отношении смежных отраслей – административного и трудового права – не предполагает разграничения предметов их правового регулирования, во-вторых, из специфики юридической природы отношений государственной службы как системно-неоднородных, но имеющих общую сферу и подлежащих сложному правовому регулированию комплексным методом, втретьих, из особого состояния законодательного регулирования данных отношений. В связи с указанным наличие сложного нормативного правового регулирования современных отношений, возникающих в сфере государственной службы, не предполагает его ограничения рамками какой-либо одной отрасли права. В то же время научный анализ проблем комплексности такого правового явления, как государственная служба, связан с разрешением общетеоретического вопроса о возможном существовании в рамках системы права комплексных правовых образований, которые на примере государственной службы большинство ученых относят к правовому институту межотраслевого свойства. Из данного научного вывода фактически следует, что в административном или трудовом праве (в зависимости от принадлежности специалиста к соответствующей отрасли) имеет место самостоятельный институт государственной службы, который при правовом регулировании неоднородных, но взаимосвязанных отношений государственной службы дополняется нормами иных отраслей права. Определяя место данного правового комплексного явления в системе права Республики Беларусь, необходимо обратиться к общей теории права, в которой до настоящего времени нет единства взглядов на систему права и предметную дифференциацию норм в ней. Большинство современных ученых, работающих, как правило, в отраслевых юридических науках, опираясь на мнение отдельных теоретиков права [436, с. 31–32; 437, с. 395–396; 438, с. 75; 439; 440, с. 55–56, 60 и др.], признают существование межотраслевых (комплексных, сложных) правовых институтов. Другие ученые [436, с. 32–33], не отрицая существования комплексных межотраслевых правовых институтов, поддерживают мнение о невозможности существования комплексных отраслей права [441, с. 112; 442, с. 7–8]. Третьи отрицают наличие любых комплексных образований в системе права [166, с.192; 356, с. 176–179; 443, с. 78–80 и др.]. 165 Позиции исследователей первых двух групп уязвимы для критики, поскольку они упускают главный признак однородности отношений (синоним – родственные отношения), который служит критерием построения системы права. Развивая мысли ученых о комплексных правовых образованиях, следует сделать вывод о том, что комплексный институт права может быть только в пределах одной отрасли. Отсутствие признака однородности правовых отношений (как в государственной службе) доказывает невозможность их правового регулирования в системе права не только посредством выделения в ней самостоятельной отрасли, но и самостоятельного правового института. Значит, отрасль права и любая ее структурная часть (подотрасль, институт, подинститут) не могут обладать признаками межотраслевой комплексности. Вместе с тем в последнее время ученые-юристы все чаще высказывают ошибочные идеи о наличии комплексных отраслей права [444, с. 39–48; 439, с. 27; 445, с. 180–181; 446, с. 62, 64–68; 447, с. 5–14; 448, с. 42; 449, с. 44–47; 450, с. 82–92; 451, с. 61–64; 452, с. 85– 86; 453, с. 14; 454, с. 9–11 и др.], включая служебное право (право государственной службы), в отдельных случаях называя его комплексной отраслью административного права Республики Беларусь [40, с. 12] . Анализ выраженного в научной литературе мнения о наличии комплексного правового института государственной службы позволяет сделать вывод о том, что нормы административного, трудового и иных отраслей права, регулирующих отношения государственной службы, имеют единый родовой предмет правового регулирования, а нормы одних отраслей входят в другие в составе данного правового института государственной службы. Доказательство невозможности подобного отражено в труде М.Д.Шаргородского [455, с. 104–105]. Углубление в предмет настоящего исследования позволило автору уточнить свои позиции относительно места в правовой системе Республики Беларусь совокупности разноотраслевых норм о государственной службе. Положительный ответ на вопрос о межотраслевой комплексности приводит к выводу о необходимости отнесения ее к системе законодательства, а не права, что, однако, не означает противопоставления двух систем: права и законодательства. По утверждению С.А.Калинина, следует признать их взаимосвязь и взаимообусловленность [456, с. 6]. Таким образом, соотношение различных отраслей права с отраслью законодательства в государственной службе на основе обобщенного анализа 166 представленных в науке точек зрения [436, c. 33; 457, c. 79, 458, c. 108, 459, c. 82–86] может выглядеть следующим образом. Законодательство о государственной службе включает в себя целиком отдельные самостоятельные структурные части или нормы различных отраслей права Республики Беларусь (например, из конституционного права – некоторые положения института основ конституционного строя, системы органов государственной власти; из административного права – институт механизма государственного управления, внутренней структуры государственных органов, из трудового права – порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, на которых распространяется ст. 56 Закона о государственной службе [151], оформление порядка поступления, прохождения и прекращения государственной службы; из права социального обеспечения – институты социального обеспечения отдельных видов государственных служащих и т.д.). Данное законодательство вбирает в себя также трансформированные нормы, которые видоизменились настолько, что не могут быть однозначно отнесены к определенной отрасли права, причем такие нормы составляют большинство. Они имеют место исключительно в данном правовом образовании для достижения целей правового регулирования в сфере государственной службы (нормы, определяющие государственную должность, ряд нормпринципов государственной службы, нормы, касающиеся способов замещения должностей государственной службы, контракта, и многие другие). Особенностью комплекса указанных норм выступает не просто дублирование ими отраслевых норм, а конкретизация применительно к предмету регулирования – особой сфере отношений государственной службы, что, по замечанию В.М.Сырых, является важной особенностью единой комплексности [439, c. 23–24]. Нормы различных отраслей права и законодательства в комплексной сфере государственной службы не могут существовать обособленно, так как они образуют единую общность, регулирующую самостоятельную систему правовых отношений, и, значит, сами существуют в единой системе, образуют целостность, которая не просто представляет собой сумму определенных частей (отдельных норм), а несет качественно новые свойства, придающие ей специфику. Следовательно, сложная взаимосвязь различных родов общественных отношений в особой сфере жизнедеятельности 167 государства и общества – государственной службе требует комплексного правового регулирования различными отраслями права, что ведет к межотраслевой интеграции. Подобные процессы, как доказано в науке, ведут к образованию на практике комплексных элементов системы законодательства: институтов и отраслей [459, c. 83]. Таким образом, место государственной службы в системе законодательства не предопределяется ее первоначальной принадлежностью к системе права, что доказывается рядом ученых, ставящих на первое место признание права государственной службы (служебного права) как межотраслевого института или отрасли права. По нашему мнению, наличие неоднородных по содержанию элементов при разноотраслевом нормативном правовом регулировании отношений государственной службы является веской причиной непризнания государственной службы в качестве самостоятельной отрасли права, где признак однородности является ключевым. Из этого следует вывод о том, что право государственной службы не относится к системе отраслей права. Оно может самостоятельно существовать в системе законодательства Республики Беларусь в качестве ее основной части – отрасли. Окончательный вывод о существовании права государственной службы как самостоятельной комплексной отрасли законодательства, а не института требует дополнительного анализа ряда определяющих его факторов, признаков и свойств. Проблема системности регулирования разнородных общественных отношений, систематизации права и законодательства в целом получила широкое освещение в отечественной и зарубежной юридической литературе как общетеоретического, так и отраслевого характера. В большинстве из них отмечается необходимость упорядочения нормотворчества, согласования нормативных и законодательных массивов как в целом в правовой системе, так и в ее частях, равномерного развития отраслей законодательства, стабильности законодательства, уменьшения числа актов оперативного регулирования общественных отношений, исходя из конкретного предмета исследования, предлагаются механизмы реализации указанных пожеланий, а в некоторых определяется соотношение двух взаимосвязанных систем: права и законодательства. К сожалению, некоторые современные белорусские исследователи не придают должного значения последней из вышеуказанных проблем, 168 полагая, что она «носит теоретический характер и имеет принципиальное значение только для ученых-юристов» [453, c. 14]. Легкость подобного подхода должна настораживать, поскольку в данном случае осуществляется подмена качества правового регулирования практикой применения актов под прикрытием идеи общественного интереса. Большинство общетеоретических проблем действительно не воспринимается обыденным сознанием. Они находят понимание среди высококвалифицированных юристов, осознающих, что часть проблем правоприменения вытекает из проблем, связанных с качеством правового регулирования. Качественное и эффективное правое регулирование, в свою очередь, базируется на научно обоснованных положениях, концепциях, ключевых теоретических представлениях о правовой системе и ее элементах, к которым относятся как система права, так и система законодательства. Важно, что непонимание принципиальных различий как раз и отражается на правотворчестве и правоприменении. В этом смысле безупречна позиция М.Г.Прониной: «Успешное решение конкретных, частных вопросов правоведения возможно лишь на основе основательных теоретических обобщений» [460, с. 4]. Показателен в этом плане и научный опыт известнейших белорусских ученых В.И.Семенкова, В.Ф.Чигира, которые свои отраслевые исследования строили на основе разработок общей теории права и в ее развитие [461, с. 56–68; 462, с. 20–24]. Несмотря на обширные научные исследования, четкие критерии определения самостоятельных отраслей права и законодательства теоретиками права до настоящего времени не выработаны, а научные разработки в этом направлении продолжают оставаться актуальными. Признавая существование «классических» отраслей законодательства, они не отрицают, а, наоборот, считают необходимым выделение новых отраслей в условиях обновляющегося общества, что свидетельствует о развитии и изменении общественных отношений, и соответственно, развитии правовой системы в целом, но не вполне применимо к системе права. Обобщение научных взглядов позволяет выделить следующие общие черты, характеризующие право государственной службы как самостоятельную отрасль законодательства: наличие совокупности (комплекса) взаимосвязанных неоднородных общественных отношений, обладающих качественным своеобразием, как основного фактора, определяющего социальную значимость 169 отрасли законодательства и образующую ее самостоятельную сферу, существование которой подчинено системе единых правовых принципов; наличие системных признаков отрасли и ее структурных составляющих, ее общеинтегративные свойства, в том числе самостоятельные задачи и функции. Совокупность приведенных выше черт указывает на существование двух взаимосвязанных критериев: предметного и структурного [459, с. 37]. Первый из этих критериев, по нашему мнению, дополняется также методом правового регулирования, необходимость обращения к которому подвергается сомнению некоторыми учеными при анализе отраслевого деления системы права [463, c.19; 464, c. 36]. В контексте настоящего исследования метод служит критерием, существенно усиливающим признаки единства и комплексности отношений государственной службы как самостоятельной сферы правового регулирования. Важным критерием следует признать также наличие объективных факторов, влияющих на обособление группы общественных отношений, облеченных государственной волей [465, с. 30; 466, с. 14– 15; 467, с. 17–18 и др.]. В последние годы в условиях общественного и политического развития Республики Беларусь сформировалось особое отношение к государственной службе как важнейшей социально-значимой деятельности, которая в настоящее время признается не просто атрибутом государства, но необходимым фактором его развития. Это порождает дополнительную социальную стратификацию: выделение социального слоя государственных служащих, выполняющих общественную миссию – служение народу Республики Беларусь, что неоднократно подчеркивается Президентом Республики Беларусь (см., например, [468; 469]). Глава государства уделяет значительное внимание вопросам государственной службы, работе управленческих кадров, повышению эффективности государственного управления и дебюрократизации [470; 471; 472 и др.]. В одном из последних посланий белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь Президент Республики Беларусь также определил задачи государственного аппарата по данным направлениям, особенно акцентировав внимание на требованиях к управленческим кадрам. Главная цель государственного аппарата – «сделать государство сильным» [473]. 170 В обществе сформировалось осознанное отношение к государственной службе как самостоятельному и необходимому виду деятельности. Вместе с тем возрастают требования к государственным служащим и одновременно механизму осуществления государственной службы. Большое внимание вопросам государственной службы уделяется законодателем, что выражается в совершенствовании регламентирующих ее законодательных актов. Подзаконное регулирование отношений государственной службы часто является чрезмерным и подчиненным отраслевым интересам. Состояние законодательного регулирования отношений государственной службы, как доказано ранее, имеет проблемный характер. Фактически отсутствует единое системное регулирование всех видов государственной службы как деятельности и возникающих при этом отношений. Вместе с тем политическая воля направлена на системнокомплексное развитие государственной службы, что законодательно закрепляется в концепциях государственной кадровой политики (см., например, [411]). Таким образом, становится очевидным, что в настоящее время проблематично регулировать спорные вопросы государственной службы в рамках отдельных отраслей права, тем более в связи с продолжающейся дискуссией об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих данную сферу отношений. В то же время ряд объективных факторов и предметно-структурных признаков указывает на необходимость изменения подходов к пониманию государственной службы как элемента правовой системы Республики Беларусь и отражает необходимость скачка в законодательном развитии, что возможно при правовом регулировании комплекса отношений государственной службы в рамках единой самостоятельной отрасли законодательства. Подобное качественное преобразование будет способствовать главной задаче правового регулирования общественных отношений, отмеченной Г.А.Василевичем, – выступать «в качестве катализатора прогресса», «отвечать новым вызовам времени», «предвосхищать потребности завтрашнего дня» [474, с. 6, 11]. По нашему мнению, общая цель данной отрасли законодательства состоит в регулировании государственной служебной деятельности, позволяющем с максимальной эффективностью реализовывать 171 государственные интересы, достигать поставленные цели силами государства, но при участии общества, а значит, цельно и всесторонне регулировать всю совокупность отношений данной сферы, системно объединяя все законодательство в ней. Конкретными задачами данной отрасли могут быть: - установление системы единой государственной службы Республики Беларусь, в том числе ее структурных компонентов, конечным из которых выступает государственная должность; - правовая регламентация взаимодействия различных элементов системы государственной службы Республики Беларусь (ее конкретных разновидностей), их сбалансированного существования на основе осуществления специального единого управления ее процессами; - четкое определение правовых категорий государственной службы и единообразное их применение в нормативных правовых актах; - установление единых принципов государственной службы для всех ее взаимосвязанных видов; - закрепление четких правил поступления, прохождения и прекращения различных видов государственной службы и ее осуществления на основе общих подходов; - регламентация общего и специальных правовых статусов видов государственной службы и государственных служащих, специфики их формирования и осуществления. Определяя место служебного права в общей системе законодательства Республики Беларусь, необходимо отметить его безусловную связь со многими отраслями законодательства. Помимо конституционного, административного, трудового права эта отрасль имеет точки соприкосновения также с финансовым, налоговым правом, правом социального обеспечения, уголовным и административноделиктным как самостоятельными отраслями законодательства. Однако при регулировании особого вида государственной деятельности – государственной службы, которая пронизывает все государство, право государственной службы выступает как надотраслевое явление, посредством которого обеспечивается взаимодействие в данных вопросах таких крупных и базовых отраслей, как конституционное, административное и трудовое. Служебное право выступает также правовым механизмом, обеспечивающим существование иных отраслей в государстве, поскольку их нормальная реализация невозможна без комплексного и 172 упорядоченного правового регулирования отношений по организации и деятельности всего механизма государственной службы. Фундаментальность служебного права обусловлена исторически. Его источники сопутствовали появлению и развитию государства, развивались параллельно с ним. Следовательно, определяя специфичные дополнительные признаки права государственной службы как самостоятельной отрасли законодательства, следует отметить ее наиболее тесную связь с государством, что роднит ее с административным законодательством. Эта связь не выражает прямой подчиненности служебного права по отношению к государству. Хотя государство и формулирует служебные нормы, но им же и подчиняется, поскольку служебное право регулирует саму государственную деятельность, осуществляемую государственными служащими в процессе государственной службы. Таким образом, государство и государственная служба представляют собой неразрывные институты гражданского общества и в совокупности служат его целям. Важнейшим признаком служебного права как самостоятельной отрасли законодательства выступает наличие собственного категориального аппарата. Данная отрасль использует такие правовые категории, как государственная служба, государственная должность, государственный орган, реестр должностей, поступление на государственную службу, замещение должностей, назначение, представление, согласование, прохождение государственной службы, прекращение государственной службы, классные разряды государственного служащего (класс, квалификационный класс судьи, чин, звание, дипломатический ранг), отставка, резерв кадров, ограничения государственных служащих, объявление неполного служебного соответствия, понижение в специальном классном разряде, стаж государственной службы и др. Вместе с тем многие понятия, применяемые в данной сфере, требуют конкретизации или уточнения с целью унифицированного их использования для различных видов государственной службы. Целесообразно также внедрение в юридическую практику таких новых категорий, как аппаратная служба, этические правила поведения государственных служащих, служебный регламент, регламент должности, ротация государственных служащих; замена одних категорий на более точные другие: контракт – служебный контракт, рабочее время – служебное время, экзамен для лиц, впервые поступающих на государственную службу, – квалификационный 173 экзамен, трудовая дисциплина –служебная дисциплина и др. Тем более, что многие из названных относительных нововведений традиционно используются при правовом регулировании и осуществлении специальных видов государственной службы. Современные исследователи все больше внимания обращают на то, что дальнейшее совершенствование юридической терминологии необходимо для достижения ее максимальной стилистической и технико-юридической точности, обеспечивающей доступность законодательства и определяющей важную сторону его качества [475; 476, с. 20–22 и др.]. Полагаем, что уяснение точнейшего смысла законодательства о государственной службе и как следствие – его безошибочное применение возможно исключительно в рамках самостоятельной отраслевой принадлежности группы нормативных правовых актов о государственной службе. Таким образом, совокупность выявленных признаков вполне позволяет вести речь о выделении самостоятельной отрасли законодательства, требующей единого унифицированного правового регулирования в целях согласования всей совокупности норм, регулирующих комплексный вид общественных отношений в сфере государственной службы, чего требует также единый системный подход к правовому регулированию. В связи с этим справедливо мнение С.Г.Дробязко, согласно которому «в нормотворческой деятельности важно исходить из того, что политическая справедливость, государственная воля должны выражаться не в какихто изолированных общих предписаниях, автономно решающих соответствующую задачу, а в нормах, стройно взаимосвязанных между собой как системе правил, точно определяющих субъектов права, их юридические права, обязанности и гарантии с целью обеспечения социального прогресса» [477, с. 11]. Как самостоятельная отрасль законодательства право государственной службы требует определения также собственной системы, объединяющей совокупность взаимосвязанных структурных элементов. Система отрасли законодательства, как и отрасли права, представляет собой ее институциональное деление. Однако, в отличие от деления отрасли права, отрасль законодательства, которая как право государственной службы может иметь комплексный характер, включает правовые институты, имеющие различную отраслевую принадлежность в праве как системе [436, с. 33]. К таким институтам в 174 связи с особенностями норм о государственной службе относятся, в частности, статус государственного служащего, дисциплинарная ответственность, избрание на государственную службу и др. В то же время в силу специфики и самостоятельности данной отрасли законодательства имеются собственно государственно-служебные институты и подинституты (например, институт прохождения государственной службы, включающий аттестацию). Однако для отраслей законодательства не имеет принципиального значения отраслевая принадлежность норм, особенно тех, которые характеризуются комплексными свойствами и интегрированы в соответствующую отрасль законодательства. В целом система государственной службы как отрасли законодательства должна строиться с учетом ее системно-структурного понимания как деятельности, объединяющей ее разнообразные виды, и системы возникающих в связи с ней отношений, построенной с учетом как первого фактора, так и многофункциональности самой деятельности. Вместе с тем вся государственная служба независимо от ее видовых особенностей имеет общие основы, выражающиеся в общих стандартах государственной службы, что подчеркивалось и другими исследователями [44, с. 219–220; 45, с. 65–66]. Специфику же формирует правовой статус различных видов государственной службы. Соответственно, при законодательном регулировании могут быть выделены Общая и Особенная части, которые являются отдельными направлениями законодательного регулирования, имеющими свою специфику. В основе всей системы законодательного регулирования государственной службы в Республике Беларусь, и в частности, Общей части служебного права лежат институты, определяющие общие основы организации и осуществления (реализации) государственной службы. Отношения организации государственной службы могут быть подвергнуты правовому регулированию в рамках таких самостоятельных правовых институтов, как общие основы организации, должность и комплектование государственной службы. Общие основы организации охватывают нормативные положения о сфере законодательного регулирования государственной службы и системе законодательства о ней, основных понятиях и принципах государственной службы, системе государственной службы, ее видах и 175 их взаимосвязях, основных их характеристиках, системе государственных органов государственной службы, системе управления ею и финансировании ее. Институт государственной должности устанавливает классификацию государственных должностей, понятие, необходимость существования и требования к их реестру, квалификационные требования к различным категориям должностей, соответствующие этим должностям полномочия, служебные разряды государственной службы и их соотнесение в пределах всей системы государственной службы, порядок учреждения государственных должностей, понятие должностных инструкций и требования к ним. Институт комплектования государственной службы представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих общие положения о системе государственного обеспечения надлежащего комплектования государственной службы как в целом, так и ее отдельных видов, и собственно порядке комплектования (требования, способы замещения должностей и используемые правовые формы). Данный институт также включает нормы о государственном обеспечении качественного комплектования государственной службы. Дальнейшее деление институтов в Общей части происходит на основании выделения нескольких разновидностей отношений в связи с реализацией (осуществлением) государственной службы. Поскольку решение задач государственной службы связано в первую очередь с осуществлением государственным служащим обязанностей и реализацией прав (правомочий), которые формируют правовой статус государственного служащего, то, используя традиционный подход, целесообразно назвать этот институт институтом правового статуса государственных служащих. Данный институт включает нормы о классификации обязанностей и прав, устанавливает их перечни и формы закрепления, порядок реализации. Несмотря на то что элементами правового статуса признаются также ответственность, поощрения, материальные и социальные гарантии обеспечения государственных служащих, в силу своей значимости и объема правового регулирования в системе отрасли законодательства они образуют самостоятельные правовые институты. Полагаем, что те же признаки позволяют в качестве самостоятельного признать также институт дисциплинарной ответственности с отдельным подинститутом служебной дисциплины. 176 Названные институты являются комплексными и в них объединяются нормы различных отраслей права. Соответственно, они подлежат регламентации не только специальным законодательством о государственной службе, но и иным отраслевым законодательством. Самостоятельным и новым для юридической теории и практики является институт должностного регламента. Он представляется административно-правовым институтом, но в административном законодательстве как отдельный не встречался, несмотря на его значимость при системно-комплексном подходе к государственной службе ввиду регулирования им порядка реализации компетенции органа, а конкретно – исполнение государственными служащими своих обязанностей, порядок их взаимодействия между собой, как внутри органа, так и с государственными служащими иных органов, организаций и физическими лицами при решении задач государственной службы. Он является сложным, тесно связанным с предыдущими, и в нем отдельно выделяется подинститут служебной этики. Институт прохождения государственной службы традиционен. Он взаимосвязан с институтом служебного регламента, способствующим реализации совокупности включенных в него норм. Этот институт имеет комплексный характер и содержит прежде всего модернизированные или взаимодополненные нормы административного и трудового права, что, однако, не исключает при системно-комплексном правовом регулировании присутствия в нем «чистых» отраслевых норм. Данный институт составляют нормы о понятии прохождения государственной службы и его общих этапах, которые, объединяясь, формируют самостоятельные подинституты. С учетом единого законодательного регулирования получает развитие институт обжалования, который трансформируется в самостоятельный институт индивидуального служебного спора. Инновационное совершенствование правового регулирования государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства, ориентированной на публичные административноправовые основы, обусловливает наличие такого института, как разрешение споров, связанных с реализацией публичного интереса, который устанавливает основы преодоления возможных противоречий публичного и частного интересов при осуществлении государственной службы. Данный институт имеет сугубо административно-правовой характер. 177 Окончание государственной службы сопряжено с ее прекращением, которое как институт должен объединять нормы трудового законодательства о прекращении трудовой деятельности со специальными нормами, касающимися общих условий и порядка прекращения государственной службы. Особенная часть содержит элементы, регламентирующие специфику отношений, возникающих в различных видах государственной службы Республики Беларусь. Она, не повторяя норм Общей части, содержит специальные нормы об особенностях правового статуса тех или иных видов государственной службы, которые в настоящее время регулируются многими актами законодательства специального характера. Отношения каждого из видов данной системы имеют свое внутреннее деление, исходящее из предложенной их общей классификации на отношения организации и осуществления и собственное, специфичное законодательное регулирование. Таким образом, эти отношения настолько своеобразны и множественны, что вполне могут быть отнесены к самостоятельным подотраслям законодательства о государственной службе. В пределах данных подотраслей может осуществляться дальнейшее институциональное деление на основе критериев деления Общей части государственной службы и с учетом ее общих основ. Предложенная институциональная система служебного права как одной из главных отраслей законодательства в нашем представлении должна лечь в основу систематизации законодательства о государственной службе, наиболее продуктивной формой которой в сложившихся условиях и при предложенном научном обосновании системы отрасли должна стать кодификация. Согласно Концепции совершенствования законодательства, общим правилом системного нормотворчества является также базирование отраслевого законодательства на кодексах [136, п. 131, абзац второй п. 24]. Аналогичные выводы делают и ученые. Так, украинский исследователь Ю.С.Шемшученко, оценивая ситуацию, связанную с развитием отраслей законодательства, отмечает необходимость в принятии новых кодексов для тех из них, которые получают соответствующее развитие [478, с. 5]. В научной литературе встречались предложения о кодификации российского законодательства о государственной службе, в ряде случаев даже с изложением общей структуры кодекса [66, с. 116; 56, с. 101; 479, с. 102–105; 226, c. 141–145; 315, с.22–24; 480, с. 77–80 и 178 др.]. Предлагалось также принять Основы законодательства о государственной службе [60, с. 78–80, 101–104]. Однако достаточных научных обоснований изложено не было. В настоящее время высказываются возражения по поводу предложений о кодификации ее служебного права, а действующий Федеральный Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» относят к такой форме законодательных актов, как основы [296, с. 19, 133–134]. Полагаем, для России процесс кодификации осложняется в виду структуризации ее государственной службы не только по горизонтали как родо-видового явления, но и по вертикали при выделении в ней государственной службы федерации и ее субъектов, а также муниципальной службы. Однако в некоторых субъектах Федерации приняты кодексы о государственной службе, которые по своей структуре и содержанию все же ближе к законам [481; 482]. Представляется, что в настоящее время в Республике Беларусь для кодификации законодательства о государственной службе сложились все условия: накоплен достаточный нормативный массив, который носит устойчивый характер, имеется возможность вычленения обобщающих норм. Автором настоящей работы предпринята попытка выработки доктринальной модели государственной службы как отрасли законодательства, предрасположенной к кодификации. Кодекс как принципиально новый и наиболее продуктивный акт при регулировании больших сфер общественных отношений поможет разрешить следующие вопросы, которые, по мнению теоретиков [483, с. 47–54; 484, с. 32–34, 38], он и призван решать: выведение правового регулирования государственной службы на принципиально новый уровень; создание единого, целостного механизма правового регулирования на базе уже сложившихся институтов; уточнение терминологии и ее универсализация в рамках всей системы государственной службы; ревизия актов и норм на предмет непротиворечивости; отмена устаревших и недействующих норм и актов; выявление и ликвидация пробелов и противоречий в законодательстве, преодоление системных недостатков; корреляция норм общих и специальных нормативных правовых актов о государственной службе; разрешение противоречий межотраслевого регулирования (прежде всего административного и трудового права); включение норм актов более низкой юридической силы или одной юридической силы, но имеющих стабильный характер и регулирующих отношения государственной службы в единый акт – 179 Кодекс государственной службы; сокращение количества нормативных правовых актов, с целью эффективного правоприменения. При проведении кодификации желательно избежать проблем, имевших место в предыдущие периоды, и на которые неоднократно указывали ученые и практики [229, с. 392–398; 485, с. 73, 75; 486, с. 3]. Таким образом, на кодекс возлагается роль базового системообразующего нормативного правового акта, в котором, как доказывала в свое время И.И.Мартинович на примере Кодекса о судоустройстве и статусе судей, «дается систематическое изложение во внутренне согласованном виде всего нормативного материала, максимально полно регулирующего определенную область общественных отношений» [487, с. 39]. Однако при разработке Кодекса государственной службы необходимо иметь в виду, что им будут регулироваться комплексные отношения государственной службы, особенность которых, по справедливому замечанию О.Н.Толочко, заключается в необходимости обеспечения как их системного (точнее, унифицированного. – О.Ч.) регулирования, так и регулирования нормами, относящимися к «материнским» правовым отраслям во избежание их оторванности от материнских отраслей [488, с. 146]. Как верно отметил А.Г.Тиковенко, «государственная служба как комплексный преимущественно публично-правовой институт не может регулироваться только одним Законом… пусть даже базовым и совершенным» [37, с. 184]. Соответственно, целесообразно субсидиарное правовое регулирование положениями единого унифицированного кодифицированного нормативного правового акта и нормами отраслевых нормативных правовых актов (Налогового кодекса Республики Беларусь [360], Кодекса о судоустройстве и статусе судей [327], законов Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» [330], «О статусе военнослужащих» [489], «О воинской обязанности и воинской службе» [256], «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» [416] и др.), особенно в части профессиональных полномочий, специфики правового статуса. Нормы трудового законодательства с учетом специфики государственной службы целесообразно включать в единый Кодекс государственной службы, что приведет к правовому регулированию отдельных этапов государственной службы исключительно данным Кодексом, а не нормами ТК безотносительно к специфике государственной службы. Это, в свою очередь, потребует пересмотра и 180 ревизии существующих актов о регламентации всех видов государственной службы, так как в большинстве из них довольно широко используется отсылочная норма к трудовому законодательству, причем она не всегда может быть с безусловностью применима к конкретному виду государственной службы или вызывает сомнения в ее обоснованности (например, часть шестая ст. 114 Кодекса о судоустройстве и статусе судей, устанавливающая общую дисциплинарную ответственность судей [327], ст. 49 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330], определяющая, что условием прохождения стажировки для лиц, впервые назначаемых на службу в органы прокуратуры, является срочный трудовой договор, хотя это договор особого рода; часть вторая ст. 55 этого Закона, содержащая ссылку на трудовое законодательство в части определения видов дисциплинарных взысканий, поглощаемое законодательством о государственной службе). К выводам о необходимости правового регулирования социально-трудовых отношений в сфере государственной службы вне трудового кодекса приходят и украинские ученые [490, с. 256]. При регламентации отношений государственной службы в едином кодексе улучшится и качество законодательного регулирования: многие открытые перечни или отсылочные нормы будут исключены. Таким образом, наличие единого акта будет способствовать единству и согласованности всей системы правового регулирования в такой сложной комплексной сфере общественных отношений, как государственная служба. Принятие Кодекса государственной службы решит и существующую ныне проблему иерархии источников о государственной службе и их взаимосвязи, поскольку, как отмечено Т.Н.Рахманиной, «кодекс не существует автономно, изолировано от других актов; он «живет», действует в определенной иерархически структурированной системе, находясь в тех или иных системных связях с другими актами» [484, с. 33]. Неоспоримо, что во главе всей системы источников высшее место отводится Конституции. Следующим актом видится Кодекс государственной службы, с учетом норм которого должно строиться все иное законодательство, регламентирующее вопросы государственной службы, в том числе и ее конкретных видов, что потребует внесения в них соответствующих изменений. Кодекс государственной службы должен иметь приоритет перед иными кодексами в части сферы его правового регулирования. 181 Институты Общей части Кодекса государственной службы, регламентирующие комплексные отношения, среди которых не только административные и трудовые, подлежащие максимально полному регулированию единым кодексом, но и финансовые, налоговые, социального, в том числе пенсионного обеспечения, требуют и комплексного законодательного регулирования. Как отмечено В.Н.Годуновым, характер нормативных правовых актов обусловлен характером регулируемых отношений [491, с. 24–25]. Соответственно, общие положения указанного Кодекса в этой части потребуют дополнения специальными нормативными правовыми актами. Вопрос о соотношении законодательных актов при регламентации самостоятельных подотраслей права государственной службы, включающих нормы о ее отдельных видах, в целом решается в пользу Кодекса государственной службы: ее Общей и Особенной частей, за исключением, связанным со спецификой отношений осуществления конкретных видов государственной службы: депутатской, прокурорской, судейской, военной и др. Правила осуществления конкретных видов деятельности предусмотрены специальным законодательством (Кодексом о судоустройстве и статусе судей, Гражданским процессуальным кодексом (далее – ГПК), Хозяйственным процессуальным кодексом (далее – ХПК), ПИКоАП, Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и т.д.), на что и должна делаться ссылка в Кодексе государственной службы. Специальное законодательство должно дополнять Особенную часть Кодекса государственной службы, устанавливающую порядок комплектования и прохождения конкретных видов государственной службы. В данный Кодекс целесообразно включить общие нормы стабильного свойства, а наиболее специфичные и динамичные отражать в специальных законодательных актах. Уровень данных актов может быть различным в зависимости от вида государственной службы: от кодексов (Избирательный кодекс, Кодекс о судоустройстве и статусе судей) и законов («О прокуратуре Республики Беларусь», «Об органах внутренних дел Республики Беларусь») до принятых в их развитие отдельных положений о прохождении того или иного вида службы. Подобное комплексное регулирование в данной части не является новым для Республики Беларусь и иных государств. Оно аналогично регулированию отдельных видов обязательств в ГК. Комплексы законодательных актов, регламентирующие каждую из групп отношений в сфере государственной службы, образуют 182 самостоятельные подсистемы единой системы актов, которые не оторваны друг от друга, а наоборот, взаимосвязаны так же, как структурные элементы системы государственной службы Республики Беларусь. Например, законодательство о прокурорской службе связано с военным законодательством в части прохождения и осуществления службы в военных прокуратурах, а все подсистемы законодательства о видах государственной службы связаны между собой при зачете стажа государственной службы и т.п. В сфере государственной службы в рамках любой подсистемы возможно издание актов Президента и в развитие актов законодательства – подзаконных актов. Вместе с тем желательно стремиться к максимально полному регулированию сложившихся отношений, имеющих устойчивый характер, указанным Кодексом. Таким образом, правовое регулирование государственной службы в Республике Беларусь не может осуществляться в рамках системы отраслей права ни посредством отрасли права, ни посредством правового института межотраслевого свойства. Его целесообразно проводить в пределах системы законодательства на основе выделения в ней соответствующей комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь, включающую Общую и Особенную части и самостоятельное институционально-подотраслевое деление. Логическое построение системы источников, регулирующих государственную службу как комплексную отрасль законодательства имеет свои конституционные основы и обоснованные критерии, связанные с: 1) приоритетом публичных свойств, комплексного единства неоднородных отношений, формирующих сферу правового регулирования, и единства принципов права; 2) системой отрасли; 3) наличием своеобразных отношений комплектования и реализации государственной службы, принципиально отличающихся в ее конкретных разновидностях с корреспондирующей им системой специального законодательства; 4) выбором кодификации как наиболее оптимального систематизирующего метода. 183 ГЛАВА 4. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 4.1. Правовое регулирование институциональных компонентов организации государственной службы Институт организации государственной службы имеет важнейшее значение для всей государственной службы, поэтому он занимает в ней первое место. Этот институт решает задачу определения организационной структуры государственной службы и налаживания ее работы. Как верно отметил известный американский исследователь публичной службы Д.Розенблюм, «проектируя организационные структуры и процессы одного вида или другого, можно максимизировать различные ценности, можно услужить различным потребностям, и можно достичь различных целей» [204, с. 137]. Вместе с тем в науке административного права институт организации государственной службы как самостоятельный институт практически не исследовался. Работы отечественных и зарубежных авторов освещают преимущественно его отдельные структурные части, в то время как все они объединены единой целью, взаимосвязью структурных компонентов, а возникающие в них отношения представляют собой самостоятельный вид. Правовое регулирование организации государственной службы как сложной системы, включающей институты общих основ организации, должности и комплектования государственной службы, может осуществляться Общей частью Кодекса государственной службы. Обращаясь к конкретным структурным частям организации государственной службы при совершенствовании законодательного регулирования в пределах комплексной отрасли законодательства, следует отметить, что в первую очередь необходимо опираться на уточненные понятия о государственной службе и ее стаже, государственном органе, государственном служащем, исходящие из уяснения сущности государственной службы как профессионально компетентной деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества и непосредственной реализации принципа единства государственной службы, вытекающего из норм Конституции. Следует определить также сферу правового 184 регулирования отношений государственной службы и ее законодательные основы. Четкое определение системы государственной службы как единой и гомеостатической требует правового регулирования вопроса о взаимосвязи ее различных видов, что имеет практическое значение при зачете стажа государственной службы и установлении классных разрядов (классы, квалификационные классы, ранги, воинские и иные специальные звания и т.п.) при переходе из одного ее структурного вида в другой, соотнесении уровней заработной платы по аналогичным должностям. Так, представляется, что стаж государственной службы следует признать единым для всех видов государственной службы. При переходе из одного вида государственной службы в другой целесообразно присваивать служебные разряды с учетом ранее присвоенного в предыдущем виде, а дальнейшее их присвоение производить в порядке карьерного роста по аналогии с военизированными видами службы. При зачислении на государственную службу впервые лиц, не имеющих стажа государственной службы, желательно присваивать низший служебный разряд государственного служащего для соответствующего вида государственной службы, который далее повышается в процессе государственной служебной деятельности в порядке карьерного роста. При наложении дисциплинарного взыскания очередной служебный разряд следует задерживать в присвоении, что и предусмотрено в части пятой ст. 13 Закона о государственной службе [151]. Для реализации данных правил необходимо, в частности, изменить подход к установлению служебных разрядов государственных служащих, регламентируя не низший и высший их пределы по должности, а относительно определяя лишь максимальный их предел для каждой должности, как, например, на военной службе. Данное правило может иметь исключения. Первое связано с зачислением на политическую службу, когда государственным служащим может присваиваться служебный разряд без учета карьерного роста. Второе связано с индивидуальными достижениями кандидата на должность, когда ему может присваиваться более высокий класс при занятии должности. Это правило может иметь распространение при переходе из одного вида государственной службы в другой, при зачете стажа государственной службы как для впервые поступающих на нее, так и для лиц, имевших перерыв в государственной служебной деятельности. 185 Следует сохранить и правило о том, что государственным служащим может присваиваться служебный разряд на один выше, чем предусмотренный по должности. Вместе с тем, по мнению автора, следует дополнить ст. 13 Закона о государственной службе также условием о возможности подобного поощрения при безупречной службе в течение 20 лет, что является дополнительным карьерным стимулом для государственного служащего. Предложенный подход является промежуточным между существующим в настоящих условиях и воспринятым из советского времени открытым типом организации государственной службы, который справедливо подвергнут критике учеными [492, с. 84–85], и ее закрытым типом, к которому максимально приближены военная и дипломатическая виды службы. Предлагаемый резкий переход к формированию закрытого типа службы, по аналогии с Германией и Францией [492, с. 85, 98, 99], представляется неоправданным ввиду отсутствия социальных и юридических предпосылок: государственные служащие не готовы начинать служебную карьеру каждый раз заново при переходе из одного вида государственной службы в другой, а законодательство не выстроено как самостоятельная отрасль с приоритетным административно-правовым регулированием, обеспеченным усиленными социальными гарантиями. Более того, абсолютная закрытость, как для всей государственной службы, так и в пределах ее отдельных видов, недопустима. Государственная служба при всей ее строгости и упорядоченности должна иметь гибкие механизмы комплектования наиболее достойными лицами, а также осуществляться на принципах ротации, чтобы избежать инерционности и окостенения. Предложенный подход также видится начальным этапом в построении карьерной государственной службы, когда стаж государственной службы является определяющим для присвоения классного разряда. Карьерная государственная служба сопряжена с профессионализмом государственного служащего, который приобретается в результате долговременной работы в отдельной сфере (отрасли, области) или на отдельных должностях, которые могут быть зачтены в стаж государственной службы при переходе на нее. В связи с этим предлагается в системе аппаратной службы органов исполнительной власти включать в стаж государственной службы работу в качестве специалистов государственных организаций в соответствующей сфере (отрасли, области) при переходе в ней на 186 должность государственного служащего. При этом полагаем нецелесообразным в данном случае устанавливать срок зачета стажа в зависимости от уровня государственного органа. Он может быть установлен продолжительностью пять лет для всех органов, исходя из сложившегося опыта правового регулирования данных отношений в Республике Беларусь. Карьерный принцип построения государственной службы требует и установления правила, согласно которому при первичном поступлении на государственную службу лиц, не имеющих опыта практической деятельности (кроме депутатской и политической), назначение возможно только на низшие должности в иерархии с дальнейшим продвижением по должностям при успешном карьерном росте. Исключения возможны для лиц, имеющих отдельные достижения (ученую степень, звания, иные достижения в сфере назначения на должность) или при переходе из одного вида службы в другой (зачете стажа). Тем более следует исключить возможность назначения на руководящие должности лиц, не имеющих опыта практической деятельности в течение пяти лет, который необходим для приобретения общекоммуникативного и профессионального опыта. Динамичная реорганизация государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства порождает необходимость наличия специального органа, призванного централизованно и упорядоченно решать вопросы государственной службы, к которой постоянно возрастают требования со стороны общества, а их удовлетворение зависит от роста ее эффективности, обеспеченного организационным и правовым совершенствованием. Государственная служба представляет собой также чрезвычайно сложный управленческий механизм, который, по мнению многих современных ученых, требует создания отдельной системы управления во главе с единым управляющим органом, который осуществлял бы все функции государственного управления в сфере государственной службы на всех уровнях возникающих в ней отношений [44, с. 162–172; 51, с. 214–222; 493, с. 14; 494, с. 13–22; 495, с. 62–65; 496 и др.]. Этого же требует и системный подход к совершенствованию государственной службы как организационного и правового явления, отход от отношения к ней как виду трудовой деятельности, решение вопросов которой возможно осуществлять на локальном уровне. Государственная служба, имеющая административно-правовые начала, ориентирована на создание специальной системы органов управления в ею. 187 В существующей системе государственных органов Республики Беларусь специализированных органов по управлению в данной сфере не существует. Их осуществляют практически все государственные органы в пределах своих полномочий. Так, Национальное собрание Республики Беларусь, наряду с принятием законов в данной сфере наделено полномочиями по решению кадровых вопросов при назначении и смещении с ряда высших государственных должностей. Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями в области государственной кадровой политики, которые он реализует как самостоятельно, так и с помощью Администрации Президента Республики Беларусь как органа государственного управления, обеспечивающего его деятельность в этом направлении. Администрация Президента Республики Беларусь осуществляет формирование единой системы учета руководящих работников государственных органов, иных государственных организаций, ведение кадрового реестра Главы государства; общее руководство деятельностью государственных органов и иных государственных организаций по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров; согласование в случаях, предусмотренных законодательством, кандидатур при назначении их на должности; создание и совершенствование системы аттестации руководящих работников государственных органов и иных организаций, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства, их конкурсного отбора и выдвижения, формирования резерва управленческих кадров; общее руководство и координация деятельности государственных органов и иных государственных организаций, подчиненных (подотчетных) Администрации Президента Республики Беларусь, а в случаях, установленных Президентом Республики Беларусь, также подчиненных (подотчетных) Главе государства [497, подп. 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.22-1 п. 5]. Совет Министров Республики Беларусь как коллегиальный центральный орган государственного управления в соответствии со ст. 22 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента Республики Беларусь предложения по осуществлению кадровой политики, направленной на создание необходимого резерва высококвалифицированных руководящих работников системы подчиненных ему республиканских органов государственного 188 управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов, содействует обеспечению их подготовки и повышения квалификации; координирует и контролирует деятельность подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов по осуществлению кадровой политики; участвует в формировании кадрового реестра Главы государства; утверждает кадровый реестр Совета Министров. Таким образом, участие в кадровых вопросах является одним из направлений деятельности Правительства [250]. Другие государственные органы и организации участвуют в реализации кадровой политики при выполнении своих непосредственных функций посредством работы руководителей и специализированных кадровых служб. Опыт других государств показывает, что существование специальных органов и даже систем специального управления государственной службой часто является традиционным. Например, в ФРГ существует Федеральный комитет по кадрам [498, c. 250–251] во Франции – Главное управление администрации и госслужбы [498, с. 211]. В КНР, согласно ст. 89 Конституции, общие функции по управлению государственной службой возложены на правительство (Государственный совет КНР) [499], а комплексное управление государственной службой осуществляет специализированное Министерство кадров Государственного совета [500, ст. 85]. В Монголии в 1994 году создан специализированный орган, ответственный за пополнение государственной службы и решение иных кадровых вопросов [82, c. 97–102]. Опыт управления государственной службой в различных странах обобщенно представлен в работе А.Ф.Ноздрачева [47, с. 57]. Постсоветские государства также начали создавать подобные структуры. Так, в Российской Федерации в структуре Администрации Президента создано самостоятельное подразделение – Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы [501], с перспективой создания самостоятельного федерального органа по управлению государственной гражданской службой [502, п. 2; 503, п. 2], что, однако, в части предоставления отдельных полномочий данному органу критикуется российскими специалистами [504, с. 78]. В Украине существуют Координационная 189 Рада по вопросам государственной службы при Президенте Украины как его консультативно-совещательный орган и Главное управление государственной службы Украины как центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, подчиненный Президенту Украины [505; 506]. В Республике Армения специальным органом руководства и организации гражданской службы является Совет по гражданской службе, «который занимает более важное положение в структуре государственного управления, чем, например, министерство» [81, c. 118, 140]. В Республике Азербайджан также создан специальный орган управления государственной службой – Совет управления государственной службой, но он не является государственным органом, а его члены (18 человек, назначаемые Президентом, Председателем Милли Меджлиса (Парламента) и Председателем Конституционного Суда) осуществляет свои полномочия на общественных началах [214, ст. 5]. Данный орган осуществляет надзор за применением Закона о государственной службе и ее нормативнометодическое обеспечение, определяет перечень лиц, относимых к категории государственных служащих, осуществляет общие функции государственного управления в отношении государственной службы: анализ ее состояния, прогнозирование и планирование развития, координация в органах государственной службы и др. [507, подп. 1.1 п. 1, подп. 2.1 п. 2]. Особое внимание вопросам создания системы органов управления в сфере государственной службы отводится в Кыргызстане. В этой стране создан Совет по государственной службе, определяющий стратегию и политику ее развития, механизм для согласованного функционирования и взаимодействия всех государственных органов, который состоит из представителей всех ветвей власти, и Агентство по делам государственной службы, являющееся постоянно действующим органом Совета, подчиненным Президенту. На местах созданы региональные подразделения Агентства, а в государственных органах государственной службы учреждены должности статс-секретарей, ведающих вопросами реализации кадровой политики [162, ст. 12–14]. Общая сфера деятельности органов управления государственной службой в зарубежных государствах не означает однообразия в выполнении функций и реализации полномочий. Однако чаще всего они сводятся к разработке общих требований к должностным лицам, организации общего набора кадров, их подготовки и переподготовки, 190 этическому регулированию, подготовке предложений по оплате труда за выполнение обязанностей государственной службы [508, с. 24–37], а также к осуществлению организационно-методического руководства и координации деятельности всех государственных органов по вопросам государственной службы. В перспективе при условии комплексного развития государственной службы Республики Беларусь и совершенствования ее правового регулирования на основе подхода к ней как единой системе разрешение вопроса об образовании обособленного специального органа управления в сфере государственной службы станет необходимостью. Данный орган по статусу может относиться к республиканским органам государственного управления, подчиненным Президенту Республики Беларусь, который с учетом уже используемых в Республике Беларусь наименований может называться Национальным комитетом государственной службы. В свою очередь, в нем могут быть созданы структурные подразделения, осуществляющие функции государственного управления как по общим вопросам государственной службы, так и по координации ее отдельных видов в рамках общей системы государственной службы. Среди общих направлений можно выделить следующие: 1) организация системы органов государственной службы и ее комплектование (определение системы органов государственной службы, их структуры, должностей государственной службы и ведения их реестра, разработки типовых и согласования непосредственных инструкций); 2) подготовка и повышение квалификации государственных служащих (ведение и подготовка кадрового резерва, координация общих вопросов обучения и переподготовки государственных служащих, координация и регулирование их стажировок, кроме организации непосредственно профессиональной подготовки и повышения квалификации в отдельных видах государственной службы, что может быть функцией самостоятельных подразделений); 3) развитие государственной службы (планирование и прогнозирование развития системы органов государственной службы, кадров государственной службы и ее финансирования, разработка и реализация государственной кадровой политики, определение рисков на государственной службе, правовой мониторинг государственной службы и разработка предложений по повышению ее эффективности, разработка и реализация мер по борьбе с коррупцией на государственной службе, широкое внедрение оценок не только 191 деловых, но и нравственных качеств государственных служащих при назначении на должности и аттестации государственных служащих). Последнее из названных структурных подразделений является наиболее значимым в плане обеспечения единства системы государственной службы и перспектив ее развития. Оно может иметь статус главного управления, и его следует укомплектовать наиболее квалифицированными кадрами, способными предлагать и внедрять передовые управленческие технологии, в частности системы стратегического планирования и организационной эффективности, целевых показателей и их оценки, процессное управление, корпоративное управление и другие современные управленческие технологии, отдельные положения которых освещены в трудах ученых не только в виде статей или их частей, но и крупных монографических работ и учебных пособий [3, с. 225–226; 509; 510; 511; 512; 513; 514, с. 18, 22–23; 515; 516, с. 23, 25–26 и др.]. В данном случае речь идет не столько о менеджеризации государственной службы как модернизированного объекта финансирования, которую справедливо критикует А.А.Гришковец [157, c. 51–53], сколько о целенаправленном развитии с конкретными перманентно сменяющими друг друга целями, правовом обеспечении их достижения, контроля за их выполнением. Анализ современных подходов правоведов и представителей иных наук (в частности, менеджмента, экономики, политологии) к совершенствованию управленческих механизмов приводит к выводу об их концептуальной схожести и возможностях использования достижений иных наук в правой науке о государственном управлении. С учетом изложенного полагаем, что направлениями деятельности вышеназванного структурного подразделения также могут быть определение и реализация методологии государственного управления. Данное подразделение представляется координирующим по отношению к другим при реализации полномочий, связанных с разъяснениями общих положений законодательства о государственной службе с исключением этого полномочия из сферы ведения Министерства труда и социальной защиты. Подобные полномочия при условии укомплектованности специалистами в области конституционного и административного права позволят исключить неоднозначность и односторонность толкования ключевых понятий государственной службы: системы органов, мест службы, должности государственной службы, ее стажа и др., разрешения спорных вопросов 192 в связи с осуществлением государственной службы в административном порядке исходя из особой специфики данного вида общественно полезной трудовой деятельности. В названном специальном органе по управлению в сфере государственной службы требуется также распределить функции по конкретным видам государственной службы в Республике Беларусь ввиду их специфичности или по отдельным, наиболее важным направлениям государственной службы. Так, целесообразно выделение управления по работе с кадровым реестром Главы государства и руководящими работниками, с закреплением за ним соответствующих функций, реализуемых в настоящее время Администрацией Президента Республики Беларусь. В качестве отдельного может быть выделено управление по вопросам государственной службы в представительных, судебных и прокурорских органах. Данное управление может анализировать вопросы государственной службы в этих органах, организовывать процесс повышения квалификации в них (в том числе и в отношении депутатов Палаты представителей Национального собрания и местных Советов депутатов и членов Совета Республики Национального собрания), контроль за соблюдением законодательства о государственной службе в данных органах, вносить предложения по совершенствованию процесса поступления и прохождения государственной службы в них, давать рекомендации и разъяснения. Обоснованным представляется также выделение направления по работе с кадрами судебной системы Республики Беларусь в отдельное управление кадрового обеспечения судов с одновременным исключением аналогичных задач, возложенных в настоящее время на органы системы юстиции и хозяйственные суды, из их компетенции. Предлагаемое структурное решение может способствовать внедрению единых подходов к формированию судейского корпуса и штата судебных исполнителей, сосредоточению в едином органе всех вопросов, связанных с кадровым обеспечением судебной системы и соответственно уменьшению бюрократических процедур при назначении на должности судей, разграничению функций подбора кадров и контроля за их деятельностью. Одним из важнейших направлений деятельности специального органа по управлению государственной службой следует признать работу в сфере аппаратной службы. На соответствующее подразделение могут быть возложены функции в области координации 193 ее комплектования, подготовки специалистов и повышения квалификации в ней, участия в проведении экзаменов и аттестации, разрешения спорных вопросов дисциплинарной ответственности в административном порядке, разрешения иных споров на государственной службе, контроля за соблюдением законодательства по вопросам поступления и прохождения службы в ней. Координация вопросов прохождения военной службы и военизированных разновидностей государственной службы при понимании государственной службы Республики Беларусь как единой системы требует наличия в едином органе по вопросам государственной службы отдельного структурного подразделения с укомплектованием его соответствующими специалистами, имеющими специальные звания. Они могут служить важным связующим звеном в реализации методологии единой государственной службы. При наличии единого республиканского органа управления государственной службой все спорные практические вопросы, проблемы и противоречия законодательства будут в нем консолидироваться и оперативно разрешаться, что в конечном итоге будет способствовать как ее организационной эффективности, так и совершенствованию правотворчества государственных органов. Наличие централизованного органа управления государственной службой также необходимо для придания постоянного импульса для ее развития, поскольку сама она, отличаясь признаками консервативности и стремления к воспроизводству, не может быть реорганизована или усовершенствована без внешнего воздействия. Как отмечает Д.М.Канищев, при попытке любого изменения за счет собственных возможностей «она возвращается к глубоко закамуфлированным формам прежнего состояния», отличающимся закрытостью для общества и подчиненностью своим собственным обычаям и традициям. «Отсюда следует, что любая реформа государственной службы всегда сталкивается с не всегда явным, но в массе своей ощутимым сопротивлением чиновничества, которое любым нововведениям объективно предпочитает стабильную ситуацию с развитием внутри нее уже устоявшихся тенденций. Отсюда опять же хорошо известный из практики постоянный рост аппарата управления и обратное стремление к его сокращению» [57, с. 18–20]. Для системного управления государственной службой недостаточно создать республиканский орган управления в данной сфере. Система управления государственной службой связана также с методическим 194 руководством: разработкой рекомендаций о структуре органов и их должностном составе, инструктивно-должностных документов и другими вопросами кадрового обеспечения. Данные функции могут быть возложены на Академию управления при Президенте Республики Беларусь с одновременным изменением ее статуса как органа государственной службы с выделением в ней отдельных должностей государственной службы. Академия управления также должна представлять ежегодный отчет с научным обоснованием состояния, эффективности и перспектив государственной службы. Для реализации поставленных задач следует наделить ее полномочиями по сбору необходимых материалов. Академия управления может также обеспечить проведение экзаменов для лиц, поступающих на государственную службу, и лиц, проходящих государственную службу, при необходимости подтверждения уровня их профессиональной компетентности. Это будет способствовать большей объективности и беспристрастности экзаменационных форм. Завершенная система органов управления государственной службы предполагает наличие отдельных структурных подразделений в каждом государственном органе государственной службы. Существующие кадровые службы являются их основой. Однако на них желательно возложить дополнительные функции с введением должностей специалистов по подбору персонала и локальному правовому мониторингу государственной службы. Целесообразно создание коллегиальных структурных подразделений – дисциплинарных комиссий с целью обеспечения дополнительной защиты государственных служащих при привлечении их к дисциплинарной ответственности. Возможности дополнительной защиты видятся также в том, чтобы предоставить государственным служащим и руководителям государственных органов право обращения в названный выше специальный республиканский орган по проблемным вопросам служебной деятельности с возложением на нее обязанностей давать разъяснения о применении норм права в спорных ситуациях. Таким образом, создание системы органов управления в сфере государственной службы является составным этапом формирования эффективной системы управления государственной службой, которая должна обеспечить «надведомственный контроль за действиями чиновничьего аппарата, …реализацией законодательства о 195 государственной службе» [517, с. 41]. По мнению И.Н.Барцица, данная система служит «ключевым и первоочередным звеном в комплексе мер по реформированию государственной службы», поскольку призвана «существенно повысить уровень доверия граждан к государственной службе» [134, с. 27–30]. Так, важнейшим направлением деятельности в сфере управления государственной службой, выражающейся в аналитической работе, имеющей практический выход на повышение качества государственной служебной деятельности, является ее мониторинг. Мониторинг государственной службы представляет собой часть единого правового мониторинга. Данной деятельности в настоящее время уделяется много внимания в Российской Федерации, причем на уровне как теоретических исследований, так и внедрения его в практику работы государственных органов [229, с. 398–440; 518, с. 83; 519, с. 10–15; 520, с. 3–11; 521, с. 25–38 и др.]. Следует отметить значимость правового мониторинга, под которым понимается «постоянное системное наблюдение за состоянием и применением… нормативных правовых актов… с целью выявления, оценки и устранения проблем, связанных с их применением, а также с целью совершенствования нормативного правового регулирования в стране» [522, с. 16]. Из указанного следует, что правовой мониторинг – это анализ не только законодательства, но прежде всего правоприменительной практики с целью уяснения и преодоления проблем реализации правовых норм. Правой мониторинг – это явление более широкомасштабное, чем анализ эффективности правовых норм. В вопросах государственной службы при правовом мониторинге важно в целом устанавливать, соответствуют ли деятельность государственных служащих и ее правовое регулирование сущностному назначению государственной службы как публичной деятельности, осуществляемой в интересах общества. Это означает необходимость при сопоставлении цели правового регулирования и фактического результата, устанавливать их соответствие или несоответствие и, выявляя причины несоответствия, предлагать механизмы их устранения. Следовательно, правовой мониторинг в сфере государственной службы должен выполнять оперативную компенсаторную функцию, призванную своевременно выявлять проблемы и восполнять лакуны не только в правовом регулировании, но и в реализации правовых норм на практике. Последним этапом правового мониторинга должно быть реагирование на его результаты. 196 В Российской Федерации внедрение системы мониторинга и создание механизмов реагирования на его результаты – два растянутых во времени этапа [229, с. 85]. Однако признание внедрения результатов мониторинга в практику в качестве его завершающего процесса и части мониторинга, а также использование российского опыта позволяют предвосхитить возможные упущения при его проведении в Республике Беларусь. Исходя из этого, какой бы правовой мониторинг не проводился, реализация его выводов возлагается на государственную службу. Таким образом, речь идет об отдельном направлении управленческой деятельности в сфере государственной службы – ее правовом мониторинге, обеспечение координации которого может быть возложено на самостоятельное организационное управленческое звено – Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, общее руководство которым осуществляет Администрация Президента Республики Беларусь. Российскими специалистами доказано, что, кроме того, правовой мониторинг необходимо осуществлять в каждом государственном органе и его результаты консолидированно «сливать» в единый координирующий орган [523, с. 26–27]. Представляется, что предметом мониторинга должны быть не только собственная правоприменительная деятельность, но и анализ обращений физических и юридических лиц, для чего предлагается вводить в государственных органах (организациях) опросные листы, которые аккумулируются в специальных опросных ящиках на бумажных носителях и на сайтах в электронном виде. Вышестоящие органы (организации) должны проводить обобщение и анализ опросных листов, итоги которых следует класть в основу совершенствования дальнейшей правотворческой деятельности. Данное направление деятельности представляется более глобальным, но и более эффективным, чем существующий в настоящее время поквартальный сбор статистических сведений от органов государственного управления о работе с обращениями граждан, которые в количественном соотношении содержат более 60 сведений. Каждое из этих сведений подается в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, а также нарастающим итогом с начала года и по структурным подразделениям государственного органа (организации), являющимся самостоятельными юридическими лицами. Сведения представляются в разрезе данных об устных и письменных обращениях, коллективных и повторных обращениях, территориальной структуре обращений, 197 источнике их поступлений, итогах рассмотрения обращений (положительно, отказано, даны разъяснения, рассмотрено с выездом на место, принято решение об окончании переписки, переадресовано для рассмотрения в другие организации, о рассмотрении свыше установленного законодательством сроков), о тематике обращений (по жилищным, пенсионным, финансовым и другим вопросам, вопросам прохождения службы, в том числе нарушениям служебной дисциплины и увольнениям), о личных приемах граждан должностными лицами (по видам должностных лиц, видам приемов, количеству принятых граждан), о привлечении к ответственности должностных лиц за нарушения законодательства об обращениях граждан и др. Анализ научных позиций о правовом мониторинге позволяет выделить основные направления данной деятельности в сфере государственной службы Республики Беларусь, которые должны включать: мониторинг поступления на государственную службу в части комплектования ее профессиональными государственными служащими; мониторинг качества управления и финансирования государственной службы; мониторинг работы с обращениями и осуществления административных процедур; мониторинг оперативности взаимодействия государственных органов; мониторинг эффективности реализации компетенции государственных органов, оптимальности их структуры и распределения полномочий; мониторинг разрешения коллизий и споров при осуществлении государственной службы. При этом указанные направления оцениваются на всех стадиях правотворчества и реализации его результатов, то есть проводится мониторинг внутри каждого из них по следующим критериям: правотворческая деятельность – на предмет ее соответствия законодательству и уменьшения количества подзаконных актов, а также их качества; реализация положений законодательных актов в сфере государственной службы – на предмет их применения как актов непосредственного действия с целью установления причин их неэффективности; характер и степень правоприменения подвергаются специальному мониторингу на предмет выявления недействующих норм, коллизий и пробелов. Таким образом, результатом правового мониторинга государственной службы должны быть «корректирующие действия»: внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, отмена недействующих норм, изменение компетенции органа, его 198 структуры и штатной численности, перераспределение полномочий внутри органа, уточнение административных процедур, механизма взаимодействия органов между собой и др. [524, c. 158–159]. Координационные функции и аналитическую работу по правовому мониторингу государственной службы, осуществляемую на научных основах, может проводить Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь на платной основе в соответствии с заключенными договорами, что предусмотрено действующим Положением об этом органе. Непосредственным результатом данного мониторинга выступают составление аналитического отчета с выработкой правил деятельности, направлений и рекомендаций по ее совершенствованию в конкретном органе, разработка локальных актов по вопросам государственной службы (служебных регламентов, должностных инструкций, положений о структурных подразделениях и т.п.). При проведении подобных мероприятий возможно использование положительного опыта Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации [525; 526]. Применяя в отношении государственной службы общий вывод о цели правового мониторинга, сформулированный российскими учеными [524, с. 159], следует отметить, что в конечном итоге он должен служить созданию эффективной, стройной, непротиворечивой системы законодательства о государственной службе в Республике Беларусь. Основным ключевым звеном, вокруг которого организуется государственная служба, является государственная должность. Она, как неоднократно подчеркивалось учеными, представляет собой важное государственное установление, объединяет организационный, правовой и социальный компоненты и, соответственно, служит важным средством, обеспечивающим структуризацию государственной службы, распределение полномочий среди служащих, что в совокупности позволяет эффективно осуществлять государственную службу. Вместе с тем большое количество существующих должностей требует их четкой структуризации. Закон о государственной службе не содержит классификацию должностей, но анализ его положений позволяет выделить разнообразные их виды: по порядку правового закрепления [151, ст. 4], по органам, в которых осуществляется служба [151, ст. 7], по иерархии в системе учета должностей [151, ст. 8]. В соответствии с Квалификационным справочником «Государственные должности государственных служащих» [527] в зависимости от 199 характера труда различаются должности руководителей и специалистов, в пределах которых также происходит дальнейшее деление. Существует и деление должностей по их соответствию тому или иному классному разряду на основании указов Президента Республики Беларусь и постановлений Совета Министров Республики Беларусь [233–235]. Подобное закрепление видов должностей в нормативных правовых актах не дает единого представления о системе должностей, что обусловливает необходимость их классификации. При этом можно использовать положительный российский опыт в данной сфере. Систематизации и классификации должностей будет способствовать также создание единого реестра государственных должностей государственной службы как общей системы их учета. По справедливому мнению Н.Казанцева, подход к должности как государственному установлению требует и соответствующего ее правового закрепления актом законодательства [56, с. 268–275]. Полагаем, что это может быть осуществлено в форме единого реестра, имеющего дальнейшую конкретизацию. В настоящее время подобного единого реестра не существует. Ведение реестров, согласно ст. 8 и 9 Закона о государственной службе [151], предусмотрено лишь в отношении высших государственных должностей, государственных должностей, назначение (согласование назначения) на которые осуществляется Президентом Республики Беларусь, Премьерминистром Республики Беларусь, председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов. Вместе с тем понимание государственной службы как единого системного прозрачного организационного и правового явления, которое может быть мобильно перестроено с учетом развития государства и конкретных условий социально-экономического развития, требует наличия объединенного единого реестра должностей, имеющихся во всех ее различных видах и государственных органах. Как отмечается в литературе, он имеет не только справочно-систематизационное значение, но прежде всего определяет место каждой должности «в единой и целостной системе должностной организации государственной службы», благодаря чему «производится окончательное оформление организационного аспекта правового статуса должности государственной службы» [156, с. 79]. Значение реестров видится и в четкой дифференциации правового статуса государственных служащих. На желательность подобной 200 дифференциации государственных служащих указывал еще в советское время А.М.Абрамович, хотя им виделась плодотворной дифференциация по специальным званиям [83, c. 21–22], организационной основой которой, по нашему мнению, выступает предлагаемая должностная дифференциация. Единый реестр может вестись специальным республиканским органом управления государственной службой на основании реестров, представляемых конкретными органами государственной службы. В подобном сводном реестре также следует определить соотношение должностей каждого вида государственной службы между собой. Процесс ведения единого реестра не только будет иметь значение при переходе из одного вида службы в другой и при определении иерархии государственных служащих и юридической формализации их отношений, но и позволит реально соотнести социальные гарантии для каждого вида государственной службы, касающиеся в первую очередь заработной платы. Кроме того, реестр должностей даст возможность представить всю систему должностей, а при его дополнении конкретными должностными инструкциями сравнить правовые статусы аналогичных должностей, имеющихся в различных государственных органах, вывить перегруженные или незагруженные по объему возлагаемых функций должности и в конечном итоге оптимизировать систему должностей с возможностью сокращения отдельных из них. Единый реестр послужит также основанием для разработки типовых должностных инструкций. Правовой статус должности закрепляется в должностной инструкции. Этот документ не должен быть формальным. В настоящее время большинство содержащихся в нем положений носит формальный характер: функции входят в число обязанностей, задачи повторяют функции, некоторые обязанности не соответствуют функциям, нормы об ответственности, как правило, дублируют нормы Закона о государственной службе. В целом это не позволяет ни государственному служащему, ни его руководителю четко знать, чем конкретно государственный служащий должен заниматься, а значит, и за что он несет ответственность. Инструкции следует адаптировать к задачам и функциям, выполняемым органом, закрепив в них статус должности, как еще в 1966 году отмечал В.М.Манохин [22, c. 72–74]. Более подробно проблемы инструктивного регулирования отношений в сфере государственной службы, разграничения полномочий 201 рассматривал в 80-е годы ХХ ст. А.Г.Тиковенко [30, с. 18–19], предложения которого не теряют актуальность и в настоящее время. По нашему мнению, должностная инструкция должна иметь вид документа, устанавливающего не только функции, обязанности и права (правомочия), прописанные максимально точно и подробно. В нй следует указывать на линейное и функциональное подчинение и руководство с конкретизацией конкретных вопросов руководства (подчинения), определять конкретные основания дисциплинарной ответственности государственного служащего исходя из установленного общего статуса должности. Как рекомендовал Ю.А.Тихомиров, в должностной инструкции целесообразно отражать также виды решений, принимаемых служащим, – «самостоятельно», «по согласованию», «совместно», «в предварительном порядке», «во исполнение» [525, c. 24], «критерии и правила оценки служебной деятельности» [526, с. 19]. Составление подобных должностных инструкций по каждой должности в привязке к другим должностям государственных служащих структурных подразделений, а затем – в пределах всего органа в результате позволит оптимизировать как структуру органов, исходящую из функций органов, а не из должностей или личностей, их замещающих, так и процессы осуществления государственной службы, придав ей действительно социальные свойства, закрепленные в нормах права. При таком подходе следует опираться на мнение Ю.Н.Старилова об использовании принципа не «разграничения государственных должностей», а «выделения особых полномочий» [64, c. 220]. В инструкциях также следует отражать требования к замещающему должность лицу. Они должны формулироваться исходя из уровневого понимания компетентности государственного служащего и включать позиции, определяющие ее общегражданский, политический, управленческо-организационный, профессиональный, личностный, интегрированный уровень. Такая инструкция будет служить одновременно и стимулом, и ориентиром в деятельности государственного служащего. Должностные инструкции должны разрабатываться государственным органом, но утверждаться единым органом управления государственной службой. Причем инструкции должны представляться по всем должностям одновременно и с общей структурой органа. Вносимые в инструкции изменения также следует утверждать. Вместе с тем руководитель должен иметь право возложить 202 на государственного служащего временные обязанности, наделив его дополнительными полномочиями, что устанавливается соответствующими приказами (распоряжениями). Институт комплектования имеет важное значение для эффективности государственной службы, которая во многом определяется ее качественным кадровым составом, формируемым в результате отбора кандидатов на государственную службу при соблюдении условий, установленных законодательством. При этом роль первоочередного фактора, обеспечивающего качественное комплектование государственной службы, отводится законодательству. Отдельные аспекты трудоправового регулирования этого комплектования освещены в трудах таких ученых, как К.И.Кеник, В.В.Подгруша, К.Л.Томашевский, Г.Б.Шишко и др. Не обошли вниманием данные вопросы и специалисты в области административного права при анализе правового регулирования поступления на государственную службу. Однако в контексте системного подхода к государственной службе Республике Беларусь как комплексной отрасли законодательства с преимущественным административно-правовым регулированием ряд вопросов (в частности, о целостном понимании данного подинститута, об условиях поступления на государственную службу, правовых формах, подготовке кадрового резерва) требует дальнейшего научного анализа. Первоначально целесообразно высказать мнение о необходимости уточнения названия правового подинститута, регламентирующего обеспеченность государственной службы кадровым составом, путем замены понятия «поступление» на «комплектование», которое более точно отражает суть государственной службы как публичного системно-структурного явления с приоритетным административноправовым регулированием, а также не ограничивает его исключительно рамками взаимоотношений по поводу замещения конкретной государственной должности. Термин «комплектование» использовался еще в советское время. Под ним понималось обеспечение потребностей государственного аппарата в служащих путем подготовки, подбора и расстановки государственных служащих в должностях, включая изучение потребностей в кадрах определенных номенклатур, их подготовку, подбор и расстановку [23, с. 30, 32–34]. В настоящее время, как представляется, он объединяет совокупность правовых норм, регламентирующих общие положения о системе государственного обеспечения надлежащего комплектования 203 государственной службы как в целом, так и ее отдельных видов, и собственно порядке комплектования (требования, способы и правовые формы замещения должностей). Система государственного обеспечения надлежащего комплектования государственной службы предполагает наличие единых правовых и организационных основ государственной службы. Качественная реализация права, включающая правотворчество как ее «исходную форму» [528, с. 416], служит правовым средством. Общими организационными средствами выступают наличие системы многовидовой государственной службы, осуществляемой в разноуровневой системе государственных органов и государственных должностей, возглавляемых руководителями, несущими персональную ответственность за качественный состав государственного органа, существование в республике координирующего органа по вопросам государственной службы, а в государственных органах – системы кадровых служб. Особое значение система организационных средств приобретает в таких разновидностях государственной службы, как судейская, прокурорская, аппаратная, военная и военизированная. Государственное обеспечение их качественного комплектования видится в применении конкретных мер: существование кадрового резерва, дальнейшее распространение конкурсного отбора и расширение сферы квалификационных экзаменов, а также внедрение современных кадровых технологий. Работа с кадровым резервом представляется в его формировании и последующем мониторинге, а также в подготовке кадрового резерва (как кандидатов в него, так и повышение уровня квалификации созданного резерва). В настоящее время специальное правовое регулирование предусмотрено в отношении отдельных категорий государственных служащих: руководящих кадров [529; 530], судей [531] и специалистов хозяйственных судов [532]. В Республике Беларусь единая система резерва предусмотрена лишь в отношении военных кадров. Она служит важнейшим условием преемственности военных кадров, повышения эффективности их служебной деятельности, обеспечения высокой боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил [533, п. 2]. Формирование аналогичной единой системы резерва по всем должностям аппаратной службы и военизированной службы позволит оперативно заполнять вакантные 204 должности наиболее подготовленными и квалифицированными государственными служащими. Важнейшим средством повышения качества государственной службы выступает также дальнейшее внедрение конкурсного отбора кандидатов для замещения должностей во всех видах государственной службы. При этом конкурс является не способом замещения должности, а одним из условий ее замещения. Вместе с тем как элемент системы государственного обеспечения качественного комплектования государственной службы он может быть поднят на более высокий уровень. При надлежащем его проведении и соблюдении всех требований, предъявляемых законодательством к кандидату, его прохождение может быть признано окончательным условием для приема на государственную службу. Улучшение качественного состава государственных служащих возможно путем закрепления в качестве элемента системы государственного обеспечения также проведение квалификационных экзаменов с внесением в их правовое регулирование некоторых изменений. В настоящее время квалификационный экзамен выступает в качестве одного из требований для лиц, впервые поступающих на аппаратную государственную службу и для кандидатов на должность судьи и прокурорских работников. Он проводится с целью установления соответствия их уровня профессиональных знаний, умений, навыков и иных качеств (в ряде случаев – личных, деловых, физических, морально-психологических) современным требованиям эффективной работы в соответствующих государственных органах и включает в себя, в частности, для аппаратных служащих проверку знаний Конституции, основ государственной службы в Республике Беларусь, государственной кадровой политики, идеологии белорусского государства, государственного регулирования экономики, делопроизводства [534, п. 5]. Однако профессионализм государственного служащего трактуется шире и обеспечивается наличием не только перечисленных знаний, но и знаний в политической области, знания государственных языков, а также знаний и умений управленческого характера по специальности. Управленческие навыки необходимы любому государственному служащему независимо от того, является он субъектом или объектом управления. В любом случае государственный служащий находится в единой системе управления и должен иметь представления о 205 механизме ее функционирования. Исходя из указанного, целесообразно дополнение названного перечня вопросами по основам государственной политики, науки управления, филологии, а также практическими заданиями, определяющими уровень его узкопрофессиональных умений и навыков. Уровень последних, в частности, довольно глубоко проверяется у судей. Полагаем, что квалификационные экзамены должны основываться на более широком комплексе вопросов для всех видов государственных служащих. Профессиональный экзамен также следует установить для лиц, имевших перерыв в государственной служебной деятельности три года и более, после прохождения ими специальных курсов переподготовки и повышения квалификации. При отборе государственных служащих важной является оценка не только их профессиональных, но и моральных качеств. Принцип подбора государственных служащих по нравственным признакам имеет исторические корни. Традиционно нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности и честности, следовать правилам добропорядочности. Современный законодатель также предъявляет подобные требования к отдельным категориям государственных служащих (например, судьям, прокурорским работникам). Методы оценки качеств кандидатов могут быть различны: анализ биографии, собеседование (как индивидуальное, так и групповое), реферирование, изучение устных и письменных характеристик, психологическое тестирование (как с использованием технических средств, так и непосредственно психологом) и др., что приводит к выводу о необходимости нормативного закрепления использования широкого спектра подобных методов. Наиболее распространенный метод анализа характеристик также требует инновационного подхода в связи с имеющимся некоторым формализмом при их подготовке, тем более, что в последнее время характеристикам придается все большее значение, что подтверждается включением в ст. 25 Закона о государственной службе части пятой о возможности их запроса с прежних мест работы лица [151]. Однако, как правило, характеристики не отражают реальных слабых и сильных сторон характеризуемого лица, индивидуальных профессиональных и личностных качеств. В связи с этим представляется обоснованным выработать единые подходы к содержанию рекомендательных характеристик, формирующих целостный образ кандидата как 206 профессионала и личности, для создания условий реального сравнения и оптимального выбора наиболее достойного, а также стимулирования лиц, подписывающих характеристики, к более ответственному подходу к их содержанию. Привлечение на государственную службу наиболее достойных лиц возможно также путем реализации принципа открытости государственной службы. По нашему мнению, на сайтах государственных органов целесообразно размещать сведения об имеющихся вакансиях, требованиях по ним, порядке их замещения. С помощью интернет-технологий можно проводить заочный отбор на основе представляемых кандидатом материалов, а также предварительные экзамены (как растянутые во времени, так и в режиме on-line). Аналогичный подход может быть использован при формировании кадрового резерва. Качественные улучшения в кадровом обеспечении государственной службы могут быть связаны и с некоторыми организационноструктурными изменениями в органах государственной службы: повышением статуса кадровых служб как специальных подразделений, отвечающих за подбор кандидатов на государственную службу, формирование резерва, проведение предварительного отбора, аналитической работы с материалами, представленными кандидатами, а в дальнейшем после зачисления на государственную службу – введением их в должность, решением адаптационных вопросов, разрешением проблем взаимодействия государственных служащих при ее осуществлении в связи с неудовлетворительным уровнем регулирования статуса должностей и структуры органа, внесение предложений по совершенствованию правового регулирования данных вопросов, рекомендаций о служебных перспективах государственных служащих на основе анализа данных об их служебной деятельности, проведением локального мониторинга государственной службы и др. Важным является внедрение современных кадровых технологий, принципы использования которых обоснованы в работе П.С.Межидовой [9, с. 14–20, 24–43]. Одним из современных подходов следует признать ведение работы по формированию штата государственных служащих преимущественно специальными сотрудниками кадровых служб – рекрутерами на основе принципа профессионального отбора при широком видении профессионализма государственного служащего как профессиональной компетентности. Необходимость подключения специалистов для отбора 207 государственных служащих может быть обоснована также многоэтапностью данного процесса, который при их отсутствии является весьма затратным по времени. Так, Ю.В.Турковой выделено девять этапов, многие из которых растянуты во времени [68, с. 118– 119]. В то же время принцип профессионализма должен обязательно дополняться принципом умения работы в команде как наиболее эффективном для достижения общего результата, поэтому непосредственный руководитель структурного звена не может быть отстранен от отбора кандидатов на государственную службу. При прочих равных характеристиках или при расхождении в формальных позициях (опыт, стаж работы, средний балл диплома об образовании, окончание курсов повышения квалификации, наличие детей у женщины и др.) следует исходить из потенциала кандидата для работы в команде единомышленников. В подобных случаях мнение руководителя, основанное на психологической составляющей и положительных отзывах, является определяющим. Значение психологических факторов тем более возрастает при отборе кандидатов на должности руководителей, в том числе структурных звеньев государственного органа, помощников руководителей, их консультантов. Следовательно, при формировании кадрового состава государственной службы нельзя использовать исключительно формальный подход, учитывая то, что государственная служба – это не работа автоматизированных систем, а огромный интеллектуальный и творческий труд. Поэтому следует согласиться с мнением зарубежных исследователей, согласно которому теория «идеального типа» М.Вебера при всей ее значимости и необходимости использования в процессе построения организаций людей, в том числе государственной службы, не может быть автоматически перенесена на современную действительность [204, с. 137–138; 535, c. 196; 536, c. 47; 537, с. 32 и др.]. Как показывает опыт, при комплектовании государственной службы следует учитывать национальные особенности и менталитет народа. В белорусском обществе традиционно слабо обезличивание процессов управления, и, наоборот, их персонализация и уровень доверия между государственными служащими высоки. Следовательно, при отборе кандидатов на государственную службу должны учитываться данные культурно-этические особенности. 208 Собственно порядок комплектования сводится к правовой регламентации условий, которые закреплены в законодательстве как требования, организационно-правовых способов замещения должностей и используемых правовых форм, основной из которых в настоящее время выступает контракт. В Законе о государственной службе требования не регламентированы в единой норме. Для государственных служащих, на которых распространяется действие этого Закона, требования установлены в ст. 24, 25, 26, 33 Закона [151], а также в Положении о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими [325, п. 3, 5]. Следует обратить внимание на то, что данные требования прямо не закреплены в указанных правовых нормах, а следуют из их анализа. Так, в ст. 24 Закона о государственной службе в качестве требований установлены наличие гражданства, владение государственными языками Республики Беларусь и достижение совершеннолетия. В ст. 26 Закона о государственной службе наряду с перечисленными в ст. 24 предусмотрены иные условия, так называемые квалификационные требования: соответствующее образование, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности наличие определенного образования не требуется; необходимый стаж и опыт работы по специальности, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности они не установлены; знание Конституции, законов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. В п. 2 указанной статьи также предусмотрено, что для занятия соответствующих государственных должностей могут устанавливаться и другие квалификационные требования, помимо перечисленных иными актами законодательства. В ст. 33 Закона о государственной службе предусмотрены условия, при наличии которых лица не имеют права занимать государственные должности государственной службы, причем они также являются требованиями, но сформулированы с использованием метода «от противного». В ст. 25 указанного Закона содержатся требования, связанные с необходимостью предъявления документов при поступлении на государственную службу. Наряду с общими документами (паспорт, документ об образовании и т.п.) перечисляются специфические документы: декларация о доходах и имуществе; медицинское заключение о состоянии здоровья и др. 209 Для большинства кандидатов условием поступления на государственную службу является заключение контракта [151, ст. 30]. В отдельных случаях в качестве требования выступают прохождение конкурса [151, часть третья ст. 27, ст. 28], предварительного испытания [151, часть третья ст. 27, ст. 29], а для впервые поступающих на государственную службу – квалификационного экзамена [151, часть четвертая ст. 27; 534]. Условием вступления в должность для отдельных категорий государственных служащих является принесение присяги [151, cт. 34], что соответственно требует перенесения ее из главы 4 «Прохождение государственной службы» в главу 3 «Поступление на государственную службу». Принесение присяги необходимо рассматривать именно в качестве условия поступления на государственную службу. Лицо может считаться государственным служащим и исполнять специальные обязанности только после ее принесения. Исходя из этого нелогично и закрепление в качестве оснований прекращения государственной службы отказ от принесения присяги [151, п. 1.6 п. 1 части первой ст. 40]. Таким образом, в Законе о государственной службе не содержится общей статьи, закрепляющей четкий перечень общих требований для лиц, претендующих на занятие должности государственного служащего. Данные требования предусмотрены в разных правовых нормах, при их изложении используются различные способы законодательной техники, причем нередки повторы. С учетом указанного выявление совокупности требований возможно только путем анализа многих правовых норм. Кроме того, в специальном законодательстве, определяющем порядок прохождения отдельных видов государственной службы (в частности, судейской, прокурорской, таможенной, военной и др.) установлены специальные требования. Вместе с тем считаем, что для всех государственных служащих в законодательстве могут быть определены общие требования. Конкретные ограничения (препятствия) для занятия должностей, требования к документам, квалификационные требования не могут быть общими, поэтому их не следует указывать для всех государственных служащих. Однако можно выделить некоторые общие ограничения (препятствия) для занятия должностей государственной службы. В качестве таких препятствий могут быть признаны следующие из перечисленных в Законе о государственной службе: лишение лица судом права занимать государственную должность в течение 210 определенного времени; наличие подтвержденного медицинским заключением заболевания, входящего в утвержденный Правительством перечень заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей; увольнение государственного служащего за систематическое неисполнение служебных обязанностей без уважительных причин; появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, а также за распитие спиртных напитков, употребление наркотических или токсических средств на рабочем месте и в рабочее время до истечения двух лет со дня увольнения за такие действия; наличие судимости. Представляется, что такое условие для поступления на государственную службу, как прохождение специальной подготовки, может иметь более широкое распространение и применяться в качестве обязательного для всех аппаратных государственных служащих, впервые поступающих на государственную службу, кроме лиц, имеющих высшее образование по юридическим, экономическим, общественнонаучным специальностям. Цель данного обучения заключается в получении дополнительных знаний общественнополитического, правового и экономического характера или их углубление. Прохождение подобного обучения возможно в Академии управления при Президенте Республики Беларусь. Способы замещения должностей также требуют корректировки. В настоящее время в соответствии с Законом о государственной службе к ним относятся назначение, утверждение и избрание [151, часть первая ст. 27]. Большинство должностей государственной службы замещается в порядке назначения. Однако акт назначения неоднороден, существует несколько его видов. Чаще всего назначение происходит органом государственного управления или его должностным лицом самостоятельно. Вместе с тем замещение некоторых должностей, включенных в кадровые реестры Совета Министров, облисполкомов и Минского горисполкома, возможно только с использованием процедуры предварительного согласования, представления или сочетания того и другого. Например, по согласованию с Президентом Республики Беларусь происходит назначение председателем Минского горисполкома своих заместителей, членов и управляющего делами [538, приложение № 1]. Кандидатуры на должности руководящих работников и специалистов Аппарата Совета Министров Республики Беларусь – 211 заместители руководителей структурных подразделений Аппарата Совета Министров, ответственные работники в соответствии с п. 21 Порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Совета Министров, назначаются постановлением либо распоряжением Совета Министров по предложению руководителя Аппарата Совета Министров [539]. Существует разновидность назначения, которая осуществляется в отношении должностей отдельных государственных служащих, занятых руководящей работой в органах государственного управления или их структурных подразделениях, занятие которых возможно только после утверждения кандидатуры другим органом (должностным лицом). Обязательный порядок утверждения предусматривается для назначения на должности председателей областного, Минского городского, районного, городского исполнительных комитетов. Согласно части первой ст. 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [251], п. 2 Положения о председателе областного Минского городского исполнительного комитета [540] и п. 2 Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета [541], назначение на должности председателей данных исполкомов осуществляется с утверждением представленных кандидатур соответствующим Советом депутатов. Таким образом, утверждение является разновидностью назначения и его выделение в качестве самостоятельного способа замещения должностей нецелесообразно. В то же время конкретные разновидности назначения нуждаются в закреплении в Законе о государственной службе. Замещение должностей в государственных органах возможно путем избрания. Особенностью этого вида замещения является определенный период нахождения на ней. Путем избрания замещаются должности Президента, депутатов Палаты представителей и местных Советов депутатов, избираемых членов Совета Республики [542, ст. 1], судей Конституционного Суда, избираемых Советом Республики [327, ст. 20, 21]. Поступление на государственную службу сопряжено с заключением служебного контракта. Публичный характер государственной службы, ее сущность и юридическая природа отношений, как уже доказано, требуют признания различий между обычным контрактом по трудовому праву и служебным контрактом государственного 212 служащего. Следовательно, в законодательстве прежде всего необходимо определить, что комплектование государственной службы осуществляется в соответствии с административным актом назначения. Нанимателем при этом выступает не руководитель государственного органа, а государство в лице данного руководителя как его представителя. В связи с этим важно установить не факт занятия конкретной государственной должности, а факт реализации сущностного назначения государственной службы, задач и функций, стоящих в связи с этим перед органом. Поэтому не следует указывать в служебном контракте конкретную должность, а устанавливать лишь факт назначения в конкретный государственный орган, кроме случаев назначения на должности, внесенные в кадровые реестры Президента Республики Беларусь и Совета Министров, иных руководителей государственных органов и их заместителей, в том числе, внесенные в кадровые реестры председателей исполнительных комитетов (см., например, [249; 539; 543; 544; 545] и др.). Аналогичным образом происходит оформление контракта с военнослужащими и сотрудниками Министерства по чрезвычайным ситуациям [256, часть вторая ст. 40; 546; 547]. Должность указывается в акте о назначении и при дальнейших перемещениях по должностям в пределах органа и изменениях в классных разрядах не требуется внесения изменений в контракт. Тем более, что в настоящее время конкретные обязанности по должности в контракте, как правило, не определяются, а в нем делается ссылка на должностную инструкцию в соответствии с подп. 3.2 п. 3 Примерной формы контракта с государственным служащим [325]. Предлагаемое решение потребует внесения изменений в существующие формы контрактов. Ориентация на публичность государственной службы видится дополнительно в том, чтобы в нормативных правовых актах, включающих в том числе и типовые формы контрактов, закрепить понятие не нанимателя (руководителя) государственного органа, выступающего в настоящее время в роли своеобразного заказчика услуг государственного служащего, а представителя нанимателя. В действующем законодательстве в качестве нанимателя однозначно понимается руководитель, наделенный правом приема и увольнения со службы, о чем свидетельствует не просто обращение к первой фразе типового контракта, а анализ содержания контракта в целом. Исходя из этого, в качестве нанимателя указывается не государственный орган, как полагают отдельные исследователи [38, с. 121–122], а именно его 213 руководитель. Так, согласно подп. 64.5 п. 64 Положения о прохождении службы в органах прокуратуры основанием для прекращения данной службы является перевод на службу к другому нанимателю. Таким образом, понимается, что прокурорский работник ранее служил прокурору, назначившему его на должность в соответствии с полномочиями по назначению [330, ст. 23 и 24], а при переводе будет служить, например, соответствующему министру. Однако нанимателем в отношениях осуществления государственной службы выступает в целом государство, а лицо, наделенное правом комплектования должностей государственной службы, лишь осуществляет от имени республики данные полномочия, то есть является ее представителем. При этом по аналогии с Федеральным Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [205, ст. 1] следует в белорусском Законе о государственной службе закрепить положение о том, что представитель нанимателя – это руководитель государственного органа, его заместитель или иные лица, наделенные правом осуществлять полномочия нанимателя от имени Республики Беларусь. Одновременно необходимо унифицировать формы служебных контрактов, что особенно актуально для военной и военизированной видов службы. В настоящее время они утверждаются руководителями соответствующих министерств (государственных комитетов) и отличаются разнообразием [547; 548, приложение № 3]. Даже в отношении единой военной службы действующим законодательством [256, часть третья ст. 40] предусмотрены альтернативные формы и условия заключения контрактов в зависимости от органа службы на основании нормативных правовых актов, издаваемых Министерством обороны Республики Беларусь и иными государственными органами, в которых предусмотрена военная служба [549; 550; 551]. Изложенные автором теоретические выводы и сформулированные на их основе предложения о совершенствовании контрактной формы не означают их абсолютизации. Совершенствование государственной службы на принципах ее стабильности в совокупности с профессионализмом подразумевает бессрочное осуществление государственной службы в большинстве ее разновидностей: судейская, прокурорская, аппаратная, военная и военизированная. Для судей названные принципы усиливаются также принципом их несменяемости. Считаем, что при признании государственной службы институтом с приоритетным административно-правовым 214 регулированием в отношении большинства государственных служащих целесообразно отказаться от контрактной формы государственнослужебных отношений с установлением бессрочного порядка ее прохождения, который в настоящее время предусмотрен, в частности, Законом Молдовы «О государственной должности и статусе государственного служащего» [163, часть пятая ст. 30]. Подобные выводы находили отражение и в работах российских административистов [157, с. 37]. Указанное позволит разрешить и существующее юридическое противоречие между административным актом назначения и согласованием позиций сторон по поводу заключения служебного контракта в пользу акта назначения, как и в пользу административного акта прекращения государственной службы при наступлении условий для этого, установленных законодательством, в том числе при ненадлежащем исполнении служебных обязанностей. Стороны служебных отношений не могут быть связаны сроками контракта, а особенно руководитель органа как представитель государства. Отказ от контрактной формы разрешит также противоречие законодательства и практики его применения в Республике Беларусь, отмеченное К.И.Кеник [38, с. 110–111; 552], когда фактически акт о назначении на должность принимается ранее, чем происходит заключение контракта. В связи с чем, по нашему мнению, контракт утрачивает свою истинную правовую сущность и, соответственно, юридическое значение как соглашение. Вместе с тем, по нашему мнению, бессрочный порядок может дополняться контрактной формой в отношении ротационных должностей, например ряда отраслевых специалистов (системы образования, здравоохранения, строительства, жилищнокоммунального хозяйства и т.п.). Таким образом, в системе государственной службы как комплексной отрасли законодательства институты ее организации, включающие общие основы организации, должность и комплектование государственной службы, могут совершенствоваться с учетом ее системного правового регулирования и на основе принципов эффективности государственной службы и профессионально компетентного характера государственной службы. Объединяющим фактором надлежащей организации государственной службы и ее эффективности служит создание единой 215 системы управления государственной службой во главе со специальным республиканским органом. 4.2. Правовое регулирование институциональных компонентов реализации государственной службы Отношения организации государственной службы перманентно связаны с отношениями по ее реализации (осуществлению), при системно-институциональном правовом регулировании которых целесообразно использовать традиционные подходы, дополненные авторскими теоретическими выводами о компонентах системы, выделив в конечном итоге такие ее самостоятельные части, как институты правового статуса государственных служащих, должностного регламента, прохождения государственной службы, индивидуального служебного спора и споров о реализации публичного интереса, прекращения государственной службы. Особенностью совокупности перечисленных частей является их теснейшая взаимосвязь как элементов единой системы, где каждый из них отдельными сторонами может не просто соприкасаться, а входить в состав других, и невозможностью существования одних без других. При этом наибольшей самостоятельностью обладает институт прекращения государственной службы. Особенности и перспективы правового регулирования конкретных законодательных институтов видятся в следующем. Институт правового статуса государственных служащих традиционен. Он формирует базовую статику для отношений реализации государственной службы. Многие его нормы апробированы на практике, получили разъяснения теоретиков, а некоторые подверглись справедливой критике. Как правило, это нормы, связанные с регулированием общего правового статуса государственного служащего. Многие из предложений белорусских ученых [34; 155, с. 531–532; 236, с. 119–121; 239, с. 28–29] целесообразно учесть при совершенствовании законодательства. Главное его развитие видится в законодательном закреплении классификации обязанностей и прав государственных служащих, исходящей из их деления на общие, профессиональные и должностные, а также ограничений в связи с государственной службой, которые также делятся на общие и профессиональные. Закрепление общих обязанностей и прав в едином законодательном акте о государственной службе необходимо путем включения в них и общих прав и обязанностей государственного 216 служащего как работника, установленных ТК [324, ст. 11, 53]. В Кодекс государственной службы целесообразно включить нормы о форме закрепления обязанностей и прав, порядке их реализации, правилах реализации приказов (приказаний, указаний, распоряжений и т.п.) руководителей, в том числе неправомерных, как это и предусмотрено в действующем законодательстве. Отдельными подинститутами института правового статуса государственных служащих являются поощрение и ответственность государственных служащих, которые формируют элементы этого статуса. В подинституте ответственности специально выделяется дисциплинарная ответственность. Материальное и социальное обеспечение и их гарантии формируют важный элемент правового статуса государственных служащих и самостоятельный подинститут. Построение системы единой государственной службы предполагает выравнивание системы стимулирования государственных служащих, но с учетом особенностей исполнения государственных функций. Поскольку важнейшим стимулом является заработная плата, что требует специального закрепления в законодательстве о государственной службе, то необходимо совершенствовать ее для стимулирования государственной деятельности и избежания существенных расхождений в ее размерах. Уровень заработной платы должен зависеть от вида государственной службы и места должности в иерархии должностей конкретного вида государственной службы. Так, для политической службы заработная плата должна быть предельно высока. С должностями политической службы по уровню заработной платы могут быть соизмеримы депутатские должности. Соотношение заработной платы по соизмеримым должностям аппаратной и военной (прокурорской, военизированной) видам государственной службы должно быть не менее чем 1 к 1,5 как компенсация за особый режим службы. Необходимо учитывать также наличие государственных служащих двух категорий: одни из них не связаны непосредственно с гражданами, а другие работают с ними непосредственно (государственные нотариусы, специалисты отделов (управлений) по работе с обращениями, специалисты, ведущие прием заявлений и работу с ними (лицензионные отделы) и т.п., для военной службы и военизированной службы – это служба с личным составом). Соответственно, те из государственных служащих, большая часть времени которых приходится на непосредственный контакт с гражданами, должны иметь специальную надбавку к заработной плате 217 за особые условия работы, поскольку данный вид службы требует существенных морально-психологических и физических затрат, и, соответственно, дополнительных компенсаций. Единый реестр должностей государственной службы, данные о штатах и взаимосвязанные должностные инструкции, сконцентрированные в едином государственном органе управления государственной службой, позволят без труда провести своеобразную аттестацию должностей с целью необходимости установления данной надбавки. Наибольшую проблему, недостаточно разработанную в белорусской науке, но требующую особого внимания, представляет институт дисциплинарной ответственности. Особенно ярко проблемы его правового регулирования высвечиваются при системном восприятии государственной службы. Данные вопросы требуют специального научного исследования. Вместе с тем при определении направлений институционального регулирования государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства они не могут быть обойдены вниманием. При определении концептуальных подходов к совершенствованию института дисциплинарной ответственности необходимо отметить проблемность данного института, которая обосновывается совмещенным правовым регулированием его нормами административного и трудового права и чрезмерным многообразием актов, регулирующих вопросы привлечения к данному виду юридической ответственности различных категорий государственных служащих. При этом данные акты отличаются разнообразием, порой не обоснованными спецификой понятия и содержания служебной дисциплины, полномочий руководителей, особенностями привлечения к ответственности. По нашему мнению, в основе своеобразия лежит отсутствие единых унифицированных подходов к правовому регулированию рассматриваемого института. Выравниванию и разрешению ряда перечисленных проблем может способствовать единое законодательное регулирование государственной службы в систематизированном акте – Кодексе государственной службы, с учетом разработки концепции которого автором и будут формулироваться некоторые предложения. Первый вопрос касается определения понятия и содержания служебной дисциплины как важнейшего условия эффективной реализации государственной службы, несоблюдение которой влечет дисциплинарную ответственность. 218 Единого понятия служебной дисциплины в законодательстве не закреплено. В нормативных правовых актах, регламентирующих отдельные виды государственной службы (прокурорской, военной, в органах внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, должностных лиц таможенных органов), понятие служебной дисциплины приводится, но в различном значении. В Законе о государственной службе и в Кодексе Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей понятие служебной дисциплины применительно к судьям отсутствует. Их дисциплина ограничивается необходимостью соблюдения трудовой дисциплины в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка, понятие которой дано в ст. 193 и 194 ТК Республики Беларусь как «обязательное для всех работников подчинение установленному трудовому распорядку, определенному правилами внутреннего трудового распорядка, коллективными договорами, соглашениями, положениями и инструкциями по охране труда и технике безопасности и другими локальными нормативными правовыми актами; штатным расписанием; должностными инструкциями работников; графиками работ (сменности); графиками отпусков, и надлежащее выполнение своих обязанностей» [324]. Вместе с тем трудовая дисциплина представляет собой только часть служебной дисциплины. Последняя охватывает весь режим служебной деятельности государственного служащего, которая для отдельных категорий выходит за рамки собственно служебных отношений. Аналогичные подходы к регулированию служебного поведения государственного служащего сложились и ФРГ, где поведение любого чиновника вне службы может представлять служебный проступок, «если оно в зависимости от обстоятельств конкретного случая способно в значительной мере нанести ущерб уважению и доверию в отношении конкретного должностного лица или репутации чиновничества» [212, абз. 1 пар. 45; 498, с. 247; 553, с. 29–32]. В Республике Беларусь подобное установлено в отношении только некоторых видов государственных служащих. Однако ориентация на публично-правовые начала государственной службы позволяет примкнуть к позиции авторов, утверждающих, что в качестве основания дисциплинарной ответственности аппаратных государственных служащих также следует признать «деяния, подрывающие авторитет государственной службы, но не связанные с исполнением должностных обязанностей и совершенные во внеслужебное время» [322, с. 62–63]. Аргументом в пользу данного 219 вывода может служить позиция административиста дореволюционного времени Н.О.Куплеваского, изложенная в его работе о дисциплинарной ответственности на государственной службе: «Государственная власть должна также постоянно заботиться о том, чтобы высоко держать свое нравственное достоинство, так как в истинном уважении граждан к этой власти заключается главное основание ее силы. …Дисциплина и порядок службы состоят в… поддержании ею достоинства на надлежащей нравственной высоте» [20, с. 3]. Отсутствие достаточного внимания белорусских ученых к выработке единого понятия служебной дисциплины приводит к неоднозначности его правового закрепления, отграничению в правовых актах служебной дисциплины от трудового распорядка [262, п. 107, 108; 554, подп. 9.23 п. 9, подп. 11.14 п. 11], трудовой дисциплины и исполнительской дисциплины [151, ст. 56], воинской дисциплины и правопорядка [555, подп. 2.1 п. 1, п. 3], служебной дисциплины от действий, дискредитирующих специальное звание [331, подп. 52.3 п. 52]. В то же время в соответствии с Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» понятием служебной дисциплины охватывается и понятие внутреннего распорядка [330, ст. 53], причем не трудового, а просто распорядка, в то время как в отношении иных государственных органов сохраняется понятие трудового распорядка (например, органов финансовых расследований, внутренних дел [262; 554]). Основываясь на теоретических выводах Д.А.Гавриленко и А.А.Подупейко [556, с. 9, 13–16], следует отметить, что служебная дисциплина охватывает соблюдение прав и реализацию обязанностей, соблюдение ограничений в связи с государственной службой, методы ее обеспечения, к которым относятся формирование оптимального аппарата государственных служащих, применение к нему различных мер убеждения и принуждения, включая сочетание поощрений и ответственности. Служебная дисциплина не сводится к исполнению обязанностей в процессе собственно служебной деятельности, а выходит за ее рамки. Например, она включает несение обязанности по исполнению принятых на себя обязательств в соответствии с законодательством (например, для сотрудников органов внутренних дел – Законом «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» [416], присягой на верность Республике и народу [557]), соблюдение установленных ограничений. В присяге данных сотрудников содержится требование о высоком несении чести и достоинства работника органов внутренних дел. Следовательно, лицо принимает на 220 себя обязательство не совершать проступки, в том числе административные и аморальные. Подобное правило распространяется также на военнослужащих, судей, прокурорских работников, что, однако, требует более четкой правовой регламентации. Так, дисциплинарным проступком может быть признано не любое противоправное или аморальное деяние, а только порочащее службу. К подобным можно относить административные проступки против общественного порядка и нравственности (глава 17 КоАП), против здоровья, чести и достоинства человека (соответствующие нормы главы 9 КоАП), некоторые правонарушения против порядка управления (глава 23 КоАП). Аморальные проступки могут относиться к нарушениям служебной дисциплины, если они стали предметом рассмотрения специальных комиссий (товарищеских судов, судов чести, комиссий по служебной этике и т.п.) и по ним вынесено соответствующее коллективное решение. В случае установления общих этических норм для государственных служащих можно прийти к аналогичнвм выводам в отношении любого из них. Таким образом, следует примкнуть к позиции вышеуказанных авторов, согласно которой служебная дисциплина – это особый правовой режим несения государственной службы [556, с. 11], а значит, как режим в правовом смысле она включает статус субъекта отношений государственной службы – государственного служащего, который гораздо шире его статуса как работника, порядок его реализации, а также систему юридических средств воздействия в связи с необходимостью его соблюдения. В юридическом смысле служебная дисциплина как режим представляет собой совокупность определенных нормативных предписаний, «установленный нормами законодательства порядок допустимо возможного и должного поведения по отношению к определенному объекту» [558, с. 12], «выраженный в различных ограничениях, …обеспеченных совокупностью правоохранительных средств» [43, с. 482], а фактически – реальную реализацию данных правовых норм, что и должно найти отражение в формулировке понятия служебной дисциплины для государственного служащего. За основу может быть взято понятие служебной дисциплины, содержащееся в ст. 53 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330], которое представляется наиболее оптимальным. При этом целесообразно уточнить, что служебная дисциплина – это особый правовой режим, а также дополнить его указанием на необходимость 221 соблюдения служебного распорядка и этических норм, служебного регламента. Термин «служебный распорядок» следует использовать для всех государственных служащих в законодательстве о государственной службе взамен терминов «внутренний распорядок» и «внутренний трудовой распорядок». Таким образом, понятие служебной дисциплины может быть сформулировано следующим образом: «Служебная дисциплина государственного служащего – особый правовой режим соблюдения установленных актами законодательства, в отдельных случаях присягой, служебным регламентом, правилами служебного распорядка, этическими нормами, должностной инструкцией, а также приказами и распоряжениями руководителя порядка и правил при исполнении служебных обязанностей, а также соблюдение установленных актами законодательства ограничений, связанных с государственной службой, за неисполнение которой следуют меры ответственности». Одновременно представляется оправданным установить, что ответственность за состояние служебной дисциплины несет руководитель органа, а служебная дисциплина достигается реализацией мер по ее обеспечению, которые целесообразно закрепить в законодательстве. Исходя из комплексного анализа нормативных правовых актов, включающих понятие мер обеспечения служебной дисциплины [559, п. 4; 560, п. 4; 561, п. 3 и др.], учитывая ранее высказанные собственные предложения, а также выводы таких ученых, как Д.А.Гавриленко и А.А.Подупейко [556, с. 15, 26–59], Б.Н.Габричидзе и А.Г.Чернявский [48, с. 295], к данным мерам следует отнести: подбор высокопрофессиональных кадров; повседневную требовательность начальников к подчиненным; постоянный контроль руководителей за исполнением подчиненными своих должностных обязанностей и их правомерным использованием правомочий; умелое, справедливое, обоснованное и законное применение руководителем по отношению к подчиненным мер убеждения и принуждения, включая поощрения и дисциплинарную ответственность; воспитание у работников высоких моральных и профессионально-деловых качеств; создание надлежащих условий службы; личный пример руководителя как высокодисциплинированного работника. Основными условиями, обеспечивающими служебную дисциплину, являются неукоснительное соблюдение требований законодательства о государственной службе, ее принципов, этических норм. 222 Закрепление предложенного выше понятия служебной дисциплины, являющегося универсальным, не потребует конкретизации для отдельных разновидностей государственной службы. Оно может войти в понятие служебного проступка, определяя общие границы его объективной стороны. Соблюдение служебной дисциплины связано с необходимостью исполнения поручений неотложного характера, трудоемких заданий, требующих работы вне служебного графика с превышением общеустановленных норм рабочего времени в соответствии с трудовым законодательством. По мнению автора, специфический характер государственной служебной деятельности, который заключается в том, что она не является общей трудовой, а режим работы отличается административно-правовой основой, предполагает возможность ненормированного служебного времени. Это подтверждается напряженностью, сложностью труда на государственной службе, его динамичностью и оперативностью. В качестве компенсаций предусматриваются стабильно высокая заработная плата, более продолжительный отпуск, чем установленный трудовым законодательством, возможность выхода в отставку, гарантии надлежащего пенсионного обеспечения и иные социальные гарантии, предусмотренные специальным законодательством. С учетом этого, на наш взгляд, не требуется установления дополнительных выплат за сверхурочную работу. Однако некоторые нормы законодательства, касающегося не только аппаратной, но и военизированной службы, исходят из компенсационного характера сверхурочных работ [261, п. 113; 262, п. 109], что не согласуется с представлениями о государственной службе как особой деятельности, построенной на административно-правовых началах регулирования. В то же время заработная плата и гарантии для различных видов государственной службы в зависимости от ее сложности и напряженности должны быть такими, чтобы обеспечивать компенсации физических и моральных потерь государственным служащим в связи с осуществлением ими государственной службы. При правовом закреплении общих основ дисциплинарной ответственности в Кодексе государственной службы необходимо, во-первых, установить, что государственные служащие могут привлекаться ко всем видам юридической ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданской в соответствии с законодательством. При этом не следует стремиться к 223 закреплению всех возможных оснований для привлечения к юридической ответственности в одной норме, как это сделано в ст. 56 Закона о государственной службе [151]. Можно установить лишь общие правила о том, что за совершение уголовных преступлений и административных правонарушений государственные служащие привлекаются соответственно к уголовной и административной ответственности в соответствии с нормами Уголовного кодекса Республики Беларусь и КоАП Республики Беларусь и в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь (далее – УПК) и ПИКоАП Республики Беларусь соответственно. Материальная ответственность государственных служащих наступает за нанесение государственными служащими имущественного ущерба государственным органам при исполнении служебных обязанностей. Она реализуется путем возмещения причиненного имущественного ущерба в добровольном или судебном порядке на основании решения суда. Гражданско-правовую ответственность государственные служащие несут в соответствии с ГК Республики Беларусь по правилам, установленным гражданскопроцессуальным законодательством. Специально необходимо установить общие основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности. В качестве единственного основания дисциплинарной ответственности следует признать совершение служебного проступка – вредного, виновного, противоправного деяния, совершенного государственным служащим и состоящего в нарушении служебной дисциплины. Широкое понимание последней дает возможность освобождения от административной ответственности для привлечения к дисциплинарной отдельных категорий служащих, что предусмотрено КоАП Республики Беларусь. Некоторые меры по совершенствованию норм указанного Кодекса рекомендованы А.Н.Крамником [562, с. 212]. За совершение служебного проступка налагаются меры дисциплинарного взыскания. Конкретные виды мер устанавливаются для каждого вида государственной службы специально. Законодательством может быть закреплена возможность применения общественного воздействия за совершение служебных проступков без привлечения к дисциплинарной ответственности. В настоящее время подобные меры предусмотрены применительно к военной и военизированной службам [384, п. 26; 560, п. 42; 563, п. 47; 564, п. 27 и др.]. Общественное воздействие на государственных 224 служащих данных служб осуществляется в результате рассмотрения их проступка на заседании товарищеского суда (суда чести, офицерского собрания) и выражается в общественном порицании. Решением товарищеского суда в ряде случаев дело может быть передано на рассмотрение начальнику для применения мер дисциплинарного воздействия. Однако передача на рассмотрение товарищеского суда одновременно или после привлечения лица к дисциплинарной ответственности не допустима. Прямой запрет содержится в дисциплинарных уставах военнослужащих, сотрудников органов по чрезвычайным ситуациям и внутренних дел [560, п. 42; 563, п.47; 564, п. 27], что представляется оправданным, принимая во внимание значение решения товарищеского суда как этапа наложения дисциплинарного взыскания. По мнению автора, в едином законодательном акте о государственной службе необходимо установить общие правила наложения дисциплинарного взыскания, которые в том или ином виде закреплены в специальном законодательстве об отдельных видах государственной службы, причем в каждом по-своему. При этом для большинства видов государственной службы возможна выработка унифицированных правил в отношении оснований и условий проведения служебной проверки перед наложением дисциплинарного взыскания, сроков привлечения к дисциплинарной ответственности и объявления о наложенном взыскании, оснований для перерыва течения сроков, о возможности досрочного снятия наложенного дисциплинарного взыскания в порядке поощрения. Полагаем необходимым закрепить понятие дня обнаружения служебного проступка как дня, когда об этом проступке стало известно руководителю (начальнику), уполномоченному применять дисциплинарное взыскание, а в отношении судей – уполномоченному возбуждать дисциплинарное производство. При таком подходе обнаружение связывается не с поводом вообще (наблюдение, известие о правонарушении), а со специальным поводом – стало известно начальнику, непосредственному начальнику, руководителю, что подтверждается соответствующими документами (докладная записка, рапорт, справка, постановление и т.п.). В конечном итоге следует признать целесообразным выработку в служебном праве собственных подходов к правовому регулированию служебной дисциплины и дисциплинарной ответственности, отличных от аналогичных явлений в общем трудовом найме. Этот вывод 225 подтверждается также мнением некоторых российских исследователей, например В.А.Сулемова [66, с. 136]. В связи с осуществлением государственной службы возможно возникновение споров, затрагивающих как индивидуальный (частный), так и публичный интерес. Общей целью их разрешения выступает сохранение сбалансированного состояния государственной службы. Вместе с тем в их процессе решаются противоположные задачи. Индивидуальные споры призваны обеспечить неущемление частного, а публичные – государственно-служебного интереса. В законодательстве Республики Беларусь ни один из видов названных споров не получил отдельного закрепления как правовой институт, поэтому не имеется и их легальных названий. Однако при системном понимании служебного права Республики Беларусь, направленном на перспективное совершенствование законодательства, можно вести речь об их существовании как данных правовых элементов, на основании чего выдвигать предложения об усовершенствованном правовом регулировании. Вывод о существовании института индивидуального служебного спора вытекает из анализа части второй ст. 20 Закона о государственной службе [151], в которой закреплено важное право государственного служащего на обращение в вышестоящие государственные органы и (или) в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой. Признавая существенность данного права, следует специально подчеркнуть необходимость понимания индивидуального служебного спора не только как спора о применении законодательства о труде, в том числе о наложенном дисциплинарном взыскании, но и как спора, связанного с применением законодательства о государственной службе и принятых в его развитие нормативных правовых актов. Этот спор также может касаться применения положений контракта, приказов и распоряжений руководителя. Он может быть связан не только со ставшими традиционными случаями применения норм (прием, увольнение, взыскания, перевод, реализация прав), но и иных вопросов государственной службы: распределения обязанностей, ненадлежащего обеспечения условий служебной деятельности (например, отсутствие локальных актов, регламентирующих порядок осуществления конкретных мероприятий государственным служащим). В связи с этим обоснованным представляется положение п. 102 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Республики Беларусь, согласно которому 226 предметом спора могут быть также «неправомерные действия должностных лиц и органов военного управления, ущемляющие его (военнослужащего. – О.Ч.) права и личное достоинство» [563]. С учетом изложенного считаем, что часть вторая ст. 20 Закона о государственной службе может иметь законодательное развитие. Она также требует уточнения в части предоставления возможности государственным служащим инициировать спор по всем вопросам государственной службы путем исключения из нее неопределенной формулировки «в иных случаях, предусмотренных законодательством» [151]. Инициаторами индивидуального служебного спора могут быть государственный служащий; лицо, изъявившее желание поступить на государственную службу; лицо, ранее состоявшее на государственной службе. В законодательстве регламентированы вопросы обжалования наложенных дисциплинарных взысканий. При их разрешении в большинстве случаев применяется порядок, установленный частью второй ст. 20 Закона о государственной службе, ст. 202 и главой 17 ТК Республики Беларусь [151], а для отдельных категорий – порядок, установленный дисциплинарными уставами. Порядок разрешения иных индивидуальных споров регламентирован лишь фрагментарно для отдельных видов государственной службы. Так, для военизированных видов службы порядок сводится к апелляции к вышестоящему начальству, причем не только по поводу обжалования дисциплинарных взысканий, но и по иным индивидуальным служебным спорам. Вышестоящий начальник может поручить рассмотрение спора специально созданной комиссии. Применительно к аппаратной службе существование арбитражных органов для рассмотрения индивидуальных споров законодательством Республики Беларусь не предусмотрено. Однако полагаем целесообразным создание для этого вида государственной службы специальных комиссий по разрешению индивидуальных служебных споров, включающих представителей руководителей государственного органа, государственных служащих, юристов, работников кадровой службы. Как указывалось ранее целесообразно создать дисциплинарные комиссии для рассмотрения жалоб на наложенные дисциплинарные взыскания (как, например, Высший Совет центральной государственной службы и паритетные административные комиссии во 227 Франции [498, с. 211–212]), состоящих из представителей руководства и рядовых государственных служащих, на которые, по аналогии с французскими дисциплинарными советами, следует возложить обязанность предварительного рассмотрения вопросов о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих. При этом в состав данных комиссий следует включать больше рядовых государственных служащих, чем представителей руководства в целях обеспечения защиты государственных служащих от возможного произвола руководителей, а также развития демократических форм управления на государственной службе. Необходимо отметить, что в Республике Беларусь имеется большая практика работы схожих по назначению органов в Вооруженных Силах – судов чести, в органах МВД – товарищеских судов [377–381; 565]. Подобные идеи высказываются специалистами и иных постсоветских государств [490, с. 260]. Представляется, что в условиях возможности, а в некоторых случаях необходимости проведения служебной проверки, создания дисциплинарных комиссий желательно внедрение ступенчатого порядка обжалования наложенных дисциплинарных взысканий. Это позволило бы в определенной мере разгрузить общие суды как ввиду снижения количества данной категории дел, так и по причине досудебной подготовки материалов при рассмотрении в комиссиях. В связи с наличием пробелов в правовом регулировании сроков обжалования в административном порядке наложенных дисциплинарных взысканий в отдельных видах государственной службы, а для сотрудников органов финансовых расследований – установления срока в один месяц [559, п. 43], в противовес общей тенденции к применению более продолжительного срока в три месяца предлагается закрепить в уставах Вооруженных Сил, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, а также в ст. 56 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330] общий срок для обжалования наложенного дисциплинарного взыскания в три месяца со дня ознакомления государственного служащего под расписку с приказом о его наложении. Обоснование необходимости такого подхода содержится в решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 23 марта 2001 г. № Р-110/2001 «О сроках обжалования в суд военнослужащими дисциплинарного взыскания» [189]. 228 Общее правило требует его отражения в специальном законодательстве. В связи с этим в Положении о прохождении службы в органах прокуратуры следует установить порядок обжалования решений о наложенных дисциплинарных взысканиях на прокурорских работников и порядок разрешения иных служебных споров, связанных с реализацией положений об осуществлении и прохождении службы в ней. Дисциплинарные уставы Вооруженных Сил и органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям также следует дополнить нормами о специальном порядке рассмотрения жалоб о наложенных дисциплинарных взысканиях, поскольку действующие уставы в этой части дублируют нормы об общей административной жалобе, закрепленные в Законе «Об обращениях граждан» [387]. Следует отметить также, что в законодательстве не урегулирован вопрос о порядке разрешения разногласий по поводу применения и толкования норм. Полагаем, что руководители или предлагаемые нами специально созданные комиссии могут обращаться за разъяснениями в республиканский орган управления государственной службой, потребность создания которого очевидна по ряду позиций. Для обеспечения права на защиту и оказание профессиональной помощи государственным служащим при разрешении индивидуальных служебных споров следует закрепить норму, предусматривающую право адвоката участвовать на всех этапах их подготовки и рассмотрения. Наряду с существованием индивидуальных служебных споров, предметом которых выступает реализация частного интереса, существует и возможность признания существования споров, связанных с реализацией публичного интереса, который может быть ущемлен за счет личной заинтересованности государственного служащего в разрешении конкретной ситуации при осуществлении им обязанностей и реализацией правомочий в связи со служебной деятельностью. Предметом публичного служебного спора служит конфликт публичного и частного интересов, который требует разрешения в пользу публичного. В Законе о государственной службе данный вид споров не получил общей регламентации. Однако доктрина преодоления конфликта интересов нашла отражение в гражданском законодательстве Республики Беларусь. Именно она обусловила введение в Закон Республики Беларусь «О хозяйственных обществах» [566] понятия аффилированных лиц. 229 Институт преодоления конфликта интересов на государственной службе встречается в законодательстве иных государств. Например, в России понятие конфликта интересов и общий порядок его разрешения при осуществлении государственной гражданской службы урегулирован Федеральным Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [205, ст. 19] и принятым в его развитие Указом Президента России «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» [567]. Вместе с тем указанные правовые нормы подверглись серьезной критике российских специалистов [568, с. 80–83; 569, с. 78–81]. Представляется, что в Республике Беларусь данные вопросы также нуждаются в разрешении. Анализируя положения Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [205], следует согласиться с мнением, что понятие конфликта интересов определено в этом Законе неточно [568, с. 80]. В частности, нельзя понимать под конфликтом интересов ситуацию, при которой в соответствии со ст. 19 этого Закона «наступает противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации» [205]. Однако неверно также устанавливать, что конфликт интересов возникает «между ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей и указанными интересами» [568, с. 80]. Государственная служба существует для реализации указанных законных интересов. С одной стороны, наличествуют интересы государственной службы, выраженные в ее целевом назначении и задачах, стоящих перед ней, а с другой – выступает государственный служащий как социальный субъект, имеющий свои личные интересы, стремление к реализации которых может повлечь конфликт с интересами государственной службы. Исходя из этого, понятие конфликта интересов может рассматриваться как ситуация, при которой наступает или может наступить противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и интересами государственной службы. 230 Разрешение конфликта интересов может быть обеспечено посредством участия незаинтересованных лиц, к которым в Российской Федерации относятся специальные комиссии. Представляется, что в случае закрепления положений о преодолении конфликта интересов при осуществлении государственной службы в Республике Беларусь создание специальных комиссий нецелесообразно. Достаточно установить положения о том, в каких случаях государственный служащий не имеет права осуществлять свои полномочия, а должен по аналогии с судьей, секретарем судебного заседания или судебным исполнителем получить отвод [570, ст. 32, 34, 477; 571, ст. 5.1–5.3]. Основаниями для отвода могут быть осуществление государственным служащим действий в отношении себя лично, членов своей семьи, близких родственников, если он лично прямо или косвенно заинтересован в разрешении ситуации, в том числе существует возможность получения дохода (иной выгоды материального характера) как для государственного служащего, так и для членов его семьи, близких родственников; имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности. В настоящее время правила беспристрастного осуществления профессиональной деятельности и ограничения в связи с этим установлены для нотариусов [572, ст. 7]. Общее правило о разрешении споров, связанных с конфликтом интересов, должно быть основано на обязанности руководителя по его разрешению, который при необходимости может создать комиссию и поручить ей проведение служебной проверки. Для каждого из таких видов государственных служащих, как политические служащие, депутаты, судьи, устанавливается собственный порядок отвода. Инициатором возбуждения дела о конфликте интересов могут быть как сам государственный служащий, так и все иные лица, заинтересованные в исходе конкретного дела или незаинтересованные, но которым стало известно о существовании конфликта интересов в связи с исполнением обязанностей и реализацией полномочий государственным служащим. Иными лицами могут быть не только граждане, но и юридические лица, иные государственные служащие, работающие с данным государственным служащим как в одном, так и в ином государственном органе. Представляется целесообразным нормы о разрешении публичных служебных споров включить в законодательство о государственной службе, закрепив в нем понятие данного спора и конфликта интересов 231 как его предмета, определив суть и основания конфликта, установив общий порядок его бесспорного разрешения, возможность обжалования принятого решения в общем административном порядке как разновидности индивидуального служебного спора. Самостоятельный институт публичного служебного спора может стать важным правовым средством в сфере предупреждения коррупции на государственной службе. В единой системе государственной службы как комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь в качестве самостоятельного может быть выделен институт служебного регламента. В ранее проведенных исследованиях о государственной службе именно в такой трактовке он не содержался, хотя на данный термин авторы ссылаются при анализе обязанностей и дисциплинарной ответственности государственных служащих. Однако институт служебного регламента связан не только с ними, но и с иными элементами его правового статуса (в частности, правомочиями), а также с порядком осуществления государственного управления в органах государственной службы. При этом следует отметить, что данный институт сущностно связан с реализацией компетенции органа. В Республике Беларусь в настоящее время институту служебного регламента не уделяется должное внимание ввиду недостаточной разработанности теоретиками государственной службы проблемы классификации отношений в связи с ее осуществлением. Большое значение придается прохождению государственной службы, но вместе с тем упускается анализ отношений, служащих причиной прохождения государственной службы. Полагаем, что отношения по закреплению служебного регламента и его исполнению формируют самостоятельный вид служебных отношений – реализации государственными служащими служебных полномочий, надлежащая регламентация которых становится целью самостоятельного правового института. Понятие регламента, или его разновидности – служебного регламента, не получило легального закрепления в законодательных актах Республики Беларусь, но термин «регламент» очень часто используется в нормативных правовых актах Республики Беларусь применительно к разнообразным организационным, как правило, коллегиальным формам государственного управления. В Законе о государственной службе закрепляется обязанность государственного служащего соблюдать установленный в государственном органе 232 регламент, за неисполнение которого предусмотрена дисциплинарная ответственность. При этом регламент отграничивается от правил внутреннего трудового распорядка и иного порядка, связанного, в частности, с работой со служебной информацией, обращениями граждан и юридических лиц, участием в мероприятиях, проводимых в государственном органе [151, ст. 20, 22]. В законах государств СНГ о государственной службе понятие регламента (служебного регламента) не используется. В законодательстве Российской Федерации встречаются близкие понятия «административный регламент исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг» [526, с. 16; 573], связанный с порядком оказания публичных услуг, и «регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» [574], которые являются, как нам представляется, частью служебного регламента. В Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [205] содержится также понятие «должностного регламента», закрепляющее в части второй ст. 47 общие требования к нему, содержащие регламентацию правового статуса должности, что идентифицирует должностной регламент как усовершенствованную должностную инструкцию. В широко распространенном значении регламент представляет собой правила осуществления какой-либо деятельности, что влечет широкое и разноплановое его восприятие. Применительно к государственной службе Республики Беларусь полагаем правильным не только сохранение такого термина, как «регламент», но и его уточнение путем дополнения словом «служебный» – «служебный регламент» с законодательным определением его конкретного содержания. Как отмечено в правовой теории, именно служебный регламент определяет процедуру деятельности органа по реализации его компетенции [525, с. 24]. Действительно, компетенцию органа государственной службы как систему обязанностей, правомочий, находящихся в установленных пределах ведения, можно реализовать посредством определенного порядка действий, связанного с разграничением данных полномочий в пределах органа и в привязке к структурным подразделениям и должностям. Однако многообразие видов процессуальной деятельности, обусловленное спецификой различных видов государственной службы Республики Беларусь, прежде всего судейской и депутатской, и разнообразием используемых в государственной службе форм государственного управления, 233 значительно усложняет институт служебного регламента, придавая ему определенную комплексность. Так, организационные формы, применяемые в процессе осуществления государственной службы, связаны с реализацией функций государственного управления в деятельности любого государственного органа, поскольку государственное управление имеет различные проявления. Они формируют ежедневную позитивную деятельность, от правильной организации и четкого правового регулирования которой зависит эффективность государственной службы. Наличие во всех органах государственной службы коллегиальных и единоначальных форм не означает их непосредственного закрепления в регламентах. Регламентами регулируются преимущественно такие коллегиальные формы работы, как заседания органов, структурных подразделений, принимающих решения коллегиально, различные виды сотрудничества между структурными подразделениями (например, [575; 576; 577; 578; 579; 580; 581] и др.). Данные регламенты чаще всего определяют целью регулирование вопросов организации работы для выполнения задач и полномочий, возложенных на орган. Вместе с тем содержание регламентов свидетельствует о том, что они отражают данные задачи и полномочия не в полной мере, отсутствуют и единые требования к регламентам работы органов. Этим объясняется тот факт, что регламенты различны как по структуре, так и по содержанию. В государственных органах иногда принимаются правила работы с документами, разработки нормативных правовых актов, контроля исполнения, которые, по сути, также являются регламентами, но ими не называются, а содержатся, как правило, в инструкциях по делопроизводству (например, [582; 583; 584] и др.) или иных специальных актах (например, [585; 586] и др.). Вместе с тем видится необходимость в большей унификации правового регулирования данных вопросов при использовании положительного опыта применения положений, содержащихся, в частности, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 30 октября 2006 г. № 1437 «О некоторых мерах по упорядочению документооборота в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Правительству Республики Беларусь, облисполкомах и Минском горисполкоме [587], приказе Главной государственной налоговой инспекции при Кабинете Министров Республики Беларусь от 7 октября 1996 г. № 100 «Об 234 установлении сроков прохождения документов» [588], приказе Министерства юстиции Республики Беларусь от 4 июля 2000 г. № 180 «Об организации контроля исполнения в центральном аппарате Министерства юстиции Республики Беларусь» [589] и др. Существуют регламенты, устанавливающие порядок взаимодействия органа государственного управления с иными государственными органами и государственными организациями, опыт правового закрепления которых отражен, например, в приказе Министерства экономики Республики Беларусь от 18 мая 2002 г. № 76 «О взаимодействии аппарата Министерства экономики Республики Беларусь с органами государственного управления и иными организациями республики» [590]. Специфика различных видов государственной службы предопределяет существование особых, свойственных именно им регламентов, которые не подлежат унификации. Так, законодательство Республики Беларусь содержит регламенты палат Национального собрания, регламенты работы местных Советов депутатов, регламент Конституционного Суда. Своеобразными регламентами являются кодексы (ХПК, ГПК, ПИКоАП, УПК) и иные законодательные акты, определяющие порядок осуществления тех или иных процессуальных действий (осуществления административных процедур, таможенного контроля и т.п.) или отражающие функциональную специфику органа [591; 592]. К регламентам следует отнести и организацию работы в государственных органах, связанную с определением полномочий руководителя и распределением обязанностей между ним и заместителями, и далее – между структурными подразделениями. Данные действия находят правовое закрепление в законах, положениях об органах, указах Президента, определяющих правовой статус руководителей органов (в частности, Положение о министре [593], положения о председателях исполкомов различного уровня [594; 595]). Дальнейшее распределение обязанностей в государственном органе осуществляется на основании приказов руководителей, протоколов заседаний коллегий республиканских органов государственного управления, решений исполкомов. В органах государственного управления не сложилось единообразной практики правового закрепления данных вопросов, особенно в аппаратной службе, которую желательно унифицировать для обеспечения эффективного исполнения государственных функций. 235 Правильное распределение полномочий среди государственных служащих является важнейшим средством эффективной реализации государственной службы. Даже при оптимальной структуре органа и количестве государственных служащих, распределение нагрузки в органе часто бывает неравномерным: на одних ложится ее большая часть, на других – меньшая. В отдельных случаях напряженность и срочность при подготовке решений не позволяют добиться необходимого уровня их качества. Проблема видится в недостаточно верном распределении полномочий среди непосредственных исполнителей, оформляемых в виде письменных поручений исполнителям на документе, что процессуально обеспечивается следующей последовательностью действий: руководитель органа (его заместитель) поручает исполнение по разрешению вопроса руководителю структурного подразделения, который далее поручает выполнение конкретному исполнителю (исполнителям) безотносительно к дальнейшей конкретизации поручения. В итоге, особенно при сложном многофункциональном задании, специалист – конкретный исполнитель может упускать важные детали, выявление которых возможно только при глубоком последовательном анализе в рамках конкретного задания или при обсуждении с коллегами. В связи с этим представляется правильным распределение руководителем структурного подразделения заданий максимально конкретно среди нескольких исполнителей с указанием четких сроков, по истечении которых целесообразно обсуждение выполненных поручений в своеобразной рабочей группе с участием руководителя структурного подразделения, а при необходимости также сотрудников иных структурных подразделений. При наличии возможности по одному сложному вопросу могут работать параллельно также несколько исполнителей. Роль руководителя при этом видится в оценке представленных материалов и их последующем обобщении. Особенно большое значение подобное точное распределение обязанностей между исполнителями имеет при участии государственного органа в нормотворческой деятельности и при рассмотрении обращений граждан, содержащих многоаспектную информацию или же являющихся коллективными. Подобное распределение обязанностей требует от руководителя наличия системных знаний и навыков в различных сферах и направлениях деятельности структурного подразделения. Для распределения обязанностей в каждом конкретном случае ему 236 необходимо глубоко вникнуть в суть проблемы и видеть пути ее разрешения. Подобный руководитель вряд ли будет оторван от непосредственного исполнителя или принимаемого решения, в чем собственно и видят одну из проблем теории «разумной бюрократии» М.Вебера ее критики В.Томпсон и Д.Розенблюм [536, c. 47; 204, c. 139]. Непосредственное участие руководителя в детальном распределении полномочий и вникающем контроле за исполнением с выражением собственного мнения позволит избежать «растущей пропасти между способностью (профессионализмом. – О.Ч.) и властью…» руководителя, «…который ответственен за действия, над которыми он или она теряет полный контроль» [536, c. 47]. Представляется, что закрепление в служебных регламентах правила о том, что распределение обязанностей по исполнению конкретных поручений осуществляется руководителями структурных подразделений, как правило, среди нескольких исполнителей с последующим обсуждением исполнения в рабочих группах и при непосредственном участии руководителя, значительно повысит эффективность принимаемых решений, что, в свою очередь, послужит толчком для актуализации деятельности руководителя структурного подразделения не только как управленца, но и как высококлассного специалиста, и наконец, будет способствовать созданию и развитию корпоративного общения, а также выработке корпоративного интереса. Своеобразными регламентами служат нормы служебной этики, которые в отдельных видах государственной службы существуют и оформлены в виде дисциплинарных уставов, содержащих наряду с механизмами организации дисциплинарных отношений, нормы о позитивной ответственности, или этические кодексы (правила) (например, судей [596], нотариусов [597], риэлтеров [598], депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики [599, раздел IX; 600, гл. 38]). Однако обобщенные этические требования к государственным служащим не выработаны. Вместе с тем в Законе о государственной службе установлена специальная обязанность соблюдать культуру общения, за неисполнение которой государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности [151, подп. 1.6 п. 1 ст. 21]. Отсутствие юридического основания не позволяет вести речь о применении ответственности за нарушение данного правила в отношении всех государственных служащих, что служит поводом для совершенствования законодательства в этой части. С учетом мировой практики и 237 отечественного опыта теоретики склоняются к необходимости наличия подобных норм. Общие правила служебного поведения государственных служащих могут стать важным правовым средством, стимулирующим государственных служащих к более эффективной служебной деятельности, а также, как доказано А.В.Куракиным, одним из средств предупреждения и пресечения коррупции [601, с. 134–137; 602, с. 40]. Этого требует и возрастающая роль государственной службы в жизни общества. Таким образом, используя опыт зарубежных стран [603; 604; 605 и др.] и Рекомендации Комитета Министров Совета Европы по правилам поведения государственных должностных лиц, устанавливающим не только требования к ним во время службы, но и после ее окончания, а также рекомендации о возможных действиях в случаях возникновения спорных ситуаций [182], целесообразно закрепить в законодательстве Республики Беларусь подобные нормы, предусматривающие стандарты поведения государственных служащих, определяющие их моральный облик как профессионалов в широком смысле. В Рекомендациях Комитета Министров Совета Европы по правилам поведения государственных должностных лиц они сформулированы следующим образом: «Государственное должностное лицо должно вести себя таким образом, чтобы уверенность и вера в честность, беспристрастность и эффективность государственной службы поддерживались и укреплялись» [182, ст. 9]. При этом возможны некоторые ограничения прав и свобод, имеющих отношение к частной жизни государственного служащего, что обусловлено наличием у него особого публичного статуса. Ориентирами для формирования морального облика государственного служащего должны служить как общие идеалы законности, демократизма, гуманизма, так и особые качества: добросовестность, бескорыстие, принципиальность, открытость, порядочность, сдержанность, корректность, вежливость, толерантность, разумная инициатива, стремление к совершенству и т.п. Немаловажно закрепить общие требования к внешнему виду государственных служащих. При этом этические требования могут быть оформлены в виде самостоятельной структурной части Общей части Кодекса государственной службы. Анализ большого количества действующих в Республике Беларусь нормативных правовых актов, в которых используются понятие «регламент» или близкие по сути понятия для определения отдельных процессуальных действий или их систем применительно к реализации 238 компетенции государственных органов, приводит к выводу об отсутствии единства, четкости, прозрачности правового регулирования данного вопроса. Однако исследование указанных понятий, опирающееся на сущностное назначение государственной службы, при осуществлении которой они используются, дает основание установить сферу охватываемых институтом служебного регламента отношений по: - общей организации работы органа (статус руководителя и распределение полномочий внутри органа, взаимодействие структурных подразделений, порядок осуществления коллегиальных и единоначальных форм и т.д.); - участию в нормотворческом процессе; - работе с документами и ведению делопроизводства, - установлению служебного распорядка органа (режима служебной деятельности, связанного с приемом на службу и увольнением с нее, со служебным временем, временем отдыха, пропускным режимом, пользованием техникой, средствами коммуникации и т.п.), которые традиционно называются правилами внутреннего трудового распорядка [606]; - взаимодействию государственных служащих друг с другом и гражданами на основе норм служебной этики; - взаимодействию с иными органами, организациями и физическими лицами по наиболее типичным случаям (осуществление административных процедур, работа с обращениями граждан); - исполнению служебных полномочий на основе должностных инструкций; - осуществлению особых, свойственных именно этому органу, функций и мероприятий или специфических мероприятий, связанных, например, с порядком проведения мероприятий с участием высших должностных лиц государства; - осуществлению наиболее значимых технических действий, обеспечивающих правовые формы (например, порядок использования печатей и штампов). Исходя из представленных суждений следует сделать вывод, что данная сфера является комплексной. Соответственно, она требует унифицированного подхода к ее правовому регулированию, который сводится к закреплению общего понятия служебного регламента и направлений служебной деятельности, охватываемых его понятием, 239 что может получить регламентацию в едином нормативном правовом акте о государственной службе. Требования к определенным конкретным направлениям следует устанавливать в специальном законодательстве. Так, требования к реализации форм государственного управления целесообразно закрепить в Кодексе о государственном управлении и местном самоуправлении, концепция которого разработана на основании распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь от 16 апреля 2008 г. № 52р «О создании рабочей группы для разработки концепции и проекта кодифицированного нормативного правового акта в области государственного управления и местного самоуправления». Общие требования к служебному поведению могут быть отражены в общей части предлагаемого нами Кодекса государственной службы, конкретизация которых возможна в специальных этических правилах для отдельных видов государственных служащих (судьи, дипломатические работники и др.), многие из которых разработаны и действуют в настоящее время. На основании сформулированных общих требований, но с учетом особенностей в конкретных государственных органах следует принимать собственные служебные регламенты. Таким образом, служебный регламент не является единственным актом о порядке работы коллегиального органа, осуществления отдельных мероприятий или о правилах внутреннего трудового распорядка, в то же время он не имеет форму единого акта по всем вопросам деятельности органа. Служебный регламент – это система, комплекс различных правовых актов, консолидированный локальный акт, разработанный с учетом общих требований и конкретной специфики органа, призванный логично, четко и взаимосвязанно, в единой системе установить порядок реализации компетенции государственного органа в процессе осуществления государственной службы. К его ключевым признакам следует отнести: консолидированный характер; многоаспектное свойство; единство структурных и процессуальных элементов; связь с реализацией компетенции государственного органа; применение непосредственно государственным служащим в отношениях по реализации государственной службы. Как правовой институт законодательства институт служебного регламента объединяет различные нормативные правовые акты, причем как общего, так и локального характера. Его значение видится в 240 придании целостности правовому регулированию всей системы отношений по реализации государственной службы, в обеспечении их слаженности и прозрачности на основе оптимизации всех ее процессов, в том числе с возможностью сокращения их участников, и эффективности контроля за их осуществлением, что также может служить одной из гарантий реализации основного назначения государственной службы – ее осуществление в интересах общества. Соответственно, институт служебного регламента требует общеобязательного признания и обеспечения существования на практике. Институт прохождения государственной службы тесно связан с предыдущими и способствует реализации совокупности включенных в них норм. Обеспечение существования отношений реализации полномочий и обязанностей государственной службы немыслимо вне совокупности отношений по ее прохождению, которые связаны с выстраиванием карьеры государственного служащего. В свою очередь, выстраивание карьеры обеспечивается проведением ряда мероприятий: по аттестации, повышению квалификации государственных служащих, а при наличии субъективных факторов, связанных с личностью государственного служащего, – по привлечению к юридической или моральной ответственности или поощрению. Прохождение государственной службы начинается с момента поступления на нее и характеризуется любыми изменениями, происходящими в государственно-служебной деятельности лица. Общими этапами прохождения государственной службы для всех государственных служащих являются следующие: стажировка; аттестация; повышение квалификации; перемещения по службе, в том числе переводы, изменение существенных условий труда, временное замещение; поощрение и ответственность; присвоение специальных классных разрядов; сдача квалификационных экзаменов, если это предусмотрено законодательством; временное отстранение от службы. Заканчивается прохождение государственной службы с момента ее прекращения. В Законе о государственной службе выделена отдельная глава 4 «Прохождение государственной службы» [151], которая по своему наполнению гораздо у же всего круга отношений, составляющих эту часть государственной службы. Она включает лишь такие ее этапы, как повышение квалификации, переподготовка, аттестация, служебная 241 командировка, перевод. Иные этапы прохождения государственной службы регламентированы другими главами указанного Закона, что свидетельствует о значимости данных этапов и необходимости их самостоятельной правовой регламентации. Необходимо отметить, что этапы поощрения, ответственности и присвоения классных разрядов являются пограничными, так как они одновременно формируют элементы правового статуса государственной службы, материальные нормы которых относятся к правовому статусу, а порядок его реализации – к прохождению государственной службы, в связи с чем обосновано их выделение в отдельные главы Закона о государственной службе. Вместе с тем представляется неточным включение нормы о поощрении в главу о материальном и социальном обеспечении [151, ст. 49 главы 7]. По нашему мнению, она в большей мере корреспондирует нормам об ответственности и связана с соблюдением служебного регламента, содержащего нормы о служебной дисциплине. Соответствующая глава при этом может иметь название «Поощрения и ответственность государственных служащих» и размещаться после главы «Служебный регламент. Служебная дисциплина». Признавая в целом совокупность норм о прохождении государственной службы самодостаточной, следует остановиться на некоторых моментах, требующих, на наш взгляд, корректировки. Важными направлениями в работе с государственными служащими являются повышение квалификации и переподготовка. Основная их цель — обеспечение постоянного соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих задачам социально-экономического и политического развития республики, совершенствование управленческих знаний, умений и навыков, позволяющих им успешно выполнять свои служебные обязанности. Помимо Закона о государственной службе [151, ст. 35] правовое регулирование вопросов повышения квалификации и переподготовки государственных служащих осуществляется рядом подзаконных актов (например, [190]). Повышение квалификации строится на принципах системности и периодичности, обязательности, дифференцированного подхода, перспективности. На основании анализа законодательства можно выделить следующие формы повышения квалификации: должностное — с отрывом от работы сроком до одного месяца; целевое — с отрывом от работы по мере необходимости по индивидуальной программе; 242 обучение в виде стажировки, в форме ежемесячных семинаров, которые проводятся по индивидуальной групповой программе; самообразование. Повышение квалификации может осуществляться в самом государственном органе и за его пределами, внутри республики и за рубежом. Одной из форм повышения квалификации является самообразование. Оно осуществляется по индивидуальным планам между периодами систематической учебы путем участия служащих в проблемных семинарах и конференциях, а также через решение актуальных управленческих задач. Процесс любого вида обучения, кроме самообразования, завершается одной из форм итогового контроля знаний: сдачей экзаменов, зачетов, защитой реферата (выпускной работы). При организованной форме повышения квалификации в учебных группах по итогам положительного завершения процесса обучения выдается соответствующий сертификат установленного образца. Организация повышения квалификации государственных служащих осуществляется руководством государственного органа. Для обеспечения надлежащей реализации такого важного этапа прохождения государственной службы, как повышение квалификации государственных служащих, в отраслевых системах создаются самостоятельные институты повышения квалификации. Например, соответствующие категории работников повышают квалификацию в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры и учреждений юстиции при Белгосуниверситете [607]. Поскольку результаты повышения квалификации и переподготовки являются одним из оснований для продвижения государственного служащего по службе, представляется необходимым включить положения о формах повышения квалификации в единый законодательный акт о государственной службе, тем самым систематизировав нормы и унифицировав общие положения об этом этапе прохождения государственной службы. Одним из важнейших этапов прохождения государственной службы является аттестация. Она проводится в соответствии со ст. 36 Закона о государственной службе [151], положениями, утверждаемыми Президентом Республики Беларусь [421; 423] и принятыми в их развитие нормативными правовыми актами государственных органов [608; 609; 610 и др.]. 243 Анализ норм об аттестации позволяет в первую очередь сделать вывод о том, что четкого определения единого назначения аттестации, которое выражается в ее цели, в настоящее время не установлено. Несмотря на то что в Законе о государственной службе определено несколько взаимосвязанных целей аттестации (объективная оценка их практической деятельности, определение уровня профессиональной подготовки, правовой культуры, служебной перспективы), в специальных нормативных актах могут указываться и иные ее цели, например, такие как совершенствование деятельности, улучшение подбора и расстановки кадров, стимулирование повышения деловой квалификации, усиления ответственности за результаты работы [611, п. 1 раздела 3], объективная оценка морально-деловых качеств, повышение персональной ответственности за результаты работы [612, п. 1]. Представляется, что общей целью проведения аттестации является совершенствование системы подбора и расстановки кадров для успешного решения задач государственной службы, что и следует закрепить в едином кодифицированном акте о государственной службе. Конкретные же задачи, вытекающие из общей цели, могут формулироваться в законодательных актах, определяющих специфику ее проведения для отдельных категорий государственных служащих: судей, прокурорских работников, должностных лиц таможенных органов, сотрудников органов внутренних дел и др. Подобный подход позволит избежать ситуаций, когда задачи аттестации повторяют цели (например, [611, п. 1, 2 раздела 3]). Исключительно задачи аттестации, а не цели и задачи закреплены в ст. 102 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей [327]. В законодательстве следует предусмотреть положение о том, что аттестация служит важным карьерным стимулом для государственного служащего, что подчеркивается учеными [613, с. 249–253; 614, с. 23, 24, 28]. Это также вытекает из итогов аттестации, но не находит прямого закрепления в законодательных актах. В единый кодифицированный акт о государственной службе целесообразно включить общие правила проведения аттестации для всех государственных служащих независимо от вида государственной службы. Это означает, что можно воспроизвести в нем отдельные нормы Указа Президента Республики Беларусь «Об утверждении положения о проведении аттестации государственных служащих» об общем порядке ее проведения (например, [421, п. 6–12, 14–17]), в свою 244 очередь, дополнив данный Указ нормой о периодичности проведения аттестации, поскольку она относится к отдельной категории государственных служащих – аппаратным государственным служащим. Подобный подход будет способствовать более качественному правовому регулированию аттестации государственных служащих. По мнению автора, в совершенствовании нуждаются и отдельные содержательные стороны аттестации. В условиях изменения задач государства в конкретные периоды его развития, совершенствования механизма государственного регулирования экономической и социальной сферы общества и структуры государственных органов происходит устаревание знаний, ранее приобретенных государственными служащими в процессе профессиональной подготовки, что влечет необходимость их периодического пополнения и осовременивания. Это достигается благодаря использованию различных форм переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Поэтому целесообразно закрепить в законодательстве, регулирующем вопросы аттестации, и внедрить в практику ее проведения проверку соответствия уровня знаний, умений и навыков государственных служащих современным требованиям с помощью вопросов профессионального компонента. Важно при этом подвергать всесторонней оценке также рост морально-деловых качеств, являющихся необходимым компонентом профессиональной компетентности государственного служащего. Развитие законодательных положений о прекращении государственной службы необходимо вести в направлении объединения норм трудового законодательства о прекращении трудовой деятельности и специальных норм, касающихся общих условий и порядка прекращения государственной службы, в единой норме законодательства. Таким образом, к общим институтам, связанным с регламентацией реализации государственной службы, следует относить институты правового статуса государственных служащих, прохождения государственной службы, прекращения государственной службы, индивидуального и публичного служебного споров и должностного регламента, последние из которых пока не характерны для нашего законодательства, но нуждаются в выделении в качестве самостоятельных институтов. 245 При правовом регулировании вышеназванных институтов необходимо исходить из единого системного регулирования возникающих в них отношений в Общей части Кодекса государственной службы, имеющих применение во всех видах государственной службы, с унификацией основных позиций об основных элементах правового статуса государственных служащих, дисциплинарной ответственности и служебной дисциплине, индивидуальном служебном споре. Дальнейшему совершенствованию могут быть подвергнуты нормы об аттестации и повышении квалификации государственных служащих, прежде всего в части соотношения норм и определения места общего и специального законодательства. 246 Заключение Государственная служба представляет собой важное социальное явление, подлежащее всестороннему правовому регулированию. Она обеспечивает надлежащее функционирование государства, его связь с гражданским обществом, формирует авторитет государственной власти. Обладая признаками сложности и многогранности, государственная служба как предмет научного исследования требует соответствующей научной методологии, основанной на комплексном, системообразующем и интегративном подходах, и опирающейся на общетеоретические достижения. На основе научного обобщения доктринальных подходов и анализа действующего белорусского законодательства, конституционных основ может быть предложена сущностная концепция государственной службы Республики Беларусь. Она исходит из сущностного назначения государственной службы как деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества и ее сущностных признаков: неразрывной связи с государством; места осуществления как совокупности государственных органов и государственных должностей, объединенных стажем государственной службы; свойства сочетать в себе публичный и частный интересы; связи с государственным управлением. В качестве приоритетного устанавливается публичный интерес. Сущностная концепция выступает теоретико-методологической основой для совершенствования правового регулирования государственной службы. Сущность государственной службы детерминирована конституционными основами единой государственной власти и системы государственных органов Республики Беларусь. Это очерчивает пределы правового регулирования государственной службы и предопределяет ее систему, которая включает политическую, депутатскую, судейскую, аппаратную, прокурорскую, военную и военизированную ее разновидности, в пределах которых может осуществляться дальнейшее деление. В аппаратной службе выделяются дипломатическая и таможенная служба. Государственной аппаратной службой, имеющей специфику, является служба в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления. Каждая разновидность наряду с общими системными признаками имеет свой правовой статус, в то же время различные виды государственной службы связаны между собой. 247 Государственной службе Республики Беларусь как единой системе корреспондирует система иерархически соподчиненных, взаимозависимых и взаимообусловленных принципов, подлежащих системной классификации в пределах трех групп, требующих закрепления в законодательстве: общие (конституционные), специальные и специфические. Юридическое значение принципов государственной службы требует усиления за счет правовой регламентации их содержания. Определяющими концепцию совершенствования законодательства о государственной службе выступают принципы единства государственной службы и ее дифференциации, стабильности государственной службы, согласованности, направленности и юридической упорядоченности отношений государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих. Совокупность сущностных признаков дает основание для формулировки развернутого научного определения государственной службы как особой разновидности социальной профессионально компетентной деятельности, неразрывно сочетающей в своей природе публичный и частный интересы, осуществляемой в единой системе государственных органов и государственных должностей на основе правовых принципов с целью реализации государственной власти в интересах общества, проявляющейся в ее разнообразных видах как структурных элементах единой системы, которые очерчивают пределы сферы ее единого системно-комплексного правового регулирования. Отношения государственной службы как объект правового регулирования являются многообразными, имеющими различную отраслевую принадлежность, но взаимосвязанными и взаимообусловленными, образующими единый системный органичный комплекс. Их уникальным свойством является неоднородность по нескольким признакам: сложность структуры государственной службы, ее многофункциональность как деятельности, а также специфика в связи с особым сочетанием в ней публично-правовых и частноправовых начал с приоритетом публичных проявлений. Отношения, возникающие в государственной служебной деятельности, формируют различные типы, отличающиеся по конкретному юридическому содержанию, имеют совмещенную юридическую природу. 248 Отношения государственной службы подлежат регулированию посредством комплексного метода правового регулирования, который имеет специфические системно-комплексные признаки. Неоднородная комплексность отношений, усиленная специфичным комплексным методом правового регулирования, формирует единую комплексную сферу, что предопределяет подход к их правовому регулированию в рамках отраслей законодательства, а не права. Отношения в сфере государственной службы имеют специфичное правовое регулирование. Они регламентируются нормами различной отраслевой принадлежности в сочетании административного и трудового, конституционного, финансового, налогового права, права социального обеспечения и др., которые взаимосвязаны между собой: одни в большей мере (например, административное и трудовое), другие лишь дополняют существование первых при возникновении сравнительно обособленных видов отношений государственной службы (социального обеспечения, налоговых). Перевес в данной системе имеет административное публично-правовое регулирование, детерминированное сущностной концепцией государственной службы как публичной деятельности, в противовес ее пониманию как субъективного права физического лица. Государственная служба Республики Беларусь должна подвергаться совершенствованию с административно-правовых позиций. Вместе с тем в современных условиях правового регулирования нет необходимости в разграничении предметов правового регулирования, особенно в отношении смежных отраслей административного и трудового права. Комплекс нормативного регулирования не может формировать правовой институт межотраслевого свойства или комплексную отрасль права, а определяет место государственной службы в правовой системе Республики Беларусь как комплексной отрасли законодательства. Анализ состояния действующего законодательства о государственной службе, которое в настоящее время нельзя рассматривать как единый внутренне непротиворечивый элемент системы законодательства с отлаженным правовым механизмом, дополнительно свидетельствует о необходимости его совершенствования в рамках системы законодательства. Структура государственной службы как комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь основывается на выделении в 249 ней Общей и Особенной частей и наличии самостоятельного институционально-подотраслевого деления. Общая часть права государственной службы включает следующие институты: организации государственной службы, должности, комплектования государственной службы, правового статуса государственных служащих, их ответственности, должностного регламента, прохождения государственной службы, индивидуального служебного спора, разрешения споров, связанных с реализацией публичного интереса, прекращения государственной службы и др. Законодательство, формирующее Особенную часть, охватывает самостоятельные подотрасли государственной службы в зависимости от ее структурно-видового наполнения и специфики правового регулирования, а общие институты находят конкретизацию в правовом регулировании определенных видов государственной службы. В пределах подотраслей может осуществляться дальнейшее институциональное деление на основе критериев деления Общей части государственной службы и с учетом ее общих основ. Системное законодательное регулирование подразумевает избрание способа систематизации. Применительно к государственной службе в качестве наиболее оптимального видится кодификация. Логическое построение системы законодательных источников, регулирующих сферу государственной службы, включает следующие: 1) Конституцию, 2) собственно законодательство о государственной службе (при этом наивысшим нормативным правовым актом является Кодекс государственной службы), которое имеет подуровни общего законодательства и специального законодательства о видах государственной службы, при этом второе имеет большую юридическую силу, чем первое, лишь при правовом регулировании отношений комплектования или осуществления конкретных видов государственной службы, имеющих специфику; 3) иное законодательство, которое дополняет общее и применяется субсидиарно с ним. Институциональное регулирование отношений государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь может быть усовершенствовано с учетом разработанной теоретической концепции, а также основанной на ней концепции кодификации законодательства о государственной службе. 250 ЛИТЕРАТУРА 1. Концепция национальной безопасности Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 17 июля 2001 г., № 390 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь.– Минск, 2009. 2. Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 июля 2001 г., № 390 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 3. Герменчук, В.В. Подготовка государственных служащих в зарубежных странах / В.В. Герменчук. – Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2005. – 296 с. 4. Герменчук, В.В. Политика и государственная служба / В.В. Герменчук. – Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2008. – 313 с. 5. Емельянова, Т.С. Институционализация государственной службы в условиях политического развития современной России: особенности, тенденции, приоритеты / Т.С. Емельянова ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Орлов. регион. акад. гос. службы. – М. ; Орел : [б. и.], 1999. – 187 с. 6. Кунакбаев, Р.Х. Государственная служба в системе власти: региональный аспект : на примере Республики Башкортостан : автореф. дис. … канд. полит. наук : 23.00.02 / Р.Х. Кунакбаев ; Башк. акад. гос. службы и упр. при Президенте Респ. Башкортостан. – Уфа, 2005. – 22 с. 7. Лугвин, С.Б. Государственная бюрократия в условиях социальных трансформаций / С.Б. Лугвин. – Гомель : ГГТУ, 2006. – 233 с. 8. Мартыненко, О.М. Государственная служба как политико-административный институт современной России: факторы развития : автореф. дис. … канд. полит. наук : 23.00.02 / О.М. Мартыненко ; Гос. ун-т упр. – М., 2002. – 22 с. 9. Межидова, П.С. Регулирование кадровых процессов в государственной службе : социол. анализ / П.С. Межидова ; Акад. менеджмента и рынка, Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М. : Изд-во РЭА, 2001. – 49 с. 10. Попова, З.С. Государственная служба как институт государственных социальных услуг : автореф. дис. … канд. социол. наук : 22.00.04 / З.С. Попова ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М., 2000. – 24 с. 251 11. Развитие профессиональной и психологической культуры государственных служащих : сб. науч. ст. / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. А.А. Деркача. – М. : Изд-во РАГС, 2000. – Ч. 1. – 279 с. 12. Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений : тез. докл. и сообщ. всерос. науч.-практ. конф., Ростов-на-Дону, 10– 11 сент. 1996 г. : в 3 вып. / Сев.-Кавк. акад. гос. службы ; редкол.: В.Г. Игнатов (отв. ред.) [и др.]. – Ростов н/Д, 1996. – Вып. 1. – 212 с. 13. Государственный служащий: культура поведения и деловой этикет / О.Н. Астафьева [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. Е.В. Охотского. – 2-е изд. – М. : Изд-во РАГС, 1999. – 335 с. 14. Сперанский, М.М. План государственного образования, представленный Сперанским императору Александру в 1809 г. : [приложение] / М.М. Сперанский // Шильдер, Н.К. Император Александр Первый: его жизнь и царствование : в 4 т. / Н.К. Шильдер. – СПб., 1897. – Т. 2. – С. 372–395. 15. Андреевский, И.Е. Русское государственное право / И.Е. Андреевский. – СПб. : Изд. М.О. Вольфа, 1866. – Т. 1, ч. 1 : О правительстве. – 496 с. 16. Ивановский, В.В. Русское государственное право : в 2 т. / В.В. Ивановский. – Казань : Типо-литогр. императ. ун-та, 1896. – Т. 1, ч. 1 : Верховная власть и ее органы. – 536 с. 17. Коркунов, Н.М. Русское государственное право : пособие к лекциям : в 2 т. / Н.М. Коркунов. – СПб. : Кн. магазин А.Ф. Цинзерлинга б. Мелье и Кo, 1892–1893. – Т. 1 : Введение и общая часть. – 1893. – 403 с. 18. Коркунов, Н.М. Лекции по общей теории права. – Изд. 5-е / Н.М. Коркунов. – СПб. : Юрид. кн. магазин Н.К. Мартынова, 1898. – 354 с. 19. Коркунов, Н.М. Русское государственное право / Н.М. Коркунов ; под ред. и с доп. З.Д. Авалова, М.Б. Горенберга, К.Н. Соколова. – Изд. 6-е. – СПб., 1908– 1909. – Т. 1 : Введение и общая часть. – 1908. – 623 с. 20. Куплеваский, Н.О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии / Н.О. Куплеваский. – Харьков : Тип. М.Ф. Зильберберга, 1888. – 278 с. 21. Нелидов, Н.К. Юридические и политические основания государственной службы / Н.К. Нелидов. – Ярославль : Тип. Губерн. зем. управы, 1874. – 281 с. 22. Манохин, В.М. Советская государственная служба / В.М. Манохин. – М. : Юрид. лит., 1966. – 196 с. 23. Овсянко, Д.М. Советская государственная служба : учеб. пособие / Д.М. Овсянко ; Всесоюз. юрид. заоч. ин-т. – М. : Изд-во ВЮЗИ, 1987. – 67 с. 252 24. Пахомов, И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / И.Н. Пахомов ; Моск. гос. ун-т. – М., 1964. – 32 с. 25. Почиталин, М.С. Основные вопросы советской государственной службы : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / М.С. Почиталин ; РИО ВКА. – М., 1955. – 16 с. 26. Фаянс, Н.И. Советская государственная служба на современном этапе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Н.И. Фаянс ; Всесоюз. ин-т юрид. наук М-ва юстиции СССР. – М., 1955. – 16 с. 27. Жерлицын, Б.И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Б.И. Жерлицын ; Моск. гос. ун-т. – М., 1969. – 19 с. 28. Ореев, Д. Правовой статус должностных лиц органов государственного управления и их ответственность : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Д. Ореев ; Туркмен. гос. ун-т. – Ашгабад, 1994. – 23 с. 29. Служащий советского государственного аппарата / И.Л. Бачило [и др.] ; под общ. ред. И.Л. Бачило ; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. – М. : Юрид. лит., 1970. – 280 с. 30. Тиковенко, А.Г. Служебные отношения между начальником и подчиненным в аппарате государственного управления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.Г. Тиковенко ; Ин-т государства и права Акад. наук СССР. – М., 1981. – 24 с. 31. Тиковенко, А.Г. Начальник и подчиненный: правовые аспекты служебных отношений / А.Г. Тиковенко ; науч. ред. М.И. Пискотин. – Минск : Наука и техника, 1984. – 160 с. 32. Усольцев, А.Т. Ответственность должностных лиц аппарата советского государственного управления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.Т. Усольцев ; Акад. обществ. наук при ЦК КПСС. – М., 1987. – 21 с. 33. Комментарий к Закону Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь». Часть 1 / [К.И. Кеник, В.В. Подгруша, А.Г. Тиковенко] // Отд. кадров. – 2005. – № 2. – C. 2–112. – (Спецвыпуск журнала «Отдел кадров»). 34. Подгруша, В.В. Институт государственной службы: основные составляющие / В.В. Подгруша // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 35. Кеник, К.И. Правовое регулирование государственной службы: соотношение административного и трудового законодательства / К.И. Кеник // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. – 2006. – № 2. – С. 69–79. 253 36. Кеник, К.И. Основания возникновения трудовых отношений государственных служащих / К.И. Кеник // Пром.-торговое право. – 2006. – № 3. – С. 72–83. 37. Тиковенко, А.Г. Институт государственной службы Республики Беларусь: природа, состояние, роль на современном этапе / А.Г. Тиковенко // Право в современном белорусском обществе : сб. науч. тр. / Ин-т государства и права НАН Беларуси ; редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.) [и др.]. – Минск, 2006. – Вып. 2. – С. 183–190. 38. Кеник, К.И. Правовое регулирование труда государственных служащих / К.И. Кеник. – Минск : Дикта, 2006. – 248 с. 39. Кеник, К.И. Регулирование труда государственных служащих в Республике Беларусь / К.И. Кеник. – Минск : Амалфея, 2007. – 296 с. 40. Дырда, С.Г. Служебное право : учеб.-метод. пособие / С.Г. Дырда ; Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, Каф. уголов. права и процесса. – Минск : АУ, 1998. – 41 с. 41. Вечер, Л.С. Государственная служба : курс лекций / Л.С. Вечер ; Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь. – Минск, 2006. – 229 с. 42. Мах, И.И. Административное право Республики Беларусь : курс лекций / И.И. Мах ; Белорус. гос. ун-т, Гос. ин-т упр. и соц. технологий, Каф. гос. права. – Минск : ГИУСТ БГУ, 2006. – 543 с. 43. Мах, И.И. Административное право Республики Беларусь : курс лекций / И.И. Мах. – Минск : Амалфея, 2008. – 703 с. 44. Старилов, Ю.Н. Служебное право : учебник / Ю.Н. Старилов. – М. : БЕК, 1996. – 683 с. 45. Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие для юрид. фак. и ин-тов / Д.М. Овсянко. – М. : Юристъ, 1996. – 207 с. 46. Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие для высш. учеб. заведений / Д.М. Овсянко. – Изд. 3-е, перераб. и доп. – М. : Юристъ, 2007. – 301 с. 47. Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба : учеб. для подгот. гос. служащих / А.Ф. Ноздрачев. – М. : Статут, 1999. – 592 с. 48. Габричидзе, Б.Н. Служебное право : учеб. для юрид. вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. – М. : Дашков и К, 2003. – 617 с. 49. Демин, А.А. Государственная служба : учеб. пособие / А.А. Демин. – М. : Зерцало-М, 2002. – 124 с. 50. Бахрах, Д.Н. Государственная служба России : учеб. пособие / Д.Н. Бахрах. – М. : Проспект : Велби, 2007. – 148 с. 51. Оболенський, О.Ю. Державна служба : пiдручник / О.Ю. Оболеньский ; Київ. нац. екон. ун-т. – Київ : КНЕУ, 2006. – 472 с. 254 52. Лазор, О.Д. Державна служба в Украïнi : навч. посiбник / О.Д. Лазор. – Вид. 3-э, доп. i перероб. – Київ : Дакор, 2009. – 560 с. 53. Граждан, В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность / В.Д. Граждан. – Воронеж : Квадрат, 1997. – 128 с. 54. Гришковец, А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Гришковец. – М., 1997. – 209 л. 55. Дякина, И.А. Служебное право как комплексная отрасль права : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / И.А. Дякина ; Рост. гос. ун-т. – Ростов н/Д, 2007. – 37 с. 56. Казанцев, Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы : институц.-функцион. анализ / Н.М. Казанцев ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М. : Изд-во РАГС, 1999. – 373 с. 57. Канищев, Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Д.С. Канищев. – М., 2004. – 165 л. 58. Козбаненко, В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации : учеб. пособие / В.А. Козбаненко. – М. : Гос. ун-т упр., 1999. – 97 с. 59. Лытов, Б.В. Государственная служба: управленческие отношения : учеб. пособие / Б.В. Лытов ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М. : Изд-во РАГС, 2005. – 154 с. 60. Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М. Манохин. – М. : Юристъ, 1997. – 296 с. 61. Охотский, Е.В. Государственная служба в парламенте : отечеств. и зарубеж. опыт / Е.В. Охотский ; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (Ун-т), Междунар. ин-т упр. – М. : РОССПЭН, 2002. – 399 с. 62. Позднышов, А.Н Институт государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности: теоретико-методологические проблемы : дис. ... дра юрид. наук : 12.00.14 / А.Н. Позднышов. – М., 2003. – 402 л. 63. Сергун, П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации : теоретико-правовое исслед. : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / П.П. Сергун. – М., 1998. – 322 л. 64. Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации : теоретикоправовое исслед. / Ю.Н. Старилов. – Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-та, 1996. – 456 с. 255 65. Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации : теоретикоправовое исслед. : дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Ю.Н. Старилов. – Воронеж, 1996. – 238 л. 66. Сулемов, В.А. Государственная служба: основы становления, трудности и перспективы развития / В.А. Сулемов // Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Г.В. Атаманчук [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под общ. ред. Ю.В. Яковца. – М., 2001. – Гл. 3. – С. 101–140. 67. Трынченков, А.А. Государственная служба в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации: по материалам Западной Сибири : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Трынченков. – Томск, 1999. – 267 л. 68. Туркова, Ю.В. Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Ю.В. Туркова. – СПб., 2003. – 209 л. 69. Омаров, М.Д. Служба и профессиональная деятельность судьи федерального суда: административно-правовое регулирование : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / М.Д. Омаров. – М., 2003. – 170 л. 70. Федасова, Ю.В. Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Ю.В. Федасова. – М., 2004. – 164 л.. 71. Щукин, В.В. Правовые и организационные основы системы государственной службы в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / В.В. Щукин ; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. – М., 2006. – 27 с. 72. Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия : учеб. пособие / И.А. Василенко. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Логос, 1998. – 167 с. 73. Административное право зарубежных стран : учебник / А.Н. Козырин [и др.] ; под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. – М. : Спарк, 2003. – 462 с. 74. Государственная служба основных капиталистических стран / И.И. Завражнов [и др.] ; отв. ред. В.А. Туманов. – М. : Наука, 1977. – 291 с. 75. Оболонский, А.В. Бюрократия для XXI века? : модели гос. службы. Россия. США. Англия. Австралия / А.В. Оболонский. – М. : Дело : Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Рос. Федерации, 2002. – 166 с. 76. Литвинцева, Е.А. Государственная служба в зарубежных странах / Е.А. Литвинцева. – М. : Изд-во РАГС, 2003. – 127 с.. 77. Гудошников, Л. Система государственной службы в Китайской Народной Республике / Л. Гудошников, А. Копков ; Рос. акад. наук, Ин-т Дал. Востока. – М., 2001. – 212 с. 256 78. Пищулин, Н.П. Германия: кто есть кто в государственной службе / Н.П. Пищулин, Е.И. Хаванов ; Рос. акад. упр., Центр гос. кадровой политики и соц. упр. – М. : Луч, 1993. – 27 с. 79. Новиков, А. Правовые формы организации государственной службы в США / А. Новиков. – М. : Юрид. лит., 1974. – 192 с. 80. Шевалье, Ж. Государственная служба : пер. с фр. / Ж. Шевалье. – Люберцы : Композит, 1996. – 135 с. 81. Овсепян, О.А. Правовое регулирование государственной службы Республики Армения : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / О.А. Овсепян. – М., 2003. – 142 л. 82. Нямцэрэн, Д. Правовое регулирование государственной службы в Монголии : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Д. Нямцэрэн. – М., 2004. – 196 л. 83. Абрамович, А.М. Правовой статус советского гражданина / А.М. Абрамович. – Минск : Наука и техника, 1988. – 93 с. 84. Балашенко, С.А. Государственное управление в области охраны окружающей среды / С.А. Балашенко. – Минск : Белорус. гос. ун-т, 2000. – 341 с. 85. Балашенко, С.А. Правовые вопросы совершенствования государственного управления / С.А.Балашенко // Развитие и перспективы национальной правовой системы в контексте европейских интеграционных процессов : материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 16–17 июня 2005 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол. : Г.А.Василевич (отв. ред.) [и др.]. – Минск : Изд. центр БГУ, 2005. – С. 11–15. 86. Бачило, И.Л. Функции органов управления : правовые проблемы оформления и реализации / И.Л. Бачило. – М. : Юрид. лит., 1976. – 200 с. 87. Данилов, А.Н. Власть и общество: поиск новой гармонии / А.Н. Данилов. – Минск : Універсітэцкае, 1998. – 573 с. 88. Князев, С.Н. Управление: искусство, наука, практика : учеб. пособие / С.Н. Князев. – Минск : Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. – 512 с. 89. Козлов, Ю.М. Предмет советского административного права / Ю.М. Козлов. – М. : Изд-во Моск. ун-та, 1967. – 161 с. 90. Крамник, А.Н. Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник. – 2-е изд., испр. и доп. – Минск : Тесей, 2006. – 613 с. 91. Крамник, А.Н. Административное право [Республики Беларусь] / А.Н. Крамник. – Минск : Тесей, 2008. – Ч. 1 : Управленческое право. – 672 с. 92. Петров, г.И. Сущность советского административного права / г.И. Петров. – Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1959. – 184 с. 93. Петров, г.И. Советские административно-правовые отношения / г.И. Петров. – Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1972. – 158 с. 257 94. Решетников, С.В. Государственная политика и управление в Республике Беларусь : учеб. пособие / С.В. Решетников, Н.А. Антонович. – Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2001. – 84 с. 95. Решетников, С.В. Теория процесса принятия управленческих решений / С.В. Решетников. – Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2003. – 150 с. 96. Тихомиров, Ю.А. Право: современные границы регулирования : открытая лекция / Ю.А. Тихомиров ; Нац. акад. Украины, Ин-т государства и права, Киев. нац. ун-т. – Киев : Логос, 2009. – Сер. науч.-метод. изданий «Академия сравнительного правоведения». – Вып. 14. – 18 с. 97. Тихомиров, Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. – М. : М.Ю. Тихомиров, 2001. – 351 с. 98. Ямпольская, Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период / Ц.А. Ямпольская. – М. : Изд-во Акад. наук СССР, 1954. – 228 с. 99. Ящук, В.С. Формирование организационно-экономического механизма регулирования кадрового потенциала системы государственного управления Республики Беларусь / В.С. Ящук ; Ин-т экономики НАН Беларуси ; под науч. ред. В.Ф. Медведева. – Минск : Право и экономика, 2004. – 134 с. 100. Основин, В.С. Советские государственно-правовые отношения / В.С. Основин. – М. : Юрид. лит., 1965. – 168 с. 101. Василевич, Г.А. Органы государственной власти Республики Беларусь : конституц.-правовой статус / Г.А. Василевич. – Минск : [б. и.], 1998. – 226 с. – (Серия : «Юридический справочник», приложение к журналу «Право и экономика»). 102. Василевич, Г.А. Белорусское государство. Путь к независимости в конце ХХ века / Г.А. Василевич // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.]. – Минск, 2002. – Вып. 13. – С. 11–26. 103. Василевич, Г.А. Конституционное право Республики Беларусь : учеб. для студентов юрид. вузов / Г.А. Василевич. – Минск : Кн. дом : Интерпресссервис, 2003. – 832 с. 104. Козлова, Е.И. Конституционное право России : учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. – М. : Юристъ, 1996. – 480 с. 105. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. для юрид. вузов и фак. : в 4 т. / рук. авт. коллектива и отв. ред. Б.А. Страшун. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : БЕК, 1993–2001. – Т. 1/2 : Общая часть. – 1996. – XV, 757 с. 106. Толеуханова, Д.Б. Метод правового регулирования общественно-трудовых отношений : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.05 / Д.Б. Толеуханова ; Алмат. юрид. акад. Казах. гуманитар.-юрид. ун-та. – Алматы, 2006. – 33 с. 258 Нестерова, Т.А. Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.05 / Т.А. Нестерова. – Пермь, 1999. – 194 л. 108. Пашерстник, А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде / А.Е. Пашерстник. – М. : Изд-во Акад. наук СССР, 1955. – 232 с. 109. Магницкая, Е.В. Распределение трудовых ресурсов: (правовые вопросы) / Е.В. Магницкая, А.С. Пашков. – М. : Юрид. лит., 1980. – 175 с. 110. Трудовое право России : учеб. для вузов по специальности «Правоведение» / Т.В. Иванкина [и др.] ; С.-Петерб. гос. ун-т ; под ред. А.С. Пашкова. – СПб. : Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1994. – 289 с. 111. Толкунова, В.Н. Трудовое право России : учеб. пособие / В.Н. Толкунова, К.Н. Гусов. – М. : Юристъ, 1995. – 448 с. 112. Трудовое право : учебник / В.И. Семенков [и др.] ; под общ. ред. В.И. Семенкова. – 3-е изд., перераб. и доп. – Минск : Амалфея, 2006. – 784 с. 113. Халфина, Р.О. Общее учение о правоотношении / Р.О. Халфина. – М. : Юрид. лит., 1974. – 352 с. 114. Алексеев, С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права / С.С. Алексеев. – М. : Госюриздат, 1961. – 187 с. 115. Проблемы теории государства и права : учебник / С.С. Алексеев [и др.] ; под ред. С.С. Алексеева. – М. : Юрид. лит., 1987. – 448 с. 116. Алексеев, С.С. Теория права / С.С. Алексеев. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : БЕК, 1995. – 312 с. 117. Алексеев, С.С. Право: азбука, теория, философия : опыт комплекс. исслед. / С.С. Алексеев. – М. : Статут, 1999. – 711 с. 118. Алексеев, С.С. Восхождение к праву : поиски и решения / С.С. Алексеев. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Норма, 2002. – VI, 601 с. 119. Общая теория права и государства : учеб. для юрид. вузов / В.С. Афанасьев [и др.] ; под ред. В.В. Лазарева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Юрист, 1996. – 472 с. 120. Вишневский, А.Ф. Общая теория государства и права : учеб. пособие / А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский ; под общ. ред. В.А. Кучинского. – 2-е изд., доп. – Минск : Амалфея, 2004. – 688 с. 121. Дробязко, С.Г. Общая теория права : учеб. пособие для вузов / С.Г. Дробязко, В.С. Козлов. – Минск : Амалфея, 2005. – 464 с. 122. Общая теория права : учеб. для юрид. вузов / Ю.А. Дмитриев [и др.] ; Моск. ин-т экономики, политики, права, Юрид. учеб.-науч. центр МГТУ ; под общ. ред. А.С. Пиголкина. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Изд-во МГТУ, 1997. – 384 с. 107. 259 123. Теория государства и права : курс лекций / М.И. Байтин [и др.] ; под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М. : Юристъ, 1997. – 672 с. 124. Комаров, С.А. Общая теория государства и права : по юрид. специальностям и направлениям / С.А. Комаров. – 7-е изд. – СПб. [и др.] : Питер : Питер принт, 2005. – 510 с. 125. Теория государства и права : учеб. для юрид. специальностей вузов / В.А. Козлов [и др.] ; отв. ред.: А.И. Королев, Л.С. Явич. – 2-е изд., перераб. и доп. – Л. : Изд-во ЛГУ, 1987. – 549 с. 126. Морозова, Л.А. Теория государства и права : учеб. для вузов по специальности "Юриспруденция" / Л.А. Морозова. – М. : Юристъ, 2002. – 414 с. 127. Рабинович, П.М. Основы общей теории права и государства : учеб. пособие : авторизован. пер. с укр./ П.М. Рабинович. – 7-е изд., с изм. – Харьков : Консум, 2005. – 320 с. 128. Сорокин, В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс = Legal regulation: subject, method, procedure : макроуровень / В.Д. Сорокин. – СПб. : Юрид. центр пресс, 2003. – 660 с. 129. Сорокина, Ю.В. Государство и право: философские проблемы : курс лекций / Ю.В. Сорокина. – М. : Городец, 2004. – 208 с. 130. Об утверждении единого правового классификатора Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 4 янв. 1999 г., № 1 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 131. Провести комплексный анализ современного законодательства Республики Беларусь, регулирующего приоритетные и социально значимые области общественных отношений; подготовить новый правовой классификатор, обеспечивающий оптимальное построение законодательства по отраслям, целостность и согласованность правовых норм, и создать на базе этого классификатора “пакетные” сборники правовых актов в электронном виде : науч.-техн. отчет о НИР (заключ.) / Белорус. гос. ун-т ; рук. темы С.А. Балашенко. – М., 2008. – 339 с. – № ГР 200661169. 132. Балашенко, С.А. Проблемы и пути совершенствования правовой системы Республики Беларусь / С.А. Балашенко // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы : сб. науч. тр. : в 2 т. / Белорус. гос. ун-т, Юрид. фак. ; редкол.: С.А. Балашенко [и др.]. – Минск, 2008. – Т. 2 : Проблемы унификации законодательства в Содружестве Независимых Государств и Европейском Союзе. – С. 12–16. 260 133. Каменков, В.С. Хозяйственные суды и совершенствование законодательства / В.С. Каменков // Теоретические проблемы правового регулирования хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений : тез. докл. респ. науч.-практ. конф., Минск, 17–18 апр. 1998 г. / Белорус. гос. ун-т ; отв. ред. В.Ф. Чигир. – Минск, 1998. – С. 16–21. 134. Барциц, И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации / Н.И. Барциц // Журн. рос. права. – 2008. – № 6. – С. 21–31. 135. Дробязко, С.Г. Что и как регулирует право в контексте формирования социального государства и гражданского общества / С.Г. Дробязко // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (гл. ред.) [и др.]. – Минск, 2007. – Вып. 18. – С. 3–11. 136. Концепция совершенствования законодательства : одобрена Указом Президента Респ. Беларусь, 10 апр. 2002 г., № 205 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 137. Философский словарь / А.В. Адо [и др.] ; под ред. И.Т. Фролова. – 5-е изд. – М. : Политиздат, 1987. – 590 с. 138. Философский энциклопедический словарь / подгот.: А.Л. Грекулова [и др.] ; редкол.: С.С. Аверинцев [и др.]. – 2-е изд. – М. : Совет. энцикл., 1989. – 815 с.. 139. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г.В. Атаманчук ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М. : Изд-во РАГС, 2002. – 266 с. 140. Бахрах, Д.Н. Общие вопросы службы в советских государственных и общественных организациях / Д.Н. Бахрах // Служба в государственных и общественных организациях : межвуз. сб. науч. тр. / Свердл. юрид. ин-т ; редкол.: Д.Н. Бахрах (отв. ред.) [и др.]. – Свердловск, 1988. – С. 4–15. 141. Романовский, Н.В. Социология и институт государственной службы / Н.В. Романовский // Социс. – 1999. – № 2. – С. 14–25. 142. Ожегов, С.И. Словарь русского языка : ок. 53 000 слов / С.И. Ожегов ; под общ. ред. Л.И. Скворцова. – 24-е изд., испр. – М. : Оникс : Мир и образование, 2008. – 1200 с. 143. Щербик, Д.В. Дискретность и преемственность в развитии права : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Д.В. Щербик. – Минск, 2009. – 140 л. 144. Бахрах, Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы / Д.Н. Бахрах // Государство и право. – 1996. – № 12. – С. 10–18. 261 145. Крамник, А.Н. Служба государственного сектора / А.Н. Крамник // Юстыцыя Беларусі. – 2009. – № 1. – С. 31–35.. 146. Ивановский, В.В. Русское государственное право / В.В. Ивановский. – Казань, 1895–1898. – Т. 1 : Верховная власть и ее органы, вып. 1 : Введение и учение об организации верховной власти. – 1895. – 276, V с. 147. Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации : учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов ; Моск. гос. ун-т, Юрид. фак. – М. : Зерцало : Теис, 1996. – 639 с. 148. Евтихиев, И.И. Административное право СССР : учеб. для юрид. ин-тов и фак. / И.И. Евтихиев, В.А. Власов. – М. : Юриздат, 1946. – 431 с. 149. Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации : учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М. : Зерцало, 1997. – 678 с. 150. Бахрах, Д.Н. Административное право России : учебник / Д.Н. Бахрах. – 3-е изд., испр. и доп. – М. : Эксмо, 2008. – 528 с. 151. О государственной службе в Республике Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 14 июня 2003 г., № 204-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 152. О порядке исчисления стажа государственной службы : Указ Президента Респ. Таджикистан, 24 апр. 2008 г., № 449 // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=23840&oidn=_2FO0O5K6U#_2FO0 O5K6U. – Дата доступа : 27.02.2009. 153. О внесении изменений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 мая 1997 г. № 471 : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 30 дек. 2003 г., № 1711 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 154. Положение о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 13 мая 1997 г., № 471 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 21.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 155. Чуприс, О.И. Правовой статус государственных служащих / О.И. Чуприс // Крамник, А.Н. Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник. – 2-е изд., испр. и доп. – Минск, 2006. – Гл. 11. – С. 514–579. 262 156. Гусев, А.В. Должностная организация государственной гражданской службы / А.В. Гусев // Право и государство: теория и практика. – 2008. – № 7 (43). – С. 76–79.. 157. Гришковец, А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / А.А. Гришковец ; Ин-т государства и права Рос. акад. наук. – М., 2004. – 60 с. 158. Сурманидзе, И.Н. Должности и должностные лица государственной службы / И.Н. Сурманидзе // Адм. право и процесс. – 2009. – № 1. – С. 4–7. 159. О системе государственной службы Российской Федерации : Федеральный Закон Рос. Федерации, 27 мая 2003 г., № 58-ФЗ : в ред. Федер. Закона Рос. Федерации от 01.12.2007 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. 160. О государственной службе : Закон Украины, 16 дек. 1993 г., № 3723-ХII : в ред. Закона Украины от 28.12.2007 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=16978&oidn=a20898#a20898. – Дата доступа : 27.02.2009. 161. О государственной службе : Закон Респ. Казахстан, 23 июля 1999 г., № 453-1 : в ред. Закона Респ. Казахстан от 27.07.2007 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=1166&oidn=_0SL0LP50I#_0SL0LP5 0I. – Дата доступа : 27.02.2009. 162. О государственной службе : Закон Кыргыз. Респ., 30 июня 2004 г. : текст по состоянию на 1 дек. 2008 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=6717&oidn=_1C10Y3NE7#_1C10Y3 NE7. – Дата доступа : 27.02.2009. 163. О государственной должности и статусе государственного служащего : Закон Парламента Респ. Молдова, 4 июля 2008 г., № 158 // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=25760&page=1. – Дата доступа : 27.02.2009. 164. Калинин, С.А. Основные тенденции и этапы развития системы права Республики Беларусь / С.А. Калинин // Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства : материалы междунар. 263 науч.-практ. конф., Минск, 30–31 марта 2000 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: А.А. Головко (гл. ред.) [и др.]. – Минск, 2000. – С. 86–88. 165. Тихомиров, Ю.А. Публичное право : учеб. для юрид. фак. и вузов / Ю.А. Тихомиров. – М. : БЕК, 1995. – 485 с. 166. Дробязко, С.Г. Общая теория права : учеб. пособие / С.Г. Дробязко, В.С. Козлов. – Минск : БИП-С, 2003. – 336 с. 167. Юхо, I.А. Канстытуцыйныя нормы ў старажытных заканадаўчых актах Беларусі – граматах (прывілеях) / I.А. Юхо // Васiлевiч, Р.А. Гiсторыя канстытуцыйнага права Беларусi / Р.А. Васiлевiч, Т.І. Доўнар, I.А. Юхо ; Беларус. дзярж. ун-т, Юрыд. фак. – Мiнск, 2001. – С. 17–36. 168. Доўнар, Т.І. Развiцце канстытуцыйнага права ў Статутах Вялікага княства Літоўскага / Т.І. Доўнар // Васiлевiч, Р.А. Гiсторыя канстытуцыйнага права Беларусi / Р.А. Васiлевiч, Т.І. Доўнар, I.А. Юхо ; Беларус. дзярж. ун-т, Юрыд. фак. – Мiнск, 2001. – С. 37–100. 169. Атаманчук, Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности / Г.В. Атаманчук. – М. : Славян. диалог, 1996. – 221 с.. 170. Пляхимович, И.И. Конституция и гражданское общество / И.И. Пляхимович // Конституция Республики Беларусь – основа преобразований государства и общества (к 10-летию Основного Закона) : материалы респ. науч. конф., Минск, 3 марта 2004 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: Г.А. Василевич (отв. ред.) [и др.]. – Минск, 2004. – С. 58–61. 171. Шабров, О.Ф. Политическое управление. Проблема стабильности и развития / О.Ф. Шабров. – М. : Интеллект, 1997. – 200 с. 172. Мельников, В.П. Государственная служба в России: опыт формирования и современность / В.П. Мельников // Государственная служба в России: проблемы становления : сб. науч. ст. / А.П. Бурмистров [и др.] ; Рос. акад. упр., Центр гос. кадровой политики и соц. упр. ; отв. ред. Н.П. Пищулин. – М., 1993. – С. 3–18. 173. Варламов, К.И. К вопросу о государстве как социальном институте / К.И. Варламов // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы : сборник / Рос. акад. упр. ; редкол.: Р.Е. Тихонов [и др.]. – М., 1993. – С. 113–119. 174. Юрченко, В.Н. Организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / В.Н. Юрченко. – М., 2003. – 192 л. 175. Атаманчук, Г.В. Государственной службе – научное обоснование / Г.В. Атаманчук // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы : сборник / Рос. акад. упр. ; редкол.: Р.Е. Тихонов [и др.]. – М., 1993. – С. 7–14. 264 176. Головко, А.А. Необходим Закон о государственной службе СССР / А.А. Головко // Тенденции и перспективы развития права и укрепления социалистической законности : тез. докл. Респ. науч.-практ. конф., 24–25 апр. 1990 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.М. Хомич (отв. ред.) [и др.]. – Минск, 1990. – Вып. 4. – С. 43–45. 177. Охотский, Е.В. Государственная служба как консолидирующий фактор социального развития / Е.В. Охотский // Российское государство и государственная служба на современном этапе : материалы науч.-практ. конф., дек. 1998 г. / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; отв. за вып. и ред.-сост. Ф.Д. Демидов. – М., 1998. – С. 5–11. 178. Ильин, И.А. О сущности правосознания / И.А. Ильин ; сост. и авт. вступ. cт. И.Н. Смирнов. – М. : Рарогъ, 1993. – 235 с. 179. Конституция Республики Беларусь, 15 марта 1994 г., № 2875-XII (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24.11.1996 г., 17.10.2004 г. : Решение от 17.11.2004 г., № 1 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 180. Шумратов, Б.И. Миссия государственной службы: природа и содержание / Б.И. Шумратов // Управление, экономика, культура : сб. ст. / Поволж. кадровый центр ; редкол.: В.М. Толдонов (отв. ред.) [и др.]. – Саратов, 1994. – Вып. 1 : Социодинамика культуры управления. – С. 93–97. 181. Вайшвила, А. Социальное правовое государство: приобретаемая и теряемая реальность / А. Вайшвила // Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства : материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 30–31 марта 2000 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: А.А. Головко (гл. ред.) [и др.]. – Минск, 2000. – С. 24–28. 182. Рекомендация по правилам поведения государственных должностных лиц : рекомендация Ком. Министров Совета Европы для государств–членов Совета Европы № R(2000)10 : утв. на 106-й сес. Ком. Министров, 11 мая 2000 г. / Нац. Центр законодательства и правовых исслед. Респ. Беларусь, Отд-ние систематизации законодательства. – Минск, 2001. – 18 с. 183. Комаровский, В.С. Проблемы реформирования государственной службы в России в свете международного опыта и отечественных традиций (политологический подход) / В.С. Комаровский, А.В. Оболонский // Вестн. Моск. гос. ун-та. Сер. 12, Политические науки. – 1997. – № 4. – С. 55–71. 184. Кулешов, И.В. Служба в таможенных органах Российской Федерации – особый вид государственной службы : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / И.В. Кулешов. – Екатеринбург, 1999. – 204 л. 265 185. О публичной службе : Закон Грузии, 31 окт. 1997 г., № 1022-Ic : текст по состоянию на 7 июля 2007 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=22131&page=1,2. – Дата доступа : 27.02.2009. 186. Iншин, М.I. Проблеми правового регулювання працi державних службовцiв Украiни : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.05 / М.I. Iншин ; Киïв. нац. унт. – Киïв, 2005. – 39 с. 187. Бибило, В.Н. Индивидуальное право субъекта / В.Н. Бибило // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (гл. ред.) [и др.]. – Минск, 2007. – Вып. 18. – С. 12–22. 188. Демин, А.А. Сравнительный анализ правового регулирования государственной службы в странах различных правовых систем / А.А. Демин // Государственная служба в странах основных правовых систем: законодательство: нормативные акты / сост.: Д.И. Васильев, А.А. Демин, В.П. Иванский ; под ред. и со вступ. ст. А.А. Демина. – М., 2008. – С. 13–88. 189. О сроках обжалования в суд военнослужащими дисциплинарного взыскания : Решение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 23 марта 2001 г., № Р-110/2001 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 190. О совершенствовании организации переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов : Указ Президента Респ. Беларусь, 24 янв. 1997 г., № 100 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 26.07.2004 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 191. Об утверждении Устава Академии управления при Президенте Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 26 янв. 2001 г., № 41 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 192. Перечень должностей, дающих право на получение жилых помещений специального служебного жилищного фонда : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 19 мая 1999 г., № 286 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.05.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 266 193. О некоторых вопросах предоставления и использования жилых помещений государственного жилищного фонда : Указ Президента Респ. Беларусь, 19 марта 2007 г., № 128 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 04.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 194. О некоторых социально-правовых гарантиях для военнослужащих, судей и прокурорских работников: Указ Президента Респ. Беларусь, 3 апр. 2008 г., № 195: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.10.2008 г., № 545 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 195. Черенкова, Е.Э. Система права и система законодательства Российской Федерации: понятие и соотношение : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Е.Э. Черенкова. – М., 2005. – 164 л. 196. Венгеров, А.Б. Теория государства и права : в 2 ч. / А.Б. Венгеров. – М. : Юристъ, 1995–1996. – Ч. 2, т. 2 : Теория права. – 1996. – 151 с. 197. Блауберг, И.В. Становление и сущность системного подхода / И.В. Блауберг, Э.Г. Юдин. – М. : Наука, 1973. – 270 с. 198. Мельников, В.П. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность : учеб. пособие / В.П. Мельников, В.Г. Ничипоренко ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М. : Изд-во РАГС, 2003. – 506 с. 199. Дробязко, С.Г. Предмет, сфера, объект правового регулирования в условиях формирования социального правового государства и правового гражданского общества / С.Г. Дробязко // Выбраныя навуковыя працы Беларускага дзяржаўнага ўніверсітэта, 1921–2001 : у 7 т. / рэдкал.: В.М. Гадуноў (адк. рэд.) [і інш.]. – Мiнск, 2001. – Т. 3 : Юрыспрудэнцыя. Эканоміка. Міжнародныя адносіны. – С. 9–24. 200. Макарова, Т.И. Эколого-правовой статус граждан Республики Беларусь / Т.И. Макарова. – Минск : Белорус. гос. ун-т, 2004. – 231 с. 201. Раапе, Л. Международное частное право / Л. Раапе ; сокр. пер. с 4-го нем. изд. А.М. Гурвича ; под ред. и предисл. Л.А. Лунца. – М. : Изд-во иностр. лит., 1960. – 608 с. 202. Морозова, Ю.Г. Оговорка о публичном порядке: причины ее возникновения и применения в судебной практике / Ю.Г. Морозова // Государственная служба: вопросы истории, теории и практики правового обеспечения интересов граждан Российской Федерации : сб. науч. тр. / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М., 2000. – С. 19–36. 267 203. Дробязко, С.Г. Право как система и его закономерности / С.Г. Дробязко // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (гл. ред.) [и др.]. – Минск, 1999. – Вып. 10. – С. 3–16. 204. Rosenbloom, D.H. Public administration: understanding management, politics, and Law in public sector / D.H. Rosenbloom, D.D. Goldman. – 3-ed. – New York : McGraw-Hill, 1993. – XVIII, 573 р. 205. О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федер. Закон Рос. Федерации, 27 июля 2004 г., № 79-ФЗ : в ред. Федер. Закона Рос. Федерации от 23.07.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. 206. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации : Федер. Закон Рос. Федерации, 2 марта 2007 г. : в ред. Федер. Закона Рос. Федерации от 23.07.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. 207. Административное право зарубежных стран : учеб. пособие / Л.М. Гудошников [и др.] ; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД Рос. Федерации ; под ред. А.Н. Козырина. – М. : Спарк, 1996. – 229 с. 208. Феофанов, О.А. А как «у них»? Попытка сравнительного анализа российского законопроекта с американскими законами о государственной службе / О.А. Феофанов // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы : сб. ст. / Рос. акад. упр. ; ред.-сост.: В.И. Лукьяненко [и др.]. – М., 1993. – С. 94–101. 209. Лытов, Б.В. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России / Б.В. Лытов // Государственная служба: теория и организация : курс лекций : учеб. пособие для вузов / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Сев.-Кавк. акад. гос. службы ; под общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. – Ростов н/Д, 1998. – С. 432–460. 210. Civil service // Webster`s new encyclopedic dictionary. – USA, 1995. – P. 179. 211. Civil service // Webster`s New World college dictionary / M. Agnes, ed. in chief. – 4th ed. – New York, 1999. – P. 201. 212. Bekanntmachung der Neufassung des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 27. Februar 1985 // Bundesgesetzblatt. – 1985. – Teil 1, № 13. – S. 462. 213. Гегель, г.В.Ф. Философия права : пер. с нем. / г.В.Ф. Гегель ; авт. вступ. ст. и примеч. В.С. Нерсесянц. – М. : Мысль, 1990. – 526 с. 214. О государственной службе : Закон Азербайджан. Респ., 21 июля 2000 г., № 926IIГ : текст по состоянию на 24 июня 2008 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : 268 http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=2617&oidn=_0UD0MJXOD#_0UD0 MJXOD. – Дата доступа : 27.02.2009. 215. Об исчислении стажа работы в качестве служащего государственного аппарата лиц, получающих пенсии за выслугу лет в соответствии с Законом Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел» : письмо М-ва социальной защиты Респ. Беларусь, 18 июня 1999 г., № 02-01/123 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 216. О структуре Правительства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 5 мая 2006 г., № 289 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 26.08.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 217. Томашевский, К. Понятие государственного служащего и его трудоправовой статус / К. Томашевский // Юстыцыя Беларусі. – 2005. – № 2. – С. 40–43. 218. Каменков, В.С. Формы и методы работы с кадрами в хозяйственных судах Республики Беларусь / В.С. Каменков // Экономика и правосудие: вопросы теории и практики / В.С. Каменков. – Минск, 2006. – С. 257–263. 219. Прокурорский надзор : учеб. для вузов / И.С. Викторов [и др.] ; под ред. А.Я. Сухарева. – М. : Норма, 2003. – XIV, 465 с. 220. Демичев, Д.М. Конституционное право : учеб. пособие / Д.М. Демичев. – Минск : Выш. шк., 2004. – 351 с. 221. Кеник, А.А. Прокурорский надзор : учеб. пособие / А.А. Кеник. – Минск : Амалфея, 2005. – 512 с. 222. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для юрид. вузов и фак. / М.В. Баглай. – М. : Норма : Инфра-М, 1998. – 752 с. 223. Болдырева, Р.С. Разделение властей: теоретико-правовые аспекты : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Р.С. Болдырева ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М., 1998. – 20 с. 224. Еремина, Н.В. Самостоятельность прокуратуры в условиях принципа разделения властей / Н.В. Еремина // Право и политика. – 2008. – № 10. – С. 2360–2365. 225. Положение о дипломатической службе Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 15 мая 2008 г., № 276 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 269 226. Козбаненко, В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации / В.А. Козбаненко // Государство и право. – 1998. – № 12. – С. 37–46. 227. Ноздрачев, А.Ф. Законодательство о государственной службе / А.Ф. Ноздрачев // Оболонский, А.В. Государственная служба (комплексный подход) : учеб. пособие / А.В. Оболонский, Л.И. Семенникова, А.Ф. Ноздрачев ; отв. ред. А.В. Оболонский. – 2-е изд. – М., 2000. – Гл. 3. – С. 110–145. 228. Лещенко, С.К. Правовое положение государственной налоговой службы : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / С.К. Лещенко ; Белорус. гос. ун-т. – Минск, 1999. – 20 с. 229. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, г.Э. Бурбулиса. – М. : НОРМА, 2008. – 480 с. 230. Щукин, В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации / В.В. Щукин // Рос. следователь. – 2005. – № 6. – С. 56– 59. 231. Измайлов, Д.С. Правовые основы специализации правоохранительной государственной службы в Российской Федерации / Д.С. Измайлов // Соврем. право. – 2006. – № 6. – С. 49–51. 232. Нагорных, Р.В. О формировании административно-правового института государственной правоохранительной службы / Р.В. Нагорных // Актуал. проблемы рос. права. – 2008. – № 3. – С. 96–102. 233. О соотнесении классов государственных служащих и государственных должностей : Указ Президента Респ. Беларусь, 9 февр. 2004 г., № 58 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 26.08.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 234. О соотнесении классов государственных служащих и государственных должностей в некоторых государственных органах, государственных организациях и признании утратившими силу постановлений Совета Министров Республики Беларусь по вопросам государственной службы : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 марта 2004 г., № 348: в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 16.12.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 235. О соотнесении классов государственных служащих и государственных должностей в республиканских органах государственного управления, областных и городских советах депутатов, местных исполнительных и 270 236. 237. 238. 239. 240. 241. 242. 243. 244. 245. распорядительных органах и признании утратившими силу постановлений Правительства Республики Беларусь по вопросам государственной службы : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 марта 2004 г., № 347 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 27.06.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Кеник, К.И. О некоторых вопросах совершенствования законодательства о государственной службе / К.И. Кеник // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. – 2006. – № 1. – С. 116–124. О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 4 нояб. 1998 г., № 196-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О статусе депутата местного Совета депутатов : Закон Респ. Беларусь, 27 марта 1992 г. № 1547-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 30.12.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Кеник, К.И. Государственная служба: законодательство нуждается в совершенствовании / К.И. Кеник // Юрид. журн. – 2006. – № 4. – С. 27–32. Мельников, Н.В. Прокурорская власть и личность : правовые средства обеспечения конституц. прав и свобод граждан России / Н.В. Мельников. – М. : Юристъ, 2003. – 384 с. Рохлин, В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль : история, развитие, понятие, соотношение / В.И. Рохлин. – СПб. : Юрид. центр пресс, 2003. – 305 с. Оболонский, А.В. Человек и государственное управление / А.В. Оболонский ; отв. ред. М.И. Пискотин. – М. : Наука, 1987. – 254 с. Гречнева, Е.Ф. Общественная политика и управление в Республике Беларусь : пособие для студентов юрид. фак. по специальности 1-23 01 06 «Политология (по направлениям)» / Е.Ф. Гречнева. – Минск : Белорус. гос. ун-т, 2008. – 119 с. Об освобождении А.В.Сосновского от должности Министра культуры Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 27 нояб. 2000 г., № 630 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Об освобождении М.А.Маринича от должности Министра внешних экономических связей Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 4 дек. 1998 г., № 587 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 271 246. 247. 248. 249. 250. 251. 252. 253. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Об освобождении У.Р.Латыпова от должности Заместителя Премьер-министра Республики Беларусь – Министра иностранных дел Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 27 нояб. 2000 г., № 622 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», , Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О создании Совета Безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 5 авг. 1994 г., № 24 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Положение о Совете Безопасности Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 5 авг. 1994 г., № 24 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 8 нояб. 2001 г., № 644 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О Совете Министров Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 23 июля 2008 г., № 424-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 20 февр. 1991 г., № 617-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 05.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Яскевич, Я.С. Идеология белорусского государства и молодежная политика: стратегические приоритеты и ценности : учеб.-метод. и информ. материалы для орг. работы постоянно действующих семинаров каф. и пед. работников общежитий / Я.С. Яскевич ; Белорус. гос. экон. ун-т. – Минск : БГЭУ, 2005. – 75 с. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Т.Я. Хабриева [и др.] ; под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Юристъ, 2006. – 140 с. 272 254. Политико-административные отношения: кто стоит у власти? : пер.с англ. / под ред. Т. Верхейна. – М. : Права человека, 2001. – 512 с. 255. Масловская, Т.С. Институт президентства в Республике Беларусь : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Т.С. Масловская. – Минск, 2004. – 120 л. 256. О воинской обязанности и воинской службе : Закон Респ. Беларусь, 5 нояб. 1992 г., № 1914-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 16.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 257. О некоторых вопросах органов финансовых расследований комитета государственного контроля : Указ Президента Респ. Беларусь, 20 дек. 2007 г., № 660 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 11.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 258. Молодежь: права и обязанности : сб. норматив. правовых актов Респ. Беларусь : в 2 т. / сост.: В.С. Каменков [и др.]. – Минск : Маст. літ., 2004. – Т. 1 : Служба в Вооруженных Силах Республики Беларусь. – 199 с. 259. О доверительном управлении принадлежащими отдельным государственным должностным лицам долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организаций : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2004 г., № 136 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 10.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 260. О борьбе с коррупцией : Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2006 г., № 165-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 21.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 261. Положение о прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 13 нояб. 2001 г., № 671 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 10.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 262. Положение о прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 20 дек. 2007 г., № 660 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 11.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 263. Положение о прохождении службы в органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. 273 Беларусь, 3 марта 1999 г., № 130 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 02.04.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 264. Положение о порядке и условиях прохождения службы в таможенных органах : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 21 апр. 2008 г., № 228 : в ред Указа Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 265. Вишняков, Н.П. Устройство Вооруженных Сил СССР / Н.П. Вишняков, Ф.И. Архипов. – 4-е перераб. изд. – М. ; Л. : Гос. изд-во Отд. воен. лит., 1-я Образцов. тип. в Москве, 1930. – 392 с. 266. Советское административное право : учебник / Ю.М. Козлов [и др.] ; под ред. Ю.М. Козлова. – М. : Юрид. лит., 1985. – 544 с. 267. Хоменок, Ф.А. О соотношении советской государственной и военной службы / Ф.А. Хоменок // Изв. вузов. Правоведение. – 1977. – № 3. – С. 99–102.. 268. Керимов, Д.А. Философские проблемы права / Д.А. Керимов. – М. : Мысль, 1972. – 472 с. 269. Кудашкин, А.В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации / А.В. Кудашкин // Государство и право. – 2000. – № 3. – С. 12–19. 270. Мигачев, Ю.И. Военное право : учебник / Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. – М. : Юрлитинформ, 2005. – 462 с. 271. Об обороне : Закон Респ. Беларусь, 3 нояб. 1992 г., № 1902-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 06.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 272. Мигачев, Ю.И. Правовой статус военнослужащих, гарантии реализации и защиты в Российской Федерации / Ю.И. Мигачев // Государство и право. – 1997. – № 10. – С. 73–83. 273. О Вооруженных Силах Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 3 нояб. 1992 г., № 1904-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 24.07.2002 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 274. Положение о порядке прохождения военной службы : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 25 апр. 2005 г., № 186 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 02.04.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный 274 ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 275. Об утверждении Положения о прохождении срочной военной службы в Вооруженных Силах Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 22 июля 1993 г., № 493 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 276. О мерах по упорядочению ношения, изготовления и реализации формы одежды воинских формирований и военизированных организаций : Декрет Президента Респ. Беларусь, 17 марта 1997 г., № 9 : в ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 28.05.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 277. О служебном удостоверении военнослужащего пограничной службы Республики Беларусь : приказ Председателя Гос. пограничн. к-та Респ. Беларусь, 22 марта 2008 г., № 147 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 278. О некоторых вопросах деятельности воинских формирований и военизированных организаций Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 1 июня 2007 г., № 251 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 08.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 279. О государственной программе вооружения и государственном оборонном заказе : Закон Респ. Беларусь, 18 мая 2007 г., № 232-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 280. О мерах по совершенствованию регулирования оборота боевого, служебного, гражданского оружия и боеприпасов к нему на территории Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 30 авг. 2002 г., № 473 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 281. Порядок оборота боевого, служебного, гражданского оружия и боеприпасов к нему в государственных воинских формированиях и военизированных организациях, таможенных органах и органах прокуратуры : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 30 авг. 2002 г., № 473 : в ред. Указа Президента 275 Респ. Беларусь от 23.01.2009 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 282. Об оружии : Закон Респ. Беларусь, 13 нояб. 2001 г., № 61-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 20.06.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 283. Об утверждении Положения о дисциплине авиационного персонала гражданской авиации Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 31 июля 2001 г., № 1122 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 284. Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 сент. 1993 г., № 656 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 10.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 285. Об утверждении Положения о дисциплине работников Минского метрополитена : постановление Кабинета Министров Респ. Беларусь, 30 сент. 1994 г., № 100 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 286. О создании Белорусского государственного концерна по нефти и химии : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 17 апр. 1997 г., № 359 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 13.10.2000 г., № 1578 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 287. Устав Белорусского государственного концерна по нефти и химии : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 26 июня 1997 г., № 788 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 04.12.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 288. О лицензировании отдельных видов деятельности : Декрет Президента Респ. Беларусь, 14 июля 2003 г., № 17 : в ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 19.12.2008 г., № 23 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 276 289. Функ, Я. Объединение государственных юридических лиц в праве Республики Беларусь / Я.Функ // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 290. О некоторых вопросах Национальной академии наук Беларуси : Указ Президента Респ. Беларусь, 3 февр. 2003 г., № 56 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 20.10.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 291. О некоторых мерах по совершенствованию правотворческой деятельности и научных исследований в области права : Указ Президента Респ. Беларусь, 13 дек. 2007 г., № 630 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 04.11.2008 г., № 600 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 292. О модельном Законе «Об основах государственной службы» : постановление Межпарламент. Ассамблеи государств-участников СНГ, 15 июня 1998 г., № 115 // Система автоматизации архивов «ЭКСПЕРТ» [Электронный ресурс] / ОДО «ЭКСПЕРТЦЕНТР». – Минск, 2009. 293. Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права : в 3 т. / Ю.Н. Старилов. – М. : Норма, 2002. – Т. 2 : Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. – 585 с. 294. Киселева, Л.А. Государственная служба и ее принципы / Л.А. Киселева, А.Г. Тиковенко // Вестн. Молодеж. науч. о-ва. – 2004. – № 4. – С. 27–31 295. Буравлев, Ю.М. Принципы государственной службы / Ю.М. Буравлев // Власть и упр. – 2001. – № 3. – С. 7–14. 296. Барциц, И.Н. Источники служебного права : учебник / И.Н. Барциц, С.В. Бошно. – М. : Изд-во РАГС, 2007. – 272 с. 297. Гааг, Л.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Л.В. Гааг. – Томск, 1998. – 250 л. 298. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 г. : в ред. Указов Президента Рос. Федерации от 09.01.1996 г., 10.02.1996 г., 09.06.2001 г., 25.07.2003 г., Федер. Конституц. законов от 25.03.2004 г., 14.10.2005 г., 12.07.2006 г., 30.12.2006 г., 21.07.2007г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. 277 299. Конституцiя Украiни: прийнята на п”ятiй сессii Верховноi Ради Украiны, 28 черв. 1996 р.: iз зм., внес. Законом Украiны вiд 8 груд. 2004 р. № 222-IV. – К.: Украiнський центр правничних студiй, 2006. – 123 с. 300. Охотский, Е.В. Административно-политическая элита и государственная служба в системе властных отношений / Е.В. Охотский // Государственная служба: теория и организация : курс лекций : учеб. пособие для вузов / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Сев.-Кавк. акад. гос. службы ; под общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. – Ростов н/Д, 1998. – С. 124–172. 301. Общая теория права : курс лекций / В.К. Бабаев [и др.] ; под общ. ред. В.К. Бабаева. – Н. Новгород : Нижегор. высш. шк., 1993. – 544 с. 302. Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права : в 3 т. / Ю.Н. Старилов. – М. : Норма, 2002. – Т. 1 : История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – 711 с. 303. Игнатов, В.Г. Профессиональная компетентность должностного лица государственной службы / В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков // Государственная служба: теория и организация : курс лекций : учеб. пособие для вузов / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Сев.-Кавк. акад. гос. службы ; под общ. ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. – Ростов н/Д, 1998. – С. 496–519. 304. Тихонов, Р.Е. Кадры: вопросы теории, государственной политики и практики / Р.Е. Тихонов, Н.П. Пищулин, В.Ф. Ковалевский ; Рос. акад. упр. – М. : РАУ, 1993. – 71 с. 305. Зражевская, Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву / Т.Д. Зражевская. – Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-та, 1980. – 159 с. 306. Лейст, О.Э Санкции и ответственность по советскому праву: теоретические проблемы / О.Э. Лейст. – М. : Изд-во Моск. ун-та, 1981. – 240 с. 307. Кудрявцев, В.Н. Правовое поведение: норма и патология / В.Н. Кудрявцев. – М. : Наука, 1982. – 287 с. 308. Матузов, Н.И. Правовая система и личность / Н.И. Матузов. – Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1987. – 294 с. 309. Липинский, Д.А. Проблемы юридической ответственности / Д.А. Липинский. – СПб. : Юрид. центр пресс, 2003. – 386 с. 310. Леонтьев, А.Н. Деятельность. Сознание. Личность / А.Н. Леонтьев. – М. : Политиздат, 1975. – 304 с. 311. Гревцов, Ю.В. Проблемы теории правового отношения / Ю.В. Лукьянова. – Л. : ЛГУ, 1981. – 83 с. 312. Лукьянова, Е.Г. Теория процессуального права / Е.Г. Лукьянова. – 2-е изд., перераб. – М. : Норма, 2004. – 233 с. 313. Кучинский, В.А. Современное учение о правовых отношениях / В.А. Кучинский. – Минск : Интегралполиграф, 2008. – 320 с. 278 314. Габричидзе, Б.Н. Административное право : учебник / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. – М. : Проспект, 2002. – 477 с. 315. Ноздрачев, А.Ф. Кодекс государственной службы: поиск концепции / А.Ф. Ноздрачев // Государство и право. – 1998. – № 8. – С. 22–24. 316. Тихомиров, С.В. Административное право Российской Федерации : учеб. пособие / С.В. Тихомиров. – М. : Юрлитинформ, 2003. – 608 с. 317. Киселева, Л.А. Соотношение норм административного и трудового права в институте государственной службы Республики Беларусь / Л.А. Киселева, А.Г. Тиковенко // Пром.-торговое право. – 2005. – № 6. – С. 64–67. 318. Чиканова, Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики / Л.А. Чиканова // Журн. рос. права. – 2005. – № 4. – С. 61–73. 319. Барабаш, А. К вопросу о некоторых свойствах трудового правоотношения / А. Барабаш // Государство и право. – 2000. – № 12. – С. 5–10. 320. Кодекс законов о труде Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 23 июня 1972 г. : в ред. Закона Респ. Беларусь от 28.05.1999 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 321. Таганцев, Н.С. Русское уголовное право : часть общ. : лекции : в 2 т. / Н.С. Таганцев ; сост. и отв. ред. Н.И. Загородников ; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. – М. : Наука, 1994. – Т. 1. – XXXV, 380 с. 322. Гришковец, А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации / А.А. Гришковец // Государство и право. – 2001. – № 12. – С. 54–63. 323. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. Ю.П.Орловского // Консультант Плюс : Россия. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. 324. Трудовой кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 26 июля 1999 г., № 296-З : в ред. Закона от 06.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 325. Положение о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 17 окт. 2003 г., № 1271 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 10.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 326. О заключении контрактов со служащими государственного аппарата : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 31 янв. 1994 г., № 49 : в ред. 279 постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 25.04.2002 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 327. Кодекс о судоустройстве и статусе судей : Кодекс Респ. Беларусь, 29 июня 2006 г., № 139-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 30 дек. 2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 328. О специальной подготовке на должность судьи общего суда Республики Беларусь : постановление М-ва юстиции Респ. Беларусь, 11 мая 2007 г., № 32 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 329. Об утверждении Инструкции «О стажировке молодых специалистов, окончивших высшие учебные заведения, в органах, учреждениях юстиции и судах» : приказ Министра юстиции Респ. Беларусь, 05.04.1993 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 330. О прокуратуре Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 8 мая 2007 г., № 220-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 06.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 331. Положение о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 27 марта 2008 г., № 181 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 332. Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие / Д.М. Овсянко. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Юристъ, 2003. – 287 с. 333. Пашерстник, А.Е. К вопросу о советской государственной службе / А.Е. Пашерстник // Вопросы советского административного права : сб. ст. / Акад. наук СССР, Ин-т права ; отв. ред. В.Ф. Коток. – М. ; Л., 1949. – С. 97–133. 334. Советское трудовое право : учеб. для вузов / А.С. Пашков [и др.] ; под ред. А.С. Пашкова, О.В. Смирнова. – М. : Юрид. лит., 1988. – 605 с. 335. Сыроватская, Л.А. Трудовое право : учебник / Л.А. Сыроватская. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Юристъ, 1999. – 312 с. 336. Манохин, В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации / В.М. Манохин // Государство и право. – 1997. – № 9. – С. 5–11. 337. Смирнов, О.В. Трудовое право : учебник / О.В. Смирнов. – М. : ТЕИС, 1996. – 382 с. 280 338. Бахрах, Д.Н. Административное право : учеб. для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М. : Норма, 2004. – 768 с. 339. Административное право : учебник / Ю.М. Козлов [и др.] ; под ред. Л.Л. Попова. – М. : Юристъ, 2002. – 697 с. 340. Административное право : учеб. для вузов / К.С. Бельский [и др.] ; под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М. : Юристъ, 2002. – 726 с. 341. Чиканова, Л.А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития / Л.А. Чиканова // Журн. рос. права. – 2000. – № 3. – С. 48–54. 342. Черепанова, И.В. Государственная служба Российской империи XIX века: теоретическое исследование : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / И.В. Черепанова. – Омск, 2001. – 233 л. 343. Томашевский, К.Л. Проблема сохранения единства отрасли трудового права / К.Л. Томашевский // Проблемы реализации норм права в условиях формирования рыночных отношений : материалы респ. науч.-практ. конф., Минск, 24 нояб. 2006 г. / Белорус. гос. экон. ун-т ; редкол.: г.А. Короленок (отв. ред.) [и др.]. – Минск, 2006. – С. 157–158. 344. Викторова, С. Некоторые вопросы правовой сущности трудовых отношений / С. Викторова // Юстыцыя Беларусі. – 2007. – № 1. – С. 63–65. 345. О совершенствовании порядка прикомандирования военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, финансовых расследований комитета государственного контроля, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям к государственным органам и иным организациям : Указ Президента Респ., 2 июля 2002 г., № 345 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 20.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 346. Луганцев, В.М. Проблемные вопросы сферы действия современного трудового права / В.М. Луганцев // Государство и право. – 2004. – № 5. – С. 28–37 347. Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс : полн. курс / Ю.А. Тихомиров. – М. : М.Ю. Тихомиров, 2003. – 651 с. 348. Андриановская, И.И. Сфера действия норм трудового права и система правоотношений в сфере применения труда / И.И. Андриановская // Изв. вузов. Правоведение. – 2000. – № 5 – С. 78–82. 349. Маркс, К. Сочинения : в 50 т. / К. Маркс, Ф. Энгельс. – 2-е изд. – М. : Госполитиздат, 1955–1981. – Т. 23 : Капитал. Критика политической экономии : в 2 кн. – Кн. 1 : Процесс производства капитала / подгот. к печати А.И. Малыш. – 1960. – 907 с. 281 350. О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (о трудовых отношениях на государственной службе) : конвенция Генер. конфедерации МОТ, 7 июня 1978 г. // Международная организация труда и права человека / Обществ. об-ние «Белорус. центр конституционализма и сравн.-правовых исслед.» ; авт.-сост. А.А. Войтик. – Минск, 2002. – С. 209–212. 351. О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики : Декрет Президента Респ. Беларусь, 27 марта 1997 г., № 10 : в ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 23.01.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 352. Гришковец, А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы / А.А. Гришковец // Государство и право. – 2002. – № 12. – С. 11–24. 353. Государственное право Российской Федерации : курс лекций для юрид. ин-тов и фак. : в 2 т. / Ю.А. Дмитриев [и др.] ; Моск. юрид. ин-т ; под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1993–1994. – Т. 1. – 1993. – 235 с. 354. Габричидзе, Б.Н. Административное право Российской Федерации : учеб. для вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. – М. : Дело и Сервис, 2001. – 624 с. 355. Служебное право (государственная гражданская служба) : учеб. пособие / Л.В. Акопов [и др.] ; общ. ред. И.Н. Барцица ; рук. авт. коллектива В.Г. Игнатов. – М. ; Ростов н/Д : МарТ, 2007. – 480 с. 356. Керимов, Д.А. Проблемы общей теории права и государства : в 3 т. / Д.А. Керимов. – М. : Соврем. гуманитар. ун-т, 2001. – Т. 1 : Социология права. – 264 с. 357. Проект Закону України «Про державну службу» від 20.09.07 // Правительство Украины [Электронный ресурс]. – 2007. – Режим доступа : http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article?showHidden=1&art_id=79641&ca t_id=36972&ctime=1184928345270. – Дата доступа : 19.12.2007. 358. Старилов, Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура / Ю.Н. Старилов // Государство и право. – 1996. – № 5. – С. 14–23. 359. Мальцев, Г.В. О правовой основе государственной службы / г.В. Мальцев // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы : сб. ст. / Рос. акад. упр. ; ред.-сост.: В.И. Лукьяненко [и др.]. – М., 1993. – С. 15– 22. 360. Налоговый кодекс Республики Беларусь (Общая часть) : Кодекс Респ. Беларусь, 19 дек. 2002 г., № 16-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.11.2008 г. // 282 Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 361. Банковский кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 25 октяб. 2000 г., № 441-З : в ред. Закона от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 362. Воздушный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Республики Беларусь, 16 мая 2006 г., № 117-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 21.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 363. О нормативных правовых актах Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 10 января 2000 г. № 361-З : в ред. Закона от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 364. Байтин, М.И. Метод регулирования в системе права: виды и структура / М.И. Байтин, Д.Е. Петров // Журн. рос. права. – 2006. – № 2. – С. 84–95. 365. Сильченко, Н.В. О критериях отраслей права / Н.В.Сильченко // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол. : В.Н.Бибило (отв. ред.) [и др.]. – Вып. 13. – Минск: БГУ, 2002. – С. 54–66. 366. Братусь, С.Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права) / С.Н. Братусь // Проблемы гражданского и административного права : сб. ст. / Ленингр. гос. ун-т ; отв. ред.: Б.Б. Черепахин [и др.]. – Л., 1962. – С. 39–62. 367. Иоффе, О.С. Советское гражданское право : курс лекций : в 3 ч. / О.С. Иоффе. – Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1958–1965. – Ч. 3 : Правоотношения, связанные с продуктами творческой деятельности. Семейное право. Наследственное право. – 1965. – 347 с. 368. Нечаева, А.М. Семейное право: проблемы и перспективы развития / А.М. Нечаева // Государство и право. – 1999. – № 3. – С. 69–75. 369. Ильина, О.Ю. К вопросу о специфике метода семейно-правового регулирования / О.Ю. Ильина // Вестн. Твер. гос. ун-та. Сер. Право. – 2006. – Вып. 1, № 6. – С. 4–23. 370. Антокольская, М.В. Семейное право : учебник / М.В. Антокольская. – Изд. 2-е, перераб. и доп. – М. : Юристъ, 1999. – 336 с. 371. Леруа, М. Эволюция государственной власти (синдикаты чиновников) / М. Леруа ; пер. с фр. В.С. Елпатьевского. – СПб. : Тип. товарищества «Обществ. польза», 1907. – 204 с. 283 372. Положение о комплектовании резерва руководящих кадров, его подготовке, порядке использования и обновления : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2004 г., № 1304 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 28.03.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 373. Об утверждении Положения о материальной ответственности военнослужащих : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 22 нояб. 2004 г., № 1477 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 31.12.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 374. Об утверждении Инструкции о порядке применения в Вооруженных Силах Республики Беларусь и транспортных войсках Республики Беларусь положения о материальной ответственности военнослужащих : постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 8 февр. 2005 г., № 4 : в ред. постановления М-ва обороны Респ. Беларусь от 02.04.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 375. О порядке назначения (утверждения, освобождения, отстранения) и согласования назначения (освобождения, отстранения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 8 нояб. 2001 г., № 645 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 376. О проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани : Постановление Конституц. Суда Рос. Федерации, 27 дек. 1999 г., № 19-П // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. 377. Положение об офицерских собраниях в Вооруженных Силах Республики Беларусь : утв. постановлением М-ва обороны Респ. Беларусь, 23 мая 2006 г., № 12 : в ред. постановления М-ва обороны Респ. Беларусь от 11.02.2009г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 378. Положение о товарищеских судах чести офицеров в Вооруженных Силах Республики Беларусь : утв. постановлением М-ва обороны Респ. Беларусь, 23 284 мая 2006 г., № 12 : в ред. постановления М-ва обороны Респ. Беларусь от 11.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 379. Об утверждении Положения о товарищеских судах чести прапорщиков в Вооруженных Силах Республики Беларусь : постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 30 мая 2003 г., № 34 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 380. Положение об офицерских собраниях в органах пограничной службы Республики Беларусь : утв. постановлением Гос. погранич. к-та Респ. Беларусь, 10 февр. 2009 г., № 5 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 381. Положение о товарищеских судах чести офицеров в органах пограничной службы Республики Беларусь : утв. постановлением Гос. погранич. к-та Респ. Беларусь, 10 февр. 2009 г., № 5 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 382. Об утверждении Положения о товарищеских судах чести прапорщиков в пограничных войсках Республики Беларусь : приказ Гос. к-та погранич. войск Респ. Беларусь, 16 марта 1999 г., № 91 : в ред. приказа Гос. к-та погранич. войск Респ. Беларусь от 30.11.2000 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 383. Трудовое право : учеб.-метод. комплекс / Белорус. гос. ун-т ; авт.-сост. Т.М. Петоченко. – Минск, 2003. – 166 с. 384. Устав внутренней службы Вооруженных Сил Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 26 июня 2001 г., № 355 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 22.11.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 385. О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата : Директива Президента Респ. Беларусь, 27 дек. 2006 г., № 2 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 386. О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины : Директива Президента Респ. Беларусь, 11 марта 2004 г., № 1 // Консультант Плюс : 285 Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 387. Об обращениях граждан : Закон Респ. Беларусь, 6 июня 1996 г., № 407-XIII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 01.11.2004г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 388. Кеник, К.И. Гарантии для государственных служащих: необходимо совершенствование закона / К.И. Кеник // Проблемы реализации норм права в условиях формирования рыночных отношений : материалы респ. науч.-практ. конф., Минск, 24 нояб. 2006 г. / Белорус. гос. экон. ун-т ; редкол.: г.А. Короленок [и др.]. – Минск, 2006. – С. 99–102. 389. О дополнительных мерах государственной поддержки науки : Указ Президента Респ. Беларусь, 5 июля 2002 г., № 362 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 16.10.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 390. Толеуханова, Д.Б. Метод правового регулирования общественно-трудовых отношений : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.05 / Д.Б. Толеуханова ; Алмат. юрид. акад. Казах. гуманитар.-юрид. ун-та. – Алматы, 2006. – 33 с. 391. Бару, М.И. Унификация и дифференциация норм трудового права / М.И. Бару // Совет. государство и право. – 1971. – № 10. – С. 47–48. 392. Аристова, С.В. Особенности отраслевой дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений / С.В. Аристова // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. – 2001. – № 1. – С. 96–105. 393. Елистратов А.И. Административное право РСФСР / А.И. Елистратов. – Л. : Гос. изд-во, 1925. – 214 с. 394. Студеникин, С.С. Советская государственная служба / С.С. Студеникин // Вопросы советского административного права : сб. ст. / Акад. наук СССР, Ин-т права ; отв. ред. В.Ф. Коток. – М. ; Л., 1949. – С. 61–96. 395. Клюшниченко, А.П. Советское административное право : общ. часть : специализир. курс лекций / А.П. Клюшниченко ; М-во внутр. дел СССР, Киев. высш. шк. – Киев, 1975. – 264 с. 396. Бельский, К.С. К вопросу о предмете административного права / К.С. Бельский // Государство и право. – 1997. – № 11. – С. 14–21. 397. Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы / С.А. Иванов [и др.] // Консультант Плюс : Россия. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – М., 2009. 286 398. Иванов, С.А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы / С.А. Иванов // Государство и право. – 1994. – № 4. – С. 53–61. 399. Трудовое право : учебник / подгот.: Н.А. Бриллиантова [и др.] ; под ред. О.В. Смирнова. – 4-е изд., перераб. и доп. – М. : Проспект : Гриженко, 2001. – 444 с. 400. Брэбан, г. Французское административное право / г. Брэбан ; пер. с фр. Д.И. Васильева, В.Д. Карповича ; под ред. и со вступ. ст. С.В. Боботова. – М. : Прогресс, 1988. – 488 с. 401. Молодцов, М.В. Система советского трудового права и система законодательства о труде / М.В. Молодцов. – М. : Юрид. лит., 1985. – 175 c. 402. Об основах административных процедур : Закон Респ. Беларусь, 28 окт. 2008 г., № 433-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 403. Организационная культура государственной службы / В.С. Карпичев [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. – М. : Изд-во РАГС, 2001. – 154 с. 404. Габричидзе, Б.Н. Российское административное право : учеб. для вузов / Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев. – М. : Норма : Инфра-М, 1998. – 607 с. 405. Миронов, В.И. Трудовое право России : конспект курса лекций / В.И. Миронов. – М. : Бизнес-шк. «Интел-Синтез», 2001. – 272 с. 406. Бельский, К.С. О концепции реформы государственной службы в России / К.С. Бельский // Государство и право. – 1994. – № 4. – С. 24–32. 407. О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц : Декрет Президента Респ. Беларусь, 9 сент. 1997 г., № 16 : в ред. Декрета Президента Респ. Беларусь от 30.08.2002 г., Указа Президента Респ. Беларусь от 19.03.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 408. О проведении реформы органов местного управления и самоуправления: Указ Президента Респ. Беларусь, 19 сент. 1995 г. № 383 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 14.12.1999 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 409. О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 11 января 1997 г., № 30 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 29.06.2001 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный 287 ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 410. О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 24 сент. 2001 г., № 516 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 25.04.2005 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 411. Об утверждении концепции государственной кадровой политики Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 18 июля 2001 г., № 399 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.11.2003 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 412. Таможенный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 4 янв. 2007 г., № 204-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 21.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 413. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов : Закон Респ. Беларусь 13 дек. 1999 г., № 340-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 414. О профессиональном пенсионном страховании : Закон Респ. Беларусь, 5 янв. 2008 г., № 322-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 415. Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 3 янв. 2002 г., № 76-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 416. Об органах внутренних дел Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 17 июля 2007 г., № 263-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 16.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 417. Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 16 июля 2008 г., № 414-З // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 288 418. О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований : Закон Респ. Беларусь 17 дек. 1992 г. № 2050-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 08.01.2008 г., с изм., внес. Заключением Конституц. Суда Респ. Беларусь от 28.05.1996 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 419. Об утверждении Положения о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2005г., № 139// Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 420. О доверительном управлении принадлежащими государственным служащим долями участия (акциями, правами) в уставных фондах коммерческих организации : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2004 г., № 136 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 10.07.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 421. Об утверждении Положения о проведении аттестации государственных служащих : Указ Президента Респ. Беларусь, 6 нояб. 2003 г., № 489 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 422. О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины : Декрет Президента Респ. Беларусь, 26 июля 1999 г., № 29 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 27.02.2002 г., Декрета Президента Респ. Беларусь от 28.05.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 423. О проведении аттестации руководящих работников государственных органов и иных организаций, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 14 марта 2005 г., № 122 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 424. О некоторых вопросах декларирования доходов и имущества государственными служащими и иными категориями лиц : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 29 июля 2006 г., № 952 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 19.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 289 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 425. Об утверждении Положения о проведении конкурса на занятие государственной должности : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 26 сент. 2003 г., № 1221 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 10.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 426. Об определении перечня заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей на государственной службе : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 2 окт. 2003 г., № 1250 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 427. Об утверждении примерной формы контракта руководителя государственного органа (организации) с лицом, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 5 августа 2002 г., № 1055 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 10.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 428. О некоторых мерах по оптимизации системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, структуры и численности работников государственных органов, других государственных организаций : Указ Президента Респ. Беларусь, 12 февр. 2004 г., № 66 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 26.08.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 429. О некоторых вопросах создания и деятельности структурных подразделений центральных аппаратов государственных органов и иных государственных организаций : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 16 марта 2004 г., № 285 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь.– Минск, 2009. 430. О соответствии государственных должностей государственной службы органов Союзного государства и их аппаратов должностям служащих государственного аппарата Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 10 мая 2001 г., № 253 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / 290 ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 431. Об утверждении Типового положения о конкурсе на замещение должностей в государственном аппарате Республики Беларусь : постановление Гос. к-та Респ. Беларусь по труду и социальной защите населения, 25 февр. 1994 г., № 30// Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 432. О приравнивании должностей служащих Экономического Суда Содружества Независимых Государств к соответствующим должностям служащих государственного аппарата Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 27 марта 1998 г., № 484 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 433. О приравнивании должностей служащих Межгосударственного экономического комитета Экономического союза к соответствующим должностям служащих государственного аппарата Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 12 марта 1998 г., № 388 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 434. Об утверждении порядка и условий оплаты труда руководителей–консультантов стажировок служащих государственного аппарата : постановление Гос. к-та Респ. Беларусь по труду и социальной защите населения, 25 июля 1994 г., № 84 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 435. Об утверждении Положения о стажировке служащих государственного аппарата : постановление Гос. к-та по труду и социальной защите населения Респ. Беларусь, 31 марта 1994 г., № 42 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 436. Байтин, М.И. Система права : к продолжению дискуссии / М.И. Байтин, Д.Е. Петров // Государство и право. – 2003. – № 1. – С. 25–34. 437. Теория государства и права : учебник / В.К. Бабаев [и др.] ; под ред. В.К. Бабаева. – М. : Юристъ, 2002. – 592 с. 438. Поленина, С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права / С.В. Поленина // Изв. вузов. Правоведение. – 1975. – № 3. – С. 71–79. 439. Сырых, В.М. Комплексные институты как компоненты системы российского права / В.М. Сырых // Журн. рос. права. – 2002. – № 10. – С. 22–27. 291 440. Макеева, Е.М. Система права Российской Федерации (вопросы теории и практики) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Е.М. Макеева. – М., 2006. – 189 л. 441. Орзих, М.Ф. Система советского права и перспективы ее развития / М.Ф. Орзих // Совет. государство и право. – 1982. – № 7. – С. 111–113. 442. Поленина, С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России / С.В. Поленина // Государство и право. – 1999. – № 9. – С. 5–12.. 443. Керимов, Д.А. Законодательная техника : науч.-метод. и учеб. пособие / Д.А. Керимов. – М. : Норма : Инфра-М, 1998. – 122 с. 444. Костюков, А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права : предмет, принципы, режимы, конструкции, система : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / А.Н. Костюков. – Екатеринбург, 2003. – 474 л. 445. Теория государства и права : учеб. для вузов по специальности «Юриспруденция» / С.С. Алексеев [и др.] ; отв. ред. В.Д. Перевалов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Норма, 2005. – X, 484 с. 446. Тедеев, А.А. Налоги и налогообложение : учеб. для вузов / А.А. Тедеев. – М. : Приор-издат, 2004. – 492 с. 447. Бачило, И.Л. Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации / И.Л. Бачило // Государство и право. – 2001. – № 2. – С. 5–14. 448. Егоров, В.А. Динамика информационных отношений и новый подход к системе информационного права / В.А. Егоров // Соврем. право. – 2006. – № 9. – С. 42– 44. 449. Туганов, Ю.Н. Некоторые аспекты определения места военного права в правовой системе России / Ю.Н. Туганов // Рос. судья. – 2006. – № 4. – С. 44–47. 450. Сенников, Н.М. Профсоюзное право как комплексная отрасль российского права / Н.М. Сенников, А.В. Стремоухов // Изв. вузов. Правоведение. – 2000. – № 5. – С. 82–92. 451. Бринчук, М.М. Экологическое право : учеб. для вузов по специальности «Юриспруденция» / М.М. Бринчук. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Юристъ, 2004. – 670 с. 452. Винницкий, Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики / Д.В. Винницкий. – СПб. : Юрид. центр пресс, 2003. – 395 с. 453. Вабищевич, С.С. Предпринимательское право: состояние и перспективы развития предпринимательской деятельности : в 2 т. / С.С. Вабищевич. – Минск : Молодежное, 2008. – Т. 1. – 498 с. 454. Довнар, Ю.П. Банковское право. Общая часть / Ю.П. Довнар. – 2-е изд., перераб. и доп. – Минск : Амалфея, 2007. – 336 с. 292 455. Шаргородский, М.Д. О системе советского права / М.Д. Шаргородский, О.С. Иоффе // Совет. государство и право. – 1957. – № 6. – С. 101–110. 456. Калинин, С.А. Проблемы реформы системы права в Республике Беларусь : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / С.А. Калинин ; Белорус. гос. ун-т. – Минск, 2001. – 21 с. 457. Казьмин, И.Ф. Право и сельское хозяйство / И.Ф. Казьмин // Совет. государство и право. – 1974. – № 1. – С. 79–82. 458. Казьмин, И.Ф. Система советского права и перспективы ее развития / И.Ф. Казьмин // Совет. государство и право. – 1982. – № 7. – С. 108–109. 459. Волкогон, Т.А. Система права в условиях обновляющегося общества : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Т.А. Волкогон. – Барнаул, 2006. – 153 л. 460. Пронина, М.Г. Предисловие / М.Г. Пронина // Кучинский, В.А. Современное учение о правовых отношениях / В.А. Кучинский. – Минск, 2008. – С. 3–8. 461. Семенков, В.И. Охрана труда в СССР (правовые проблемы) / В.И. Семенков. – Изд. 2-е, перераб. – Минск : Наука и техника, 1976. – 288 с. 462. Чигир, В.Ф. Советское жилищное право / В.Ф. Чигир. – Минск : Выш. шк., 1968. – 228 с. 463. Керимов, Д.А. Методологические функции философии права / Д.А. Керимов // Государство и право. – 1995. – № 9. – С. 15–22. 464. Сорокин, В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс / В.Д. Сорокин // Изв. вузов. Правоведение. – 2000. – № 4. – С. 34–45. 465. Лившиц, Р.З. Отрасль права – отрасль законодательства / Р.З. Лившиц // Совет. государство и право. – 1984. – № 2. – С. 26–32. 466. Сiльчанка, М.У. Праблемы сiстэмы нормаў права / М.У. Сiльчанка // Праблемы тэорыi i гiсторыi дзяржавы i права : зб. навук. арт. / Гродзен. дзярж. ун-т ; пад рэд. М.У. Сiльчанкi. – Гродна, 2002. – С. 9–20. 467. Шебанов, А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения / А.Ф. Шебанов // Изв. вузов. Правоведение. – 1976. – № 4. – С. 16–25. 468. Лукашенко, А.Г. Выступление на церемонии подписания решения Референдума / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press18756.html#doc. – Дата доступа : 28.01.2009. 469. Лукашенко, А. г. Выступление на совещании судей судов Республики Беларусь 25.03.2008 г. / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press55624.html#doc. – Дата доступа : 27.01.2009. 470. Александр Лукашенко выступил на открытии семинара руководящих работников : [по материалам архива пресс-службы Президента Респ. Беларусь] 293 // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press14292.html#doc. – Дата доступа : 27.01.2009. 471. В Беларуси сформирована отвечающая статусу независимого государства система работы с кадрами работников : [по материалам архива пресс-службы Президента Респ. Беларусь] // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press17939.html#doc. – Дата доступа : 27.01.2009. 472. Лукашенко, А.Г. Заключительное слово Президента А.Г.Лукашенко на третьем Всебелорусском народном собрании и ответы на вопросы, поступившие в ходе собрания 03.03.2006 г. / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press24293.html#doc. – Дата доступа : 27.01.2009. 473. Лукашенко, А.Г. Послание белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь / А.Г. Лукашенко // Официальный Интернет-портал Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://www.president.gov.by/press70397.html#doc. – Дата доступа : 13.05.2009. 474. Василевич, Г.А. Конституционные нормы и принципы как основа национальной правовой системы / Г.А. Василевич // Конституция Республики Беларусь – основа преобразования государства и общества (к 10-летию Основного Закона) : материалы респ. науч. конф., Минск, 3 марта 2004 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: Г.А. Василевич [и др.]. – Минск, 2004. – С. 3–17. 475. Сатолина, М.Н. К вопросу о необходимости становления и развития юридической лингвистики / М.Н. Сатолина, М.Г. Гриневич // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. – 2006. – № 2. – С. 174–183. 476. Онiщенко, Н.М. Ефективнiсть законодавства: тенденцii развитку i напрями вдосконалення / Н.М. Онiщенко // Правова держава. – 2007. – Вип. 18. – С. 19– 25. 477. Дробязко, С.Г. Политическая общесоциальная справедливость в праве как сущностная основа совершенствования правового законодательства / С.Г. Дробязко // Право и демократия : сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.]. – Минск, 2001. – Вып. 11. – C. 3–16. 478. Шемшученко, Ю.С. Проблеми методологii законодавчоi дiятельностi / Ю.С. Шемшученко // Правова держава. – 2007. – Вип. 18. – С. 3–7. 479. Андрюшкин, Р.В. Кадровое обеспечение государственной службы : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Р.В. Андрюшкин. – СПб., 2001. – 174 л. 294 480. Базилевский, И.А. Каким быть Кодексу государственной гражданской службы? / И.А. Базилевский // Бюл. М-ва юстиции Рос. Федерации. – 1998. – № 11. – С. 77–80. 481. Кодекс государственной службы Сахалинской области : Кодекс Сахалин. обл., 18 сент. 1997 г. : в ред. Закона Сахалин. обл. от 03.07.2006 г. // Консультант Плюс : Сахалинский выпуск [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://vff-s.narod.ru/sb/b1/042_00.html 04/02/2009. – Дата доступа : 04.02.2009. 482. Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной службе : Кодекс Хабар. края, 30 июля 1997 г., № 34 : в ред. Закона Хабар. края от 28.01.2004 г. // Софтинформбюро [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://www.softinfo.ru:8080/khvduma?doc&nd=995108069&nh. – Дата доступа : 04.02.2009. 483. Тихомиров, Ю.А. О кодификации и кодексах / Ю.А. Тихомиров // Журн. рос. права. – 2003. – № 3. – С. 47–54. 484. Рахманина, Т.Н. Актуальные вопросы кодификации законодательства / Т.Н. Рахманина // Журн. рос. права. – 2008. – № 4. – С. 30–39. 485. Тихомиров, Ю.А. Введение в российское право / Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина. – М. : Городец-издат, 2003. – 655 с. 486. Тихомиров, Ю.А. Кодекс среди законов / Ю.А. Тихомиров // Право и экономика. – 2002. – № 2. – С. 3–8. 487. Мартинович, И.И. О судебной власти и судебной организации в Республике Беларусь / И.И. Мартинович // Право и демократия : межвуз. сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т ; редкол.: В.М. Хомич (гл. ред.) [и др.]. – Минск, 1994. – Вып. 6. – С. 32–40. 488. Толочко, О.Н. Механизм правового регулирования внешних экономических отношении / О.Н. Толочко ; Гродн. гос. ун-т. – Гродно, 2007. – 262 с. 489. О статусе военнослужащих : Закон Респ. Беларусь, 13 нояб. 1992 г., № 1939-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 15.07.2008 г., с изм., внес. Указом Президента Респ. Беларусь от 01.09.1995 г., Заключением Конституц. Суда Респ. Беларусь от 26.12.1995 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 490. Авер’янов, В.Б. Законодавство про державну службу в Украiнi: основнi напрами розвитку / Б.В. Авер’янов, О.Ф. Андрiйко // Правова держава. – 2007. – Вип. 18. – С. 251–260. 491. Годунов, В.Н. Сочетание частноправовых и публично-правовых начал в регулировании экономической (хозяйственной) деятельности / В.Н.Годунов // Развитие и перспективы национальной правовой системы в контексте 295 492. 493. 494. 495. 496. 497. 498. 499. 500. 501. европейских интеграционных процессов : материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 16–17 июня 2005 г. / Белорус. гос. ун-т ; редкол. : Г.А.Василевич (отв. ред.) [и др.]. – Минск : Изд. центр БГУ, 2005. – С. 23–26. Измайлов, Д.С. Приоритетные направления и пути совершенствования государственной службы Российской Федерации / Д.С. Измайлов // Изв. вузов. Правоведение. – 2003. – № 5. – С. 82–99. Буравлев, Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы России / Ю.М. Буравлев // Государство и право. – 2003. – № 7. – С. 10–18. Турчинов, А. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой / А. Турчинов // Гос. служба. – 2006. – № 3. – С. 13–22. Барциц, И. О перспективах научных исследований государственной службы Российской Федерации / И. Барциц // Гос. служба. – 2007. – № 3. – С. 57–66. Мельников, В. Управление государственной гражданской службой России: исторический опыт / В. Мельников // Гос. служба. – 2008. – № 2. – С. 5–11. Положение об администрации Президента Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 23 янв. 1997 г., № 97 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 22.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Ноздрачев, А.Ф. Госслужба зарубежных стран / А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский // Оболонский, А.В. Государственная служба (комплексный подход) : учеб. пособие / А.В. Оболонский, Л.И. Семенникова, А.Ф. Ноздрачев ; отв. ред. А.В. Оболонский. – 2-е изд. – М., 2000. – С. 206–306. Конституция Китайской Народной Республики : принята на 5-й сес. Всекит. собр. нар. представителей пятого созыва 4 дек. 1982 г. // Конституции зарубежных стран : сборник / сост. В.Н. Дубровин. – М., 2000. – С. 338–359. Временное положение о государственных служащих : принято на заседании Пост. Бюро Гос. совета КНР, 24 апр. 1993 г. // Современное законодательство Китайской Народной Республики : сб. норматив. актов / Рос. акад. наук ; Ин-т Дал. Востока ; сост., ред. и авт. предисл. Л.М. Гудошников. – М., 2004. – С. 106– 125. Об утверждении положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы : Указ Президента Рос. Федерации, 8 июня 2004 г., № 727 : в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 06.12.2007 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. 296 502. 503. 504. 505. 506. 507. 508. 509. 510. 511. О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации, 28 дек. 2006 г., № 1474 : в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 06.12.2007 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих : Указ Президента Рос. Федерации, 3 марта 2007 г., № 269 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. Федосенко, В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы в Российской Федерации: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов / В.А. Федосенко // Право и политика. – 2007. – № 8. – С. 78–81. Об утверждении Положения о Главном управлении государственной службы Украины : постановление Каб. Министров Украины, 26 сент. 2007 г., № 1180 : текст по состоянию на 23 июля 2008 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?Regnom=19199. – Дата доступа : 27.02.2009.. Про пiдвищення ефективностi системи державноi служби : Указ Президента Украiни, 11 лют. 2000 г., № 208 // Вiсн. держ. служби Украiни. – 2000. – № 1. – С. 15–16. Об утверждении Положения о Совете управления государственной службой Азербайджанской Республики : Закон Азерб. Респ., 29 марта 2002 г., № 283-IIГ : текст по состоянию на 2 июня 2008 г. // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=2572&oidn=_1UL0W90M4#_1UL0 W90M4 . – Дата доступа : 10.03.2009. Гурне, Б. Державне управлiння / Б. Гурне ; пер. В. Шовкуна. – Киïв : Основи, 1993. – 165 с. Оболенський, О. Критерii оцiнки функцiонування державного аппарату та державноi служби / О. Оболенський // Вісн. Тернопiл. акад. нар. госп-ва. – 2000. – Вип. 7. – С. 49–53. Knack, S. Second-Generation Governance Indicators / S. Knack // Intern. Rev. of Administration Sciences. – 2003. – Vol. 69. – Р. 345–364. Рэйни, Х. Дж. Анализ и управление в государственных организациях : пер. с англ. / Х.Дж. Рэйни. – 2-е изд. – М. : Инфра-М, 2004. – 401 с. 297 512. Клищ, Н. Показатели результативности на государственной службе / Н. Клищ // Гос. служба. – 2007. – № 3. – С. 67–74. 513. Василенко, И. Уроки административных реформ в США / И. Василенко // Гос. служба. – 2007. – № 4. – С. 147–159. 514. Егоров, В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству / В. Егоров // Гос. служба. – 2006. – № 5. – С. 11–23. 515. Литвинцева, Е. Реформирование государственной службы в зарубежных странах / Е. Литвинцева // Гос. служба. – 2007. – № 6. – С. 172–179. 516. Князев, С.Н. Синергетика, менеджмент и госудрственное управление: от анализа к синтезу / С.Н. Князев, И.И. Ганчеренок // Правовое государство: теория, проблемы, перспективы : материалы Междунар. науч.-практ. конф., Барановичи, 2–3 нояб. 2006 г. / Баранович. гос. ун-т ; редкол.: В.И. Кочурко (гл. ред.) [и др.]. – Барановичи, 2006. – С. 21–26. 517. Костенников, М.В. Государственной службе Российской Федерации – новую систему и правовое регулирование / М.В. Костенников, А.В. Куракин // Соврем. право. – 2003. – № 3. – С. 38–41. 518. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Т.Я. Хабриева [и др.] ; под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Юристъ, 2006. – 140 с. 519. Тихомиров, Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга / Ю.А. Тихомиров // Право и экономика. – 2006. – № 10. – С. 11–15. 520. Толмачева, Н.Н. Мониторинг закона – от практики к теории / Н.Н. Толмачева // Право и экономика. – 2006. – № 7. – С. 3–11. 521. Горохов, Д.Б. Правовой мониторинг: концепция и организация / Д.Б. Горохов, Е.И. Спектор, М.Е. Глазкова // Журн. рос. права. – 2007. – № 7. – С. 25–38. 522. Крылова, Е.Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы / Е.Г. Крылова // Государство и право. – 2007. – № 11. – С. 12–19. 523. Горохов, Д.Б. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти / Д.Б. Горохов, М.Е. Глазкова // Журн. рос. права. – 2008. – № 4. – С. 17–29. 524. Еремина, О.Ю. О правовом мониторинге / О.Ю. Еремина // Журн. рос. права. – 2006. – № 3. – С. 157–160. 525. Тихомиров, Ю.А. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг / Ю.А. Тихомиров, М.Д. Чеснокова // Журн. рос. права. – 2005. – № 3. – С. 20–37. 526. Тихомиров, Ю.А. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем / Ю.А. Тихомиров, Ю.Б. Горохов // Журн. рос. права. – 2007. – № 4. – С. 9–28. 298 527. Квалификационный справочник «Государственные должности государственных служащих» : утв. постановлением М-ва труда и социальн. защиты Респ. Беларусь, 24 окт. 2003 г., № 135 : в ред. постановления М-ва труда и социальн. защиты Респ. Беларусь от 06.07.2005 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 528. Проблемы общей теории права и государства : учеб. для вузов / Н.В. Варламова [и др.] ; под общ. ред. В.С. Нерсесянца. – М. : Норма : Инфра-М, 2002. – 813 с. 529. О работе с руководящими кадрами в системе государственных органов и иных государственных организаций : Указ Президента Респ. Беларусь, 26 июля 2004 г., № 354 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.02. 2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 530. О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 26 июля 2004 г. № 354 : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 20 окт. 2004 г., № 1304 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 28.03.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 531. О порядке формирования и организации работы с резервом кадров судей общих и хозяйственных судов Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 6 февр. 2007 г., № 150 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 532. Положение об организации работы с кадрами в хозяйственных судах Республики Беларусь : утв. постановлением Пленума Высш. Хоз. Суда Респ. Беларусь, 28 окт. 2005 г., № 24 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 533. О резерве военных кадров в Вооруженных Силах Республики Беларусь: постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 25 мая 2005 г., № 19 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 534. Положение о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 17 марта 2005 г., № 139 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 299 535. Simon, H. Models of man, social and rational : math. essays on rational human behavior in a social setting / H. Simon. – New York : Willey, 1957. – 287 p. 536. Thompson, V. Modern organization / V. Thompson. – New York : Knopf, 1961. – 197 p. 537. Bennis, W. Beyond bureaucracy : essays on the development and evolution of human organization / W. Bennis. – San Francisco : Jossey-Bass, 1993. – 254 p. 538. О некоторых мерах по совершенствованию кадровой работы в Минском городском исполнительном комитете : решение Минск. город. исполнит. к-та, 1 июня 2005 г., № 950 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 539. Об утверждении кадрового реестра Совета Министров Республики Беларусь и о порядке назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 2 апр. 2007 г., № 421 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 27.06.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 540. Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета : Указ Президента Респ. Беларусь, 20 нояб. 1995 г., № 476 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.06.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 541. Об утверждении Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета : Указ Президента Респ. Беларусь, 18 марта 1996 г., № 105 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.06.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 542. Избирательный кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 11 февр. 2000 г., № 370-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 06.10.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 543. О кадровом реестре председателя Витебского областного исполнительного комитета : решение Витебск. областн. исполнит. к-та, 7 февр. 2008 г., № 92 : в ред. решения Витебск. областн. исполнит. к-та от 21.08.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 300 544. О кадровом реестре Минского областного исполнительного комитета : решение Минск. областн. исполнит. к-та, 15 мая 2007 г., № 500 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 545. О кадровом реестре Минского районного исполнительного комитета : решение Минск. район. исполнит. к-та, 29 марта 2007 г., № 1077 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 546. Об утверждении Инструкции о порядке применения в Вооруженных Силах Республики Беларусь и транспортных войсках Республики Беларусь Положения о порядке прохождения военной службы : постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 3 июня 2005 г., № 21 : в ред. постановления М-ва обороны Респ. Беларусь от 29.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 547. Об утверждении типовых форм контрактов о службе в органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь : постановление М-ва по чрезвычайным ситуациям Респ. Беларусь, 7 авг. 2006 г. № 37 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 548. О совершенствовании порядка заключения контракта о службе в органах внутренних дел Республики Беларусь : постановление М-ва внутренних дел Респ. Беларусь, 17 янв. 2006 г., № 5 : в ред. постановления М-ва внутренних дел Респ. Беларусь от 12.12.2007 г., № 336 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 549. Об утверждении Инструкции по применению в органах пограничной службы Республики Беларусь положения о порядке прохождения военной службы : постановление Гос. к-та пограничн. войск Респ. Беларусь, 25 окт. 2005 г., № 11 : в ред. постановления Гос. к-та пограничн. войск Респ. Беларусь от 21.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 550. Об утверждении Инструкции о порядке приема граждан Республики Беларусь на военную службу по контракту в Вооруженные Силы Республики Беларусь и транспортные войска Республики Беларусь : постановление М-ва обороны Респ. Беларусь, 10 нояб. 2008 г., № 83 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 301 551. 552. 553. 554. 555. 556. 557. 558. 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Об утверждении Инструкции о порядке отбора граждан на военную службу по контракту во внутренние войска М-ва внутренних дел Республики Беларусь : постановление М-ва внутренних дел Респ. Беларусь, 26 апр. 2007 г., № 102 : в ред. постановления М-ва внутренних дел Респ. Беларусь от 27.12.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Кеник, К.И. Основания возникновения трудовых отношений государственных служащих / К.И.Кеник // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Лангер, Ш. Независимость и ответственность судей. Возможности и границы мер служебного надзора и дисциплинарного права применительно к судьям Германии / Ш. Лангер // Правовое государство. Судоустройство и статус судей в Республике Беларусь и Германии. Пути и формы их совершенствования : материалы междунар. семинаров / отв. за вып. В.А. Фадеев. – Минск, 2007. – С. 26–32. Положение о Министерстве внутренних дел Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 4 дек. 2007 г., № 611 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О некоторых мерах по поддержанию воинской и трудовой дисциплины в пограничных войсках Республики Беларусь : постановление Гос. к-та пограничн. войск Респ. Беларусь, 27 дек. 2005 г., № 21 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Гавриленко, Д.А. Служебная дисциплина в органах внутренних дел: сущность, значение и способы укрепления / Д.А. Гавриленко, А.А. Подупейко. – Минск : Акад. МВД Респ. Беларусь, 2000. – 102 с. Присяга лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 29 мая 2003 г., № 218 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Мороз, Л.Н. Правовой режим торфяного фонда (по материалам Белорусской ССР) : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.06 / Л.Н. Мороз ; Киев. гос. унт. – Киев, 1986. – 28 с. 302 559. 560. 561. 562. 563. 564. 565. 566. 567. Дисциплинарный устав органов финансовых расследований Комитета государственного контроля : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 20 дек. 2007 г., № 660 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 11.02.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Дисциплинарный устав органов внутренних дел Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 29 мая 2003 г., № 218 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 13.09.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Дисциплинарный устав должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 7 мая 2001 г., № 243 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 10.09.2007 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Крамник, А.Н. Административно-деликтное право. Общая часть : пособие для студентов вузов / А.Н. Крамник. – Минск : Тесей, 2004. – 288 с. Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 26 июня 2001 г., № 355 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 06.10.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Дисциплинарный устав органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 31 августа 1999 г., № 509 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Об утверждении положения о товарищеских судах в органах внутренних дел Республики Беларусь : постановление М-ва внутренних дел Респ. Беларусь, 8 июня 2005 г., № 174 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О хозяйственных обществах : Закон Респ. Беларусь, 9 дек. 1992 г., № 2020-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 08.07.2008г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и 303 568. 569. 570. 571. 572. 573. 574. 575. урегулированию конфликта интересов : Указ Президента Рос. Федерации, 3 марта 2007 г., № 269 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. Казаченкова, О.В. Конфликт интересов на государственной службе / О.В. Казаченкова // Журн. рос. права. – 2006. – № 3. – С. 78–83. Федосенко, В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы в Российской Федерации: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов / В.А. Федосенко // Право и политика. – 2007. – № 8. – С. 78–81 Гражданский процессуальный Кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 11 янв. 1999 г., № 238-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.11.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Процессуально-исполнительный Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях : Кодекс Респ. Беларусь, 20 дек. 2006 г., № 194-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 10.11.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О нотариате и нотариальной деятельности : Закон Респ. Беларусь, 18 июля 2004 г., № 305-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 28.10.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг : постановление Правительства Рос. Федерации, 11 нояб. 2005 г., № 679 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства Рос. Федерации, 19 янв. 2005 г., № 30 : в ред. постановления Правительства Рос. Федерации от 11.11.2005 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. О Регламенте Совета Министров Республики Беларусь : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 14 февр. 2009 г., № 193 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 304 576. Об утверждении Регламента правления Национального банка Республики Беларусь : постановление Правления Нац. банка Респ. Беларусь, 28 апр. 2001 г., № 97 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 577. Об утверждении Регламента Министерства труда Республики Беларусь : постановление М-ва труда Респ. Беларусь, 10 нояб. 1995 г., № 93 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 578. О регламенте Гомельского областного исполнительного комитета : решение Гомельского областного исполнительного комитета, 21 февр. 2005 г., № 105 : в ред. решения Гомельского облисполкома от 31.03.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 579. О регламенте Брестского областного исполнительного комитета : решение Брестск. областн. исполнит. к-та, 18 янв. 2005 г., № 28 : в ред. решения Брестск. областн. исполнит. к-та от 28.03.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 580. О регламенте Минского городского исполнительного комитета : решение Минск. городск. исполнит. к-та, 31 мая 2007 г., № 1210 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 581. О регламенте Ивановского районного исполнительного комитета : решение Ивановск. район. исполнит. к-та, 19 июня 2007 г., № 587 : в ред. решения Ивановск. район. исполнит. к-та от 31.03.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 582. Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Республики Беларусь : приказ М-ва обороны Респ. Беларусь, 8 апр. 2002 г., № 8 : в ред. приказа М-ва обороны Респ. Беларусь от 10.12.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 583. Об утверждении Инструкции по делопроизводству в центральном аппарате Национального статистического комитета Республики Беларусь, территориальных органах государственной статистики и государственных организациях, подчиненных Национальному статистическому комитету Республики Беларусь : постановление М-ва статистики и анализа Респ. 305 Беларусь, 18 марта 2008 г., № 28 : в ред. постановления Нац. статистич. к-та Респ. Беларусь от 13.11.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 584. Об утверждении Инструкции по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь : постановление М-ва юстиции Респ. Беларусь, 19 янв. 2009 г., № 4 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 585. Об утверждении Инструкции об организации работы с обращениями граждан и юридических лиц и порядке ведения по ним делопроизводства в Министерстве юстиции Республики Беларусь : постановление М-ва юстиции Респ. Беларусь, 19 авг. 2008 г., № 48 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 586. Об утверждении Инструкции о порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан и юридических лиц в центральном аппарате и организациях системы Министерства связи и информатизации Республики Беларусь : постановление М-ва связи и информатизации Респ. Беларусь, 17 марта 2008 г., № 20 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 587. О некоторых мерах по упорядочению документооборота в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Правительству Республики Беларусь, облисполкомах и Минском горисполкоме : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 30 окт. 2006 г., № 1437 : в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 21.03.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 588. Об установлении сроков прохождения документов : приказ Главн. гос. налоговой инспекции при Кабинете Министров Респ. Беларусь, 7 окт. 1996 г., № 100 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 589. Об организации контроля исполнения в центральном аппарате Министерства юстиции Республики Беларусь : приказ М-ва юстиции Респ. Беларусь, 4 июля 2000 г., № 180 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный 306 590. 591. 592. 593. 594. 595. ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О взаимодействии аппарата Министерства экономики Республики Беларусь с органами государственного управления и иными организациями Республики : приказ М-ва экономики Республики Беларусь, 18 мая 2002 г., № 76 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Регламент согласования документов на ввоз из стран дальнего зарубежья мяса для промышленной переработки на мясокомбинатах системы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь : регламент М-ва сельского хозяйства и продовольствия Респ. Беларусь, 31 марта 2003 г., № 12-12/33 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Регламент разработки, проведения экспертизы и согласования прогнозов развития организаций, находящихся в ведении Государственного комитета по науке и технологиям Республики Беларусь, на 5 лет, бизнес-планов их развития на год и бизнес-планов инвестиционных проектов таких организаций, утв. приказом Гос. к-та по науке и технологиям Респ. Беларусь «О реализации постановления Совета Министров Республики Беларусь от 8 августа 2005 г. № 873» : приказ Гос. к-та по науке и технологиям Респ. Беларусь, 14 февр. 2006 г., № 20 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Положение о министре Республики Беларусь : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 21 нояб. 2001 г., № 692 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 20 нояб. 1995 г., № 476 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.06.2006 г., № 385 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета : утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 18 марта 1996 г., № 105 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 12.06.2006 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 307 596. Кодекс чести судьи : принят решением Первого съезда судей Респ. Беларусь «О принятии Кодекса чести судьи Республики Беларусь», 5 дек. 1997 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 597. Правила профессиональной этики нотариуса : утв. постановлением М-ва юстиции Респ. Беларусь, 16 нояб. 2004 г., № 37 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 598. Правила профессиональной этики специалиста по риэлтерской деятельности : утв. постановлением М-ва юстиции Респ. Беларусь, 15 марта 2006 г., № 14 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 599. Регламент Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь : утв. постановлением Совета Республики Нац. собрания Респ. Беларусь, 19 дек. 2008 г., № 57-СР4/I // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 600. Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь : утв. постановлением Палаты представителей Нац. собрания Респ. Беларусь, 9 окт. 2008 г., № 1033-ПЗ/IX // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 601. Костенников, М.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы : учеб. пособие / М.В. Костенников, А.В. Куракин. – М. : Щит-М, 2004. – 214 с. 602. Куракин, А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / А.В. Куракин ; Рос. тамож. акад. – Люберцы, 2008. – 48 с. 603. Общие принципы служебного поведения государственных служащих : утв. Указом Президента Рос. Федерации, 2 авг. 2002 г., № 885 : в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 20.03.2007 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2009. 604. Об этике государственных служащих Кыргызской Республики : Указ Президента Кыргыз. Респ., 9 янв. 2001 г., № 11 // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=17073&oidn=_23S0MODC4#_23S0 308 605. 606. 607. 608. 609. 610. MODC4. – Дата доступа : 27.02.2009. О Кодексе поведения государственного служащего : Закон Респ. Молдова, 22 февр. 2008 г., № 25-XVI // Компания «СоюзПравоИнформ: законодательство стран СНГ» [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа : http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=22700&oidn=_2DJ0K78B1#_2DJ0K 78B1. – Дата доступа : 27.02.2009. Об утверждении Типовых правил внутреннего трудового распорядка : постановление М-ва труда Респ. Беларусь, 5 апреля 2000 г., № 46 : в ред. постановления М-ва труда и социальн. защиты Респ. Беларусь от 10.12.2008 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О создании Института переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов и учреждений юстиции : Указ Президента Респ. Беларусь, 30 июня 1998 г., № 348 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Об утверждении Положения о комиссии Министерства иностранных дел Республики Беларусь по аттестации государственных служащих, присвоению дипломатических рангов и классов государственным служащим : постановление М-ва иностранных дел Респ. Беларусь, 19 дек. 2006 г., № 144 : в ред. постановления М-ва иностранных дел Респ. Беларусь от 09.06.2008 г., № 10 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. О порядке проведения аттестации лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел Республики Беларусь : постановление М-ва внутренних дел Респ. Беларусь, 21 дек. 2005 г., № 408 : в ред. постановления М-ва внутренних дел Респ. Беларусь от 22.12.2006 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. Об утверждении Положения об аттестации руководителей и специалистов организаций, подчиненных Министерству связи и информатизации Республики Беларусь : постановление М-ва связи и информатизации Респ. Беларусь, 22 июня 2006 г., № 16 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 309 611. Положение об организации работы с кадрами в хозяйственных судах Республики Беларусь : утв. постановлением Президиума Высш. Хоз. Суда Респ. Беларусь, 27 нояб. 2003 г., № 35 // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2009. 612. Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь : приказ Гос. тамож. к-та Респ. Беларусь, 22 июня 2001 г., № 279-ОД : в ред. приказа Гос. тамож. к-та Респ. Беларусь от 03.11.2004 г. // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – М., 2009. 613. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. – М. : Норма : Инфра-М, 2000. – 275 с. 614. Сурманидзе, И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения / И.Н. Сурманидзе // Юрид. мир. – 2006. – № 8. – С. 20–29. 310
