Чуприс, О.И. Методология разрешения теоретических и

МЕТОДОЛОГИЯ РАЗРЕШЕНИЯ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И
ПРАКТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
О.И.Чуприс, О.И.Чуприс, заместитель декана по образовательным
инновациям и учебно-методической работе юридического факультета БГУ,
доктор юридических наук, доцент
Государственная служба представляет собой важнейшее динамично
развивающееся явление, имеющее высокую степень социальной значимости. Ее
надлежащее функционирование возможно с помощью такого инструмента
государственного воздействия, как качественное правовое регулирование,
которое в Республике Беларусь в настоящее время имеет комплекс проблем,
связанных с множественностью и несогласованностью нормативных правовых
актов, их совмещенной юридической природой.
Проблемы теоретического порядка вытекают из неопределенности места
права государственной службы в правовой системе Республики Беларусь и его
структуры,
сохранением
научных
споров
об
основном
назначении
практических
сложностей
государственной службы.
Преодоление
указных
теоретических
и
возможно на основе стройной научной методологии, которая бы позволила не
столько воспринимать правовые акты о государственной службе как
объективную реальность, сколько проводить их взаимосвязанный анализ с
одновременным
выявлением
концептуальных
проблем,
критическим
пересмотром ключевого понятийного аппарата, определяюшим в совокупности
направления системного совершенствования законодательства в данной сфере.
Анализируя научные исследования о государственной службе, следует
отметить, что до настоящего времени в наибольшей степени они опираются на
традиционную с советских времен методологию. В них государственная служба
рассматривается
как
особая
трудовая
деятельность,
сопряженная
с
поступлением на нее, прохождением (выделяется при этом ряд этапов) и
прекращением. Назначение государственной службы видится в реализации
государственным служащим права на труд. Исследуется правовой статус
государственных служащих. При этом большинство белорусских авторов
опирается на объем и содержание правового регулирования, установленные
действующим законодательством, используют преимущественно такой способ
методологии исследования, как описание существующих законодательных
форм, вносят ситуационные предложения о совершенствовании отдельных
норм
Закона
о
государственной
службе.
Государственную
службу
рассматривают с позиций административного или трудового права, не допуская
их совмещения.
В то время как в основе современной методологии научного исследования
государственной службы Республики Беларусь должен лежать сущностный
подход к ее определению и выявлению назначения. Он обоснован тем, что,
изучая государственную службу как объект правового регулирования, важно в
первую очередь ответить на вопрос, что регулировать, и лишь потом – как
регулировать. Значит, вопрос о сущности регулируемого явления является
базовым, а его дополнение анализом иных, значимых для государственной
службы признаков (место ее осуществления, стаж государственной службы,
связь с государственным управлением и иными видами государственной
деятельности) формирует сущностную концепцию государственной службы.
Указанная концепция применительно к Республике Беларусь опирается на
Конституцию Республики Беларусь и содержит следующие ключевые
положения:
– сущностное назначение государственной службы состоит в реализации
государственной
власти
в
интересах
всего
общества
и
обусловлено
неразрывной связью государственной службы с государством и их двойной
коррелятивной связью. Государственная служба существует не с ради создания
возможностей для реализации способностей граждан к труду и удовлетворения
их потребностей, а, наоборот, трудовая деятельность является средством
достижения целей государственной службы;
– государственная служба Республики Беларусь имеет свою единую сферу,
границы которой очерчены совокупностью государственных органов и
2
государственных должностей, объединенных стажем государственной службы.
Эти
границы
в
реальном
выражении
представляют
собой
системно-
структурный разрез государственной службы. Предлагается считать видами
государственной службы следующие: политико-административную, службу
представительных органов, судейскую, аппаратную, прокурорскую, военную и
военизированную, со специальным выделением в аппаратной дипломатической
и таможенной служб, имеющих яркую специфику, а также службы в
государственных
организациях,
наделенных
функциями
органов
государственного управления. Указанную систему целесообразно закрепить в
законодательстве, которая в настоящее время не установлена;
– государственная служба особым образом сочетает в себе публичный и
частный интерес (а не объединяет их как неразрешимо противоречивые
проявления). В ней устанавливается приоритет публичного интереса и значит,
приоритет административного права при правовом регулировании;
– она нераздельно связана с государственным управлением и иными
видами государственной деятельности, имеет более широкое распространение в
системе государственной власти, чем собственно управленческая деятельность.
В качестве интегрирующего звена правового регулирования выступают
принципы. Они не получили системного изложения в Законе о государственной
службе, не выделены наиболее значимые для правового регулирования. Для
достижения
наилучших
классифицировать
в
целей
пределах
этого
трех
регулирования
групп:
общие
их
необходимо
(конституционные),
специальные (принципы организации и осуществления) и специфические.
Последние являются руководящими началами для специфичных видов службы
(судейской,
прокурорской
и
т.д.).
Система
принципов
требует
законодательного закрепления и раскрытия их содержания. Определяющими
концепцию совершенствования законодательства о государственной службе
Республики Беларусь выступают принципы единства государственной службы
и ее дифференциации, стабильности, согласованности, направленности и
3
юридической
упорядоченности,
профессионализма
и
компетентности
государственных служащих.
Описанная
исследование
сущностная
правовых
концепция
отношений
детерминирует
государственной
специальное
службы,
которые
возникают и существуют в рамках единой, но неоднородной сферы. Обладая
признаками неоднородности (сложность структуры государственной службы, ее
многофункциональность как деятельности, а также совмещенная юридическая
природа), но в то же время единой системной комплексности, они выступают в
качестве
одного
из
признаков,
предопределяющих
место
права
государственной службы в правой системе Республики Беларусь как
комплексной
отрасли
законодательства.
Соответственно,
проведение
системных исследований о ней без учета межотраслевой комплексности, а
ограниченных только рамками отдельных отраслей права, нецелесообразно.
Кроме
того,
в
современных
условиях
комплексного
регулирования
государственной службы не следует пытаться разграничивать в ее сфере
предметы смежных отраслей права. Как в комплексном образовании в ней
особым образом сочетаются и модернизируются с учетом предмета правового
регулирования конкретные правовые нормы,
а их принадлежность к
конкретным отраслям не имеет значения.
Вывод о существовании права государственной службы как комплексной
отрасли законодательства предполагает ее структуризацию в рамках Общей и
Особенной частей и выделение в ней собственного институциональноподотраслевого деления, а также определение логически построенной
перспективной системы законодательства. Указанная система законодательства
может включать следующие источники: 1) Конституцию Республики Беларусь,
2) собственно законодательство о государственной службе, базирующееся на
Кодексе государственной службы и принятых в его развитие нормативных
правовых актах (например, дисциплинарных уставах); 3) законодательство о
комплектовании и осуществлении отдельных видов государственной службы, о
чем должно специально указываться в Кодексе государственной службы и что
4
относится к службе представительных органов и политико-административной
службе;
4) иное
законодательство,
распространяющееся
на
сферу
государственной службы в части, не урегулированной указанным Кодексом,
для регламентации конституционных, финансовых, налоговых, пенсионных
отношений.
Предложенный системный методологический подход к исследованию
теоретических
и
практических
проблем
правового
регулирования
государственной службы Республики Беларусь позволяет сформулировать
взаимосвязанные теоретические и практические выводы, а реализация его на
практике – минимизировать проблемы правоприменения.
Наиболее значимые теоретические выводы касаются, во-первых, развития
теории государственной службы: разработки ее сущностной концепции и
определения системы, систематизации принципов, совершенствования теории
правовых отношений и, во-вторых, – разработки нового научно обоснованного
представления о праве государственной службы как комплексной отрасли
системы законодательства Республики Беларусь.
Наиболее значимые практические результаты сводятся к следующему:
определению системы законодательства, соответствующей отрасли; разработке
концепции
кодификации
законодательства
о
государственной
службе
Республики Беларусь и реализуемой ее модели в виде Кодекса государственной
службы; предложениям о развитии ряда существующих правовых институтов;
формулировке правил для новых правовых институтов.
5