О состоянии законодательства

Ю.Г. Арзамасов
Я.Е. Наконечный
Концепция мониторинга
нормативных правовых актов
Авторы:
Арзамасов Юрий Геннадьевич, доктор юридических наук, профессор, профессор
кафедры теории права и сравнительного правоведения Факультета Права Национального
исследовательского университета Высшей школы экономики, член Российской академии
юридических
наук,
эксперт
Центра
мониторинга
законодательства
и
правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации, автор более 150 научных работ, посвященных проблемам
нормотворчества. Введение; §1. Глава I (совместно с Я.Е. Наконечным); Глава II; § 1-3
Глава III (совместно с Я.Е. Наконечным); § 4 Глава III; заключение; приложения.
E-mail: arzam.ruk@ mail.ru
Наконечный Ярослав Евгеньевич, кандидат юридических наук, заместитель начальника
Главного центра обеспечения ресурсами МВД России, доцент кафедры государственноправовых дисциплин Московского областного института управления, автор научных
работ посвященных мониторингу права. §1. Глава I (совместно с Ю,Г. Арзамасовым); § 2,
§3 Глава I; § 1-3 Глава III (совместно с Ю,Г. Арзамасовым); § 5,6. Глава III.
Рецензенты:
Исаков В.Б. - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской
Федерации, заведующий кафедрой теории права и сравнительного правоведения
Факультета Права Национального исследовательского университета Высшей школы
экономики.
Комаров С.А. - доктор юридических наук, профессор, начальник отдела аналитического
сопровождения законодательства Аналитического управления Аппарата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
.
Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых
актов. – М.: Юрлитинформ, 2011. – 200 с.
В настоящей монографии раскрывается сущность и социальное назначение мониторинга нормативных
правовых актов, для этого подробно исследовано понятие, виды мониторинга нормативных правовых актов,
выявлены функции и субъекты мониторинга нормативных правовых актов, определено место и роль
данного вида мониторинга в механизме правового регулирования. Особое внимание в монографии
уделяется также практической стороне, т.е. технологиям проведения мониторинга концепций проектов
нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных
правовых актов. Предлагается общий алгоритм проведения мониторинга нормативных правовых актов.
На сегодняшний день это первая монографическая работа, подготовленная с общетеоретических позиций,
посвященная мониторингу нормативных правовых актов.
Монография рассчитана на государственных и муниципальных служащих, занимающихся проблемами
нормотворчества и правовой аналитики, ученых-юристов, студентов, аспирантов, преподавателей и всех,
кто интересуется проблемами мониторинга нормативных правовых актов.
Индивидуальный исследовательский проект № 10-01-0103 «Концепция мониторинга
нормативных правовых актов» выполнен при поддержке Программы «Научный фонд
ГУ-ВШЭ».
ISBN ………..
2
Введение
В современных условиях правового регулирования качество как федерального, так
и регионального законодательства находится не на высоком уровне. Это касается также
ведомственных и муниципальных нормативных правовых актов, которые часто не
соответствуют
технико-юридическим
правилам
и
требованиям,
а
иной
раз
и
международным стандартам в области прав человека. Для выявления и предотвращения
таких
дефектов
важное
значение
имеет
проведение
правового
мониторинга,
системообразующим видом которого является мониторинг нормативных правовых актов.
В этой связи актуальной проблемой государственного уровня выступает создание
действенной системы правового мониторинга, которая должна опираться на современную
теоретическую модель. Несмотря на то, что на сегодняшний защищены 4 диссертации,
посвященные проблемам правового мониторинга, под редакцией Ю.А. Тихомирова и
Д.Б.Горохова вышло научно-методическое пособие «Правовой мониторинг», проблемы
правового мониторинга неоднократно обозначались в докладах Совета Федерации «О
состоянии законодательства в Российской Федерации», такие вопросы, как: определение
места и роли правового мониторинга в механизме правового регулирования, роль
прогностической и экспериментальной функций мониторинга, значение требований
нормотворческой техники для проведения мониторинга нормативных правовых актов в
современной науке остались без ответа. Не разработан общий алгоритм проведения
мониторинга нормативных правовых актов. Министерство юстиции, по распоряжению
Президента РФ, поставило перед собой такую задачу, однако процесс ее реализации
находится еще на начальном этапе. В связи с этим, настоящая монография сможет оказать
существенную теоретическую и методологическую помощь государственным органам,
как для разработки общей теории правового мониторинга, так и для ее реализации на
практике
Помимо этого, настоящая монография может быть использована в качестве
дополнительной литераторы по специальностям: 030501 «Юриспруденция» при изучении
таких курсов, как «Теория государства и права», «Конституционное право России»,
«Административное право», «Муниципальное право» и спецкурсов, посвященных
проблемам нормотворчества «Нормография: теория и методология нормотворчества»,
«Разработка и экспертиза законопроектов»,
а также для специальностей 080504
«Государственное и муниципальное управление», 030201 «Политология».
3
Глава I. Сущность мониторинга нормативных правовых актов
§ 1. Понятие и виды мониторинга нормативных правовых актов
В настоящее время научная общественность преодолела стереотип «узкого»
понимания мониторинга нормативных правовых актов1, согласно которому в него
включали осуществление только функций наблюдения и анализа за правовыми нормами и
явлениями, которые предшествовали подготовке заключений на проекты нормативных
правовых актов и уже действующие различные по юридической силе, органу принятия,
сфере действия и другим критериям, нормативные правовые акты.
Мониторинг нормативных правовых актов весьма многообразен, поскольку
существуют различные его классификации и технологии, которые зависят как от целей
мониторинга, так и его субъектов, видов нормотворческого процесса, а значит и от его
стадий и других факторов.
В этой связи мониторинг нормативных правовых актов можно классифицировать
на комплексный и отраслевой, то есть в зависимости от того, какой нормативный
правовой акт (группа нормативных правовых актов) и иных документов исследуется.
Классифицируют мониторинг и по отраслям права, к которым относится тот или иной
нормативный правовой акт.
По субъектному составу, то есть по участникам, осуществляющим мониторинг,
следует
выделяют
различные
органы
государственный
государственной
мониторинг,
власти
и
функции
которого
общественный,
выполняют
осуществляемый
общественными учреждениями и организациями (общественными палатами, торговопромышленными палатами и т.д.).
По
уровню
и
видам
нормотворческой
деятельности
федеральный мониторинг, региональный мониторинг, локальный
следует
выделить:
мониторинг, то есть
муниципальный и корпоративный.
По юридической силе нормативных правовых
актов, являющихся объектом
мониторинга можно выделить: мониторинг норм Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и федеральных законов, нормативных правовых
указов Президента Российской Федерации, постановлений и иных нормативных правовых
актов Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых
актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, мониторинг
нормативных правовых актов органов местного самоуправления и иных локальных
Подтверждение сказанному можно найти в следующих научных работах: Правовой мониторинг. Научнопрактическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. – М., 2009.
1
4
нормативных правовых актов.
По направленности результатов мониторинг нормативных правовых актов
подразделяется
на:
внутренний,
осуществляемый
внутри
субъекта,
допустим
сотрудниками правового департамента федерального министерства, или участника
мониторинга для внутреннего использования его результатов и внешний, результаты
которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта
мониторинга нормативного правового акта, либо проекта, которым он производился.
По
характеру
реализации
результатов
мониторинга
следует
выделить:
обязательный, результаты которого имеют обязательный характер (например, заключение
о регистрации ведомственного нормативного правового акта Министерством юстиции
Российской
Федерации)
и
их
реализация
обязательна
и
подконтрольна,
и
рекомендательный, результаты которого имеют только рекомендательный характер,
например, заключения членов экспертных советов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации.
По времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу,
выделяют: ретроспективный (анализ и оценка ранее действующих нормативных
правовых актов с учетом положительного и негативного опыта его реализации), текущий
(анализ и оценка действующих нормативных правовых актов) и прогнозный (выявление
социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих
нормативных правовых актов и иных правовых документов).
По мере участия субъектов в нормотворческом процессе следует также выделить
включенный мониторинг, когда субъект сам непосредственно работает в группах и
комиссиях по разработке проектов нормативных правовых актов, и невключенный,
осуществляемый
сторонними
экспертами
(сотрудниками
Министерства
юстиции
Российской Федерации, прокуратуры, судами, научными работниками и т. д.).
По продолжительности проведения выделяются: оперативный мониторинг
(наблюдение
уполномоченным
субъектом
оперативного
мониторинга
за
ходом
реализации нормативного правового акта в целях выявления очевидных недостатков
нормативного правового акта, препятствующих его реализации) и плановый (наблюдение
уполномоченным субъектом за ходом реализации нормативного правового акта в целях
выявления коллизионных положений, создающих затруднения в правоприменительной
деятельности)2.
мониторинга
Данную
как:
(осуществляемый
2
в
классификацию
постоянный
пределах
необходимо
(осуществляемый
определенного
дополнить
такими
непрерывно);
промежутка
времени);
видами
временный
точечный
См.: О нормативных правовых актах в Российской Федерации: Проект федер. закона. М., 2007. С. 43.
5
(осуществляемый применительно к отдельному проекту, либо нормативному правового
акту или отдельной его главе, статьям).
Авторы
Федерации
доклада
Совета
рассматривая
Федерации
мониторинг
Федерального
нормативных
актов
Собрания
как
Российской
систематическую,
комплексную деятельность по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния
законодательства с целью повышения качества принимаемых законов, одной из форм этой
деятельности, выделяют мониторинг законодательных ошибок, то есть деятельность по
анализу,
обобщению
и
оценке
дефектов
юридико-технического
оформления
законодательных актов3. Однако выделение мониторинга законодательных ошибок в
отдельную форму (вид) мониторинга весьма условно, ведь в ходе мониторинга
нормативных правовых актов и их проектов, последние оцениваются, в том числе с точки
зрения наличия законодательных ошибок.
По стадиям проведения правового мониторинга, выделенным в Докладе Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года4 можно выделить:
процессуальный мониторинг – прослеживание соблюдения и фиксации важных элементов
подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативных правовых актов;
производственный мониторинг – осуществление мониторинга в ходе отмены, дополнения
и изменения действующего нормативного правового акта; системно-структурный
мониторинг – выявление связей конкретного нормативного правового акта с уже
действующими
и
подготавливаемыми
по
одноименной
проблеме
правового
регулирования; контент-креативный мониторинг – измерения изменений в механизме
правового регулирования отношений, затронутых вновь принятым нормативным
правовым
актом, оценка его продуктивности и эффективности в системе правового
регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности
регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга,
оценка акта с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей закона или иного
нормативного правового акта.
По видам анализируемых документов в нормотворческом и правоприменительном
процессах мониторинг нормативных правовых актов можно подразделить на: мониторинг
концепций нормативных правовых актов; мониторинг проектов нормативных правовых
актов;
мониторинг
действующих
нормативных
правовых
актов;
мониторинг
сопроводительных документов проектов нормативных правовых актов.
См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации / Доклад Совета Федерации Федерального
собрания
Российской
Федерации
2007
года
//
Электрон.
адрес:
www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.
4
См.: Там же.
3
6
Видовое
деление
мониторинга
нормативных
правовых
актов,
конечно,
способствует раскрытию сущности исследуемого нами понятия, но также важно при этом
и дать ответ на такой общетеоретический вопрос: что следует вкладывать в понятие
мониторинга нормативных правовых актов? Ответ на него, безусловно, способствует
раскрытию сущности мониторинга нормативных правовых актов.
Если мы обратимся к проведенным в недавнее время диссертационным
исследованиям, то увидим, что не все авторы предлагали вполне четкое, емкое и
всеохватывающее понятие. К примеру, в первой диссертации, посвященной правовому
мониторингу И.В. Жужгов использовал термин не правовой мониторинг и не мониторинг
нормативных правовых актов, а «мониторинг правового пространства», под которым он
предложил понимать систему теоретических и эмпирических методов познания,
образованную в результате слияния различных методологических концепций, применение
которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного
содержания на всех этапах получения нового знания5.
Проанализировав данное понятие, профессор Н.Н. Черногор указал ряд его
недостатков. «Одним из очевидных недостатков предлагаемой дефиниции мониторинга
является определение вводимого понятия через использование того же «неизвестного»:
мониторинг правового пространства – это деятельность
субъектов
мониторинга
правового пространства. Возможна замена последнего словосочетания указанием на
«уполномоченных»
субъектов.
Кроме
того,
представляется,
что
обобщению
и
систематизации информации в процессе мониторинга предшествует ее сбор, что не нашло
отражения в закрепленном понятии…6».
Не раскрыл И.В. Жужгов и термин «правовое пространство», который
представляется абстрактным и не корректным. Несмотря на это, законодательные органы
отдельных субъекты сочли возможным использовать его в своих законах7.
Однако, как не парадоксально, но термин «мониторинг правового пространства»
был использован и на II Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг
правового
пространства
и
правоприменительной
практики:
методология
и
См.: Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук.
Ставрополь, 2006. С. 48.
6
Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практика: Монография / Под ред. Н.Н. Черногора. –
М., 2010. С. 26-27.
7
См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового
пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания ЯмалоНенецкого автономного округа. 2009. № 4.
5
7
мировоззрение», которая состоялась 23 июня 2003 года, в резолюции которой
отмечалось8.
Помимо этого, в анализируемом определении, которое предложил И.В. Жужгов
ничего не говорится и о прогнозировании. Между тем,
научное прогнозирование
развития
многих
законодательства
позволило
управленческих решений и иных
бы
избежать
непродуманных
дефектов законодательства. Как утверждают
сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения Г.Т. Чернобель и
О.А. Иванюк, «законодатель, не обеспеченный прогностической правовой идеологией,
часто пасует перед лицом возникающих правовых проблем, совершая те или иные (порой
роковые) ошибки, односторонне абсолютизируя социальную значимость определенных
объектов нормативно-правового регулирования или, напротив, игнорируя новые,
прогрессивные правовые тенденции в эволюционной динамике общественных процессов,
принимая поспешные, произвольные решения»9.
Как мы видим, дефиниция, предложенная И.В. Жужговым, не является идеальной с
точки зрения перечисления функций правового мониторинга. Однако следует заметить,
что его диссертационная работа была первой, посвященной правовому мониторингу, в то
время было опубликовано незначительное количество работ, посвященных данной
проблематике, поэтому, естественно, его труд не был застрахована от изъянов.
На основе сказанного, следует уточнить, что мониторинг нормативных правовых
актов, являясь сложным и многоплановым явлением, имеющим разнообразное видовое
деление, выступает в качестве специальной вспомогательной юридической деятельности,
обеспечивающей различные типы юридической деятельности, а значит и различные виды
юридического процесса. Правовой мониторинг представляет собой разнообразную
деятельность, включающую в себя функции сбора, наблюдения, изучения, анализа,
контроля относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных
актов; материалов научных исследований; анализ иных аналитических, статистических,
служебных материалов, социологические исследования общественного мнения о
состоянии законодательства, а также функции планирования и прогнозирования действия
тех или иных нормативных правовых актов.
Таким образом, мониторинг нормативных актов – это научно и методически
обоснованная система комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных
См.: Словарь основных понятий, определяющих концепцию мониторинга правового пространства и
правоприменительной практики / Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики //
Программные материалы второй Всероссийской научно-практической конференции. М., 2004. С. 55.
9
Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых
актов органами исполнительной власти / Ин-т законодательства и срав. правоведения при Правительстве
РФ; Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенкою – М., 2009. С. 15.
8
8
правовых актов, действующая, в идеальном виде, на плановой основе, включающая в себя
наблюдение, получение различных видов информации, обеспечивающих различные виды
юридического процесса (нормотворческий, правоприменительный, контрольный), анализ,
тренинги, прогнозы и иные функции, с целью повышения эффективности нормативных
правовых актов.
§ 2. Функции мониторинга нормативных правовых актов
В предыдущем параграфе было сказано о том, что мониторинг представляет собой
разнообразную деятельность, включающую
ряд функции. Теперь есть смысл
остановиться на анализе данных функций подробнее.
Одной, не побоимся сказать,
из главных функций мониторинга нормативных
правовых актов является функция наблюдения. Любая важная деятельность, связанная с
принятием управленческих решений в сфере правоприменения и принятия нормативного
правового акта должна основываться на всестороннем наблюдении за объектом, в котором
должны быть произведены определенные изменения. При чем, именно качественные
изменения говорят о том, насколько верно осуществлялось управление с применением тех
или иных методов, как проверенных временем, так и инновационных. В этой связи,
примечательна мысль, высказанная профессором Г.В. Атаманчуком, который отмечал, что
«проблема не заключается в том, сколько в субъекте управления трудится людей, чем они
заняты
ежедневно,
какие
принимают
управленческие
решения
и
проводят
организационные мероприятия, гениальны они или малограмотны и прочее; она состоит в
том, какие они формируют и реализуют управляющие воздействия и как последние
влияют на состояние, изменение или качественное преобразование управляемых
объектов»10.
Функциональная ценность наблюдательного уровня мониторинга нормативных
правовых актов и их проектов и других документов заключается в том, что он способен
обеспечить непосредственный контакт исследователя с тем или иным предметом,
явлением как определенным объектом действительности, который по своим свойствам
может быть весьма объемным и многогранным, что обуславливает профессиональную
поливариантность его наблюдения. Прямое взаимодействие с объектом образует систему
«субъект – объект», в которой объект становится особым предметом наблюдения
исследователя. На этом уровне осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в
10
Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 145.
9
идеале – со всех сторон, со всех точек зрения, на соответствующей профессиональной
платформе.
Основанная на современных социологических методах, которые и составляют
основу социологической методологии, реализуемая в юридическом процессе, функция
наблюдения способствует применению другой более сложной методологии, например,
различным видам анализа и выведения обобщений, а в итоге и осмыслению данного
процесса на более высоком уровне правового прогнозирования. В этой связи функцию
наблюдения следует назвать «первичной» для мониторинга нормативных правовых актов,
так как она предшествует организационно оформленному этапу нормотворческого
процесса, то есть этапу подготовки проектов нормативных правовых актов, которая также
выражается в функциях разработки и принятия норм права, которые в российской
правовой системе оформляются в виде законов и подзаконных актов.
Проведенное исследование показало, что без наблюдения попросту невозможно
провести полноценный анализ правовых и связанных с ним иных социальных явлений
(политических, экономических и др.), действий и сделать важные прогностические
предположения. При этом данную функцию при проведении мониторинга могут
осуществлять как профессионалы, государственные служащие – юристы, аналитики,
финансисты, работающие в аналитических структурах палат Федерального Собрания
Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых
департаментах
(управлениях)
и
иных
структурных
подразделениях
органов
государственной власти, так и муниципальные служащие, ученые, корпоративные
юристы, что тоже должно входить в род их занятий.
Как самостоятельную функцию мониторинга в процессе нормотворчества следует
выделить контрольную функцию, осуществление которой позволяет вести контроль над
нормативными правовыми актами и
даже их проектами. Эта функция, конечно,
неразрывно связана с функцией наблюдения, то есть они (эти функции) являются
взаимосвязанными,
взаимодополняемыми
направлениями
реализации
алгоритма
правового мониторинга. Функция контроля, как правило, следует за функцией
наблюдения. Если в ходе реализации этой функции мониторинга будут обнаружены
факты нарушения процедуры принятия нормативного правового акта, либо противоречие
его содержания международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина,
нормативным правовым актам, обладающих большей юридической силой, то этот
результат становится основанием для правового реагирования.
Контроль над нормативными правовыми актами в процессе осуществления
мониторинга целесообразно классифицировать на внутренний и внешний. При этом
10
внешний контроль, следует разделить на официальный и неофициальный. По данному
вопросу
В.И.
Рохлин
межведомственный,
указывал,
осуществляемый
что
«контроль
специально
бывает
ведомственный
уполномоченным
органом,
и
не
входящим в данную систему, не состоящий в ней и не подотчетный ей»11.
В одной из последних научных работ, посвященных институту налогового
контроля, А.С. Титов по времени проведения, выделил предварительный, текущий
(оперативный)
и
последующий
виды
контроля12.
Данную
классификацию,
с
определенными оговорками, можно применить и к нашему предмету исследования,
поскольку правовой мониторинг как вспомогательная юридическая деятельность
осуществляется на стадии подготовки нормативных правовых актов. Контрольную
функцию выполняют правовые управления
и департаменты законодательных и
исполнительных органов государственной власти, затем она осуществляется во время
принятия проекта нормативного правового акта Президентом Российской Федерации,
Министерством юстиции Российской Федерации13, а в дальнейшем, когда нормативный
правовой акт уже принят и вступил в юридическую силу, контрольную функцию
осуществляют органы прокуратуры и суды в своей правоприменительной деятельности.
Что касается контроля в нормотворческом процессе со стороны Президента
Российской Федерации, то он осуществляется в форме реализации права отлагательного
«вето» принятых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации
федеральных законов. Это право, по мнению профессора
В.П. Беляева, «представляет
одно из наиболее эффективных инструментов воздействия на деятельность парламента»14.
Помимо этого Президент
имеет право отменять нормативные правовые
акты
Правительства и федеральных органов исполнительной власти, которые даже прошли
государственную регистрацию в Министерстве юстиции российской Федерации.
Мониторинг проектов нормативных правовых актов, нормативных правовых актов
и иных документов, с нашей точки зрения,
следует рассматривать как структурный
элемент механизма правового регулирования.
Е.В. Марков давая характеристику государственному контролю писал, что это
«форма осуществления государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения
Рохлин В.И. Прокурорский надзор и контроль. СПб., 2003. С. 167.
Титов А.С. Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание. М., 2005. С. 17.
13
См.: Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства РФ от 13 августа
1997 г. № 1009 // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; Об утверждении разъяснений о применении правил
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88
// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 23.
14
Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / Под. ред. А.В. Малько. М., 2002.
С. 66.
11
12
11
органами государства законов и иных нормативных правовых актов с целью недопущения
отклонения от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на
основе
государственных
интересов
наиболее
целесообразной
деятельности
подконтрольных объектов»15. Если считать, что целью правового мониторинга является
совершенствование нормативной базы, прежде всего, государственных органов, то
логичным представляется утверждение о том, что эта деятельность является одним из
вспомогательных методов осуществления государственного контроля.
Как самостоятельное направление мониторинговой деятельности следует выделить
информационную функцию мониторинга. При этом, информационное обеспечение
является очень важным для всех видов нормотворчества, начиная с законодательной
деятельности и заканчивая подготовкой и принятием корпоративных правовых
установлений, так и практически всех видов правоприменения.
В ходе осуществления мониторинга добывается различная информация: о
подготовке и обсуждении нормативных правовых актов; об их экспертной оценке; о
вступлении актов в юридическую силу; об их применении государственными и
муниципальными органами власти. Информация, полученная в результаты мониторинга
должна храниться в базах данных и быть доступна каждому специалисту, который
участвует в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов, так как для
правильного принятия управленческого решения необходима информация о состоянии
объекта управления. Примером такой работы может стать формирование с 1991 года в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации информационной
правовой системы «Закон», объем которой составляет около 150 тысяч документов. В
субъектах Российской Федерации тоже наметились определенные положительные
моменты в данном направлении. Все большее число региональных парламентов
формирует собственные аналитические и мониторинговые службы, которые представляют
итоги своей работы в виде публичных докладов.
В современных условиях построения информационного общества, усиления роли
информационной функции государства важность информационной функции мониторинга
нормативных
актов
несомненна.
Сказанное
подтверждает
наличие
и
работа
информационных управлений и отделов палат Российского парламента. Между тем, еще
не во всех государственных органах имеются такие структуры, что затрудняет процесс
получения необходимой информации.
В этой связи следует обратиться к зарубежному опыту. Так во Франции действует
Центр по доступу к административной документации, содержащей не только научно15
Марков К.В. Государственный контроль. М., 2004. С. 23.
12
юридические публикации, но и тексты отчетов, итоговых и проблемных докладов
центральных органов. На уровне муниципалитетов действуют дома юстиции и права,
сочетающие оказание информационно-консультативных услуг с решением конкретных
юридических дел.
Еще одной функцией мониторинга нормативных правовых актов является
аналитическая функция. За процессом наблюдения следует анализ и оценка объекта
наблюдения, которые направлены на детальное исследование, изучение тех или иных
признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно
формирует общее представление о наблюдаемом объекте.
Профессор Ю.А. Тихомиров выделяет такие параметры анализа как «соблюдение
конституционно установленных предметов ведения, полнота, законность и эффективность
правовых актов по кругу функциональной деятельности органов и их подсистем и
сопоставления
результатов
работы
судебных
органов
с
их
юрисдикционными
полномочиями, адекватность правовой системы и основных направлений современной
структуры экономической деятельности»16. Оценка данных наблюдения и анализа имеет
синтетический характер и дает целостное представление о качестве, достоинстве и
значении указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя разделенные
анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить новые важные знания
об объекте наблюдения, обобщенно оценить его, сделать определенные прогнозы,
выводы, выявить тенденции.
Однако здесь проявляется следующая закономерность: без осуществления функции
наблюдения и информационной функции аналитическая функция осуществляться не
может. Не имея достаточной информации об объекте исследования, невозможно придти к
верным выводам и предложениям по совершенствованию различных видов
(типов)
деятельности. Только собрав большой объем информации, применяя при этом
проверенные временем общефилософские и специальные методы, обработав ее с
помощью компьютерных программ и тестов, сравнительных таблиц, анкет и других
социологических методов, привлекая для этого не только юристов, но и социологов,
историков, экономистов и других профессионалов, можно провести его качественный
анализ и соответственно синтез. Именно анализ и оценка нормативных правовых актов и
их проектов позволяет выявить такие недостатки, как: существующие пробелы и коллизии
(противоречия) между нормами, содержащимися в одном и разных нормативных
правовых актах; многочисленные ненужные ссылки; неточности; неясности и другие
правовые дефекты.
16
Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 379.
13
В
современных
условиях
становления
системы
правового
мониторинга
актуализируется важность осуществления правовых экспериментов, а поскольку
эксперимент следует рассматривать, как один из приемов (способов) проведения
правового мониторинга, то сказанное позволяет выделить как самостоятельную, функцию
мониторинга экспериментальную функцию. Хотя, здесь следует сделать оговорку, что
абсолютно самостоятельных функций, в том числе и мониторинга, не существует,
поскольку они взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга, их действия служат
определенным дополнением такого сложного процесса как нормотворчество.
Отдельные
функции
эксперимента
уже
давно
осуществляют
некоторые
федеральные органы исполнительной власти. Однако различные аспекты реализации
данной функции должны быть детально регламентированы на уровне федерального
закона, то есть не просто каким-либо нормативным правовым актом в форме
подзаконного акта, носящего в большей степени временный характер, а актом,
обладающим высшей юридической силой, большими регулирующими возможностями.
Экспериментальная функция, несомненно, вдыхает жизнь в другие направления
мониторинга, а именно, способствует осуществлению такой не менее важной функции как
прогностическая функция.
В литературе прогнозирование рассматривается в основном как деятельность по
созданию соответствующих представлений17, а прогноз как система научно-обоснованных
научных представлений18.
В процессе мониторинга нормативных правовых
характер,
направление
и
степень
устойчивости
актов необходимо выявить
правового
регулирования,
устанавливаемого в конкретном нормативном правовом акте, только после определения
этих параметров можно сделать прогноз об эффективности действия
нормативного
правового акта.
Прогноз, полученный в процессе мониторинга, может быть подтвержден или
опровергнут посредством апробации – введения экспериментальной нормы, которая
представляет собой на определенный период и на определенную территорию вполне
реальный
регулятор
общественных
отношений,
гарантируется
и
обеспечивается
государством.
Правовой эксперимент – это проведение исследования опытным путем, когда в
качестве
экспериментального
фактора
выступает
правовая
норма.
В
правовом
См.: Теория управления / Под ред. Ю.В. Васильева, В.Н. Парахиной, Л.Н. Ушвицкого. М., 2005. С. 274;
Прогнозирование и планирование экономики / Под ред. Г.А. Кандауровой, В.И. Борисевича М., 2005. С. 5–6.
18
См.: Меркулов Д.М. Понятие и значение экологического прогнозирования и планирования как функции
управления // Право и государство: теория и практика. 2007. № 10. С. 35.
17
14
эксперименте либо проверяется эффективность уже действующей нормы, либо
прогнозируется
эффективность
готовящейся
правовой
новеллы19.
Проведенный
эксперимент помогает быстро и наглядно показать все имеющиеся плюсы и минусы
подготовленного проекта нормативного правового акта.
Как
отмечает
В.В.
Лапаева,
«в
исследовательской
практике
проверка
эффективности действующего законодательства обычно основывается на методологии
эксперимента экс-постфакум. Возможность проведения параллельного эксперимента экспостфакум возникает в тех ситуациях, когда сходные, сопоставимые по основным
параметрам общественные отношения регулируются различными нормами»20.
Проведя правовой эксперимент в современных условиях возможно сопоставление
того, как та или иная норма права или нормативный правовой акт работает в различных
субъектах Российской Федерации, либо муниципальных образованиях. При этом,
полученные данные возможно использовать в дальнейшем в нормотворческом процессе
на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Реализуя на практике результаты проведенного мониторинга можно составить
научные прогнозы того, насколько успешно и эффективно государство, выражая свои
идеи в нормативных моделях правового регулирования общественных отношений,
формулирует правовые указания на правомерные действия. Следует отметить, что
прогностическая функция мониторинга должна опираться не только на данные различных
видов экспериментов, но и на более широкую методологию.
В этой связи следует выделить еще одну функцию мониторинга нормативных
правовых актов - функцию планирования деятельности.
Здесь следует подчеркнуть, что подготовка планов – это сложная и важная
процедура первого этапа того или иного юридического процесса, которая придает
определенному типу юридической деятельности официальный плановый характер21. При
чем в слове «плановый» здесь нет ничего отрицательного, поскольку данный принцип и
См.: Лапаева В.В. Социология права / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2000. С. 63.
См.: Там же.
21
О типах (видах) юридической деятельности см.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М.,
1974; Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985; Карташов В.Н.
Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. Ярославль, 1989; Еременко В. И. Юридическая
работа в условиях рыночной экономики: Дис. … канд. юрид. наук. Новосибирск, 2000; Назаров С.Н.
Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях
формирования правового государства: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000; Шагиев Б.В.
Юридическая деятельность в современном российском обществе: теоретико-правовой аспект: Дис. … канд.
юрид. наук. М., 2003; Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. М., 2004; Амирбеков К.И.
Правообеспечительная юридическая деятельность: проблемы теории и практики: Дис. … д-ра юрид. наук.
Ростов-на-Дону, 2006; Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности
// Государство и право. 2006. № 9. С. 11-17; Он же. Юридическая деятельность // Основы государства и
права. 2007. № 2. С. 2-11.
19
20
15
одновременно, функция мониторинга нормативных правовых актов, позволяет избежать
таких негативных моментов, как стихийность, разобщенность действий субъектов и т. д.
Перечисленные выше функции мониторинга нормативных правовых
актов в
обязательном порядке, должны быть нормативно регламентированы и лучше это сделать
на уровне федерального закона, что бы никто, по каким-либо причинам, не смог помешать
различным правовым процедурам, имеющим большое значение в различных типах
юридической деятельности.
§3. Основные принципы и методы мониторинга нормативных правовых
актов
Проведение мониторинга нормативных правовых актов должно осуществляться
при соблюдении определенных принципов. К ним следует относить общие принципы
управления общественными процессами, а также частные принципы, применяемые только
в
отдельных
сферах
общественных
отношений
и
деятельности
государства
и
адаптируемые к конкретному виду деятельности. Принципы мониторинга нормативных
правовых актов – это своего рода общие, руководящие положения, начала, определяющие
наиболее существенные черты этой многогранной и многоуровневой деятельности и
основные требования, предъявляемые к ее проведению. Так как принципы определяют
наиболее общие признаки и требования, то они являются обязательными для всех
субъектов мониторинга нормативных актов.
Для мониторинга нормативных актов характерен целый ряд принципов, однако не
все они могут считаться основными. К основным принципам на наш взгляд мы вправе
отнести только те, которые, во-первых, отражают главные объективно необходимые
стороны и проявления мониторинга нормативных актов и, во-вторых, характеризуют
стойкие, закономерно существующие отношения и связи в процессе непосредственного
осуществления мониторинга в правотворчестве.
Для нашего исследования важно то, что эти принципы выражают характер и
направленность действий всех субъектов мониторинга нормативных правовых актов, что
является важным для выявления необходимости изменения, дополнения, отмены или
принятия нормативных актов.
Однако каковы же основные принципы мониторинга нормативных правовых
актов?
Прежде всего, это законность – необходимое условие эффективности и самой
возможности проведения всего комплекса мониторинговой деятельности. Суть этого
16
принципа четко сформулирована в ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, –
«органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица,
граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и
законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа
законности, но устанавливается всеобщая обязанность субъектов правовых отношений
соблюдать законы. Важным конституционным требованием обеспечения законности
является недопустимость противоречия законов не только нормам Конституции
Российской Федерации, но и федеральным конституционным законам, а иных
нормативных правовых актов федеральным законам и нормативным правовых актам
Президента и Правительства.
Таким образом, властный, обязательный характер предписаний нормативных
правовых актов не означает, что издающие эти акты органы власти и должностные лица
действуют по своему усмотрению и вне всяких правовых рамок. Принцип законности
состоит в том, что, во-первых, нормативные правовые акты должны приниматься в рамках
полномочий соответствующего органа; во-вторых, должны соблюдаться процедурные
правила, порядок подготовки, обсуждения, принятия опубликования нормативного
правового акта; в-третьих, в процессе нормотворчества должна соблюдаться, хотя она
установлена не во всех отраслях права, иерархия нормативных правовых актов. Все это,
безусловно, должно учитываться в процессе осуществления мониторинга нормативных
правовых актов.
Как отмечает М.Ю. Спирин22, законность принимаемых нормативных правовых
актов
определяется
в
соответствии
с
правотворческой
компетенцией,
то
есть
определенным кругом правомочий на принятие юридически значимых нормативных
правовых актов, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и другими
нормативными правовыми актами государства. Монопольной компетенцией на принятие
законов обладает высший представительный орган государства – парламент (либо высший
законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации – по
отношению к законам этого субъекта) и непосредственно население определенной
территории, когда принимается нормативный правовой акт в процессе всенародного
голосования (референдума).
Вместе с тем,
следует учитывать, что законность характеризуется рядом
составляющих компонентов, в их числе: наличие в стране развитой системы
законодательства, адекватного потребностям регулирования общественных отношений;
См.: Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис. …
канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 156–157.
22
17
наличие
необходимой
государственно-правовой
инфраструктуры,
государственных
институтов, наделенных всеми необходимыми функциями и полномочиями по
обеспечению соблюдения законов; осведомленность граждан и должностных лиц о
действующем законодательстве и стремлении следовать его нормам. Таким образом,
очевидно, что соблюдение принципа законности в процессе осуществления мониторинга
нормативных правовых актов имеет весьма важное значение.
Еще один важный принцип мониторинга нормативных правовых актов – это
демократизм. Представляется, что этот принцип имеет ряд проявлений. Прежде всего,
отметим наличие демократических процедур разработки законов и иных нормативных
правовых
актов,
вспомогательной
составляющей,
которых
является
проведение
мониторинга нормативных правовых актов, а именно обсуждение законопроектов;
самостоятельность субъектов мониторинга нормативных правовых актов; коллективность
процесса его осуществления; независимость специалистов и экспертов, осуществляющих
те или иные мониторинговые мероприятия. Демократизм мониторинга в процессе
правотворчества предполагает наличие юридически гарантированной и обеспечиваемой
характером
политической
(конституционной)
системы
возможности
не
только
государственных структур, но и граждан и их объединений, политических партий,
легализованных (узаконенных) лоббистских структур иметь возможность наблюдать за
состоянием законодательства, анализировать его состояние, прогнозировать возможные
его изменения, а на этой основе оказывать влияние на все процессы правотворчества – от
обоснования потребности принятия нормативного правового акта до его обнародования.
Демократизм
означает
также,
что
общественное
мнение,
предложения,
рекомендации, оценки граждан, материалы средств массовой информации являются
обязательными источниками при осуществлении мониторинга нормативных правовых
актов, в той мере, в какой они не противоречат природе правотворчества. Впрочем,
государственные органы, заинтересованные в принятии определенных нормотворческих
решений на основе результатов мониторинга нормативных правовых актов, могут свести
на нет ценность такого участия широкого круга граждан. Так, например из 400 тысяч
писем, поступивших при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 года, почти треть
содержала предложения об увеличении продолжительности очередных отпусков рабочим
и служащим, но этот вопрос не только не был решен, о нем ни слова не было сказано в
докладе о проекте Конституции23.
Наибольшим образом принцип демократизма проявляется при осуществлении
мониторинга
23
нормативных
правовых
актов
представительным
См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1995. С. 162.
18
органом
власти.
Значительное
расширение
этой
деятельности,
наблюдаемое
в
последние
годы,
свидетельствует о развитии принципа демократизма мониторинга нормативных актов.
Демократизм осуществления мониторинга нормативных правовых актов не
возможен без принципа гласности – открытого характера мониторинговой деятельности,
широкой и систематической информации о ней и ее результатах. Гласность мониторинга
нормативных правовых актов характерна для всех его видов и на всех этапах
правотворчества. То есть выражением демократизма мониторинга нормативных правовых
актов
являются гласность
обсуждения результатов мониторинга, их
свободное
обсуждение и критика, предложение альтернативных данных анализа и прогнозов.
Гласность результатов мониторинга нормативных правовых актов, проведенного
различными
субъектами
и,
прежде
всего
государственными
органами
должна
трансформироваться в гласность результатов правотворчества, которые должны быть
доведены до сведения граждан и иных заинтересованных лиц, по крайней мере, в части
содержания их прав и обязанностей. Государство должно обеспечить гражданам
возможность знакомиться с содержанием нормативных правовых актов. Так в период
существования СССР около 70% нормативных актов, касающихся прав и свобод граждан,
носили закрытый характер, т.е. имели гриф «секретно» или «для служебного
пользования».
Подобная
определенные
права,
практика,
налагало
когда
государство
определенные
предоставляло
обязанности,
гражданам
устанавливало
меры
юридической ответственности за их невыполнение, однако не предоставляло возможности
ознакомиться с данными правовыми нормами – противоречит концепции правового
государства, общепризнанным принципам современного международного общения24. А
что касается основных и вспомогательных процедур правотворчества, то об их
существовании и результатах вообще никто не был осведомлен.
В итоговом документе Венской встречи представителей государств – участников
совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. говорится о
том, что государства – участники ОБСЕ обязуются «эффективно обеспечивать право лиц
знать свои права и обязанности … и поступать в соответствие с ними, с этой целью
публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры,
относящиеся к правам человека и основным свободам»25. Полагаем, что право на
информацию реализуемое, в том числе посредством опубликования результатов
мониторинга нормативных правовых актов, вполне соответствует приведенным выше
международным требованиям.
24
25
. См.: Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2004. С. 291.
См.: Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 81.
19
Эффективной комплексной формой обобщения и обнародования результатов
мониторинга нормативных правовых актов становятся ежегодные доклады Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов
власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Доклад как
итоговая форма законодательства по итогам парламентского года позволяет обеспечить
системный анализ результатов деятельности парламента в контексте законодательного
сопровождения основных направлении внутренней и внешней политики государства 26.
Для обеспечения гласности и предоставления широкого ознакомления населения с
результатами мониторинга нормативных правовых актов необходимо шире использовать
средства массовой информации – газеты, радио, телевидение. Определенные шаги
предпринимаются в этом направлении. Например, Советом Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации принято решение об издании вестника «Мониторинг
права в Российской Федерации»27, но этот вопрос еще остается открытым. Между тем
РАГ при Президенте Российской Федерации в 2010 году
стала издавать Альманах
«Экспертная политика в законодательной деятельности», второй номер которого был
целиком посвящен мониторингу законодательства и правоприменительной практики.
Очень важную роль при осуществлении мониторинга нормативных правовых актов
играет принцип научности. Очевидно, что без современных знаний и методик
мониторинг нормативных правовых актов не возможен, ведь в основе методологии
проведения мониторинга нормативных правовых актов лежит исследование, то есть
научное изучение, основанное на анализе имеющейся информации об объекте и предмете
правового регулирования.
«Активизация роли науки в законотворчестве, как считает профессор С.В.
Поленина – необходимое условие повышения качества принимаемых законов и
предпосылка эффективности содержащихся в них норм»28. Действительно, в условиях
резкого увеличения масштабов нормотворческой деятельности ее научное обеспечение
приобретает особое значение. Это подтверждает и общемировая тенденция. Наука, в лице
экспертов, консультантов, советников и т.п. играет все более существенную роль в
подготовке правовых решений29.
См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV
Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 5.
27
См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV
Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 17.
28
Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С.134.
29
См.: Ведяхин В.М. Правовое регулирование научно-технического прогресса: теоретико-правовой аспект.
Куйбышев, 1990. С. 127.
26
20
Привлечение
научных
работников
в
процесс
нормотворчества
имеет
положительные результаты. Так, при профильных комитетах Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации созданы и успешно работают экспертноконсультативные советы по конституционному, гражданскому праву, а при ее
Председателе – экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и
кодификации законодательства и правовой информатизации. Что касается обеспечения
принципа научности непосредственно мониторинга нормативных правовых актов, то
здесь необходимо подчеркнуть значимую роль экспертного совета Комиссии Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по методологии реализации
конституционных полномочий Совета Федерации, в состав которого входили ведущие
российские теоретики права (Ю.А. Тихомиров, Ю.Г. Арзамасов, И.Л. Бачило и др.).
Однако принцип научности не сводится к участию в правотворчестве (пусть даже
не на всех стадиях) представителей науки, как это иногда определяется30, научная
обоснованность
мониторинга
как
вспомогательной
деятельности
правотворчества
включает в себя несколько компонентов, таких как: необходимость изучать объективные
потребности
при
принятии
каждого
нормативного
акта,
практику
применения
действующего права, правильный выбор метода правового регулирования, структуры
размещения правового материала, учет возможных близких и перспективных последствий
принятия конкретного нормативного акта и т.д. Издание нормативных правовых актов
должно основываться на четком и достаточно полном представлении участниками
нормотворческого процесса (особенно групп разработчиков проектов) о действительной
необходимости нормативно-правового регулирования (или его изменения, прекращения)
соответствующих отношений, формируемом в результате проведения мониторинга
нормативных правовых актов, хорошем знании социально-экономической, политической
и иной обстановки в стране, регионе, муниципальном образовании. В этом отношении мы
консолидируемся с профессором С.В. Полениной в том, что «закон является
качественным, если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует
общественные отношения в соответствие с поставленными при его издании целями»31.
При этом мониторинг нормативных правовых актов должен осуществляться с учетом уже
имеющегося опыта мониторинговой деятельности, практики применения результатов,
полученных в процессе ее осуществления. Это предполагает изучение практики
мониторинга нормативных правовых актов, научный анализ результатов. Можно и
30
31
См.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 269.
Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 7.
21
полезно изучать опыт проведения аналогичной деятельности за рубежом, что также не
менее полезно.
С
рассмотренным
профессионализма.
Данный
принципом
принцип
научности
означает
тесно
связан
привлечение
к
принцип
мониторинговой
деятельности специалистов, обладающих специализированными, профессиональными
знаниями и опытом в области нормотворчества, в совершенстве владеющих технологией
нормотворческой работы и методологией мониторинга нормативных правовых актов.
Использование такого рода специалистов должно обеспечивать профессиональное
проведение мониторинга нормативных правовых актов, и на основе полученных
результатов подготовку качественного проекта нового нормативного правового акта,
свободного от нормотворческих ошибок как социального, так и юридического свойства.
По
нашему
мнению,
профессионально-правовую
культуру
субъекта,
осуществляющего мониторинг нормативных правовых актов, следует рассматривать как
необходимое условие качества выводов, сделанных в результате его проведения и, в
конечном счете, качества издаваемого с использованием этих выводов нормативного
правового акта. И если качество нормативного правового акта есть показатель правового
состояния общества, характеристика его цивилизованности, то, очевидно, что проблема
качества нормотворческой деятельности не может быть делом только законодателя, она
требует к себе пристального внимания всех институтов общества, глубокой научной
проработки в процессе мониторинга нормативных правовых актов, необходимого
ресурсного и организационного обеспечения.
Для мониторинговой деятельности всех субъектов, осуществляющих мониторинг
нормативных правовых актов характерны и специальные принципы. Прежде всего, это
принцип комплексности. Этот принцип означает, что для правильного определения
потребности правового регулирования общественных отношений, формулировании
правил поведения, определения механизма их реализации должны использоваться
различные виды анализа, экспертиз, прогнозов и т.п.
Процесс
усложнения
материи,
подлежащей
правовому
регулированию
и
поступательный переход к демократическим основам создания и совершенствования
нормативных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской
Федерации требует комплексного мониторингового подхода к изучению и анализу
нормативных
актов,
мониторингового
исследования
всего
правового
массива,
действующего и регламентирующего общественные отношения, по поводу которых
предполагается правовая регламентация. Обоснованность нормативных актов требует
скрупулезного учета экономических, социально-политических, правовых, экономических
22
и других факторов, влияющих на развитие определенной сферы общественных
отношений, к которой относится принимаемый нормативный акт.
С
принципом
комплексности
неразрывно
связан
принцип
системности.
Системный подход в мониторинге нормативных правовых актов – это такой ракурс
исследования, предполагающий рассмотрение нормативного правового акта как сложного,
многогранного явления, состоящего из элементов, связи между которыми образуют его
относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность. При рассмотрении
системного подхода О.А. Быстрыкина отмечала, что «существо системного подхода
выявляется, прежде всего, в специфике задач, которые выступают как центральные при
его реализации»32. Основная цель многообразных мониторинговых исследований может
быть сформулирована как поиск научных средств, с помощью которых можно выразить
целостность нормативного правового акта, то есть дать оценку его специфическим чертам,
свойствам и признакам.
Принцип системности на наш взгляд также выражается в том, что в проведении
мониторинга нормативных актов должны участвовать различные органы, общественные
организации, ученые и т.д. Представляется, что чем больше разных субъектов будет
осуществлять мониторинг нормативных правовых актов и обобщать его результаты, тем
точнее будет дана оценка нормативному акту, законодательству вообще и тем точнее
будут выбраны новые формы регулирования общественных отношений и обеспечена
полнота их регулирования. В контексте настоящего принципа важной проблемой видится
создание органа, способного осуществлять координацию деятельности всей системы
мониторинга − Всероссийского центра правового мониторинга.
Еще один специальный принцип – это плановость. Необходимо по возможности
четкое планирование нормотворческой работы, поскольку правотворчество как таковое
планировать невозможно. Необходимо принятие специальных планов и программ с
указанием
видов
мониторинга
нормативных
актов.
Правотворчество
вообще
и
мониторинг нормативных актов в частности – сложный процесс и не терпит ненужной
поспешности. Поэтому поводу Р.К. Надеев писал следующее: «Поспешность в принятии
законов нередко приводило к тому, что законы не содержали механизмов реализации и
мер ответственности за их невыполнение»33.
К специальным принципам мониторинга нормативных правовых актов следует
также отнести принцип технического оснащения. Право является важнейшим
информационным ресурсом, поэтому сегодня для эффективного проведения мониторинга
Бастрыкина О.А. Системообразующие связи внутреннего содержания права: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Волгоград, 2006. С. 7.
33
Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997. С. 4.
32
23
нормативных правовых актов особую роль приобретает его электронное обеспечение,
внедрение современных информационных технологий в федеральных органах власти и в
каждом субъекте Российской Федерации. Характеризуя современное состояние проблемы
технического оснащения, Н.Н. Карташов отмечаел, что на практике использование
компьютерных технологий в правотворчестве происходит в таких формах как: «создание
автоматизированных
компьютерное
информационно-поисковых
моделирование
юридических
систем
понятий,
по
законодательству,
электронное
голосование,
автоматизированный анализ нормативно-правовых тестов, а также систематизация и
хранение нормативных актов, а так же компьютерный мониторинг как процедура
слежения за динамикой правотворческого процесса»34. Без современного системнокомпьютерного сопровождения мониторинговая деятельность будет малоэффективной и
статичной. В этой связи представляется целесообразным создание центра современной
электронной обработки данных мониторинга разных уровней и видов в едином
комплексе. Создание программ такой обработки способствовало бы созданию мощной и
действенной система мониторинга в России.
Все рассмотренные выше принципы мониторинга нормативных правовых актов
реализуются
через
многообразную
методологию,
которая
характеризуется,
как
многовариативностью, то есть наличием разнообразного инструментария методов
исследования, так и многофункциональностью. Что означает термин «методология
мониторинга нормативных правовых актов»?
Сходные понятия в научной литературе встречаются в отношении методологии
мониторинга законодательных актов и правоприменительной деятельности, которая
определена
как
совокупность
способов,
методов
и
средств,
обеспечивающих
рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по
осуществлению инвентаризации, прогноза, оценке эффективности законодательных актов
и правоприменительной практики35. Это понятие было сформулировано на базе
изложенного ранее понятия методологии мониторинга как базирующейся на заложенных
в Конституции Российской Федерации принципах совокупность приемов, методов и
средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности
субъектов мониторинга по осуществлению анализа и прогноза законодательства и
Карташов Н.Н. Технологии нормотворчества: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 18–19.
См.: Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в
Российской Федерации / О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С. 347.
34
35
24
практики его применения36. И.В. Жужгов определяет методологию мониторинга
правового пространства как «положения о структуре, логической организации, методах и
средствах мониторинга правового пространства»37.
Проанализировав вышеизложенные понятия, а также уяснив суть методологии как
философской категории, понимаемой как философское учение о методах познания
явлений
реальной
действительности38
представляется
оптимальным
определение
методологии мониторинга нормативных правовых актов как совокупности научнообоснованных
методов,
способов,
средств
и
приемов,
обеспечивающих
рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга
нормативных правовых актов, направленную на сбор, наблюдение, анализ
информации о состоянии нормативных актов, их оценку, контроль и выработку
предложений по совершенствованию законодательства и прогноза его действия.
Анализ зарубежного опыта позволяет классифицировать способы организации
мониторинга нормативных правовых актов на: «централизованные, децентрализованные
и смешанные». В первом случае оценку эффективности действующего на территории
страны законодательства в целом осуществляет специальный уполномоченный орган,
организация или структура. Во втором – проведение мониторинга нормативных правовых
актов не является чьей-либо прерогативой, и любой заинтересованный субъект
(государственные органы и научные сообщества, специализированные институты и т.п.)
вправе осуществлять указанную деятельность в рамках определенной сферы по
собственной инициативе. Смешанный способ организации мониторинга нормативных
правовых актов предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных
субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т. д.) на
постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых исследований
иными органами, учреждениями и комиссиями по поручению первых либо в рамках своей
компетенции»39.
Что касается конкретных методов (приемов, способов) мониторинга нормативных
актов, то их использование зависит от вида и цели проводимого мониторинга
нормативных актов. В ходе исследования практики мониторинговой деятельности,
См. Словарь основных понятий, определяющих концепцию мониторинга правового пространства и
правоприменительной практики / Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики //
Программные материалы второй Всероссийской научно-практической конференции. М., 2004. С. 51.
37
Жужков И.В. Мониторинг правового пространства в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук.
Ставрополь, 2006. С. 51.
38
См.: Васильев А.В. Предмет, объект и методы теории права и государства // Право и государство: теория и
практика. 2007. № 9. С. 6.
39
См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С. 355.
36
25
которая представляет собой непосредственно использование различных методов
(способов, приемов) в ходе проводимого мониторинга, целесообразно использовать
следующую Методику проведения мониторинга нормативных актов.
Мониторинг нормативных актов состоит из последовательных стадий:
Подготовительная стадия предполагает следующие этапы.
Определение объекта мониторинга.
Определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости
от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.
Определение круга субъектов мониторинга. Это могут быть представительные и
исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления,
институты гражданского общества, другие субъекты. Устанавливаются их полномочия по
проведению мониторинга нормативных актов, определяется круг должностных лиц,
ответственных за его проведение.
Разработка программы и плана проведения мониторинга. Осуществляется после
выполнения вышеперечисленных мероприятий и является заключительным этапом
подготовительной стадии мониторинга нормативных актов.
Основная стадия предполагает следующие этапы.
Сбор информации о нормативных правовых актах.
Проведение мониторинговой экспертизы нормативных актов. Мониторинговая
экспертиза, прежде всего, включает правовую экспертизу на предмет соответствие
нормативного акта международным нормам, Конституции Российской Федерации и
федеральному законодательству, согласованности с иными нормативными актами и
соответствии нормативного акта правилам законодательной техники.
Проведение
мониторинговой
оценки
нормативного
акта.
В
рамках
мониторинговой оценки нормативного правового акта осуществляется ретроспективная
оценка, в ходе которой оценивается его качество исходя из таких критериев как:
эффективность, действенность и целесообразность.
Заключительная стадия предполагает следующие этапы.
Обобщение выводов.
Оформление результатов проведенного мониторинга.
Внесение предложений по совершенствованию законодательства.
Информирование о результатах мониторинга. На результаты мониторинга
должен распространяться принцип информационной открытости. Информирование о
результатах проведения мониторинга включает:
26
- публикацию
результатов мониторинга в печатных
средствах
массовой
информации;
- проведение телевизионных передач в прямом эфире о мониторинге социально
важных нормативных актов с ответами на вопросы телезрителей, при этом возможна
организация интерактивного голосования по вопросам совершенствования нормативного
акта, результаты которого помогут учесть общественное мнение при разработке
предложений по внесению изменений в данный нормативный акт;
- издание брошюр с материалами мониторинга нормативных актов, выводами и
предложениями, направление их в федеральные и региональные органы власти, органы
местного самоуправления;
-
размещение
соответствующей
информации
о
результатах
мониторинга
нормативных актов на официальных сайтах в сети Интернет.
Дополнительная стадия.
Подразделения и отдельные специалисты, проводившее мониторинг нормативных
правовых актов могут принимать участие в разработке концепций и проектов
нормативных актов, проведении экспертиз проектов нормативных актов, а также
осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных правовых актов
(проведении правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их
совершенствования по результатам проведенного мониторинга и сопровождать их
прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса.
Для внедрения в практику предложенной методики, конечно, нужна нормативная
основа, поэтому важной правовой проблемой сегодня является законодательное
регулирование
деятельности
по
осуществлению
мониторинга.
Определенные
положительные тенденции уже наметились в данном направлении. Так, с целью
формирования четкой и упорядоченной системы правового мониторинга в Совете
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации разработана Концепция
создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в
Российской Федерации на 2008−2012 годы. В ходе реализации данной Концепции
необходимо нормативно закрепить положения о порядке проведения мониторинга
нормативных правовых актов и применении соответствующей методики.
В заключение параграфа необходимо сделать следующие выводы.
1. Мониторинг нормативных правовых актов достигает своих целей, соответствует
своему истинному предназначению лишь в том случае, когда он базируется на
апробированных практикой принципах, то есть руководящих началах, требованиях,
выступающих ориентирами, методологической основой мониторинговой деятельности.
27
Причем в ходе проведенного исследования мы пришли к выводу, что все субъекты,
осуществляющие мониторинг нормативных правовых актов должны руководствоваться
этими принципами.
2. Соблюдение в ходе мониторинга общих (законность, демократизм, гласность,
научность, профессионализм) и специальных (комплексность, системность, плановость,
принцип технического оснащения) принципов способствует наиболее полному и
всестороннему исследованию и оценке нормативных актов, в результате которых
представление о состоянии правового регулирования общественных отношений в той или
иной сфере становятся адекватными их действительному состоянию, а знания о них
истинными.
3. Принципы мониторинга нормативных правовых актов реализуются через
многообразную методологию, основанную на использование определенных методик
проведения мониторинга нормативных правовых актов, включающих различные методы
(способы, приемы), используемые в зависимости от вида и цели проводимого
мониторинга нормативных правовых актов.
4. В Российской Федерации осуществляется смешанный способ организации
мониторинга нормативных правовых актов. Однако о его стопроцентной продуктивности
говорить еще рано. Данный вид деятельности не является всеохватывающим. Тем не
менее, обобщение, выработанных различными субъектами, которые постоянно, либо
фрагментарно осуществляют мониторинг нормативных правовых актов, различных
методов
способствует
созданию
действенной
российской
системы
мониторинга
нормативных правовых актов, способствует не только изучению, но и решению правовых
проблем.
28
Глава II. Место и роль мониторинга нормативных правовых актов в
правовом регулировании
§1. Соотношение понятий
«формирование права» и «нормотворчество» с
целью определения места и роли мониторинга нормативных правовых актов в
правовом регулировании
Если попытаться охарактеризовать понятие «нормотворчество» одним словом, то
можно использовать такой термин, как многогранность.
Однако
почему
здесь
используется
термин
«нормотворчество»,
а
не
«правотворчество»?
Известно, что нормативные правовые акты, как результаты нормотворчества не
всегда являются образцами законности. Во времена сталинского тоталитарного
государственного режима в нормативных правовых актах, в основном ведомственных
(инструкциях, приказах и т.п.), часто содержались установления, направленные на
ущемление человеческого достоинства, прав и свобод человека и гражданина. В
современных условиях также иногда встречаются акты, ограничивающие права и свободы
граждан и иных индивидов. И если исходить из этимологии слова "право", то следует
отметить, что у терминов "право", "права", "правда" один общий корень, поэтому
правовые акты, которые содержат нормы, направленные на ущемление прав человека,
вряд ли можно назвать правом и, соответственно, результатом именно правотворчества.
Данные акты следует называть, в лучшем случае, нормативными, а значит результатами
нормотворчества.
Чтобы понять правовую природу и назначение в механизме государства данного
вида (типа) деятельности, необходимо исследовать различные подходы и мнения к
решению этой теоретической проблемы. Так, например, данное понятие можно
рассматривать как составную часть механизма правового регулирования, без
которой не появятся на свет нормы права, направленные на регулирование различных
общественных отношений.
Определяя
место
нормотворчества
в
структуре
механизма
правового
регулирования, следует сказать, что реально существует два его уровня. Первый
составляют средства-инструменты правового воздействия на общественные отношения,
такие как: нормы права, нормативные акты, правоотношения, фактические составы, акты
применения права. Указанные средства являются главными внешними компонентами
(элементами) механизма правового регулирования. Помимо этого, можно выделить и
29
дополнительные средства правового воздействия, которые, так же как основные средства
правового регулирования, способствуют его результативной работе. К ним следует
отнести преамбулы нормативных правовых актов, различные таблицы, графики, формы
документов (нормативно закрепленные юридические конструкции), содержащиеся в
приложениях к нормативным правовым актам.
Помимо этого, следует выделить и такие элементы механизма правового
регулирования, как средства-действия, являющиеся
определенными видами (типами)
юридической деятельности, которые и составляют второй уровень механизма правового
регулирования. К ним следует отнести различные технологии по созданию правовых
документов
(нормативных,
интерпретационных,
индивидуальных).
Например,
в
нормотворческой деятельности это – мониторинг законодательства, практики применения
нормативных правовых актов; разработка проектов нормативных правовых актов;
согласование проектов; проведение различных видов экспертиз; принятие проектов
нормативных правовых актов и т.д.
Существует также иной подход к определению места нормотворчества в правовом
регулировании. Так, например, Ф.Н. Фаткуллин (Проблемы теории государства и права. –
Казань, 1987) выделял два вида правового регулирования – общее и особенное. Общее, по
его мнению, и есть нормотворчество.
Под правотворчеством понимают и один из основных признаков государства,
поскольку среди множества политических организаций только государство, в лице своих
компетентных органов, издает веления, которые распространяются на всю территорию
страны, имеют обязательную силу для всех субъектов правоотношений.
О таком виде нормотворчества, как законотворчество, А.В. Лукашева писала как о
важнейшей функции государства40.
В.Х.
Чхиквадзе
говорил
о
правотворчестве
как
о
важной
отрасли
государственной деятельности41.
С.С. Алексеев в одной из первых книг, где был осмыслен феномен права с
общегуманитарных позиций, предложил следующее определение правотворчества:
"Правотворчество (законотворчество) – это специальная деятельность компетентных
См.: Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // ГАРАНТ – справочно-правовая
система. – С. 1.
41
См.: Государство, демократия, законность. Ленинские идеи и современность. – М., 1967.
– С. 364.
40
30
органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает
юридическую силу и вступает в действие закон"42.
В данном определении законотворчество понимается как последняя стадия
формирования права, то есть важный, неотъемлемый шаг воплощения идеи в форму
нормативного акта, способного реально, на деле, а не в декларациях регулировать
определенный круг общественных отношений. Обращаясь к истории вопроса, следует
заметить, что первым из теоретиков права о нормотворчестве как о «заключительной
стадии правообразовательного процесса» написал И.С. Самощенко43. Такой подход
прочно утвердился в юридической науке.
Однако некоторые авторы не различают понятий «формирование права» и
«нормотворчество», то есть понимают его «широко», включая в него процесс от идеи
создания нормативного правового акта
до вступления его в силу. Такая позиция
расширенного толкования нормотворчества может быть подвергнута критике в связи с
тем, что здесь имеет место совмещение понятий «нормотворчество» и «формирование
права». Следуя концептуальным положениям общей теории права государства, под
нормотворчеством
следует
понимать
всегда
официально
оформленный
процесс
деятельности государства, должностных лиц, органов местного самоуправления, а
формирование права включает в себя неоформленный социальный процесс становления,
на основе различных факторов и взглядов, правовых идей, концепций о необходимости
упорядочения общественных отношений.
Большинство теоретиков права считает, что нормотворчество – это определенная
форма государственной деятельности, направленная на создание, дополнение и отмену
норм права. Тем не менее, главной функцией правотворчества является создание
нормативных правовых актов. Другие функции – отмена, изменение действующих актов
носят, как правило, вспомогательный характер.
Однако
в
сегодняшних
условиях
правового
регулирования
понятие
нормотворчества несколько расширяет свои рамки, поскольку процессу подготовки
нормативных правовых актов предшествует так называемый предпарламентский этап
подготовки законопроектов, если, конечно, вести речь, прежде всего, о законодательной
деятельности. Если же говорить о нормотворчестве вообще, то есть о всех его видах,
начиная от подготовки федеральных конституционных законов и заканчивая созданием
Алексеев С.С. Государство и право. – М., 1994. – С. 115.
См.: Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций Советского
государства // Сов. гос-во и право. – 1956. – № 13. – С. 86.
42
43
31
локальных
нормативных
правовых
актов,
то
данный
этап
следует
называть
предпроектным этапом нормотворчества.
В связи с этим, далее в данной работе мы рассмотрим этот период, который может
показаться на первый взгляд не таким сложным в процессе формирования правовых норм.
Однако такое утверждение мы попробуем опровергнуть.
Конечно, здесь речь идет о таком важном этапе в работе по подготовке
нормативных документов, как мониторинг законодательства. По нашему мнению,
несмотря на то, что мониторинг права представляет собой коллективную работу, и не
просто работу,
творчество,
специфическую юридическую и иную деятельность, а коллективное
основанное
на
комплексной
методике
правоприменения
(ведь
законотворчество – это начальная, «первичная» форма применения норм права), которая
включает в себя определенные законом, либо каким-то другим нормативным правовым
актом действия уполномоченных государственных и муниципальных органов власти,
контролирующих инстанций (органы прокуратуры, Минюст), иных субъектов, научноисследовательских институтов, лабораторий, институтов, зарождающегося гражданского
общества (общественных объединений, комитетов и т. п.) по прогнозированию,
выявлению
последствий
(положительных,
либо
негативных),
совершенствованию
планирования и наблюдения действия нормативных источников права. При этом,
перечисленные выше функции мониторинга в обязательном порядке, по нашему мнению,
должны быть нормативно регламентированы и лучше это сделать на уровне закона, что
бы никто, по каким-либо причинам, не смог помешать данным правовым процедурам,
имеющим большое значение в процессе таково типа юридической деятельности, каким
является нормотворчество. Таким образом, можно говорить о том, что нормотворческий
процесс состоит из двух больших этапов. Первый этап предпроектный и второй этап, сам
процесс подготовки нормативного правового акта и его принятия.
Первая стадия предпроектного этапа нормотворчества представляет собой
определенные действия который следует называть термином «мониторинг». Последний в
обязательном порядке должен включать в себя сбор, изучение, анализ относящихся к
регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных актов; договоров о
разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и
субъектами Федерации; материалов научных исследований; положительной и негативной
практики применения действующих актов; анализ аналитических, статистических,
служебных материалов, социологические исследования общественного мнения о
состоянии законодательства и т. п.
Существует мнение, что работа над законопроектом обычно начинается с
32
постановки вопроса, предложения о необходимости издания того или иного закона.
Однако с этапа возникновения идеи урегулировать определенный круг общественных
отношений до подготовки законопроекта проходит более или менее длительный период
сложной, кропотливой работы. Тем не менее, идея может и не реализоваться в конкретном
законопроекте. В связи с этим, еще до начала подготовки проекта закона нужно выявить
общественную потребность в законодательном регулировании соответствующей сферы
общественных отношений. Необходимо уяснить, существует ли в действительности
проблема, требующая урегулирования федеральным законом, либо можно ограничиться
принятием постановления Правительства, либо какого-либо другого подзаконного акта.
Также необходимо использовать шире и телеологический подход. А именно,
нормодателю
необходимо
четко
уяснить
существо
предполагаемого
правового
регулирования и цели, которые должны быть реализованы принятием нового закона, а
также является ли данное правовое регулирование сопоставимым с намеченными
социально ориентированными целями.
Помимо этого, следует сделать прогноз, как будет действовать нормативный
правовой
акт во времени, в пространстве и по кругу лиц. Как его воспримет
общественность? Будет соблюдать, содержащиеся в нем запреты, четко исполнять
обязанности, либо станет протестовать против этого закона, выйдет на улицу, устроит
забастовки, пикеты и т.п. В связи с этим законодатель должен ясно представлять, какие
отношения возникнут в связи с принятием этого закона, а прекратят, а какие изменяться?
Целесообразно осуществлять правовой прогноз с целью определения места и роли
этого закона в системе законодательства, спрогнозировать его соотношение с другими
нормативными актами, регулируемой отрасли законодательства. Особое значение для
дальнейшего нормотворческого процесса имеет проведение правовых экспериментов. При
этом действие закона должно распространяется не на всю Российскую Федерацию, а на
определенную территорию, чтобы не делать из страны правовой полигон для испытания
дефектных федеральных законов. Проведенный эксперимент помогает быстро и наглядно
показать все имеющиеся плюсы и минусы подготовленного законопроекта.
Подготовка
разбалансированности
законопроектов
системы
без
данных
законодательства,
обстоятельств
к
правовым
приведет
к
коллизиям,
злоупотреблениям правом и другим дефектам законодательства. Важное значение имеет
также подготовка соответствующей справки о действующем регулировании по
соответствующему вопросу. Необходимость подготовки такой справки, по нашему
мнению, следует предусмотреть в федеральном законе «О порядке принятия федеральных
конституционных законов и федеральных законов…», так как нормы Регламента
33
Государственной Думы в большей степени носят не внешний, а внутренний характер.
Также в данном законе необходимо закрепить обязательное осуществление мониторинга
действующего
зарубежного
законодательства
в
соответствующей
сфере,
чтобы
использовать положительную зарубежную нормотворческую практику, так как за
рубежом и (ФРГ, Франция) имеется довольно большой опыт у законотворцев, который
досконально изучив, взвесив со всех сторон можно применять в нашем российском
законодательстве. В последние годы отечественные ученые все чаще стали обращаться к
зарубежному опыту, итогом чего стали интересные работы, пропагандирующие
положительный зарубежный опыт.
В зависимости от состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме
проекта, нужно четко определить - можно ли ограничиться внесением изменений и
дополнений в ранее принятые акты? Не способствует ли это появлению так называемой
«множественности», то есть большого количества актов, в которых будет трудно
разобраться даже опытным юристам,
или необходимо подготовить новый проект
федерального закона, либо существует необходимость принятия новой редакции закона?
Ответы на эти важные вопросы нельзя давать сходу. Здесь необходима детальная,
многодневная
проработка указанных вопросов, что не под силу одному или двум
юристам. В этой связи актуальным вопросом является создание системы правового
мониторинга в России, который должен включать в себя не только мониторинг идей,
проектов нормативных правовых актов, самих нормативных правовых актов, но и
правоприменительной практики. Если проблемы мониторинга в правотворчестве,
проектов нормативных актов, самих нормативных актов исследованы современными
учеными, то вопросы мониторинга правоприменительной практики остались без
должного научного осмысления, что позволяет говорить о необходимости проведения
исследований в этой области.
При этом, следует отметить, что для осуществления результативного мониторинга
как
правоприменительной
профессионалов. При чем,
практики,
так
и
законодательства
нужна
команда
не только юристов, но и представителей других
специальностей, экономистов, политологов, психологов и т. д. Указанные проблемы
следует решать, как уже отмечалось, комплексно.
По нашему мнению, для повышения результативности нормотворческой работы во
всех правовых департаментах федеральных органов власти целесообразно создать
аналитические управления, которые бы не только анализировали нормотворческую
деятельность своего органа и других субъектов, но и осуществляли мониторинг
правоприменительной деятельности.
34
При этом важную роль в упорядочивании нормотворческого процесса, чтобы он не
проходил стихийно и не напоминал очередную компанейшину играет его регламентация.
Нынешняя нормотворческая деятельность характеризуется зачастую стихийностью и
несистемностью. Так, например, в Администрации Президента, в Государственной Думе
(существуют
только
сессионные
планы)
отсутствуют
перспективные
законопроектных работ, чего не скажешь о Правительстве и регионах.
характер
данного
вида
юридической
деятельности,
взаимодействие
планы
А плановый
субъектов,
участвующих в данном процессе, несомненно, способствовали бы оптимизации
нормотворческого процесса, консолидировали усилия субъектов нормотворчества, и
субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, поскольку принятие закона
– это не самоцель. Задачей максимум принятия закона является упорядочение
определенной группы общественных отношений, отлаживание определенного механизма
правового регулирования.
Для ученых и юристов-практиков не секрет, что сегодня много вопросов связано
именно с правовым регулированием законодательного процесса. Так, например, по
нашему мнению, проблемы начинаются еще со стадии осуществления мониторинга. Кто
его должен проводить? Какими методами? Какие структуры и в какой форме должны
предоставлять информацию? Данная проблема является весьма злободневной для ученыхразработчиков проектов нормативных актов, так как они сталкиваются с проблемой
получения необходимой информации из властных органов. Так, например, если на
сегодняшний день деятельность палат Федерального Собрания стала более прозрачной, то
этого
нельзя сказать об Администрации Президента и федеральных органах
исполнительной власти.
Важным является ответ на вопрос: по каким вопросам
законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу тем или иным
субъектом? Важно также нормативно указать субъектов, обеспечивающих помощь
субъектам, обладающим правом законодательной
инициативой
при
составлении
финансово-экономического обоснования, поскольку большинство ученых юристов не
имеет соответствующей квалификации и не может подготовить финансово-экономическое
обоснование. В частности, это характерно для представителей регионах парламентов.
Также на сегодняшний день не решен вопрос об участии в рассмотрении
внесенного законопроекта тем субъектом, который его разработал. Не нашла
нормативного закрепления процедура подготовки альтернативных проектов федеральных
законов, что способствовало бы демократизации нормотворческого процесса.
Серьезной проблемой системы нормативных правовых актов является правовая
нестабильность. Остаются открытыми вопросы, касающиеся различных видов и форм
35
систематизации
нормативных
правовых
консолидации. Важной проблемой
актов,
прежде
всего,
кодификации
и
является продолжение создания свода законов
Российской Федерации.
На сегодняшний день много и других процедурных вопросов нормотворчества,
которые нуждаются в правовом регулировании. Так, например, на наш взгляд, важно
определить технологию работы комитетов над законопроектом со дня его поступления в
комитет и до принятия его в качестве закона.
В связи с этим, следует ставить вопрос о создании современной, научно
обоснованной концепции правового регулирования. Такие попытки предпринимались
неоднократно
и
Минюстом
и
Институтом
законодательства
и
сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации. Нормативное закрепление
концепции способствует принятию легитимных законов, то есть соответствующих
правилам, приемам и средствам юридической техники. Существует также значительный
блок вопросов, связанных с содержательной стороной нормативных актов.
Думаю, со мною согласятся многие в этом зале, что основная регламентация
правового регулирования сегодня должна падать не на Конституцию России и не на
регламенты,
а
на
базовый,
фундаментальный
практически
для
всех
видов
правотворческой деятельности закон о законах. Цель разрабатываемого законопроекта сформировать порядок правотворческой деятельности, нормативно определить принципы
правотворчества; закрепить виды нормативных актов; установить иерархическую связь
между ними, что способствует реализации на практике принципа «верховенства закона».
Также необходимо унифицировать понятия, применяемые в законодательстве. Это
предотвратит терминологический разнобой применяемых понятий. Идеи о принятии
данного закона уже давно отражены в научной и учебной литературе. Таким образом,
получается, что данный закон выступает в роли нормативно закрепленного параграфа
курса теории государства и права об источниках права и правотворчестве.
Важность и необходимость этого закона трудно переоценить, поскольку он
выступает определенным солнечным ядром, реальной нормативной основой от которого
пойдут лучики видовых законов «О нормативных актах Президента РФ» «О нормативных
актах и нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.» и
т. д. В этой связи хочу заметить, что целесообразнее было бы принять данные
нормативные документы целым пакетов, что соответствовало бы концептуальной идее о
пакетном принципе законотворчества.
Так,
например,
нормотворческая
компетенция
федеральных
органов
исполнительной власти должна определяться не многочисленными актами различной
36
юридической силы, т. е. подзаконными актами, которые выступают фактически как
правовые «времянки», а конкретным документом в форме
нормотворческой
деятельности
и
нормативных
актах
федерального закона «О
федеральных
органов
исполнительной власти». Вопрос о принятии такого федерального закона поднимался
нами еще в 1997 г. Позднее эту идею поддержал Н.Н. Червяков.
Необходимо принять также федеральный закон о подготовке и принятии
нормативных актов Президента.
Таким образом, чтобы выдержать концептуальную идею о принятии базового
федерального закона
«О нормативных правовых актах Российской Федерации»
целесообразно одним пакетом принимать и видовые федеральные законы, то есть законы
о различных видах нормотворческой деятельности.
§ 2. Место и роль мониторинга нормативных правовых актов в механизме
правового регулирования
На современном этапе развития российского государства, его реформирования,
объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного
признания проводимых преобразований, результативного правового регулирования
общественных
отношений.
Создание
правового
государства
невозможно
без
формирования необходимой правовой базы новой системы управления и эффективного
механизма правового регулирования.
Однако что же следует понимать под термином «правовое регулирование»?
По нашему мнении, понятие «правовое регулирование» нельзя охарактеризовать
одним словом, поскольку оно весьма многогранно, так как существуют разные подходы к
пониманию данного термина, различны и статусы субъектов правового регулирования от
федеральных законодателей до директоров фирм, заводов и т. д. Разнообразна и палитра
методик подготовки нормативных актов, различны и способы их принятия.
При этом, следует отметить, что исследования теоретических и прикладных
проблем правового регулирования начались еще во второй половине XX века Однако
сегодня в условиях осуществления модернизации государственного аппарата и,
соответственно, системы права, поскольку право является важным и действенным, при
неукоснительном соблюдении норм права, средством государственного реформирования,
в России наблюдается повышенное внимание в правовому регулированию, к субъектам,
осуществляющим функции правового регулирования, к технологиям нормотворчества,
37
принимаются
попытки
нового
централизованного
нормативного
нормотворческого процесса. Данные тенденции, несомненно,
регулирования
нуждаются
в новом
научном осмыслении, поскольку на общетеоретическом уровне они полностью не
исследованы, еще не раскрыты все аспекты данной проблемы, например, все факторы,
влияющие
на
нормотворческий
процесс,
на
повышение
его
эффективности,
методологические особенности данного вида юридической деятельности.
В связи с этим, вместе с раскрытием сущности данного понятия необходимо дать
ответ на вопрос: какое место в механизме правового регулирования занимает мониторинг
нормативных правовых актов, как он связан с типами юридической деятельности?
При этом, чтобы выявить сущность такого явления, как мониторинг нормативных
правовых актов, на наш взгляд, недостаточно рассмотреть только само понятие, основные
особенности, функции и его видовую типологию. Важное значение для реализации
поставленной в исследовании цели, то есть для определения правовой природы
мониторинга нормативных правовых актов, имеет установление его места и роли в
механизме правового регулирования. По нашему мнению, которое опирается на
фундаментальные труды таких теоретиков права, как: С.С. Алексеев, В.М. Горшенев, В.А.
Сапун, В.М. Сырых, А.В. Малько, Л.С. Явич и других, сначала необходимо установить,
какое значение в данном механизме занимает такая многогранная деятельность, как
правотворчество, то есть следует начать отвечать на поставленный вопрос, применяя в
нашем исследовании известный философский метод дедукции, то есть метод
исследования «от общего к частному».
Тем не менее, существует точка зрения, что такой тип юридической деятельности,
как правотворчество, в структуру механизма правового регулирования не входит. Между
тем,
анализ
научной
юридической
литературы
говорит
о
том,
что
понятие
«правотворчество» можно рассматривать и как составную часть механизма правового
регулирования44. Данную идею первой среди юристов теоретиков высказала профессор
Р.О. Халфина45. Солидаризируются в этом вопросе с ней и молодые исследователи 46.
Наибольший научный интерес представляют следующие работы, посвященные механизму правового
регулирования: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.
1966; Фарбер И.Е. Вопросы эффективности правового регулирования // Сов. государство и право. 1967. № 4;
Явич Л.С. Об исследованиях механизма действия права // Сов. государство и право. 1973. № 8; Малько А.В.
Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3; Бобылев А.И. Механизм правового
воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. № 5; Ленчик В.А. Механизмы
действия права. Дис. … канд. юрид. наук. М. 2001; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм
реализации права. СПб. 2002; Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд., перераб. М. 2004. С.
156-233; Арзамасов Ю.Г. Концепция механизма правового регулирования и ведомственное нормотворчество
// Право и государство: теория и практика. 2006. № 12. С. 4-23; Субочев В.В. Законные интересы в
механизме правового регулирования. М. 2007.
В юридической литературе понятие механизма правового регулирования рассматривается и
применительно к отдельным отраслям права см: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации
44
38
В этой связи следует, согласиться с профессорами В.П. Малаховым и В.Н.
Казаковым, которые отмечают, что проблема механизма правового регулирования очень
актуальна и в современной правовой науке, поскольку его особенности состоят в том, что
он в единстве охватывает самые существенные элементы правовой регламентации
поведении субъектов права, связывая воедино нормы, правоотношения и акты реализации
права. Помимо этого, важность данного понятия коллектив авторов учебника по теории
государства и права определяет также тем, что «категория «механизм правового
регулирования»
позволяет
отличать
правовое
регулирование
от
социального
регулирования, правового воздействия, психологического воздействия прав и других
близких к нему правовых явлений» 47.
Говоря о механизме правового регулирования, следует сказать, что сегодня в
юридической науке утвердилось мнение, высказанное в свое время профессором С.С.
Алексеевым, что «правовое регулирование – это осуществляемое при помощи системы
правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и
др.)
результативное,
нормативно-организационное
воздействие
на
общественные
отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями
экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя»48. В
другой своей работе профессор С.С. Алексеев писал, что «правовые средства – это
«субстанциональные,
институциональные
явления
правовой
действительности,
воплощающие регулятивную силу права, его энергию…»49.
Профессор В.А. Сапун по данному вопросу отмечал, что «правовые средства - это
такие институционные образования (формы, установления), реальное функционирование
которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права,
его
претворению
в
жизнь,
достижению
конечного
социально-экономического
результата»50.
Профессор А.В. Малько и К.В. Шундиков дали следующую трактовку правовым
средствам: «Юридические
(правовые) средства – это совокупность правовых
Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 30-49, № 2. С.9-29; Грошев А.В. Функции правосознания в
механизме уголовно-правового регулирования: Дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1997; Кожевников
В.В., Марфицин П.Г. Уголовно-процессуальный аспект механизма правового регулирования: Учеб. пособие.
Омск, 1998; Зусь Л.Б. Механизм уголовно-процессуального регулирования. Владивосток. 1976; Давеева Н.И.
Общеправовые средства в механизме правового регулирования трудовых отношений // Правоведение. 2002.
№ 3. С. 56-62.
45
Халфина Р.О. Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 7.
46
См.: Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики). Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Волгоград, 2005. С. 9.
47
Теория государства и права / Под ред. В.П. Малахова, В.Н. Казакова. Екатеринбург, 2002. С.135.
48
Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 289.
49
Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Сов. государство и
право. 1987. № 6. С. 14.
50
Сапун В.А. Механизм реализации советского права // Правоведение. 1988. № 1.С. 5
39
установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью
которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение
социально полезных целей»51.
В.В. Субочев, исследуя проблему определения роли и места законных интересов в
механизме правового регулирования, сделал вывод,
что с одной стороны, механизм
правового регулирования функционирует ради достижения особыми юридическими
средствами
установленной
цели,
которая
определяется
законодателем
(иными
компетентными органами) с учетом прогнозируемых тенденций социального развития и
требуемого
результата.
С
другой
стороны,
оптимального
решения
социально-
экономических задач не получается, если механизм правового регулирования нарушит
баланс, вызовет отторжение у существующей
в обществе диалектической системы
интересов52.
Рассматривая различные точки зрения по обозначенной проблеме, следует
заметить, что профессор С.С. Алексеев одним из первых подверг серьезному
исследованию институт механизма правового регулирования. В своей монографии
«Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» С.С. Алексеев
определил механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых
средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на
общественные отношения53. Аналогичную трактовку анализируемому понятию дает К.В.
Шундиков54. Однако правды ради, следует уточнить, что одними из первых дискуссию по
данной проблематике начали профессора Л.С. Явич и В.М. Горшенев55.
Сегодня понятие механизма правового регулирования применяется не только в
общей теории права, но и в категориальном аппарате различных отраслей права и
отраслей законодательства56. Здесь исследуемая категория рассматривается уже в
горизонтальном срезе, то есть как целое явление, состоящее из самостоятельных блоков,
которые выступают определенными отраслевыми механизмами. Базовое понятие
«механизм правового регулирования» стало теоретической основой, юридической
Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов., 2003. С. 67.
Субочев В.В. Законные интересы в механизме правового регулирования. М., 2007. С. 36.
53
Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 50.
54
Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001. С. 54.
55
Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М. 1961. Горшенев
В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963.
56
См., например: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны
общественного порядка. М., 1981. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции //
Право и жизнь. 1992. № 1. С. 30-49, № 2. С. 9-29; Грошев А.В. Функции правосознания в механизме
уголовно-правового регулирования: Дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1997; Кожевников В.В.,
Марфицин П.Г. Уголовно-процессуальный аспект механизма правового регулирования: Учеб. Пособие.
Омск, 1998; Зусь Л.Б. Механизм уголовно-процессуального регулирования. Владивосток, 1976; Давеева Н.И.
Общеправовые средства в механизме правового регулирования трудовых отношений // Правоведение. 2002.
№ 3. С. 56-62.
51
52
40
матрицей, определенной «стартовой площадкой» для осуществления исследований
механизмов правового регулирования различных отраслей и институтов права и отраслей
законодательства.
Рассматривая структуру механизма правового регулирования, профессор С.С.
Алексеев выделил три основные его элемента: юридические нормы, правовые отношения
и акты по реализации прав и обязанностей. При этом факультативным элементом, по его
мнению, являются акты применения права57.
Несмотря на то, что данная точка зрения относительно структуры механизма
правового регулирования долгое время была господствующей в теории права, такая
позиция на современном этапе развития юридических наук является дискуссионной. Так,
например, профессор В.М. Сырых считает, что механизм правового регулирования можно
рассматривать как сложную систему, состоящую из: 1) правовых средств; 2) субъектов,
осуществляющих правовое регулирование или правовую деятельность; 3) юридически
значимой деятельности; 4) результатов деятельности. При этом единый механизм
правового регулирования он подразделил на три компонента: механизм правотворчества,
механизм реализации норм права, механизм государственного принуждения58.
Профессор Е.Г. Лукьянова рассматривая в своей работе с общетеоретических
позиций проблемы процессуального права, предложила ввести в научный оборот понятие
«процессуально-правовой механизм». Под данным термином она понимала динамическую
систему правовых средств, при помощи которой упорядочивается охранительная
деятельность уполномоченных органов в областях юрисдикционного правоприменения59.
По нашему мнению, термин «процессуально-правовой механизм» вполне можно
использовать юристами, однако понимать его следует шире, включая сюда все виды
юридического процесса, в том числе и правотворческий процесс, который имеет своей
целью
принятие
нового
нормативного
правового
акта,
а
без
осуществления
соответствующих функций правового мониторинга данная деятельность может быть не
такой эффективной, то есть не принесет ожидаемых результатов в правовом
регулировании.
Сегодня много теоретических и практических вопросов связано с правовым
регулированием правотворческого процесса, решение которых, безусловно, повысило бы
и эффективность самого мониторинга нормативных правовых актов. Так, например, по
нашему мнению, проблемы начинаются еще со стадии осуществления мониторинга. Здесь
возникает такой вопрос: кто должен проводить мониторинг нормативных актов, какими
Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 364-365.
Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. 3-е ид. М., 2004. С. 85-85.
59
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004. С. 163.
57
58
41
методами? Какие структуры и в какой форме должны предоставлять информацию?
Данная
тема
является
актуальной
для
ученых-разработчиков
проектов
нормативных правовых актов, так как они сталкиваются с проблемой получения
необходимой информации из властных органов. Так, например, если на сегодняшний день
деятельность палат Федерального Собрания стала более прозрачной, то этого нельзя
сказать об Администрации Президента и федеральных органах исполнительной власти,
особенно это касается «силовых» министерств. Также важной проблемой является ответ
на вопрос: по каким вопросам законодательная инициатива осуществляться по
преимуществу тем или иным субъектом?
Из
анализа
ст.
104 Конституции
Российской
Федерации
следует,
что
законодательная инициатива должна быть выражена в форме уже готового законопроекта.
Согласно ст. 105 Регламента Государственной Думы вместе с законопроектом субъектом
права законодательной инициативы должны быть представлены:
- пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования, а
также изложение концепции предлагаемого законопроекта;
- текст с указанием на титульном листе субъекта права законодательной
инициативы, внесшего законопроект;
- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с
принятие данного закона;
- финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта,
реализация которого потребует материальных затрат);
- заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104
Конституции РФ).
На наш взгляд, в целях повышения эффективности правового регулирования в
нашем государстве, важно нормативно закрепить, то есть указать в законе не только
Счетную палату, но и другие субъекты, оказывающие помощь субъектам, обладающим
правом законодательной инициативой при составлении финансово-экономического
обоснования, поскольку большинство ученых юристов не имеет соответствующей
специальной экономической подготовки и не может квалифицированно подготовить
финансово-экономическое обоснование, это касается, в большей степени, представителей
региональных парламентов, поэтому субъекты Российской Федерации на практике редко
реализуют свое конституционное право на законодательную инициативу, которая по
мнению В.М. Платонова, «является субъективным правом и может быть осуществлено
42
только в определенных формах»60.
На практике до сих пор мало применяется процедура подготовки альтернативных
проектов федеральных законов, что, по нашему мнению, способствует демократизации
правотворческого процесса.
Однако в данном случае не следует становиться на позиции правового
релятивизма, иными словами идеализировать нормы права, поскольку даже подготовка
альтернативных проектов нормативных правовых актов и их активное обсуждение не
панацея от коллизий и иных юридических ошибок в праве, от неверного выбранных
способов и приемов правового воздействия на управляемый объект и т. п. В связи с этим,
особое значение в последнее время имеют правовые прогнозы и эксперименты, когда
проодят определенные правовые испытания, при этом действие федерального закона
распространяется не на всю Российскую Федерацию, а на определенную территорию
(республику, область, город, поселок и т. п).
Если говорить о цели, которую преследует мониторинг нормативных правовых
актов, то с одной стороны эта цель – повышение эффективности правотворческой
деятельности и это очевидная тактическая цель, а если говорить о цели стратегической,
то, конечно можно вести речь о повышении эффективности работы всего механизма
правового регулирования, осуществляемого публичной властью – как государственной
(федеральной и региональной), так и муниципальной. Мониторинг нормативных
правовых актов позволит, как мы предполагаем, более детально планировать основные
направления правотворческой работы, обозначать те сферы общественных отношений,
которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь принимаемые
нормативные правовых акты с основными стратегическими направлениями в правовой
политике, которые проводятся в Российской Федерации.
Мониторинг нормативных правовых актов неразрывно связан с мониторингом
правоприменения. Одной из главных причин низкой эффективности применения
нормативных правовых актов во многих случаях является отсутствие объективной
информации об их реализации, непринятие необходимых подзаконных нормативных
правовых актов, в том числе на уровне федеральных органов исполнительной власти, что,
безусловно, нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем.
Мониторинг нормативных правовых актов - это неотвлеченное обозревание
нормативных
правовых
актов,
а
действенный
элемент
системы
управления
правотворческим процессом. Смысл мониторинга нормативных правовых актов состоит в
Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой
анализ: Учебное пособие для студентов вузов. М., 2007. С. 114.
60
43
том, чтобы повлиять на процесс принятия правотворческого решения, посмотреть, как
продолжалась жизнь проекта нормативного правового акта, как он вступил в
юридическую силу, как его приняли; а затем: сколько времени прошло, когда был принят
весь пакет подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих определенную
сферу общественных отношений; поддержали ли этот принятый нормативный правовых
акт на региональном уровне и на местном; как его оценили практики, Генеральная
прокуратура и ее органы в регионах, научная общественность, иными словами, как
вообще реальная жизнь нормативного правового акта проходила в дальнейшем? С нашей
точки зрения, мониторинг нормативных правовых актов - это не просто наблюдение за
тем, что происходит, и, конечно, не реестр событий в сфере правотворчества; это осмысленный, концептуальный взгляд на развитие правовой системы, который должен
опираться на современную теорию и методологию.
Продолжая данное исследование, также следует вспомнить, что в свое время
ученые выдвинули гипотезу, что правотворчество – это вид правового регулирования61.
Говоря о структуре механизма правового регулирования, профессор А.В. Малько и
К.В. Шундиков, предложили свое, интересное с научной точки зрения, видение
структуры механизма правового регулирования. По их мнению, данная структура
складывается
из четырех основных звеньев: юридических средств нормативного
регулирования; юридических фактов; правовых отношений; юридических средств
правореализационного характера62.
Определяя
место
правотворчества
в
структуре
механизма
правового
регулирования, следует сказать, что реально существует два его уровня. Первый
составляют средства-инструменты правового воздействия на отношения в социуме, к ним
относятся,
прежде
всего,
нормы
права,
правоотношения,
юридические
факты,
объединение которых образует фактические составы. Помимо этого, существуют также
дополнительные средства правового регулирования63, к ним следует отнести преамбулы
нормативных правовых актов, различные графики, бланки документов, которые
содержатся, в основном,
в приложениях к нормативным правовых актам и т. п. К
средствам правового регулирования также следует относить и средства-действия, в том
числе и правотворчество, то есть действия, направленные на подготовку иными словами,
создание и, естественно, принятие норм права, выраженных, как правило, в форме
нормативных правовых актов.
Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 139.
Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 102.
63
Малько А.В. Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 94-114; Сапун
В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб. 2002.
61
62
44
Таким образом, можно говорить о том, что правотворческий процесс состоит из
двух больших этапов. Первый этап предпроектный и второй этап, сам процесс подготовки
нормативного правового акта и его принятия. К выделенным двум большим этапам
правотворчества примыкает два небольших, но весьма важных этапа правотворчества –
это этап вступления в силу нормативных актов и опубликование нормативного акта.
Данные этапы также как и два предыдущих, исходя из общетеоретических установок,
следует
отнести
к
основным
этапам
правотворческого
процесса.
Согласно
утвердившемуся в науке подходу, правотворческий процесс представляет особую
деятельность, направленную на разработку, принятие, изменение и отмену документов,
содержащих нормы права. Вместе с тем в отечественной юридической науке
присутствуют и другие точки зрения на данную проблему. Так, например, существует
мнение, что если главе государства предоставлено право обнародования нормативных
правовых актов, то опубликование следует включать в правотворческий процесс, если
такое право ему не предоставлено, то эта стадия не относится к правотворческому, а
именно, к законотворческому процессу. Такое мнение недавно высказал в своей работе
Д.А. Ковачев64.
В советской юридической литературе было высказано также мнение о том, что
опубликование
нормативного
акта
следует
отнести
к
правоприменительной
деятельности65.
Специалист в области законотворческой деятельности А.И. Абрамова в своей
работе по данной проблеме высказала мысль о том, что опубликование представляет
собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности. Отличный по своему
характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса, (внесение
законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от предшествующих
стадий правоприменения66.
Придерживаясь той точки зрения, что опубликование и вступление в силу
нормативного правового акта – это тоже определенные, но конечно, особые стадии
правотворческого процесса, поскольку без этих стадий, как таковое право, в форме
нормативных документов (законов, подзаконных нормативных актов, нормативных
договоров) не появится на свет, а значит и не проявит свои регулятивные возможности,
правовые отношения на основе юридических фактов не возникнут, следовательно,
процесс правоприменения не начнется.
Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М., 2003. С. 173-174.
Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 10.
66
Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации. Научно-практичекское пособие. М.
2005. С. 22.
64
65
45
Подводя итог рассмотрения различных точек зрения, относительно понятия
правотворчества следует сказать, что наиболее правильно рассматривать правотворчество,
как
юридическую
деятельность67.
Правотворчество
–
это
определенная
форма
государственной и иной юридической деятельности, направленная на создание,
изменение, дополнение и прекращение (отмену) норм права. Тем не менее, главной
функцией правотворчества является создание нормативных правовых актов68.
Проанализировав различные точки зрения по данному вопросу, следует высказать
и свое видение проблемы. По нашему мнению, принятие нормативного правового акта и
вступление его в юридическую силу – это такие же важные этапы, как и разработка
проекта. Они также нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в
совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные правовые акты, направленные на
регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были
открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они
(нормативные правовые акты) были всегда доступны для субъектов правовых отношений,
чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и
реализовать свои субъективные права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать,
установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий. В
этой связи
считаем возможным утверждать, что мониторинг присутствует, а точнее
должен присутствовать, на всех этапах правотворческого процесса.
Конечно, каждый такой этап должен иметь и свои видовые особенности, методики,
характерные только для отдельного этапа правотворческого процесса.
Определив место правотворчества в структуре механизма правового регулирования
и исследовав этапы правотворческого процесса мы переходим к исследованию и
определению места в этом механизме мониторинга нормативных правовых актов. В связи
с этим, далее в данном параграфе мы рассмотрим этап правотворчества, который может
показаться на первый взгляд не таким сложным в процессе формирования правовых норм,
а именно предпроэктную стадию, на которой принимается решения о необходимости
правового регулирования тех или иных общественных отношений. Однако утверждение о
том, что предпроектная стадия правотворчества не является такой уж сложной и важной
мы попробуем опровергнуть. Именно на этой стадии немаловажную роль в работе по
подготовке нормативных правовых актов играет мониторинг. По нашему мнению, первая
Одним из первых в теории права данную проблему исследовал В.Н Карташов в работе «Юридическая
деятельность: сущность, структура, виды», которая вышла в г. Ярославле в 1989 году.
68
См.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дис. … дра юри. наук. М. 1972. С. 5; Арзамасов Ю.Г. Теория ведомственного нормотворчества. М. 2005. С. 48;
Соловьева О.В. Нормотворчество органов муниципальной власти (вопросы теории и практики): Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М. 2005. С. 7.
67
46
стадия предпроэктного этапа правотворчества должна представлять собой не только
возникновение,
трансформирование,
иными
словами,
формирования
идеи
об
урегулировании конкретного социального института, но и включать в себя конкретные,
определенные, научно обоснованные
действия, которые следует определить как
мониторинговую деятельность.
Работа над проектом нормативного правового акта обычно начинается не с
подготовительной работы, а с постановки вопроса, определенного предложения о
необходимости издания того или иного закона, указа, постановления и т. п. Однако с
этапа возникновения идеи урегулировать определенный круг общественных отношений
(социальных, имущественных, правоохранительных, культурных и иных) до самой
подготовки законопроекта, или другого проекта нормативного правового акта проходит,
как правило, довольно длительный период времени. При чем, данный период, как
показывает практика, характеризуется сложной и кропотливой работой, по составлению
текста проекта, наполнению его конкретными, реальными правоположениями. Тем не
менее, идея может и не реализоваться в конкретном законопроекте. Такая ситуация
возникает, в основном, в тех случаях, когда произошло существенное изменение, то есть
трансформация общественных отношений. Например, поменялся статус органа, который
разрабатывал
проект
нормативного
правового
акта,
исчезла
необходимость
в
регулировании данного вида отношений, либо был принят акт, обладающий большей
юридической силой, нормы которого урегулировали предполагаемые изначально
общественные отношения.
Профессор А.Ф. Шебанов в свое время отмечал, что правотворческий процесс
начинается
с
действий
государственных
органов
по
выявлению
объективных
потребностей в издании нормативно-правового акта. Поводом к указанным действиям
может быть как инициатива самих государственных органов, так и постановка вопроса об
издании акта со стороны общественных организаций и граждан»69. Б.В. Дрейшев развил
данное положение, отмечая что «определение потребностей, причин, детерминирующих
издание нормативного акта (что в теории социального управления рассматривается как
выявление проблемной ситуации) выступает начальным моментом правотворческого
процесса органа управления»70.
В связи с этим, еще до начала подготовки проекта нормативного правового акта
нужно
выявить
общественную
потребность
в
законодательном
регулировании
соответствующей сферы общественных отношений. Необходимо уяснить, существует ли в
69
70
Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 73-74.
Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 62.
47
действительности проблема, требующая урегулирования федеральным законом, если да,
то каков при этом должен быть объем и предел правового регулирования? А может быть
данный круг отношений лучше урегулировать каким-либо подзаконным актом?
И здесь снова уместно привести слова профессора Б.В. Дрейшева, который в свое
время указывал, что «управление может быть эффективным лишь в том случае, если
субъект управления имеет возможность «держать» в поле зрения все воздействия внешней
и внутренней среды, особенно «поведение» объекта управления, а также своевременно
реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития системы»71.
Прежде всего, необходимо определить, каково фактическое состояние той
области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы и т. п.), к
которой будет относиться новый нормативный правовой акт. Важное значение при этом
имеет своевременное обнаружение проблемной ситуации, дефектов в правовом
регулировании, установление необходимости правовой регламентации тех или иных
общественных отношений. Затем следует четко уяснить существо предполагаемого
правового регулирования и цели, которые должны быть реализованы принятием нового
закона, а также является ли данное правовое регулирование сопоставимым с
поставленными целями. При этом следует помнить, что проекты нормативных правовых
актов готовятся с целью: а) реализации положений международных договоров; б)
реализации
положений
Конституции
Российской
Федерации,
федеральных
конституционных законов, федеральных законов; в) решения каких-то новых вопросов,
возникших на практике и требующих законодательного регулирования; г) содействия
гражданам, проживающим на территории России, в реализации их прав и законных
интересов; г) устранения имеющихся в законодательстве пробелов, коллизий, устаревших
предписаний, а также множественности актов по одним и тем же вопросам.
Процесс
усложнения
материи,
подлежащей
правовому
регулированию
и
поступательный переход к демократическим основам создания и совершенствования
нормативных правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов
Российской Федерации требует комплексного мониторингового подхода к изучению и
анализу нормативных правовых актов, мониторингового исследования всего правового
массива, действующего и регламентирующего общественные отношения, по поводу
которых
предполагается
правовая
регламентация.
Обоснованность
нормативных
правовых актов требует скрупулезного анализа и учета экономических, социальнополитических, правовых, экономических и других факторов, влияющих на развитие
71
Там же. С. 62-63.
48
определенной сферы общественных отношений, к которой относится принимаемый
нормативный правовой акт.
По мнению В.М. Платонова, роль правотворчества в обществе, его место в системе
правового
регулирования
определяет
необходимость
высокого
научного
уровня
правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого
процесса - правовой нормы, выраженной в нормативном акте. Вот почему исключительно
важно обеспечить глубину и истинность изучения объективных факторов, определяющих
потребность в урегулировании того или иного общественного отношения, направления
регулирования, установить цели этого регулирования. Это - начальная стадия
формирования воли государства в решении конкретных задач жизни общества 72.
Некоторые различия в подходе к этапам и стадиям процесса правотворчества во
многом
обусловлены
разными
воззрениями
на
моменты
начала
и
окончания
правотворческого процесса. Решение о подготовке нормативного правового акта
представляет собой второе по значимости (после решения о принятии и введении в
действие определённого нормативного правового акта) правотворческое решение
уполномоченных субъектов, основанное на процессе исследования взаимодействия
объективных
и
субъективных
факторов,
определяющих
необходимость
нового
правотворческого решения. Начальная же стадия правотворчества в данном случае - это
выявление
объективных
факторов,
определяющих
необходимость
правового
урегулирования общественных отношений определенной группы, полностью построена
на мониторинге нормативных правовых актов и оценке действующего законодательства в
процессе его проведения.
Как показывает практика, именно на подготовительном этапе работы над проектом
нормативного правового акта следует четко определить: необходимость правового
решения
вопроса
именно
в
форме
закона;
какой
недостаток
действующего
законодательства полагает устранить предлагаемый законопроект. Помимо этого нужно
осуществить сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего
закона. Также следует собрать необходимый материал, чтобы дать правильные прогнозы
о возможных последствиях будущего закона (экономических, социальных, политических,
правовых, экологических и т.п.). Помимо этого необходимо определить «цену вопроса»,
для чего сделать соответствующую оценку предполагаемых финансовых, материальных и
иных затрат, нужных для реализации норм принимаемого нормативного правового акта.
Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Дисс…канд. юрид. наук. М., 1999. С. 2829.
72
49
Для принятия оптимального решения не лишним будет и обращение к зарубежному
опыту. Например, в Канаде, когда принимается решение о том, нужно ли принимать тот
или иной нормативный акт правотворческий орган должен доказать Кабинету о
законотворческой деятельности целесообразность принятия такого нормативного акта,
для чего необходимо грамотно аргументировать и убедить данный орган, что «иные
эффективные способы достижения политических целей отсутствуют»73.
Также одним из главных требований, предъявляемых к различным видам правового
мониторинга
(мониторингу
концепций
проектов
нормативных
правовых
актов,
мониторингу проектов нормативных правовых актов, мониторингу различных видов
нормативных
правовых
актов,
мониторингу
правоприменительной
деятельности)
является то, что данный вид деятельности необходимо осуществлять не фрагментарно, как
это происходит в большинстве государственных и муниципальных органов и
учреждениях, а на постоянной основе. Необходимо в этой связи установление деловых
партнерских отношений между государственными органами и институтами гражданского
общества (муниципалитетами, общественными палатами, общественными организациями
и т. п.) и соответствующие консультации государственных органов и должностных лиц,
то есть заинтересованных сторон с учеными юристами, практическими работниками,
правовыми экспертами, политологами, экономистами и другими специалистами.
Помимо этого, необходимо установить четкие и вверенные посредством правовой
аналитики цели, а так же способы осуществления мониторинга нормативных правовых
актов и оценки степени их достижения74. Такая оценка должна быть непрерывной и
предусматривать
анализ
решения
аналогичных
проблем
другими
субъектами
правотворчества как в российском государстве, так и в других странах, то есть метод
сравнительного правоведения должен работать непосредственно на положительные
результаты в правовом регулировании.
Таким образом, роль и место мониторинга нормативных актов в механизме
правового регулирования определяется важностью вспомогательной деятельности
правотворчества, включающей в себя сбор, изучение, анализ, наблюдение и контроль
относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных актов;
договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской
Федерацией и субъектами Федерации; материалов научных исследований; положительной
73
Там же. С. 11.
74
О правовой аналитике см.:
50
и негативной практики применения действующих актов, сбор и анализ положений «досье
нормативного акта, анализ иных аналитических материалов и т. д.
Сегодня мониторинг нормативных
правовых актов позволяет комплексно
подходить к правовому регулированию. Так при разработке законопроекта одновременно
готовятся проекты иных подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для его
реального действия. В юридической литературе это называется пакетным подходом
(принципом) к нормотворчеству. «Ни один закон, даже самый правильный и
необходимый, не будет полноценно работать до тех пор, пока под него не будет
выстроена пирамида подзаконных актов», - констатировал Ю.Чайка. Ситуация на
сегодняшний день складывается не благополучно – согласно данным проверки
Генпрокуратуры России, для полноценной реализации 115 законов, требуется принятие
только Правительством Российской Федерации более 400 подзаконных нормативных
актов. Однако, до настоящего времени работа над ними не завершена, что означает
невозможность полноценной реализации принятых парламентом законов75.
В этой связи следует отметить, что для большей эффективности правового
регулирования
целесообразно
осуществлять
подготовку
федеральных
законов
с
одновременной разработкой соответствующего подзаконного нормативного правового
акта, направленного на развитие положений норм разрабатываемого закона.
Сказанное позволяет сделать вывод, что мониторинг нормативных правовых актов
нельзя огранивать только анализом и прогнозами действия различных по юридической
силе, органам принятия, предметам правового регулирования нормативных правовых
актов.
Функции
мониторинга
нормативных
правовых
актов
следует
начинать
осуществлять еще на предпроектном этапе правотворчества, но наибольшая нагрузка
должна приходить на этап разработки проектов нормативных документов, законов и
подзаконных актов, конкретизирующих и детализирующих данные законы, а в
дальнейшем должно осуществляться постоянное мониторинговое наблюдение и анализ не
только за состоянием законодательства и иных нормативных документов, но и
применения этих актов. При этом, данная деятельность должна основываться на
комплексной методологии, применяемой как отдельными специалистами (учеными,
практиками), их рабочими группами и комиссиями, так и специализированными
учреждениями (государственными органами и структурами, специализированными
научными центрами) в целях оптимизации не только правотворчества, но и действия всех
элементов механизма правового регулирования.
Материалы 217 пленарного заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Электронный адрес: www.council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2008/02/item7168.html.
75
51
Таким образом, мониторинг должен осуществляться до правого регулирования, в
процессе создания норм права и после их принятия, то есть мониторинговая деятельность,
включающая в себя организационную, аналитическую, и различные функции правовой
работы, должна «красной нитью» пронизывать все этапы правотворческого процесса и
правоприменительной практики (административной, контрольной, судебной и т. п.),
только
в
этом
случае
можно
ожидать
повышение
эффективности
правового
регулирования.
Сегодня в нашем государстве необходимые предпосылки для создания научно
обоснованной и действенной системы правового мониторинга имеются. Такая система
должна опираться на прочные теоретические знания в области правотворчества,
толкования права, правоприменения, государственного и общественного контроля и
выверенную наукой и подтвержденной положительным опытом методологию. Создание
системы правового мониторинга консолидирует различные виды правового мониторинга,
способствует
координации
деятельности,
обеспечит,
действий
с
учетом
субъектов,
осуществляющих
современных
научных
данный
исследований,
вид
их
необходимыми методами проведения правового мониторинга, которые предлагают
теоретикам и практикам авторы данного пособия.
При этом основная нагрузка при создании системы правового мониторинга должна
ложиться не только на Центр мониторинга законодательства и правоприменительной
практики, созданный при Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, но на Министерство юстиции Российской Федерации и Генеральную
прокуратуру. «Главной особенностью мониторинга, осуществляемой прокуратурой,
является отслеживание состояния законности в правотворческой деятельности и
правоприменительной практике. Вместе с тем правовой мониторинг законодательства и
правоприменительной практики – это самостоятельная, ворзложенная на прокуратуру
функция, которая должна быть обособлена в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской
Федерации»76.
§ 3. Требования нормотворческой юридической техники для осуществления
мониторинга нормативных правовых актов
Современное законодательство, как бы мы его не понимали, в «узком» смысле,
то есть как совокупность всех федеральных конституционных законов и федеральных
Казарина А.Х. Правовой мониторинг как новая функция прокуратуры Российской Федерации // Личность,
право, власть в современной России: сб. материалов VIII Всероссийской науч.- практ. конф. (11 декабря
2011 года) / сост. В.В. Груздев. Т. 1. – Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2011. С. 40.
76
52
законов, либо в «широком» смысле, то есть как совокупность, определенную систему
различных по юридической силе, направленности, видам и другим характеристикам
нормативных правовых актов не всегда отвечает требованиям и принципам законности.
Одним из пороков российского законодательства является его нестабильность и
бессистемность. Отсутствие стабильности - это, по существу, один из серьезных
факторов, наносящих удар по праву, поскольку одним из признаков (квалификационных
характеристик) права как вообще, так и норм права, в частности, выступает именно
стабильность, которая позволяет действовать праву длительное время, реально, а не на
словах регулировать общественные отношения, которые, конечно, нуждаются в этом.
Зачастую современное законодательство, особенно это касается административного,
налогового, банковского права
представляет собой нагромождение бесчисленных
изменений и дополнений в нормативные правовые акты, которые в данном случае трудно
называть правовыми, то есть правильными с точки зрения содержания и формы. Все эти
многочисленные изменения и дополнения подрывают авторитет как законодателя и иных
субъектов нормотворчества, если речь вести о различных субъектах нормотворчества, так
и
права
как
социального
регулятора
общественным
отношений
(социальных,
экономических и др.). Также в современных нормативных правовых актах остаются иной
раз, что тоже никак не повышает качество нормативных правовых актов, а наоборот,
приводит к принятию ничтожных, нелегитимных, с точки зрения идей добра и
справедливости, устаревших норм, которые не отвечают уровню современного развития
страны и ее регионов и иным нормативно установленным и выработанным как
отечественной, так и зарубежной наукой и практикой. Имеются и другие дефекты
нормативных правовых актов77. Все это, в конечном счете, затягивает создание
необходимых правовых условий для устойчивого развития социума и государства как его
полико-правовой
организации,
тормозит
создание
современной,
основанной
на
демократических и гуманистических началах системы права, соблюдения такого важного
и нужного в сегодняшних условиях распространения правового нигилизма документа,
каким является Конституция Российской Федерации и соблюдение и следование
общепризнанных норм о правах и свободах человека и гражданина, а в итоге это
отражается как на престиже не отдельных государственных органов и муниципальных
структур, а на авторитете государства в целом, его признанию на международной арене,
на вступлении его в Европейский Союз.
Подробнее об этом см.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в
постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая
2008 года) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. – М., 2009.
77
53
Решить данную правовую проблему, которая,
очевидно, соединена с иными
общественными детерминантами по всей вероятности можно только осуществляя
постоянный и системный, а не разовый и точечный правовой мониторинг, который на
практическом уровне не всегда бывает безукоризненно проведенным. В этих целях
необходимо
осуществлять
сбор,
наблюдение,
всесторонний
анализ,
контроль,
планирование и прогнозирование действия системы нормативных правовых актов.
Фактически перечисленные здесь виды деятельности, с точки зрения общей теории
права
и
нормографии,
нормотворческой
то
есть
юридической
зарождающейся
технике78,
науки
выступают
о
нормотворчестве
определенными
и
функциями
правового мониторинга и мониторинга нормативных правовых актов и их проектов, в
частности. В этой связи существенной государственной темой, подтверждением чему
являются
проводимые Советом Федерации Федерального Собрания конференции,
посвященных мониторингу законодательства и правоприменительной деятельности,
которые стали традиционными, является также онтологическое осмысление и в
гносеологическом плане, создание современной и нужной теоретической модели,
опирающейся как на общетеоретические положения, так и положительный опыт,
передовые методики, современной системы правового мониторинга.
В этой связи, считаем необходимым отметить, что полноценная, действующая
система мониторинга нормативных правовых актов и их проектов, формирующаяся
сегодня при непосредственном участии Министерства юстиции Российской Федерации,
которое практически взяло эстафету в данном вопросе у Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации должна включать в себя наблюдение, сбор, изучение,
анализ относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных
нормативных правовых актов; различных нормативных договоров как внутренних,
например, договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между
Российской Федерацией и субъектами Федерации, так и международных; материалов
научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих
актов;
анализ
иных
экономических
обзоров,
исторических,
аналитических,
статистических, служебных, архивных материалов; социологические исследования
общественного мнения о состоянии законодательства; прогнозирование действия тех или
иных нормативных правовых актов и социальных программ, иными словами огромный,
но систематизированный объем необходимой правой информации и иной, связанной с
См.: Арзамасов Ю.Г. Тенденции развития юридических наук. Становление новой науки – нормографии //
Гос. и право. 2007, № 10. С. 101-104. Нормография: теория и методология нормотворчества / под. ред. д-ра
юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. – М., 2007 (рецензия: Комаров С.А. Гос. и право. 2008, № 6. С. 125-126.).
78
54
правовыми проблемами материал о генезисе, развитии, функционировании и отмене
нормативных правовых актов.
Построение системы правового мониторинга должно опираться на научно
обоснованную концепцию – теорию правового мониторинга. При этом, как справедливо
заметил Я.Е. Наконечный, «…базовым понятием концепции правового мониторинга
должно быть понятие мониторинга нормативных актов, поскольку главным средством
правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации, основным
источником и формой права в российской правовой системе является нормативный акт»79.
При этом, нормативный правовой акт является основным источником права не только в
Российской Федерации, но и во всех странах, входящих в романо-германскую правовую
семью, то есть практически во всех правовых системах континентальной Европы. Кроме
этого, и в странах англосаксонской правовой семьи прецедент уверенно занимает ведущие
позиции, поскольку нормы, содержащиеся в прецедентах, английские и американские
парламентарии сегодня часто переводят в форму законов.
Сегодня важное значение имеет институализация термина «правовой мониторинг».
Как показывает анализ российского законодательства, в современных условиях
существуют проблемы, связанные с нормативным закреплением функций мониторинга.
Тем не менее, определенные примеры правового регулирования данного института уже
имеются. Например, в ст. 67 Земельного кодекса РФ сказано о государственном
мониторинге земель80, в ст. 69 Лесного кодекса РФ мы находим норму, посвященную
мониторингу лесов81. В подзаконных актах, детализирующих эти нормы, также говорится
о правовом мониторинге.
Между тем, основополагающим видом правового мониторинга является, конечно,
мониторинг нормативных актов и мониторинг их проектов.
Мониторинг проектов нормативных актов ярко и полно показывает, конечно, если
он проводится квалифицированными специалистами, соответствуют ли они форме и
содержанию, то есть требованиям, предъявляемым к юридической технике в сфере
нормотворчества, иными слова правилам, приемам и средствам нормотворческой
юридической технике. Из этого следует, что мониторинг проектов нормативных актов, в
том числе и проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов
выявляет незаконные (нелегитимные) нормативные правовые акты, противоречащие
Арзамасов Ю.Г., Накорнечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. – М., 2009. С.
23.
80
См.: СЗ РФ. 2001. № 44. С. 4147.
81
См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
79
55
нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, либо техникоюридическим правилам.
Профессор Ю.А. Тихомиров высказал мнение о необходимости «формирования и
введения всеобъемлющего мониторинга права»82. В развитие этой идеи Ю.А. Тихомиров
предлагает «четко определить задачи мониторинга на стадии правотворчества, включая
подготовку законов. Здесь и анализ динамики сфер объемов и методов правового
регулирования, которые меняются в связи с федеральной и административной реформами,
и критерии установления предмета регулирования, концептуальные и техникоюридические требования к законопроекту и др.»83. По нашему мнению, для создания
полноценной теории мониторинга важное онтологическое значение имеют именно
теоретические и «технико-юридические требования» к различным видам нормативных
правовых актов, а не только к законопроекту, поскольку нормативные правовые акты
весьма разнообразны, как по органам их принятия, а значит и по их юридической силе, по
названия, но и по характеру и предмету регулируемых отношений.
В этой связи, требования юридической техники в сфере нормотворчества
выступают в роли как нормативно закрепленной, так и научно установленной основы,
специальных нормативов (правил), которые являются определяющими для проведения
мониторинга проектов нормативных актов различными субъектами, участвующими в
законодательном процессе. Анализ действующего законодательства говорит о том, что
законными нормативные акты могут быть только тогда, когда они приняты в соответствии
с требованиями законности, то есть источником данных требований является Конституция
и федеральные законы. Мониторинг современного российского законодательства, а также
научных работ, посвященных правотворчеству и законодательной технике позволяет
выделить следующие требования, предъявляемые к проектам федеральных законов и
иных нормативных правовых актов.
1. Требования, предъявляемые к содержанию нормативных актов:
1) Соответствие общепризнанным международным документам о правах и
свободах человека и гражданина. Международные стандарты в области прав человека и
гражданина не являются некими каноническим правилами. Возникнув в определенный
исторический период, они, бесспорно, подлежат видоизменению в связи с конкретными
условиями развития государства, общества и его индивидов.
Но, тем не менее, принимаемый акт должен соответствовать действующим
международным принципам и нормам о правах и свободах человека и гражданина. В
82
83
Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 378.
Там же. С. 379.
56
связи с этим в государственных органах и учреждениях создаются рабочие группы,
комиссии и т. п., которые проверяют соответствие нормативных актов, принимаемых в
этих структурах международным стандартам в области прав и свобод человека и
гражданина. Помимо этого,
нормативных
правовых
аналогичной экспертизе подвергаются и проекты
актов,
которые
разрабатываются
данными
органами
и
учреждениями, но принимаются другими властными структурами.
2) В нормативных актах не должно содержаться норм, ущемляющих или
ограничивающих законные права человека и гражданина. Последние в соответствии со ст.
55 Конституции могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой
это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства. Из содержания данной нормы следует, что нормативные правовые акты не
могут ограничивать права и свободы граждан.
Тем не менее, сами законодательные нормы не всегда являются образцами
законности, поскольку иногда принимаются федеральные законы и иные акты прямо,
либо косвенно ущемляющие права, свободы и законные интересы граждан. К большому
сожалению,
в
государстве,
провозгласившем
себя
«правовым»,
в
отдельных
законодательных нормах закреплена юридическая ответственность за совершенно
правомерные действия. Так, например, ч. 1 ст. 12.26 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях предусматривает карательную санкцию в виде
лишения права управления транспортным средством на срок от полутора до двух лет за
«невыполнение водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении
медицинского освидетельствование на состояние опьянения». В данном случае
законодатель явно подменил понятие «право» понятием «обязанность».
3) Соответствие нормативных актов Конституции, законам и другим актам
высших органов государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции
конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и
применяются на всей территории Российской Федерации. Законы и другие нормативные
акты, которые принимаются в России, входят в систему ее законодательства и не должны
противоречить Основному Закону. Так, например, 21 февраля 2007 г. Совет Федерации
отклонил
направленный ему на утверждение проект федерального закона «Об
утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и Республикой Татарстан»,
поскольку
проект данного акта закреплял
субъектов
Российской
Федерации,
исключительные условия для одного из
подрывая
57
тем
самым
единые
нормы
функционирования России как федеративного государства, основанного на равенстве
субъектов Российской Федерации.
Тем не менее, соподчиненность многих нормативных правовых актов, а также их
виды, порядок их подготовки и принятия до сих пор еще не закреплен федеральным
законодателем, что явно не способствует оптимизации федерального законодательного
процесса84. В связи с этим, актуальной проблемой правового регулирования является
принятие федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»,
который бы не только нормативно закрепил виды (формы) различных нормативных актов,
порядок их разработки и принятия и другие стадии законодательного процесса, но и
процедуру их толкования, систематизации, а также процедуру проведения правового
мониторинга.
4) Соответствие реальным общественным отношениям и нормам общественной
морали.
Требование
соответствия
нормативных
актов
реальным
общественным
отношениям означает соответствие тем связям, которые сложились в той или иной сфере,
на определенных участках в ходе правоприменительной деятельности государственных и
муниципальных служащих. Так, например, в период последней сессии
работы
Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации четвертого
созыва были приняты
законы о повышении базовой части трудовых пенсий, о
двухуровневой системе высшего образования, о статистике, о создании госкорпораций
«Росатом», о госкорпорации по строительству олимпийских объектов, закон об изменении
в федерального бюджета 2007 года и ряд других федеральных законов. Принятие данных
законов является ярким свидетельством создания норм права реально соответствующим
насущным проблемам российского общества.
5)
Принятие
нормативных
актов
органам
государственной
власти
в
соответствии со своей компетенции. Например, согласно ст. 104 Конституции
Верховный Суд Российской Федерации имеет право законодательной инициативы только
по вопросам его ведения. В целях реализации данной нормы только в декабре 2007 г.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление № 53 от 27
декабря 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации проекта федерального закона «О создании районных судов в
Иркутской области и упразднении судов общей юрисдикции в Усть-Ордынском
Бурятском автономном округе» и Постановление № 50 от 18 декабря 2007 г. «О внесении
в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации
проекта
Об оптимизации федерального законодательного процесса см.: Мартьянов Г.А. Теория и методика
оптимизации федерального законотворческого процесса: монография / под ред. проф. С.А. Комарова. 2010.
84
58
федерального закона «О создании Новочеркасского гарнизонного военного суда и
упразднении 6-го гарнизонного военного суда».
Законодательные и исполнительные органы государственной власти должны
издавать нормативные правовые акты на основе и во исполнение федеральных
конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента
Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской
Федерации, а также в пределах их компетенции. Из этого следует, что закон, а именно его
нормы, носят определяющий для других норм характер, поэтому он не подчинен другим
актам и должен содержать «первичные», базовые нормы, которые в большинстве случаев,
нуждаются в конкретизации, как правило, осуществляющейся на подзаконном уровне. В
связи с этим федеральные органы исполнительной власти должны создавать только
«производные»
нормы,
конкретизирующие
и
организационно
обеспечивающие
«первичные» нормы законов, а также нормативных указов Президента Российской
Федерации. Такие акты могут начинаться словами: «О мерах по реализации Указа
Президента Российской Федерации от …».
2. Требования соответствия правилам юридической техники. Несомненно,
законодатель
должен
обладать
высокой
профессиональной
квалификацией,
необходимыми знаниями, умениями и навыками, чтобы сформулировать правило
поведения с максимальной точностью и ясностью. Поэтому такое пристальное внимание
сегодня уделяется требованиям, предъявляемым к юридической технике. Законодательная
техника, по нашему мнению, должна включать в себя следующие требования:
1. Выбор правильной формы нормативного правового акта и унификация
данных форм. Например,
федеральные законы должны содержать базовые нормы,
которые затем будут конкретизированы подзаконными актами (указами Президента,
постановлениями Правительства, ведомственными нормативными актами). В этом
отношении
оформление
технико-юридических
норм,
содержащих
требования,
предъявляемые к автомобильным бензинам и дизельному топливу вряд ли логично в
форме
федерального
закона,
поскольку
такие
нормы
следует
закреплять
в
соответствующих регламентах и утвержденных либо постановлением Правительства
Российской Федерации, либо приказом соответствующего федерального министерства.
Чтобы избежать возможных проблем в выборе формы нормативного правового
акта, законодателю следует обращаться к действующему законодательству в этой области.
В сегодняшних условиях проведения правовых реформ важное значение имеет
унификация форм нормативных актов на уровне федерального закона, а не подзаконных
актов, как это существует ныне. Так, например, согласно Правилам подготовки
59
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства России 13
августа 1997 г. № 100985, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти
могут издаваться в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и
положений.
Большое
значение
в
унификации
нормативных
федеральных
органов
исполнительной власти актов играют юридические конструкции, представляющие собой
схемы-шаблоны,
которыми
пользуются
компетентные
органы
при
подготовке
юридических документов. Актуальной проблемой является разработка и принятие общих,
унифицированных для всех органов государственной власти образцов основных
нормативных актов, с помощью которых исполнители могут определить нужную форму
проекта подготавливаемого акта и правильно его построить. В этой связи в проекте
федерального закона «О нормативных правовых актах, на наш взгляд, должны быть четко
определены формы нормативных федеральных органов исполнительной власти актов,
принимаемых в Российской Федерации.
С позиции юридической лингвистики
язык закона, т. е. официальный язык
законодателей, представляет собой функциональный стиль литературного языка, который
выступает определенным видом официального делового стиля, то есть такого языка на
котором
государство, в лице своих органов власти, общается с другими субъектами
правовых отношений (гражданами, их объединениями, апатридами, бипатридами,
юридическими лицами, другими государствами и т. п.). Поэтому, для более полной
характеристики данного стиля
литературного языка следует указать те особенности,
которые свойственны именно для языка законодателей, иными словами для языка закона.
Тем не менее,
приоритетным методом правового регулирования, применяемым
законодателями даже в современных условиях, является императивный (властный,
предписывающий) метод.
В связи с этим, чтобы полнее раскрыть особенности языка законодателей
необходимо выделять в особую группу требования, предъявляемые именно к стилю языка
закона и подробно рассмотреть их.
2. Требования, предъявляемые к стилю нормативных актов.
а) Логичное изложение норм права.
Нормативный материал должен быть правильно и логично изложен. Присутствие
логики должно быть обязательным, ибо ее законы и правила подчиняют операции
законодателя правилам русского языка логическую основу текста закона. При этом,
85
См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
60
данное требование должно соблюдаться автором проекта нормативного правового акта на
всем протяжении создания документа, как в начале текста, так и в конце. Так, например, ч.
4 ст. 78 Федерального закона от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве»
содержит норму о том, что «при недостаточности у должника имущества для
удовлетворения требований всех взыскателей взыскание на заложенное имущество может
быть обращено на основании судебного акта об обращении взыскания на заложенное
имущество в интересах,
не являющихся залогодержателями взыскателей…»86. В
результате принятия этой нормы теряется логика федерального законодательства о том,
что заложенное имущество должно выделяться из всей массы должника специально для
первоочередного удовлетворения требований залогодержателя независимо от наличия или
отсутствия у должника иного имущества и иных кредитов.
Соблюдение требования логичного изложения норм права выражается в
соблюдении запретов на использование алогизмов, тавтологии, перескакивания смысла и
других дефектов, приводящих к смысловому разнобою. Чтобы избежать подобных
ошибок, законодатель должен использовать весь набор средств нормотворческой
юридической техники. Особую роль здесь играет нормативное построение, которое
предполагает, что внутренняя структура правовой нормы должна содержать не только
сами правила поведения и те жизненные условия, при которых эти правила начинают
действовать, но и предусматривать наличие определенных юридических последствий,
иными словами санкций. Нормативное построение способствует тому, чтобы в
нормативном правовом акте не было коллизий и других юридических ошибок.
Кроме этого, логичному изложению норм права с точки зрения юридической
техники способствуют юридическая терминология, а именно нормы-дефиниции,
раскрывающие значение специфических, не понятных обывателям юридических терминов
и отраслевая типизация, ориентирующая юристов, к
какой отрасли права следует
отнести тот или иной нормативный документ. Так, например, в проекте Федерального
закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных
законов» подготовленном Советом Федерации Федерального собрания Российской
Федерации в ст. 2 содержатся нормы-дефиниции, раскрывающие содержание основных
понятий, применяемых в данном законе.
б) Компактное изложение норм права.
Текст любого закона, должен быть четким, без лишних рассуждений, научных
дискуссий и без эмоциональных характеристик. Например, нельзя использовать такие
термины, как: «тесное взаимодействие», «высокая эффективность» и т. п., которые
86
Парламентская газета. № 131, от 10.10.2007г.
61
широко могут применяться в отчетах и других ненормативных документах.
Даже
процедурные нормы законов не должны изобиловать мельчайшими деталями. Такие
особенности лучше закреплять в нормах подзаконных актов (приказов,
инструкций,
правил и т.п.).
Текст любого нормативного правового акта должен быть не только ясен и
доступен, но и краток. В данном случае краткость – это оптимальный результат
применения правил нормотворческой юридической техники, одно из главных требований,
предъявляемых к нормативным правовом актам. Поэтому, законодателям необходимо
выражать свои мысли более четко, используя ограниченное количество юридических
терминов и фраз. Кроме этого, следует также избегать при построении норм права
применения сложных предложений, состоящих из множества составных компонентов,
изобилующих
причастными
и
деепричастными
оборотами, сложноподчиненными
предложениями, которые образуют несколько частей грамматического подчинения, что
приводит только к загромождению нормативного материала и вызывает трудности при его
прочтении.
в) Системное изложение норм права. Данный вид требований основывается на
том, что нормы права, как первичные элементы особого социального формирования,
должны быть внутренне взаимосвязанными, взаимосогласованными и соответственно
взаимозависимыми. Нормы, регламентирующие однородные общественные отношения
должны быть объединены в правовые институты (примерами могут служить - институт
парламентаризма в конституционном праве, институт необходимой обороны в уголовном
праве, институт аренды в гражданском праве и т. п.), а те в свою очередь должны быть
скомпонованы в отрасли права, т. е. в своды правил поведения, регламентирующих
определенную сферу общественных отношений. В свою очередь правовые институты,
объединяясь в более крупные объединения,
регулирующие определенную сферу
общественных отношений, то есть в подотрасли и отрасли права осуществляют функции
дополнения и согласования с другими частями системы.
Выполнение данного требования будет способствовать понятному, логическому
изложению правил поведения их сбалансированности и согласованности.
Однако в последнее время в некоторых отраслях права наблюдается несоблюдение
принципа системности в построении норм права. Так, например, общепризнанным
является тот факт, что в последние годы Уголовный кодекс утратил качество акта строго
и системно выстроенного. Его системность была нарушена принятием 27 июля 2006 г.
62
Федерального закона № 153-ФЗ87, который внес изменения в Уголовный кодекс
принятием главы 15 «Конфискация имущества». Если раньше до принятия 8 декабря 2003
г. известного федерального закона № 162-ФЗ институт конфискации успешно применялся
как дополнительный вид наказания за тяжкие и особо тяжкие преступления, то согласно
федеральному закону № 153-ФЗ от 27 июля 2006 г. конфискация применяется в случаях
совершения виновным таких преступлений, как бандитизм (ст. 209 УК РФ) и еще ряда
составов преступлений, среди которых мы не находим кражу (ст. 158), присвоение или
растрату (ст. 160), грабеж (161), разбой (ст. 162), вымогательство (ст. 163). Такие пробелы
в Уголовном кодексе прямо говорят преступникам: «Грабьте! Воруйте! Даже если вы
будете наказаны за эти преступления, никто у вас награбленное не отберет!».
г) Унификация юридической терминологии. С помощью юридических терминов
конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного правового
акта. В юридической литературе термины, которые применяются при создании
нормативных правовых актов, обычно подразделяются на три вида: общеупотребительные
(земля, вода, мать и т.п.), специально-юридические (договор, оферта в гражданском праве;
акциз в финансовом праве, административный штраф и
административный арест в
административном праве и т.д.) и технические, которые хотя и редко, но используются в
нормах права для раскрытия содержания каких-либо технических названий.
Для того чтобы юридические термины стали понятны всем субъектам правовых
отношений, автор проекта законопроекта должен использовать нормы-дефиниции –
специальные предписания, которые не регулируют общественные отношения, то есть не
содержат правила поведения общего характера, а раскрывают значение того или иного
юридического термина.
При подготовке проекта федерального закона законодатель должен либо отменить
ранее использованный в законодательстве термин, специально сделав указание на это в
соответствующей статье закона, либо применять уже унифицированные термины. Так,
например, с 1 июня 2007 г. вступил в юридическую силу Федеральный закон «О
муниципальной службе в Российской Федерации», который внес ряд новел в нормативное
регулирование вопросов муниципальной службы. В данном законе в соответствии с
Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» был использован термин
способствовало его унификации.
87
Парламентская газета. № 126-127, от 03.08.2006 г.
63
«представитель нанимателя», что
Данное правило следует применять и при подготовке подзаконных актов, в
которых необходимо использовать те дефиниции, которые содержатся в нормативных
правовых актах, обладающих большей юридической силой, чем подготавливаемый
проект.
На уровне федерального закона необходимо закрепить запрет на использование
устаревших понятий, которые были отменены и не действуют.
Помимо этого, нельзя использовать не утвердившиеся, как в юридической науке,
так и на практике иностранные термины. Поэтому, если есть возможность применения
русского слова, то ее нельзя упускать. Целесообразно использовать только такие
иностранные термины, у которых нет замены в русском языке и которые легко воспримут
не только юристы-профессионалы, но и граждане. Таким образом, следует заимствовать
только ясные, не двусмысленные иностранные термины, которые понятны гражданам, а
их формулировки не вызывают никаких сомнений.
В юридической науке неоднократно звучала идея о необходимости разработки
терминологического словаря, содержащего официальные дефиниции, которые бы
использовали, как федеральные, так и региональные законодатели. В этой связи в
Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации»
необходимо
закрепить
следующий
перечень
требований,
которые
необходимо
предъявлять к разработке норм-дефиниций:
- дефиниция должна четко и ясно выражать смысл того или иного понятия;
- целесообразность использования понятия (иногда на практике может появиться
возможность замены одного термина другим);
- для раскрытия понятия необязательно раскрывать все его признаки, достаточно
указывать только главные, то есть те особенности, которые характеризуют именно это
понятие;
- дефиниция не должна быть объемной, содержать много слов, что затруднит
понимание данного понятия;
- нельзя нарушать отношения подчиненности понятий.
Последнее требование означает то, что одно понятие может входить в другое,
более конкретное, поэтому должна присутствовать логическая, последовательная связь
между такими понятиями.
Юридические термины, используемые в нормативном правовом акте, а иной раз и
в нормативных правовых актах, которые объединены общим смысловым единством,
образуют определенный терминологический ряд. По мнению В.Ю. Туранина, последний,
обладает следующими признаками юридической терминологической системы:
64
1. Смысловое единство составляющих его терминов.
2. Зависимость составляющих ряд терминов друг от друга пр использовании в
законодательстве (законе).
3. Иерархичность построения88.
д) Ясность. Текст нормативного правового акта должен быть написан ясным,
доступным и убедительным языком, что в итоге составит такой стиль
правовых
актов,
который
будет
способствовать
наибольшей
нормативных
убедительности
содержащихся в них нормативных предписаний. Нормы права, содержащиеся в тексте
нормативного правового акта должны быть понятны всем гражданам, а не только
специалистам.
Соблюдение требования ясности, предъявляемого к языку закона предотвратит
возможность расширительного толкования норм права, что в итоге может привести к
искажению содержания, то есть «духа» нормативного правового акта. Так, например, в
связи с возникающими в судебной практике вопросами, связанными с применением
неясных положений Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу
полезных ископаемых, налоговая база по которым определяется исходя из их стоимости,
Арбитражный Суд Российской Федерации вынужден был принять акт официального
толкования права в форме Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с применением положений
Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых,
налоговая база по которым определяется исходя из их стоимости».
Нельзя применять также синонимичные юридические термины. Данное требование
вытекает из того, что одни и те же явления могут раскрываться с помощью разных
понятий.
е) Конкретность. В период построения и регламентации новых общественных
отношений в области экономики, политики, социальной сферы и т. п. законодатели,
пытаясь показать себя
нормативные
демократами и гуманистами, стремятся приукрасить свои
установки, поэтому они часто стараются придать им торжественность,
некую помпезность, в результате чего на свет появляются декларативные нормы. Такие
результаты нормотворчества, как правило, не регулируют общественные отношения, а
только закрепляют определенные нормы-декларации, которые также называют лозунгами.
Декларативные нормы иной раз необходимы, поскольку способствуют разъяснению целей
и мотивов нормативного правового акта. Тем не менее, помещать их в месте
с
См.: Туранин В.Ю. Юридическая терминология в российском законодательстве. Учебно-методическое
пособие. – Белгород, 2009. С. 39.
88
65
нормативным материалом не следует, поэтому законодатели используют правовые
конструкции, состоящие из основной, то есть нормативной части документа и его
вступительная части (преамбулы), в которой и закрепляются декларативные предписания.
Однако за
последние семь лет Государственная Дума Федерального Собрания
Российской Федерации не принимала федеральные законы, в которых содержится
преамбула.
На практике нормы-декларации, помещенные в нормативную часть документов
тормозят развитие и регулирующую динамичность норм права, поскольку лозунговый,
декларативный характер нормативных предписаний способствует дальнейшей работе
законодателей различных уровней и официальному толкованию предписаний данных
актов.
Помимо этого, в проектах федеральных законов и подзаконных нормативных
правовых актов нет места пожеланиям, советам и различным рассуждениям. Проект
нормативного правового акта, являясь определенным жанром языкового произведения,
должен быть написан на общепринятом государственном языке.
В связи с этим
конкретность нормативных предписаний является одним из
значимых требований, предъявляемых к языку закона, так как его выполнение защищает
нормативные предписания от декларативного стиля изложения, от использования
ненужных фраз и предложений, загромождающих тексты нормативных правовых актов.
ё) Непротиворечивость. Непротиворечивость нормативного правового акта – это
одно из главных требований, предъявляемых к тексту нормативного правового акта.
Противоречивость
нормативного
правового
акта
является
серьезной
ошибкой
законодателя, так как способствует возникновению коллизий норм, нарушает логическое
построение нормативного материала, что в итоге не только затрудняет толкование и
применение этого акта, но и может привести к тому, что акт полностью либо частично
будет признан незаконным.
В свою очередь, противоречия можно классифицировать на явные, т.е. видимые,
легко обнаруживаемые, и скрытые, которые трудно распознать при первом прочтении
акта и которые проявляются в процессе его реализации. Кроме этого, следует выделить и
кажущиеся противоречия, т.е. которые возникают при невнимательном, как правило,
первом прочтении нормативного документа.
3. Требования, предъявляемые к структуре нормативных актов.
а) Требования, предъявляемые к реквизитам нормативных актов.
1) На первом листе нормативного документа в соответствии Государственным
стандартом организационно-распорядительной документации должны быть указаны:
66
форма (вид) документа; его название, кратко раскрывающее его содержание; название
органа власти, принявшего нормативный акт; дата принятия акта; порядковый номер;
изображение Государственного герба Российской Федерации.
2) В конце документа указывается место его принятия; ставится подпись лица,
принявшего акт, включающая личную подпись (только на подлиннике), его фамилию,
инициалы, в ведомственных нормативных актах указывается также и специальное звание.
б) Требования, предъявляемые к преамбулам нормативных актов.
Преамбулы, т. е. вступительные части нормативных правовых актов создаются
законодателями в тех случаях, когда существует необходимость разъяснения целей и
мотивов принятия нормативного правового акта. В преамбуле отмечается актуальность
принимаемого акта, обозначается политическая обстановка, причины принятия акта,
правовые последствия его принятия. Однако, обозначая причины принятия того или иного
законопроекта, следует использовать унифицированные термины. Так, например, в
проекте федерального закона «О разведении и содержании собак агрессивных пород в
Российской Федерации» говорится, что «на территории России собаки бойцовых пород
атакуют людей с угрожающей частотой». Данный термин более приемлем для такой
науки как физика, нежели в тексте федерального закона.
Также необходимо отметить, что не следует включать во вступительную часть и
нормативные положения. Не следует помещать в преамбулах требования к отдельным
субъектам правоотношений, перечень актов, подлежащих отмене или внесению в них
изменений и дополнений, нормы-дефиниции. Последние, целесообразно формулировать
в отдельной статье нормативного правового акта (пункте). Также в преамбулах не должно
присутствовать деление на статьи, пункты и подпункты. Структурные единицы
законопроекта не могут иметь преамбулу.
Несмотря на то, что начиная с 2004 г. Государственная Дума Федерального
Собрания Российской Федерации не принимает федеральные законы, содержащие
преамбулы, в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению
законопроектов, опубликованных на официальном сайте Государственной Думы
содержатся следующие рекомендации по написанию преамбул.
«Преамбула:
не содержит самостоятельные нормативные предписания;
не делится на статьи;
не содержит ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию
утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;
не содержит легальные дефиниции;
67
не формулирует предмет регулирования законопроекта;
не нумеруется.
Преамбула предваряет текст законопроекта»89.
в) Требования,
предъявляемые к структурному построению нормативного
материала. Нормы права, содержащиеся в законах и подзаконных актах излагаются не
сплошным текстом. Для более четкого и ясного понимания норм права тексты
нормативных правоых актов подразделяются на составные части. К примеру, в законах, это разделы, главы, статьи, части статей, пункты. Помимо этого разграничения кодексы
подразделяются также на общую и особенную части.
«Статья законопроекта:
является его основной структурной единицей;
имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами;
имеет наименование, но в исключительных случаях может его не иметь:
Примеры:
Статья 33. Сертификация
1. …………………. . (часть 1)
2. …………………. . (часть 2)
или
Статья 33
1. ……………….. . (часть 1)
2. ……………….. . (часть 2)
Обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа.
Наименование статьи печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну
строку с обозначением номера статьи, после которого ставится точка.
Если статья не имеет наименования, то точка после номера статьи не ставится и
обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа полужирным
шрифтом.
Статья подразделяется на части.
Части статьи обозначаются арабской цифрой с точкой.
Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с
закрывающей круглой скобкой.
Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами
русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.
Примеры:
89
См.: www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-department/bill-design/structure/.
68
Статья 33. Сертификация
1. …………………. . (часть 1)
2. …………………: (часть 2)
1) ……………….; пункт 1 части 2)
2) ……………….: (пункт 2 части 2)
а)……………… ; (подпункт "а" пункта 2 части 2)
б) ……………… . (подпункт "б" пункта 2 части 2)
или
Статья 33 1. ……………….. . (часть 1)
2. ………………..: (часть 2)
1) ………………. ; (пункт 1 части 2)
2) ………………. : (пункт 2 части 2)
а)…………………; (подпункт "а" пункта 2 части 2)
б) ………………. . (подпункт "б" пункта 2 части 2)
Деление частей в статье либо частей в разных статьях одного законопроекта и на
пункты, и на абзацы, которые в тексте частей будут следовать после двоеточия, не
допускается.
Деление пунктов в частях статьи либо в разных статьях одного законопроекта и на
подпункты, и на абзацы, которые в тексте пункта будут следовать после двоеточия, не
допускается.
Примеры возможных вариантов структуры частей статьи:
Статья 1. Порядок рассмотрения требований кредиторов
1. При наличии возражений относительно требований кредиторов арбитражный
суд проверяет обоснованность требований. (часть 1)
2. Требования кредиторов рассматриваются в заседании арбитражного суда. По
результатам рассмотрения выносится определение о включении или об отказе во
включении указанных требований в реестр требований кредитора. (часть 2)
3. К решению об обращении к собранию кредиторов прилагаются: (абзац первый
части 3)
план финансового оздоровления; (абзац второй части 3)
график погашения задолженности; (абзац третий части 3)
иные предусмотренные настоящим Федеральным законом документы . (абзац
четвертый части 3)»90.
90
См.: www.duma.gov.ru/analytics/publication-of-legal-department/bill-design/structure/.
69
Такие ведомственные нормативные правовые акты, как приказы структурно
состоят из: пунктов, подпунктов и абзацев.
Положения, инструкции, правила подразделяются на: главы, пункты, подпункты,
абзацы.
Нумерация глав производится римскими цифрами, а пунктов и подпунктов –
арабскими цифрами с точкой. Номер главы и пункта должен состоять из одного числа: I;
X; 5; 12. Нумерация пунктов по тексту проекта является сквозной. Номер подпункта
включает в себя номер соответствующего пункта и номер собственно подпункта, которые
разделяются точкой. Например, 1.1; 2.5. При более мелком делении допускается
буквенное обозначение абзацев, отделенных от текста абзацев круглой скобкой,
например: а), б). Главы должны иметь заголовок, отражающий в краткой форме их
содержание.
г) Требования, предъявляемые к приложениям нормативных актов. Приложения
располагаются
после
текста
нормативного
правового
акта,
им
присваивается
соответствующий порядковый номер арабскими цифрами. Если в проекте нормативного
правового акта приводятся таблицы, графики, образцы документов, бланки, то они
помещаются в приложениях и в тексте проекта делаются ссылки на них.
Перечисленные выше требования не являются каноническими. Не существует
правил, даже если они закреплены нормативно,
которые пригодны во всех случаях
подготовки проектов нормативных правовых актов. Тем не менее, соблюдение
законодателем перечисленных выше требований, несомненно, поможет повышению
качества нормативных правовых актов, поскольку данные правила, в большинстве своем,
вытекают из действующего законодательства, а также из теоретических положений. Они
послужат основой для проведения мониторинга законодательства и правоприменительной
практики. По существу данные требования выступают определенными гарантами
обеспечения законности нормативных правовых актов, что в итоге способствует
осуществлению главной задачи государства - реализации прав и свобод человека и
гражданина. Из этого следует, что в условиях интенсивности трансформирования
правового регулирования, в целях обеспечения единого правового пространства
законодателю необходимо опираться на перечисленные выше требования-гарантии как в
подготовительный период перед подготовкой нормативного правового акта, так и в
процессе его создания. Таким образом, система гарантий законности за нормативными
правовыми актами должна включать в себя следующие элементы:
- нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс;
70
- требования законности, вытекающие как из законодательства, так и юридической
науки;
-
систему
правового
мониторинга,
включающую
в
себя
мониторинг
законодательства, нормотворчества и правоприменительной практики;
- юридическую ответственность органов власти и должностных лиц за умышленное
принятие ничтожных нормативных актов.
71
Глава III. Технологии мониторинга нормативных правовых актов
§ 1. Особенности мониторинга концепций нормативных правовых актов
Думаем, что с нами согласятся многие юристы-практики, что для повышения
качества законов особое значение имеет принцип научности91.
Однако в чем же заключается смысл данного принципа? По нашему мнению, его
соблюдение
предполагает,
что
законопроекты
должны
приниматься
с
учетом
положительного законодательного опыта, использования материалов исследований
зарубежных и отечественных авторов, концептуальными и новыми идеями, взглядами,
воззрениями, мнениями, иными словами различными надстроечными компонентами.
При чем, разработчики законопроектов должны подходить к созданию норм права
не как к рутинной работе, а творчески. О создании правовых норм как о творчестве писала
теоретик права из Румынии А. Нашиц. Она отмечала, что правотворчество необходимо
для жизни и деятельности людей, – это почетная, но трудная задача, ибо даже самых
лучших побуждений недостаточно для того, чтобы создать творение, которое адекватно и
в нужный момент отражало бы жизнь во всей ее сложности и со свойственными ей
тенденциями развития, в котором общество могло бы без труда узнать себя и увидеть
недеформированное отражение своего реального бытия, своих стремлений и чаяний92.
Профессор О.С. Иоффе определял творчество "как сферу духовного производства,
обладающую определенными качествами интеллектуальную деятельность человека"93.
Важное
практическое
значение
имеет
свобода
творчества
разработчиков
законопроектов, хотя, конечно, абсолютной свободы у человека в социуме быть не может,
поскольку его свобода ограничивается правами и свободами других индивидов. Свобода
творчества субъектов законодательного процесса ограничивается определенным перечнем
требований, как нормативно закрепленных в Конституции Российской Федерации,
регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации, так и разработанных
современными учеными юристами, требований которые содержатся в диссертационных
исследования, монографиях, научных докладах и статьях и т.п. В этих нормативно и
научно установленных рамках и работают современные юристы.
О принципах правотворчества, в том числе и принципе научности правотворчества см.: Арзамасов Ю.Г.
Понятие правотворчества и его основные принципы // Московский юрист. 1997. № 1. С. 19-26.
91
См.: Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). М., 1974. С. 236.
См.: Иоффе О.С. Основы авторского права. Авторское право, изобретательское право и
право на открытие. М., 1969. С. 3-6.
92
93
72
В этой связи, научный руководитель НИУ ВШЭ профессор Е.Г. Ясин справедливо
подчеркивает, что «свобода творчества необходима, чтобы расширить для каждого поле
поиска, снять ограничения, за которыми, возможно, и находятся лучшие решения»94.
Обеспечение научности законопроекта достигается в большей степени в тех
случаях, когда проект закона готовится не стихийно, а продуманно, не побоюсь это слова
«планово», с разработкой концепции проекта закона.
Несмотря на то, что законодательный процесс сегодня стал более эффективным
по сравнению с прошлыми десятилетиями, когда страну раздирали партийные и иные
социальные
противоречия,
деятельность
федерального
парламента
до
сих
пор
характеризуется авральностью, компанейщиной, быстрым «латанием законодательства»,
что, как правило, не приводит к повышению качества законов. Все это сказывается на
действии механизма правового регулирования95, а самое важное на применении законов.
Это объясняется главным образом тем, что временные меры, действуют тоже – временно,
они не решают проблему в комплексе, в целом. Однако такая «спешка» законодателя гдето объяснима, так как связана с желанием, как можно быстрее решить важные, прежде
всего, экономические, финансовые, социальные и иные проблемы, которые обострились в
стране в связи финансово-экономическим кризисом.
Ясин Е.Г. Модернизация и общество: доклад к VIII Междунар. науч. конф.
«Модернизация экономики и общественное развитие», Москва, 3-5 апреля 2007 г. М.,
2007. С. 38.
95
О механизме правового регулирования см.: Алексеев С.С. Механизм правового
регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Виноградов В.М. Обсуждение
книги С.С. Алексеева "Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве" // Правоведение. 1967. № 5. С. 169-170; Зусь Л.Б. Механизм уголовнопроцессуального регулирования. Владивосток, 1976; Веремеенко И.И. Механизм
административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М.,
1981; Исаков В.Б. Фактический (юридический) состав в механизме правового
регулирования. Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1985; Он же. Функции фактических
обстоятельств в механизме правового регулирования // Сов. гос. и право. 1975. «. С. 114117; Лучин В. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь.
1992. № 1. С. 30-49, № 2. С. 9-29; Грошев А.В. Функции правосознания в механизме
уголовно-правового регулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1997;
Кожевников В.В., Марфицин П.Г. Уголовно-процессуальный аспект механизма правового
регулирования: Учеб. Пособие. Омск, 1998; Бобылев А.И. Механизм правового
воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. № 5; Ленчик В.А.
Механизмы действия права. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Сапун В.А. Теория
правовых средств и механизм
реализации права. СПб., 2002;
Давеева Н.И.
Общеправовые средства в механизме правового регулирования трудовых отношений //
Правоведение. 2002. № 3. С. 56-62; Арзамасов Ю.Г. Концепция механизма правового
регулирования и ведомственное нормотворчество // Право и государство: теория и
практика. 2006. № 12. С. 4-23; Субочев В.В. Законные интересы в механизме правового
регулирования / Под ред. А.В. Малько: монография. М., 2007.
94
73
Однако интенсивность законодательного процесса, если это связано с принятием
качественных с точки зрения содержания и формы нормативных актов нейтрализует
авральный характер и компанейщину, которые иной раз характеризуют разработку и
принятие федеральных законов.
По нашему мнению, для обеспечения принципа научности законов российским
законодателям следует чаще обращаться за консультациями к ученым, создавать
экспертные и консультативные советы,
формировать на платной основе группы и
комиссии по подготовке законопроектов, проводить методические семинары, тренинги,
«круглые столы». При этом, наиболее значительный результат достигается,
когда
подготовке проекта закона предшествует разработка его концепции.
При этом подготовка концепций нормативных правовых актов представляет
собой важный, но в тоже время, сложный этап предваряющий создание проектов
нормативных правовых актов.
При чем в некоторых случаях, когда например, принимается важные для
государства нормативные правовые акты, содержащие норм права, затрагивающие права
и законные интересы большого круга лиц, целесообразно вынесение концепций
нормативных правовых актов на всенародное обсуждение, на парламентские слушания,
конференции и «круглые столы», поскольку публичное обсуждение концепции позволяет
выявить, имеющиеся недостатки, ликвидировать пробелы и противоречия, четко
определить права и обязанности субъектов, предполагаемых отношений, их функции,
устранить имеющиеся недостатки.
Для получения большего эффекта от таких мероприятий, их организаторам
необходимо заранее определить участников форумов и разослать им необходимый
нормативный, аналитический и иной материал, чтобы субъекты имели полную
информацию и могли принять живое участие в обсуждении концепции закона. Не лишним
будут и предварительные социологические опросы участников таких семинаров и
«круглых столов». Для этих целей следует подготовить соответствующие анкеты,
назначить ответственных за их распространение и обработку.
Однако развитие институтов демократии предполагает и реальное «обнародование
концепции», то есть, когда ее выносят на всенародное обсуждение в СМИ. Особо важные
законопроекты в последнее время стали обсуждаться на
научно-практических
конференциях. Данный опыт необходимо поддерживать и расширять, как положительный
и необходимый.
Тем не менее, обсуждение концепции не должно быть самоцелью. Такой максимум
гласности необходим, когда готовится важный законопроект, затрагивающий интересы
74
различных субъектов правовых отношений, то есть широких слоев населения,
юридических лиц,
общественных объединений и т. п. На обсуждение необходимо
выносить концепции законов, которые направлены на реализацию стратегических задач
государства, например, законов, сориентированных на решение проблем осуществления
приоритетных национальных проектов.
Сегодня
серьезное
воздействие
на
законотворческий
процесс
оказывает
Общественная палата Российской Федерации, которая в соответствии с Федеральным
законом от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации»
осуществляет «общественную экспертизу» проектов законов, а иной раз и концепций
федеральных законов. Аналогичные общественные палаты как институты гражданского
общества созданы также в ряде субъектов Федерации. Данные элементы гражданского
общества не входящие в систему органов государственной власти принимают активное
участие в деятельности механизма государства, поскольку обеспечивают взаимодействие
граждан России с федеральными органами власти, участвуют путем проведения экспертиз
концепций законов и законопроектов в формировании правовой политики государства.
При этом, общественные палаты осуществляют также функции контроля за законностью
(легитимностью) законопроектов, то есть их соответствию нормативным требованиям, а
также правилам, приемам и средствам, которые имеют нормативное выражение и которые
выработала юридическая наука.
Несмотря на то, что в демократически ориентированных государствах на
обсуждение общественности выносятся концепции наиболее важных для социума
федеральных законов, сами концепции законов должны готовить и, естественно,
рассматривать профессионалы. Принцип профессионализма в данном деле является
одним из главных.
Здесь сразу возникает старая философская проблема соотношения формы и
содержания. Считаем, что содержательную сторону должны прорабатывать специалисты
как теоретики, так и практики в тех областях деятельности, которые предполагается
урегулировать нормами разрабатываемого закона. В данном случае, речь идет о так
называемом «ведомственном» принципе подготовки концепций законов и законопроектов
в целом, поскольку лучше специалиста, знающего свою область деятельности,
содержательную сторону концепции и проекта закона никто не подготовит. Данный
принцип должен быть основополагающим при подготовке, также
и при изучении
концепции.
Что же касается формы закона, определения его места в системе законодательства
и системе права, установление взаимосвязи с другими актами, проверка его на
75
соответствие международным стандартам, федеральному законодательству, то данные
вопросы, конечно, должны решать специалисты в области нормотворчества, обладающие
определенными знаниями, умениями и навыками подготовки юридических документов,
профессионально разбивающиеся в приемах изложения нормативного материала,
правилах и средствах правового регулирования. Для большей эффективности подготовки
будущего
закона
концепции
законов
и
законопроекты
следует
обсуждать
в
соответствующих рабочих группах и подготовительных комиссиях, комитетах палат
Федерального Собрания Российской Федерации.
Реализации принципа научности подготовки концепций законов способствует
также привлечению ученых, разработчиков проектов концепций законов и проектов
законов для выступления с докладами и сообщениями на заседания комитетов палат
парламента, где эти документы обсуждаются. Помимо этого,
концепции проектов
важнейших законов целесообразно обсуждать также на парламентских слушаниях и иных
парламентских собраниях. К примеру, 16 декабря 2005 г. в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской
Федерации
прошло
обсуждение концепции
федерального закона «О кооперации», где собрались представители различных
направлений кооперации, представляющие, существующие кооперативные союзы и
объединения.
Неплохо
зарекомендовала
себя
также
практика
обсуждения
концепций
важнейших базовых законов Объединенной комиссией по координации законодательной
деятельности, включающей в свой состав представителей органов власти, ведущих
ученых и специалистов в области права.
Помимо этого, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
в ежегодных докладах о состоянии законодательства в Российской Федерации также стал
помещать концепции федеральных законов, которые будут внесены в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации, согласно статье 104 Конституции.
По нашему мнению, данные парламентские мероприятия направлены, прежде
всего, на подготовку выверенных, оптимальных с точки зрения правовой науки
федеральных законов, а качественный по содержанию и в технико-юридическом плане
закон, как определенный элемент законодательства, обладающий высшей юридической
силой,
способствует
созданию
действенной,
эффективной
системы
законодательства. В этой связи, для повышения динамики средств
российского
правового
регулирования ученые-юристы в последнее время стали говорить о необходимости
создания механизма реализации положений норм законов. Данный механизм представляет
собой определенный план реализации норм, содержащихся в законе. Следует отметить,
76
что в советское время данная проблема практически не поднималась, очевидно, потому,
что законов было не так много, как сейчас. А может быть правоприменители работали
лучше? Либо они скрывали от общественности существующие проблемы? Тем не менее,
большинство
законов
советского
периода
успешно
регулировало
общественные
отношения.
Помимо этого, важное значение имеет проведение мониторинга концепций96. При
этом мониторить необходимо как саму идею о необходимости урегулирования
определенных отношений, так и идею выраженную в форме такого документа как
концепция. Именно такой подход к рассматриваемым проблемам нормотворчества
является, по нашему убеждению, научным. Следует отметить, что мониторинг
необходимо осуществлять как до принятия закона, то есть до начала работы механизма
правового регулирования определенной сферы общественных отношений, так и когда он
вступит в действие. В этой связи, необходимо заметить, что когда принимается довольно
сложный закон, состоящий из многих разделов и глав, когда его реализация требует
создание новых государственных структур, когда необходимы значительные финансовые
средства на воплощение в жизнь норм этого закона, как социального регулятора, в таких
случаях, конечно, законодателю еще на стадии подготовки и обсуждения концепции
федерального закона следует в ее тексте указать на необходимость разработки плана
реализации данного закона.
Помимо этого, законодатель при подготовке концепции закона должен сделать
прогноз, то есть перспективную оценку данного вида правового регулирования, поэтому
важным пунктом концепции является определение возможных последствий принятия
закона. В наличии перспективной оценки, то есть определенном прогнозе, также
проявляется принцип научности составления концепции закона.
Конечно,
предварительные
составление
научно
мероприятия,
выверенной
предшествует
концепции
подготовке
закона
собственно
–
это
проекта
федерального закона. Тем не менее, деятельность по созданию концепции является
важной вехой, определенной стадией законотворческого процесса предпроектного этапа
оформления разрозненных взглядов и мнений в четкий выверенный нормативный
материал,
который
будет
оформлен
в
соответствующий
правовой
документ,
направленный на регулирование определенного круга общественных отношений
(экономических и социальных, частных и публичных и т. п.).
О мониторинге концепций нормативных актов см.: Наконечный Я.Е. Мониторинг в
правотворчестве (проблемы теории и практики). Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 92111.
96
77
Но прежде чем это произойдет, при непосредственной деятельности законодателя,
необходимо провести серьезную предварительную
работу в форме правового
мониторинга97, привлекая к ней различных аналитиков, при чем в зону действия
мониторинга должны
попадать как результаты нормотворческой работы, сама
законодательная деятельность, так и правоприменительная практика, органов власти,
учреждений и иных субъектов, применяющих положения норм закона. Нельзя исключать
из этого списка и мониторинг научной и учебно-методической литературы как правового,
так и социального характера, соприкасающейся с правовыми проблемами. Все это
позволит избежать возможных законодательных и правоприменительных ошибок,
выбрать оптимальный вариант регулирования и реализации права, воплотить абстрактные
императивы в современную действительность.
Между тем важной
проблемой парламентаризма является отсутствия федеральной
программы правотворчества, а также отсутствие долгосрочных, перспективных планов в
Администрации Президента, Государственной Думе Федерального Собрания и ряде других
федеральных органов. Определенный пробел в этом направлении восполняют ежегодные
послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и ежегодные
Правовому мониторингу в последние годы посвящены следующие научные и учебнометодические работы: Минюк Н.В. Законотворчество как форма выражения правовой
политики // Государство и право. 2007. № 64; Нормография: теория и методология
нормотворчества: Учебно-методическое пособие под ред. д. ю. н. Ю.Г. Арзамасова. М.,
2007; Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и
организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 25-38; Арзамасов Ю.Г.,
Наконечный Я.Е. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная
власть и местное самоуправление. 2007. № 10. С. 114-123; Арзамасов Ю.Г., Наконечный
Я.Е. Место и роль мониторинга нормативных актов в механизме правового регулирования
и в образовательном процессе // Право и образование. 2007. № 12. С. 29-35; Тихомиров
Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 378-394; Наконечный Я.Е. Мониторинг в
правотворчестве (проблемы теории и практики). Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008;
Негробов В.Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой
политики: общетеоретический аспект. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Наконечный
Я.Е. Мониторинговые экспертизы законопроектов // Право и государство: теория и
практика. 2007. № 12; Наконечный Я.Е. Правовая природа мониторинга нормативных
актов и его роль в правотворчестве // Право и образование. 2008. № 4. С. 71-72; Черногор
Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. М., 2008, № 11. С. 49-52; Арзамасов Ю.Г., Вороненков Д.Н., Ивлиев Г.П. и др. Научнометодическое пособие по разработке законов в современной России. М., 2009. С. 143-152;
Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология.
М., 2009; Арзамасов Ю.Г. О правовом мониторинге и проблемах его регламентации //
Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации. Материалы
Международной научно-теоретической конференции 4-6 декабря 2008 г. Т. 2. / Под ред.
Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко. М., 2009. С. 123-132; Правовой мониторинг. Научнопрактическое пособие / под ред. д.ю.н., заслуженного деятеля науки РФ Ю.А.Тихомирова,
к.ю.н. Д.Б. Горохова. М., 2009.
97
78
доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации, которые каждый год
готовит
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В таких
докладах
содержатся результаты мониторинга правового обеспечения основных
направлений внутренней и внешней политики нашего государства98.
Однако проведение правового мониторинга должно осуществляться в соответствии
с предложенной наукой методологией, а также с опорой на положительный
отечественный и зарубежный опыт.
классифицировать
способы
Так, например, анализ нашего опыта позволяет
организации
мониторинга
на:
децентрализованные и смешанные». «В первом случае
действующего
«централизованные,
оценку эффективности
на территории страны законодательства в целом осуществляет
специальный уполномоченный орган, организация или структура. Во втором – проведение
правового мониторинга не является чьей-либо прерогативой, и любой заинтересованный
субъект
(государственные
органы
и
ведомства,
научные
сообщества,
специализированные институты и т. п.) вправе осуществлять указанную деятельность в
рамках
определенной
сферы
по
собственной
инициативе.
Смешанный
способ
организации системы правового мониторинга предполагает наделение соответствующими
полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений,
организаций и т. д.) на постоянной основе, а также возможность проведения
мониторинговых исследований иными органами, учреждениями и комиссиями по
поручению первых либо в рамках своей компетенции»99.
Что же касается «специальных уполномоченных органов», осуществляющих
правовой мониторинг, то следует отметить, что отдел мониторинга был создан в
Институте
законодательства
и
сравнительного
правоведения
при
Правительстве
Российской Федерации. В Государственной Думе большую мониторинговую работу
осуществляют Аналитическое и Правовое управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания. Последнее проводит правовую и лингвистическую экспертизу
законопроектов, а сейчас и коррупциогенную, также в Государственной Думе успешно
работает
отдел
аккредитации
и
мониторинга
СМИ
Управления
по
связям
с
общественностью и взаимодействию со СМИ.
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года
«О состоянии законодательства в Российской Федерации / Под общ. ред. С.М. Миронова,
Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2009.
99
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О
состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова,
Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 355.
98
79
Данную практику, на наш взгляд, следует расширять, создавая самостоятельные
структуры в форме департаментов (управлений) правового мониторинга. Основная работа
по мониторингу правоприменительной практики на данный момент ведется на
федеральном уровне Центром мониторинга права при Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации. В эту работу активно включается и Министерство
юстиции Российской Федерации. В этой связи, как справедливо отмечает А.И. Абрамова,
«назрела необходимость, чтобы в эту работу активнее включались «профильные»
комитеты палат Федерального Собрания в пределах вопросов их ведения. Действуя в
указанном направлении, комитетам следовало бы работы по мониторингу проводить по
единой методологии и согласованным методикам на основе обобщения опыта данной
работы, что в свою очередь позволит осуществить комплексный анализ законотворческой
деятельности с точки зрения обеспечения системных связей в законодательстве и в том
числе – в плане определения перспектив законотворчества»100.
Для реализации этих задач, конечно, нужна нормативная основа, поэтому важной
правовой
проблемой
является
законодательное
регулирование
деятельности
по
осуществлению правового мониторинга. Как отмечал Председатель Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронов, «в связи с отсутствием в
настоящее время нормативного регулирования вопросов правового мониторинга в
Российской Федерации указанную деятельность de facto осуществляют субъекты
правового мониторинга, которые могут быть классифицированы на конституционные и
инициативные101.
Определенные положительные тенденции уже наметились в данном направлении.
Так, с целью формирования четкой, слаженной системы правового мониторинга Советом
Федерации
Российской
мониторинга
Федерации
законодательства
и
разработана
Концепция
правоприменительной
создания
практики
в
системы
Российской
Федерации на 2008-2012 годы.
Из сказанного следует, что на сегодняшний день в Российской Федерации
осуществляется «смешанный способ
организации проведения системы правового
мониторинга». Однако о его стопроцентной продуктивности говорить еще рано. Данный
вид деятельности не является все охватывающим. Тем не менее, обобщение,
выработанных
различными
субъектами, которые постоянно, либо
фрагментарно
См.: Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и
перспективы развития. Научно-практич. пособие. М., 2005. С. 73.
101
См.: Миронов С. Теория и практика мониторинга правового пространства и
правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации.
Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4-5. С. 8.
100
80
осуществляют правовой мониторинг, различных методик способствует в дальнейшем
созданию действенной
российской системы правового мониторинга, способствует не
только изучению, но и решению правовых проблем.
Важным методическим требованием, предъявляемым
к проведению правового
мониторинга выступает определение его целей и задач. Задачей правового мониторинга
является
предоставление
субъекту
нормотворчества
выверенной
объективной
информации:
о существующих моделях регулирования общественного отношения;
о мировом опыте развития направления общественного отношения;
о проверенных временем и практикой моделях регулирования общественного
отношения;
об организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой,
с органами местного самоуправления;
о недостатках, пробельности и коллизионности национального законодательства,
регулирующего общественное отношение в настоящий исторический период;
о политических последствиях изменения (совершенствования) существующего
регулирования общественного отношения102.
Правовой мониторинг представляет собой, прежде всего,
правовой анализ
действующего законодательства в определенной сфере, когда выявляются, существующие
недостатки правового регулирования, например, пробелы и противоречия в праве и в
нормативных актах. В связи с этим, законодателям необходимо изучать весь массив
нормативного материала, который соприкасается с исследуемой проблемой, начиная с
федеральных законов и заканчивая локальными нормативными актами. Только проделав
такую неимоверно сложную работу, следует подходить к подготовке концепции закона.
При этом поиск необходимой правовой информации, текстов нормативных актов,
нормативных договоров, проектов федеральных законов, комментариев законодательства
рекомендуется осуществлять, используя современные компьютерные технологии103,
включая такие справочно-правовые системы, как: «Закон» Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, Гарант, Консультант +, Кодекс и др.
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года
«О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. Ред. С.М. Миронова,
Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 352.
103
Об информационных технологиях, применяемых в законодательстве см.: Любимов А.П.
Информационные технологии в законодательной процедуре: (О междунар. семинаре на
тему «Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре»,
Великий Новгород, сет. 2003 г.) // Представительная власть – XXI век: законодательство,
комментарии, проблемы. 2003. № 5. С. 22-25.
102
81
Использование справочно-правовых программ значительно
нахождения той или иной правовой информации.
упрощает процедуру
Указанные программы позволяют
постоянно поддерживать нормативный материал в контрольном состоянии. Успехи в
информатике
способствуют
совершенствованию
различных
типов
юридической
деятельности, в том числе и законодательной.
Немаловажное
значение
для
законодателя
имеет
изучение
(анализ)
правоприменительной практики объекта правового мониторинга. Необходимо также
проанализировать, имеющиеся материалы социологических,
статистических и иных
исследований по рассматриваемой проблеме. В поле зрения правового мониторинга
должна
входить
информация
государственных
исполнительных, судебных) и муниципальных органов о
органов
(законодательных,
действующих нормативных
актах. Для получения более достоверной информации и четкого проведения правого
мониторинга следует разработать план
и программу осуществления данного вида
деятельности.
Становление и развитие правовых концепций напрямую зависит, как от
проведенного анализа международно-правовых актов, национального законодательства,
ведомственных нормативных документов и муниципальных, правоприменительной
практики, различных обзоров деятельности судов, аналитических
и статистических
материалов таких государственных органов Российской Федерации, как: Федеральное
Собрание Российской федерации, Администрация Президента, Министерство юстиции,
Генеральная прокуратура и других государственных органов, так и от той базы, которая
была заложена учеными прошлых эпох.
Для получения объективной информации по тому или иному юридическому
вопросу законодателям целесообразно делать депутатские запросы в различные
государственные и муниципальные органы и учреждения. А чтобы информация была и
научно обоснованной, следует обращаться в Аналитическое
управление Аппарата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Важную аналитическую, статистическую и иную информацию о законодательной
деятельности, о парламентских слушаниях, информацию о «Правительственном часе», об
обращениях граждан в российский парламент депутаты и субъекты, обеспечивающий
законодательный процесс могут получить из Информационно-аналитического бюллетеня,
который выпускает Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации.
Научный подход к формированию концепции закона – это основополагающее
условие будущего успеха закона. Современный законодатель должен быть грамотным не
82
только с точки зрения владения методиками подготовки и принятия нормативных
документов, но и знания политико-правовых идей и воззрений. Законодатель обобщая, как
современный, так и накопленный ранее юридической наукой опыт, начиная с
исследований античной эпохи,
должен по-новому подходить к подготовке проектов
нормативных актов. Следует выявлять структурные и типологические особенности
предмета изучения, делать необходимые прогнозы и обобщения, результаты которых
найдут свое отражение в нормах федеральных законов и иных конкретизирующих их
нормативных документах (нормативных указах Президента Российской Федерации,
Постановлениях Правительства Российской Федерации, нормативных актах федеральных
министерств). В сегодняшних условиях осуществления правовой реформы, связанной с
возникновением новых связей между разнообразными субъектами
общественных
отношений, большинство из которых должно быть упорядоченно нормами
права,
реализация разнообразных функций государства во многом зависит от повышения
научного обеспечения различных видов юридической деятельности.
Таким образом, объективной необходимостью сегодняшнего дня является как
мониторинговый анализ законодательства и общественных отношений (имущественных,
финансовых и т. д.), так и выработка всесторонних прогнозов, направленных на принятие
верных решений, способных, принести положительные результаты. Поэтому, при
проведении мониторинга нельзя ограничиваться только анализом нормативной базы. На
предпроектном
этапе
законотворческой
деятельности
необходимо
осуществлять
следующие основные функции мониторинга: наблюдение, анализ, оценка, прогноз.
Сегодня
российскому
законодателю
организованного
наблюдения,
поскольку
нельзя
оно
обойтись
предшествует
без
грамотно
осуществлению
полноценного анализа законодательства, правоприменительной и иной юридической
деятельности. Что же касается мониторинга, который осуществляется перед разработкой
концепции законопроекта, то здесь, в основном, должны осуществляться функции
наблюдения, анализа и оценки нормативного материала и правоприменительной
практики.
Законодатель
не
должен
забывать,
что
при
грамотном
осуществлении
законотворчество является ни чем иным, как первичной формой применения права
законодательными (представительными) органами власти, право в форме федеральных
законов и иных
нормативных
документов
выступает
современным, гибким и
цивилизованным средством правового регулирования общественных отношений. Но, как
нам представляется, возводить процесс принятия концепций законов в ранг «правовой
моды» не следует. Так, например, нет смысла
83
разрабатывать концепции законов о
внесении изменений, либо дополнений в другие законы, как и концепции законов об
отмене законов. Тем не менее, при принятии довольно большого по объему закона,
вносящего существенные изменения в другой закон, вопрос о разработке концепции этого
закона не стоит сбрасывать со счетов. В таких случаях лучшим вариантом будет принятие
новой редакции федерального закона, модель которого в начале можно оформить в виде
концепции.
Рассматривая данную проблему, следует дать ответ на вопрос: что же надлежит
вкладывать в понятие - «концепция законопроекта»? Анализ нормативной базы показал,
что в российском законодательстве данное понятие практически отсутствует. Осознавая
всю сложность выведения законодателем понятия «концепция законопроекта» профессор
В.М.Баранов
пишет:
«Негативным
фактором»
для
законодателя
является
«неопределенность, многозначность термина «концепция законопроекта», отсутствие его
логико-гносеологического статуса, отсутствие нормативной закрепленности этого
понятия»104.
Важное значение, на наш взгляд,
для определения понятия концепции
законопроекта имеет рассмотрение общего понятия «концепция», которое как считали
Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон имеет латинское происхождение. Однако в своем словаре они
не указали, от какого латинского слова данное понятие возникло в русском языке. Само
понятие «концепция» они определили, как «умственное построение, система воззрении о
каком-либо предмете»105. В Словаре русского языка С.И. Ожегова данный термин
определен, как «система взглядов на что-нибудь: основная мысль»106. Между тем, в
современном понимании, не любую мысль можно назвать концепцией, пусть даже и
аргументированную!
В прошлом столетии с общефилософских позиций категория «концепция»
подвергалась серьезному исследованию107. Что же касается юридической науки, то
следует заметить, что проблемы подготовки концепций законов в советское время
разрабатывал И.Ф. Казьмин, поэтому при ответе на поставленный вопрос не лишним
Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности
принятия закона: Материалы международного семинара 16-17 дек. 2002 года г. Рязань //
www.duma.gov.ru.
105
Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. энциклопедический словарь. Современная версия. – М.,
2003. С. 305.
106
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1978. С. 269.
107
См.: Рыжко В.А. Концепция как форма научного знания: Дис. … докт. филос. наук.
Киев, 1989.
104
84
будет обращение к его научным работам108. В настоящее время данное понятие подробно
исследовал в своих научных трудах профессор В.М.Баранов109.
По нашему мнению, для полноценного научного осмысления данного понятия
следует выделить основные черты концепции федерального закона:
- во-первых, концепция закона - это надстроечное явление;
- концепция - это «лекало» разрабатываемого закона;
- это «прием законодательной техники, который применяется при подготовке, как
правило, больших по объемы законопроектов, направленных на регулирование наиболее
важных отношений в социуме»110;
- это конструкция, объединяющая различные цели и задачи;
-
концепция
–
это
реализоваться во вторичную
начальная
форма
правотворчества,
которая
может
форму в виде федерального закона, а может быть и
отвергнута на предпроектном этапе правотворчества;
- это, как правило, коллективное творчество;
- концепция законопроекта – это идея, выраженная в определенной форме;
- это конкретный этап законодательной деятельности.
Обобщая перечисленные и иные признаки концепции закона, Я.Е. Наконечный
пришел к выводу, что «это общая квинтэссенция, модель политической доктрины, научно
обоснованный замысел, который находит свое дальнейшее развитие в нормативном
документе»111. Однако на практике положения той или иной концепции могут
реализоваться в федеральном законе, но может быть и другое развитие событий. Поэтому,
она (концепция) как лакмусовая бумага должна наиболее полно и емко отражать идею,
государственный замысел законодателя. В этом отношении определенный интерес для
законодателя представляет
положительный опыт зарубежных законодателей. Тем не
менее, концепция, как и проект федерального закона должна
соответствовать
определенным правилам и требованиям, предъявляемым к данному виду документов.
Законодатель,
устремляя свои взоры на решение проблем с помощью права,
Казьмин И.Ф. Научная концепция акта о правотворческой деятельности // Проблемы
совершенствования законодательства: Труды ВНИИСЗ. М., 1986; Казьмин И.Ф. Научная
концепция акта о правотворческой деятельности // Проблемы совершенствования
законодательства: Труды ВНИИСЗ. М., 1986.
109
Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы
реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы,
совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранов. Н. Новгород, 2001. Т.
1. С. 82-133; Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2003.
110
Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики). Дис.
… канд. юрид. наук. М., 2008. С. 100.
111
Наконечный Я.Е. Указ. соч.
108
85
стратегических задач государства, важных государственных проектов не должен
игнорировать технико-юридическую сторону проблемы. В связи с этим, важное значение
имеет применение современных, наиболее удачных, а также проверенных временем
методик подготовки концепции. По нашему мнению, концепция должна соответствовать
определенному набору правил, а именно:
- концепция наиболее емко должна отражать идею законодателя;
- концепция должна излагать мнение ученых и специалистов-практиков по
рассматриваемой проблеме;
- должен содержаться анализ зарубежного опыта по рассматриваемой проблеме;
- должны указываться возможные альтернативы правового регулирования;
-
концепция
должна
представлять
собой
определенный
план,
научно
обоснованный ориентир для законодателя;
- концепция должна указывать предмет будущего закона, его цели и задачи;
- концепция должна указывать причину принятия закона;
- концепция должна отражать существующие проблемы в определенной сфере
правового регулирования;
- содержание концепции должно отражать пути решения правовой проблемы;
- концепция должна содержать проект, то есть основные положения плана
реализации закона;
- концепция должна содержать прогнозы последствий принятия
норм
федерального закона;
- концепция закона должна отражать, прежде всего, нормативно закрепленные
требования.
Концепция
обязана
соответствовать
нормам
права,
содержащихся
в
постановлении Правительства Российской Федерации от 2.08.2001 г. № 576 «Основные
требования к концепции и разработке проектов федеральных законов». Согласно данному
подзаконному акту концепция законопроекта представляет собой документ, в котором
должны быть определены:
- основная идея, цели и предмет регулирования, круг
лиц, на которых
распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с
учетом ранее имевшихся;
- место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием
отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов
86
Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также
значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
-
общая
характеристика
и
оценка
состояния
правового
регулирования
соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой
сфере законов и иных нормативных правовых актов; при этом указываются пробелы и
противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права,
фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного
механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения
имеющихся недостатков парового регулирования; общая характеристика состояния
правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и
зарубежной
правоприменительной
практики,
а
также
результаты
проведения
статистических, социологических и политологических исследований;
- социально-экономические, политические, юридические и иные последствия
реализации будущего закона.
Иначе
представляет
концепцию
законопроекта
Государственная
Дума
Федерального Собрания Российской Федерации, в ее Регламенте, хотя в нем нет четкой
дефиниции понятия «концепция законопроекта», там отмечается, что она (концепция):
во-первых, представляет собой не документ, а нечто иное – то, что должно быть
изложено в таком документе, как «пояснительная записка»;
во-вторых, не определяет предмет правового регулирования (законодательного)
регулирования, поскольку предмет законопроекта должен содержаться в пояснительной
записке наряду с концепцией этого законопроекта.
Сказанное еще раз подтверждает мысль о том, что федеральному законодателю
надо закрепить понятие концепции законопроекта, чтобы ликвидировать существующую
коллизию. При этом дефиниция, раскрывающая значения термина
законопроекта» и соответственно
«концепция
требования, предъявляемые к данному понятию,
должны не просто быть приведены к одному знаменателю, а
закреплены в форме
федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".
Для согласования основных концептуальных положений проектов законов по
однородным вопросам весьма полезной представляется разработка единой базовой
концепции для группы взаимосвязанных законопроектов, что, несомненно, способствует
построению
современной
системы
права,
установлению
между
ее
элементами
взаимодействия и слаженности.
Для обеспечения принципа научности при подготовке концепций законов,
необходимо,
«практическое
использование
87
результатов
научных
исследований,
внимательное рассмотрение предложений ученых, подготовка ряда концепций самими
учеными, научными коллективами, оценка таких концепций посредством проведения
различных видов экспертиз (правовых, криминологических, финансово-экономических и
иных). Также важным стимулирующим и прогрессивным моментом в подготовке
качественных концепций законов является проведение конкурсов на создание концепций
законопроектов как среди ученых, так и научных учреждений»112.
Факт подготовки концепции закона, а также проведение таких вспомогательных
процедур для законотворчества, как осуществление различных функций мониторинга
законодательства, подготовки и обсуждения концепции закона следует отражать в «досье
закона», своеобразной организационно-правовой форме мониторинга законодательства и
правоприменительной
практики,
которая
должна
обеспечивать
активное
и
систематическое наблюдение на всех этапах становления и действия закона, наряду с
такими вехами становления законопроекта, как его принятие и информацией
о
разработчике законопроекта, субъектах права законодательной инициативы, внесших
законопроект, и документах, представленных при внесении законопроекта, субъектах
сопровождения законопроекта в парламенте113.
Однако до сих пор некоторые разработчики проектов федеральных законов при
подготовке проекта того или иного нормативного акта не всегда разрабатывают
концепции проектов федеральных законов, что в конечном итоге отражается на качестве
принимаемых нормативных документов, а в дальнейшем и на правовом воздействии
государства на отношения в социуме.
Подводя итог сказанному, выделим следующие факторы, которые необходимо
учитывать законодателям при составлении концепции закона.
1.
Взятие за основу ошибочной концепции приводит к неверным результатам,
правовой вопрос остается не решенным, либо охваченным правовым регулирование не в
полном объеме.
2.
Концепция должна представлять собой модель, общий план будущего
нормативного акта.
3.
В концепции следует четко определить предмет и методологию правового
регулирования.
4.
Перед подготовкой концепции необходимо определить ее цели и задачи.
Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие /
Под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. М., 2007.С. 188.
113
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006
года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. Ред. С.М.
Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 357-359.
112
88
5.
Разработкой концепции должны заниматься профессионалы, владеющие
соответствующими знаниями правил и приемов законодательной техники.
6.
Концепция закона должна проходить соответствующее обсуждение, она
должна быть одобрена большинством специалистов;
7.
Концепцию закона следует создавать перед разработкой новых норм права.
§ 2. Значение и роль мониторинга нормативных правовых актов для
систематизации российского законодательства
Одним из необходимых условий создания современной,
цивилизованной
машины для управления социумом, то есть правового государства является формирование
единого информационно - правового пространства, обеспечивающего полную правовую
информированность граждан, юридических лиц, а также всех государственных и
общественных структур.
Рассуждая о будущем постиндустриальном обществе, философы В.С. Сепин и
В.Н. Толстых подчеркивали, «что переход к информационному, постиндустриальному
обществу предстает как начальная фаза становления нового типа цивилизационного
развития»114. Такое общество не в нормативных декларациях, а на деле должно быть
полностью открытым, то есть любая информация, касающаяся
субъектов правовых
отношений должна быть своевременно доведена до сведения заинтересованных лиц.
Однако открытость современного социума имеет не только положительные, но
и отрицательные моменты. Современный уровень открытости общества для человека и
гражданина, при котором, конечно, жить и работать стало гораздо удобнее и интереснее,
имеет серьезные угрозы, связанные с информационно-электронным терроризмом,
который несет серьезные психические, физические, нравственные и иные вредные
последствия не только рядовым гражданам, но и отрицательно влияет на деятельность
государственных и иных властных органов, организаций и учреждений.
По этой, а также по ряду других не менее важных причин, о которых будет
сказано ниже,
в современных условиях формирования единого информационно -
правового пространства
невозможно без создания согласованной, непротиворечивой
системы законодательства, способной стать одной из важных правовых гарантий защиты
нашего общества от различных противоправных деяний.
См.: Степин В.С., Толстых В.И. Демократия и судьбы цивилизации // Вопросы
философии. 1996. № 10. С. 7.
114
89
Таким образом, термин система законодательства, отражающий совокупность,
группировку многообразных нормативных правовых актов и организующий их в четкую
и действенную систему, является необходимым условием формирования единого
информационно - правового пространства. Однако прежде чем
осуществлять
классификацию нормативного материала следует провести соответствующую его оценку,
то есть мониторинг нормативных правовых актов, что поможет создать такие
нормативные документы, которые будут отвечать всем требованиям, предъявляемым
законодательством, наукой, современным развитием
отношений в социуме к
нормативным правовым актам. Поэтому, главной и объединяющей задачей для всех
законодательных (представительных) органов власти различных уровней, а также органов
исполнительной
ветви
власти,
разрабатывающих
и
принимающих
подзаконные
нормативные правовые акты, а иногда и договоры нормативного содержания, является
повышение качества принимаемого законодательства, а также своевременное внесение в
него необходимых изменений, соответствующих потребностям развития современного
информационного общества. Достичь этого можно различными способами, но без
современной и эффективной системы мониторинга нормативных правовых актов, в
нынешних условиях усложнения жизни общества и организации, структуры и
функционирования механизма государства реализовать данную цель просто не реально. В
связи с этим, осуществлять мониторинг нормативных правовых актов следует как перед
подготовкой проектов нормативных правовых актов, в самом правотворческом процессе,
не зависимо от его вида, так и в ходе правоприменительной практики, что позволяет
увидеть фактическую картину, то есть верно оценить степень регулирования,
предполагаемому социальному последствию.
Для достижения положительного результата в работе по повышению
эффективности нормативных правовых актов необходимо отслеживать современное
состояние законодательства, то есть как нормы права, содержащиеся в различных
нормативных правовых актах, действуют, какие существуют между ними коллизии, какие
пробелы, неясности, неточности, выявлять другие правотворческие ошибки. Также
необходимо определять полноту регулирования общественных отношений, а также как
действие данных актов отражается на правосознании граждан, их правовой психологии,
как они воспринимают те или иные нормативные правовые акты, как их реализуют на
практике. Этому способствует мониторинг нормативных правовых актов. Таким образом,
мониторинг нормативных правовых актов как научно и методически обоснованная
система комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных правовых
актов, осуществляемая с помощью наблюдения, получения разнообразных видов
90
информации, различных тренингов, мониторинговых анализов и прогнозов и иных
функций, с целью осуществления оптимизации
регулирования,
позволяет
информировать
действия механизма правового
правоприменителей
о
принятых
законодательных актах, совершенствовать практику применения законодательства, а
затем своевременно вносить, требуемые изменения в данные нормативные правовые акты.
Так, например, на предпроэктном этапе нормотворчества важным является исследование
общественных
отношений,
подлежащих
регулированию,
изучение
мнения
правоприменителей, заинтересованных лиц, специалистов, экспертов.
Поэтому, в целях оптимизации и демократизации нормотворческого процесса
результаты мониторинга законодательства должны быть доступны каждому субъекту,
участвующему в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов, так как
для правильного принятия управленческого решения необходима верная и полная
информация о состоянии объекта управления и возможностях его положительной
трансформации, иными словами модернизации управления на основе права 115. Одним из
основных направлений мониторинга, то есть его функцией и особой ролью является
анализ и экспертиза как проектов нормативных правовых актов, так и их концепций, а
также практики их применения, различных интерпретационных актов, связанных с
данными
нормативными
установками,
прогнозирование
развития
российского
законодательства, предшествующее правовой работе по сведению разнородных правовых
норм и приведению их в форму новых нормативных
правовых актов и в единую и
упорядоченную систему. Сказанное позволяет сделать вывод о неразрывной связи
мониторинга
нормативных
правовых
актов
с
процессом
систематизации
законодательства.
При чем, последняя, как упорядочение всех действующих нормативных
правовых
актов,
совершенно
необходима
для
решения
проблемы
устранения
несоответствия законодательству и международным стандартам о правах и свободах
человека и гражданина,
имеющихся противоречий между нормативными правовыми
актами и содержащихся в них нормах права, дублирования нормативных положений,
устранения
неточных, то есть двусмысленных понятий, что в целом способствует
упорядоченности в правовой сфере. Несмотря на утверждение некоторых авторов, о том,
что «преимущественно статичный характер права запрещает ему следовать всем капризам
интеллектуальной моды»116, правотворчество не может остановиться на определенном
О роли права в управлении см.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. – М.,
2007.
116
R.Musil, l’ home sans qualities, Points-Seuil,t.1, p.643.
115
91
этапе, а все время находится в движении, в постоянном развитии в силу динамики
различных социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни,
настоятельно требующих вмешательства государства путем правовой регламентации.
В процессе правотворчества совершается анализ, общая оценка настоящей
реальности,
делаются
соответствующие
прогнозы
правого
регулирования,
что
способствует принятию эффективных решений. В этой связи следует заметить, что
перечисленные здесь виды деятельности, всецело можно отнести к функциям
мониторинга нормативных правовых актов. Из сказанного следует, что мониторинг
является, по крайней мере, как представляется в идеале, важной составляющей для всех
видов и стадий правотворческого процесса.
Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование,
принятие новых нормативных правовых актов, внесение в них изменений, отмена
устаревших нормативных решений объективно обуславливают упорядочение всего
комплекса действующих нормативных правовых актов, их укрупнение, приведение в
определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и
собраний законодательства. При этом дать все исчерпывающий ответ на вопрос, что и как
необходимо систематизировать, можно только после всестороннего, то есть комплексного
мониторингового изучения предмета систематизации.
Как писал в свое время профессор А.С. Пиголкин, «законодательство по своей
природе призвано быть последовательным
отражением подлинного народовластия,
нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями справедливых правил
взаимоотношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры,
воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов,
демократическое завоевание человечества117». В этой связи следует сказать, что
результаты
систематизации
выступают
определенными
общекультурными
достижениями, как отмечал Реми Кабрияк, это «продукт исторического и культурного
развития … общества118», который обладает значительным политическим и социальным
потенциалом.
Таким образом, можно сделать вывод, что значимость систематизации
законодательства, особенно ее такого вида, как кодификация, выходит за чисто правовые
Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина.
-Спб., 2003.С 7.
118
Реми Кабрияк. Кодификации. - М., 2007. С 26.
117
92
рамки и за рамки правотворчества, поскольку
действие норм права способствует
прогрессу экономики, социальной и культурной сферы и т. д.
Потребность в систематизации, безусловно, актуальна для законодательства
Российской Федерации, так как число действующих нормативных правовых актов
постоянно растет. Разрабатываются, согласовываются и
проектов
федеральных
законов
и
подзаконных
обсуждаются сотни новых
нормативных
правовых
актов,
направленных на их конкретизацию и детализацию. Поэтому, если сейчас не заниматься
упорядочением современной нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми
темпами, то в будущем возникнут большие трудности в нахождении и применении норм
права.
Работа по приведению в определенную систему законодательной базы страны,
является важным
государственным делом на нынешнем историческом отрезке ее
развития. Своевременная систематизация способствует формированию новой правовой
культуры общества, служит средством борьбы с правовым нигилизмом, повышая не
только уровень правового сознания граждан, его правовую, а в итоге и общую культуру.
Грамотно осуществленная систематизация, позволит сплотить общество, собрать в единое
целое социально и
географически разделенные слои населения, утвердить новые
законодательные нормы, она «скрепляет своей печатью социальное перемирие,
заключенное на основе тех ценностей, вокруг которых строится новое общество»119.
Следовательно, используя устоявшуюся общеюридическую терминологию, следует
констатировать, что систематизация представляет собой деятельность по приведению
нормативных правовых актов в целостную, согласованную систему, она необходима для
обеспечения нормального функционирования всего механизма правового регулирования,
то есть всех его элементов, которые могут успешно действовать только в единстве, иными
словами в едином процессе.
Характерными
чертами
отечественного
законодательства
стали
отсутствие
системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, его громоздкость,
дублирование в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации
законодательных положений, коллизионность, пробельность, неясность, что способствует
его дальнейшему официальному нормативному толкованию, без которого осложняется
современное
правовое
регулирование.
В
этой
связи,
обеспечение
системности
законодательства является одной из основных задач в проведении правовой реформы.
119
Реми Кабрияк. Кодификации. - М., 2007. С. 27.
93
Безусловно, в первую очередь оно должно коснуться законодательства в «узком» смысле,
то есть системы федеральных конституционных и федеральных законов.
В ходе текущего законотворчества необходимо стремиться к тому, чтобы каждый
вновь принимаемый закон был, во-первых, качественен сам по себе, как сточки зрения
технико-юридических правил и средств, установленных законодателем, во-вторых, не
создавал бы противоречий, в-третьих, был идеален с гносеологической точки зрения.
Однако для приведения законодательства страны в порядок этого явно недостаточно.
Необходимо приложить максимум усилий, при чем целенаправленных, чтобы устранить
все его недостатки, создать удобную, четкую, ясную систему законов, лишенную
противоречий и других изъянов. Для этого, как нам видится, нужна политическая воля
высшего
руководства
страны,
объективированная
в
программе
действий
по
систематизации законодательства. Естественно, что главную, ключевую роль в вопросе
систематизации законодательства должно сыграть Федеральное Собрание Российской
Федерации, ведь законотворчество – его главная функция. А также Министерство
юстиции Российской Федерации, стоящее на страже соблюдения законности в российском
государстве.
Обозначив важность систематизации нормативных правовых актов для нашего
социума и государства рассмотрим, какое место занимает мониторинг нормативных
правовых актов в процессе систематизации законодательства и каково ее значение для
правового регулирования?
Существуют различные подходы
не только относительно понимания, но и
проведения систематизации. Так, например, выделяют генеральную (всеобщую) и
частичную систематизацию, охватывающую только часть нормативных документов.
Выделяют также официальную, осуществляемую правотворческими государственными
органами и неофициальную систематизацию.
На наш взгляд, рассматривая проблемы систематизации,
следует выделить
следующие важные моменты, которые связывают мониторинг нормативных правовых
актов
с систематизацией законодательства. Во-первых, систематизация должна
охватывать всю совокупность норм права. Это значит, что каждая имеющаяся правовая
норма должна занять свое место в нормативном акте, а нормативный акт четкое,
определенное положение среди других нормативных актов. При этом, данные правовые
акты должны находиться в четкой иерархической зависимости, быть взаимосвязанными и
взаимодополняемыми и, конечно, не должны противоречить друг другу. Поскольку работа
по
систематизации
ведется
не
обязательно
в
рамках
имеющегося
правового
регулирования, не только упорядочивает существующие нормы, но и направлена на
94
обновление их системы, требование всеохватности систематизации можно несколько
расширить: необходимо стремиться к тому, чтобы правовыми нормами были
урегулированы все нуждающиеся в этом общественные отношения120, а нормы
помещались в нормативные правовые акты, составляющие упорядоченную систему. В
этой связи важность проведения мониторинга нормативных актов играет особую роль,
именно с его помощью можно выявить какие нормативные правовых акты нуждаются в
систематизации, а какие нет.
Во-вторых,
законодательное
регулирование
должно
стать
в
результате
систематизации подробным. Однако здесь могут возникнуть определенные проблемы,
которые вытекают из того, что чем больше норм права, тем сложнее обеспечить удобство
их изучения, а значит и провести всесторонний мониторинговый анализ норм права и
сделать соответствующие мониторинговые прогнозы развития системы законодательства.
В-третьих, только после проведения соответствующего мониторинга нормативных
правовых актов следует проводить систематизацию нормативных правовых актов. После
ее осуществления возможно, с одной стороны, легко и просто найти нужный
нормативный правовой акт, а с другой, найти в конкретном нормативном правовом акте
необходимую норму и, наконец, работая с нормативным правовым
актом, понять
действие всего механизма правового регулирования и конкретной группы общественных
отношений.
В-четвертых, для того, чтобы достичь при систематизации предполагаемого
результата, требуется очень тщательно подходить к данному типу юридической
деятельности. Одним из принципов систематизации выступает подчинение ее процесса
определенному плану. При этом планирование работ по систематизации законодательства
является одной из функций мониторинга нормативных правовых актов, при реализации
которой важно решить вопрос, какие направления и способы систематизации являются
основными, а уже потом создавать план работы по конкретному направлению.
Необходимо, чтобы этот план был официально утвержден. Он должен называть
конкретные органы, осуществляющие систематизацию и указывать конкретных лиц,
обязанных совершать определенные действия, направленные на упорядочение норм права.
В связи с этим, нужно нормативно урегулировать весь процесс осуществления
официальной систематизации. Следует нормативно закрепить принципы систематизации,
порядок ее проведения, права и обязанности государственных органов и должностных лиц
и т. п.
Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (Организация и методика). М. 1968. С. 24.
120
95
При этом, комплексная и всеобъемлющая систематизация в Российской Федерации
может успешно осуществляться только при условии придания ей характера важного этапа
обновления государственной жизни, становления чего-либо нового, общественнозначимого. Только это даст ей шанс на успех. Однако осуществление систематизации, в
любом случае, является целенаправленной, методичной, можно сказать, рутинной
деятельностью большого коллектива специалистов. Поэтому, чтобы не возникало разрыва
между нормативно закрепленной идеей и практикой требуется, чтобы акт высшей
политической воли государства на проведение систематизации не ограничился бы общей
декларацией о необходимости систематизации, а содержал бы положения о конкретных
действиях по ее осуществлению. Сочетание этих двух аспектов — выражения общей
политической воли на проведение систематизации и наличия, конкретных правил
вынуждает принимать акт, полагающий начало систематизации, в форме единого,
охватывающего все направления систематизации акта.
Однако в какую форму следует облекать данный нормативный правовой акт?
Какие здесь могут быть варианты?
Этот нормативный правовой акт можно принять в форме федерального закона или
постановления Правительства Российской Федерации. Нам представляется более
предпочтительным вариант принятия федерального закона, так как все же основным
субъектом процесса систематизации законов является федеральный парламент. При этом,
что касается организационного обеспечения систематизации, то ее можно возложить на
постоянно действующие органы государственной власти. Однако, по нашему мнению,
было
бы
целесообразно
создать
специализированный
орган,
занимающейся
систематизацией. Например, профессор Д.А. Керимов, предлагал создать Управление или
Отдел кодификации законодательства Федерального Собрания Российской Федерации121,
Е.В.Колесников - Национальную кодификационную комиссию (также при Федеральном
Собрании)122.
Конечно, в этих предложениях есть определенная новизна, однако, отрывать
кодификацию от других видов систематизации и законодательного процесса не следует,
поскольку сегодня даже кодифицированные акты зачастую нуждаются в конкретизации и
детализации нормативных установок.
Нам представляется, что специализированные подразделения по систематизации
законодательства целесообразно создавать в составе Всероссийского центра правового
Керимов Д.А. Законодательная техника. - М. 1998. С. 97.
Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. - Саратов, 1998. С.
58-59.
121
122
96
мониторинга и региональных
центров мониторинга. Такое решение было бы
обоснованным и оправданным ввиду органической связи процедур собирания, анализа,
систематизации и наблюдения за нормативными правовыми актами. В состав данного
органа необходимо включить представителей юридической науки, аналитиков и
технического персонала.
Условием систематизации
является также и
финансовое обеспечение ее
проведения. Действительно, систематизация - это достаточно затратное мероприятие,
требующее привлечения большого числа специалистов, не говоря уже о таких «мелочах»
как компьютеры, принтеры, бумага, помещения для работы. Поэтому, как раз и
целесообразно решить проблему комплексно в структуре и русле мониторинговой
деятельности.
Некоторыми ведущими теоретиками права высказывалось мнение о поспешности
начала работы по систематизации законодательства сейчас в условиях незавершенности
формирования российского законодательства. Так, например, профессор А.С. Пиголкин
писал, что поскольку законодательство еще формируется, систематизация сейчас не
актуальна, а надо только «исследовать проблемы путей и форм упорядочения
нормативной базы»123. Профессор А.В. Мицкевич наоборот отмечал, что «недостаток в
нормативных установлениях количественно уже как бы преодолен»124.
По нашему мнению, степень сформированности российской нормативной базы на
сегодняшний день, в принципе, не имеет большого значения для осуществления
систематизации нормативного материала. Систематизацию, осуществляемую при помощи
мониторинговой работы и при активном руководстве высших законодательных органов
государственной власти, в любом случае можно использовать не только для упорядочения
уже имеющегося законодательного массива, но и для организации комплексных,
объединенных общей схемой и логикой действий по восполнению отдельных
недостающих его элементов.
В заключении данного параграфа сделаем
ряд выводов, которые позволят
определить значение мониторинга нормативных правовых актов для различных видов
систематизации нормативных правовых актов.
1.
осуществлять
Без
соответствующего
различные
виды
анализа
учета
нормативных
нормативных
правовых
документов
нельзя
(картотечный,
См.: Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской
Федерации. В кн.: Закон: создание и толкование. - М. 1998. С.56-57.
124
См.: Мицкевич А.В. Свод законов России - насущная потребность // Журнал
российского права.1997. № 2. С.4.
123
97
журнальный, автоматизированный и т.п.), нельзя правильно расположить нормативный
материала по рубрикам и разделам.
2.
Мониторинг
нормативных
правовых
актов
позволяет
отобрать
необходимые нормативные документы, классифицировать их по различным основаниям
для помещения в инкорпоративные сборники (своды законов, собрания законодательства
и т. п.).
3.
Значение мониторинга для консолидации нормативных правовых актов
заключается в том, что с его помощью субъекты нормотворчества могут верно
определить, какие акты следует объединить в один для их более эффективного
применения, что позволяет говорить о функции воздействия мониторинга нормативных
актов на формирование структуры укрупненного нормативного акта, а какие отменить.
4.
Важное значение мониторинга нормативных правовых актов для
кодификации обусловлено тем, что без всестороннего анализа, наблюдения за действием
норм права, содержащихся в соответствующих источниках (формах) права, без создания
оптимальных моделей правового регулирования, его прогнозирования в той или иной
сфере, без соответствующего текущего и перспективного планирования, без научноинформационного обеспечения невозможно создание качественных как с точки зрения
формы, так и содержания кодифицированных актов, поскольку мониторинг позволяет
выявить устаревшие и противоречивые нормы права, иные правотворческие ошибки, что
в результате оказывает существенное воздействие не только на правовую систему, но и
прогресс общества в различных его диапазонах.
5.
Верно
выбранная
методика
позволяет
качественно
осуществить
мониторинг нормативных правовых актов в определенной сфере предполагаемого
правового
регулирования,
способствует
реализации
приоритетных
национальных
проектов посредством создания кодифированных актов, как общих, распространяющих
свое регулирующее воздействие на всех субъектов права и правоотношений, так и
специальных кодифированных актов, регламентирующих деятельность конкретных
органов, учреждений и должностных лиц.
6.
Мониторинг нормативных правовых актов влияет не только на
содержание кодифицированных актов, но и на их структуру, поскольку с его помощью
можно определить, какую часть нормативного правового акта (пункт, статью, главу)
следует исключить из соответствующего акта, а какую добавить.
7.
Создание
современной,
эффективной
системы
мониторинга
нормативных правовых актов напрямую корреспондируется на качестве российского
законодательства, на всех видах его систематизации.
98
§ 3. Теоретические и эмпирические проблемы мониторинговой экспертной
деятельности
Экспертную деятельность в сфере нормотворчества в Российской Федерации
осуществляют
государственных
специализированные
органов,
высшие
подразделения
учебные
нормотворческих
заведения,
и
других
научно-исследовательские
институты, общественные объединения и некоммерческие организации, в которых
работают специалисты в сфере экспертной деятельности, а также сотрудники, имеющие
признанные корпоративным сообществом авторитет в своей профессиональной сфере. В
проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»
экспертная работа специализированных подразделений правотворческих органов названа
внутренней экспертизой, а всех остальных внешней125.
Что касается главных критериев проведения экспертизы, то профессор С.В.
Поленина в этой связи в своей работе обоснованно указывала что, «во-первых, экспертиза
должна быть независимой, а во-вторых она должна быть профессиональной»126.
Конечно, данный перечень критериев проведения экспертизы не является
исчерпывающим, так как, несомненно, в него следует включить соблюдение принципа
законности, т. е. осуществление данного этапа механизма правового регулирования в
соответствии с нормами законодательства. Помимо этого, при проведении экспертизы
надлежит основываться на последних данных юридической науки, в этой связи следует
применять
современные
методики
проведения
экспертиз,
разработанные
как
отечественными, так и зарубежными авторами127. Материалы проведенной экспертизы
представляются в виде заключения − письменного документа, в котором даются
мотивированные ответы на вопросы, поставленные при назначении экспертизы128. При
125
См.: О нормативных правовых актах в Российской федерации: проект федерального закона. М., 2007. С.
35.
Поленина. С.В. Итоги законодательной деятельности в РФ и определение задач перспективного
планирования законопроектной работы // Материалы научно-практической конференции. М., 1995. С. 67
127
См, например: Аверьянова Н.Н. Методика проведения экспертизы региональных правовых актов //
Юридическое образование и наука. 2008. № 2; Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в
правотворчестве: теория и практика. – М., 2009; 105-125; Арзамасов Ю.Г., Вороненков Д.Н., Ивлиев Г.П. и
др. Научно-методическое пособие по разработке законопроектов в современной России. – М., 2009. С. 249315; Закиров И.А. Правовая экспертиза: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Н.Новгород, 2008;
Законотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с анг.) – М., 2006; Любимов А.П. Законодательные
требования для проведения экспертиз законопроектов // Представительная власть XXI век:
законодательство, комментарии, проблемы. 2000. № 1. С. 8-13; Надеев Р.К. Правовая экспертиза
законопроектов в государственной Думе: Учеб. Пособие. – М., 2005; Нормография: теория и методология
нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. – М., 2007;
Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001.
128
См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 322.
126
99
этом текст заключения по экспертизам проектов нормативных актов, которое составляют
научные коллективы, должен приниматься большинством голосов экспертов. При
наличии особого мнения несогласных с общими выводами экспертов, его следует
приобщать к тексту заключения. Заключение оформляется в письменном виде и
подписывается экспертами, участвующими в проведении экспертизы. Заключение
экспертизы обычно состоит, как минимум из двух частей – вводной части и
исследовательской части и изложения выводов129.
По нашему мнению, в целях выработки возможно единообразных подходов к
подготовке заключений по проектам нормативных актов экспертам целесообразно
ориентироваться на определенный круг вопросов. Следует подчеркнуть, что в заключении
должна быть очень четко выражена аргументированная позиция по отношению к общей
концепции нормативного правового акта; необходимости и своевременности его
принятия; связи будущего нормативного правового акта с общей системой действующего
законодательства; необходимости именно нормативного урегулирования определенной
ситуации (проблемы); обоснованности конкретных правовых решений (с учетом
тенденций и перспектив).
Все экспертизы, применяемые как в нормотворчестве, так и в правоприменении
имеют свои видовые особенности. Сегодня важное значение в нормографии, то есть
науке теории и методологии нормотворчества имеет классифицирование экспертиз по
различным критериям.
проведения
экспертиз,
При этом, одним из таких критериев следует назвать время
то
есть
их
осуществление
на
определенных
этапах
нормотворчества. Так, например, Н.В. Ралдугин выделил предварительную и повторную
экспертизы. Кроме этого он отмечал, высокое качество проекта нормативного акта и
соответственно отсутствие по нему замечаний исключают проведение предварительной,
повторной или дополнительной экспертизы130.
В
разных видах нормотворчества предварительная экспертиза, как правило,
проводится на этапе подготовки проектов нормативных правовых актов. В большей
степени это характерно для законодательной деятельности. Однако такие экспертизы
возможны и на других этапах нормотворчества. Так на практике правовые департаменты
федеральных
министерств
фактически
в
неофициальном
порядке
посылают
в
Министерство юстиции Российской Федерации для предварительной регистрации
проекты
129
130
своих
ведомственных
нормативных
правовых
актов.
В
итоге,
См.: Юридическая энциклопедия. Там же.
См.: Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001. С. 14.
100
такие
предварительные
экспертизы
способствуют
только
повышению
как
технико-
юридического, так и содержательного качества проектов нормативных правовых актов.
Проекты, разрабатываемых нормативных правовых актов могут быть переданы и
на повторную экспертизу, которая проводится, как правило, в том случаи, если в процессе
обсуждения и доработки проект был подвергнут существенным изменениям, либо
представленное заключение экспертизы не отвечает предъявляемым требованиям. Что же
касается дополнительной экспертизы, то она назначается в случае недостаточной ясности
или полноты представленного заключения, либо если в проект были внесены
определенные изменения, либо дополнения, которые могли вызвать существенное
изменение содержания проекта нормативного правового акта.
Существуют и другие классификации экспертиз. Так, например, по субъектному
составу
экспертизы
можно
классифицировать,
на
экспертизы
проводимые
государственными органами, учреждениями, организациями и должностными лицами,
уполномоченными в силу нормативных предписаний, положений и должностных
регламентов
проводить
соответствующие
экспертизы,
то
есть
государственная
(официальная) экспертиза и экспертизу, проводимую экспертными, научными, учебными
и иными учреждениями и отдельными аккредитованными Министерством юстиции
Российской
Федерации
специалистами
в
той
или
иной
отрасли
подлежащей
регулированию, не входящими в систему государственных экспертных и иных
учреждений – независимая экспертиза. При чем, особым видом таких экспертиз
выступают общественные экспертизы.
Соответственно статусу органа государственной власти, по решению которого
проводится экспертиза проекта нормативного правового акта (федерального органа
законодательной и исполнительной власти, органа власти субъекта Российской
Федерации, либо органа местного самоуправления), ее можно разделить на экспертизу
федерального уровня, экспертизу уровня субъекта Российской Федерации и экспертизу
уровня местного самоуправления.
В юридической литературе отмечается, что в зависимости от сложности проектов
нормативных правовых актов различают комплексную и специализированную экспертизы.
Н.В. Ралдугин считает, что «если проект касается нескольких сфер законодательного
регулирования,
целесообразно
проведение
комплексной
экспертизы
с
участием
специалистов соответствующих областей, в отличие от проектов, касающихся какой-либо
101
одной области (сферы) нормативного регулирования, когда достаточно проведения
специализированной экспертизы»131.
Однако главным основанием классификации экспертиз является область (отрасль,
подотрасль) знаний, науки, техники или искусства, к которой относятся исследуемый
предмет экспертизы или вопросы, стоящие перед экспертами, на которые необходимо
дать ответы в заключении. Среди широко известных видов экспертиз проектов
нормативных правовых актов можно выделить следующие:
антикоррупционная,
биологическая, искусствоведческая, историческая, криминологическая, лингвистическая,
медицинская,
медико-социальная,
технологическая,
филологическая,
научная,
патентная,
финансовая,
правовая,
экономическая,
техническая,
экологическая,
этнографическая.
В ряду проводимых экспертиз проектов нормативных правовых актов, безусловно,
главенствующую роль, играет именно правовая экспертиза, которая получила признание
в качестве непременного и обязательного элемента нормотворческого процесса,
сопровождающего
рассмотрение
проектов
нормативных
правовых
актов
и
предшествующего их принятию.
Абсолютно все авторы позитивно оценивают роль и место правовой экспертизы в
правотворческом процессе132. Нам представляется, что введение в современных условиях
института правовой экспертизы в деятельность всех, субъектов нормотворчества
Российской
Федерации,
несомненно,
следует
рассматривать
как
средство
совершенствования правоподготовительной и собственно нормотворческой деятельности,
повышения качества принимаемых нормативных правовых актов, повышения их
эффективности. Проведение правовой экспертизы предусмотрено нормами Регламента
Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации133, который
является своеобразным «внутренним законом», по своему содержанию выходящим за
рамки предмета регулирования, обозначенного в его наименовании и формулирует права
и
обязанности
субъектов
законодательной
инициативы
и
других
участников
законотворческого процесса, в том числе и в части, касающейся проведения
соответствующих экспертиз. Нам представляется, что многие положения, изложенные в
регламентах обоих палат Парламента России, должны быть нормативно закреплены в
Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001. С. 13.
132 См.: Поленина С.В. Качество и эффективность законодательства. М., 1993; Пиголкин А.С., Рахманина
Т.Н., Абрамова А.И. Законопроекты должны проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997.
№ 10. С. 16; Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998. С.10; Зелепукин А.А.
Проблемы эффективности российского законодательства: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 147.
133
См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. №
7. Ст. 801.
131
102
федеральном законе «О Парламенте Российской Федерации» и «О нормативных правовых
актах в Российской Федерации».
По нашему мнению, особого внимания заслуживает зарубежный опыт проведения
правовой экспертизы, как основной экспертизы, призванной дать профессиональную
оценку проекту нормативного правового акта. Так, например, в Германии в соответствие с
методикой правовой экспертизы нормативных правовых актов, проводимых федеральным
министерством юстиции осуществляется: 1) проверка необходимости представленных
проектов; 2) проверка соответствия проектов действующему праву и их единообразного
оформления; 3) проверка конституционности представленного проекта; 4) проверка его
совместимости с правом Европейских сообществ; 5) оценка с точки зрения понятности
для адресатов соответствующих норм. По результатам прохождения экспертизы выдается
свидетельство о соответствии действующему праву и единообразном оформлении.
Однако важной эмпирической проблемой нормотворчества является то, что
порядок проведения правовой экспертизы законопроекта Регламентом Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации до сих пор не установлен.
Несмотря на это, отдельные его элементы изложены в Положении о Правовом управлении
Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
Положениях об отделах правовой и лингвистической экспертизы законопроектов,
созданных по отраслевому принципу, и должностных инструкциях работников Правового
управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации. Сегодня правовая экспертиза законопроектов, проводится по основным
отраслям законодательства. На уровне федеральных органов исполнительной власти
наиболее полно порядок проведения правовой экспертизы проектов нормативных
правовых актов изложен в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок дачи
правового заключения на законопроект Министерства юстиции Российской Федерации134.
Здесь также уместно проанализировать и Канадский опыт организации экспертиз
проектов нормативных правовых актов. Он заключается в следующем. В Канаде
используется модель монополии на правовые услуги, при этом весь пакет правовых услуг
предоставляется министерством юстиции.
Здесь история вопроса такова. Специально созданная комиссия сочла систему
организации ведомственных правовых служб неэффективной и пришла к выводу, что
небольшие группы юристов, имевшие обязательства перед своими министерствами как
работодателями, не обладали достаточной степенью независимости. Теперь в Канаде все
См.: О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации:
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. № 347 // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст.
1877.
134
103
юристы, принимающие участие в проведении экспертиз правовых документов, работают
непосредственно
в
министерстве
юстиции,
а
в
министерствах-клиентах
и
в
территориальных органах в большинстве крупных городов Канады они работают как
прикомандированные сотрудники и оказывают правовые услуги чиновникам федеральных
министерств, выступают консультантами и экспертами Правительства135.
Нам представляется, что такой опыт интеграции всех государственных правовых
служб был бы полезен и у нас. Преимущества такой модели очевидны, − во-первых,
специалисты правовых подразделений будут иметь независимость от руководства
министерства, службы, агентства в котором они выполняют обязанности; во-вторых, имея
коллектив из 2500 – 3000 экспертов появляется возможность создания огромного
потенциала знаний и опыта для решения срочных вопросов, более эффективно можно
организовать подготовку и переподготовку кадров; в-третьих – становится легче
организовать оказание правовых услуг и решение указанных выше задач, прежде всего,
обеспечение последовательности и согласованности всех юридических заключений и
выработки единой правовой позиции.
Практически во всех органах, принимающих нормативные акты, проводится
лингвистическая экспертиза проектов нормативных правовых актов. Она заключается в
оценке соответствия текста представленного проекта нормам современного русского
литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов
нормативных правовых актов, которые являются неотъемлемым элементом речевой
культуры общества. Следовательно, должны предъявляться высокие требования и к их
стилистическому качеству, к языку законодательства136.
В
Федеративной
Республике
Германии,
например,
где
большинство
законопроектов разрабатывается правительством, экспертиза “единства языка законов”
возложена с 21 октября 1949 года на федеральное министерство юстиции и
осуществляется одновременно с предварительной экспертизой правового оформления
законопроектов. Важную роль при проведении лингвистической экспертизы играет
оценка проекта нормативного акта с точки зрения обоснованности использования
терминологии137. Как отмечает доцент В.Ю. Туранин: «… экспертиза терминологического
аппарата законопроекта является дополнительным, но необходимым средством его
См.: Ричард Томпсон. Канадский опыт оказания услуг и возможности его адаптации к Российским
условиям // Законотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с англ.). М., 2006. С.17–18.
136
См.: Пиголкин А.С. Язык закона. М., 1990; Власенко Н.А. Язык права. Иркутск, 1997; Губаева Т.В.
Словестность в юриспруденции. Казань, 1995; Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М.,1997;
Хабибулина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового толкования права: Дис. канд. юрид.
наук. М., 1996.
137
См.: Головкин Р.Б., Петрова С.М., Юсипова И.В. Юридические и лингвистические основы обеспечения
реализации основных прав человека. Владимир, 2008. С. 45–46.
135
104
оптимизации. Поэтому перед независимыми экспертами могут ставиться любые вопросы,
связанные с использованием в законопроекте юридической терминологии, ответы на
которые
по
различным
причинам
не
были
найдены
на
предыдущих
этапах
законотворческой деятельности. Целесообразно участие научной общественности и в тех
ситуациях, когда терминологические проблемы, возникающие в тексте законопроекта,
нуждаются в концептуальной проработке из-за многовариантности их решения»138.
Между тем, научная экспертиза проектов нормативных правовых актов
осуществляется, как правило, в сочетании со специализированными видами экспертиз, не
противопоставляется им и, образно говоря, находится впереди них, возвышается над
ними и используется преимущественно по наиболее сложным проектам, когда необходим
более высокий уровень и превосходящий объем профессиональных знаний, особенно при
решении новых комплексных проблем.
Научная экспертиза проводится и в отношении проектов нормативных правовых
актов, разрабатываемых федеральными министерствами и службами, законодательными
органами власти субъектов Российской Федерации. В качестве таковой, безусловно,
следует рассматривать направление проекта нормативного правового акта для
обсуждения на заседания ученых советов, научно-практических секций, экспертных
советов министерств. Научная экспертиза законопроектов предусмотрена п. 1 ст. 112
Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Следует отметить, что в последнее время все чаще к услугам ученых прибегают
представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации. Так,
например, специалисты Владимирского регионального отделения Академии проблем
безопасности, обороны и правопорядка проводили научные экспертизы законопроектов
«Об обороте пневматического оружия на территории Владимирской области», «Об
альтернативной военной службе», а предложения ученых Владимирского юридического
института Федеральной службы исполнения наказаний учтены при совершенствовании
федерального закона «Об оперативной розыскной деятельности»139.
Другой пример. Представителями Нижегородского исследовательского научноприкладного центра «Юридическая техника» было дано экспертное заключение на
проекты Положения «О порядке проведения лингвистической и юридико-технической
экспертизы проектов законов Нижегородской области и проектов постановлений
Законодательного собрания Нижегородской области» и Положения ««О порядке
Туранин В.Ю. Юридическая терминология в российском законодательстве. Учебно-методическое
пособие. – Белгород, 2009. С.123.
139
См. Меркурьев В.В. Создание академии – ответ на вызов времени // Вестник Владимирского
юридического института. 2007. № 4. С. 6.
138
105
проведения правовой экспертизы проектов устава и законов Нижегородской области,
постановлений
Законодательного
собрания
Нижегородской
области,
а
также
действующих законов Нижегородской области и постановлений Законодательного
собрания Нижегородской области»140.
Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной
проблемы,
составляющей
предмет
будущего
нормативного
правового
акта
(экономической, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и пр.). Так
финансово-экономическая
экспертиза
нормативного
правового
акта
с
нормативных
решений
финансовыми,
проводится
точки
зрения
с
целью
оценить
обеспеченности
организационными
и
проект
проектируемых
иными
мерами,
целесообразности предполагаемых затрат с учетом ожидаемых результатов. На
федеральном уровне ее проводит Министерство финансов Российской Федерации и
Счетная палата Российской Федерации. Это установлено ст. 7 и 9 Федерального закона «О
Счетной палате Российской Федерации»141. На уровне федеральных министерств и служб,
а так же на уровне субъектов Российской Федерации и местных органов власти
финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является
обязательной. Она проводится соответствующими департаментами (управлениями,
отделами) экономики и финансов. Так в Министерстве образования и науки Российской
Федерации проект нормативного правового акта, завизированный начальником отдела
правового обеспечения, направляется для визирования директору и (или) заместителю
директора Департамента экономики и финансов142.
Экологическая
экспертиза
проектов
нормативных
актов,
введенная
Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»
подразделяется на два вида − государственную
общественную экологическую экспертизу
143
экологическую
экспертизу и
. В перечне объектов, подлежащих
обязательной государственной экологической экспертизе, указаны проекты правовых
актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация
которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду
(абзацы 1 и 2 статьи 11 данного закона). Данная экспертиза осуществляется на основании
анализа результатов постоянно проводимого в соответствие с федеральным законом от 10
См.: Юридическая техника. 2008. №2. С. 140-142.
См.: О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ // СЗ
РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
142
См.: Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей
теории): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 147.
143
См.: Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 1995.
№ 48. Ст. 4556.
140
141
106
января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»144 государственным
экологическим мониторингом.
В
процессе
нормотворчества
большое
значение
приобретает
проведение
антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Эта экспертиза
позволяет
оценить
антикоррупционность
любых
принимаемых
норм,
она
дает
возможность предотвратить коррупционные сделки посредством правильного построения
норм права. Еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в
2006−2008 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации
была поставлена важная государственная задача введения механизмов противодействия
коррупции в сфере деятельности органов власти. В рамках реализации вышеуказанной
концепции необходимо внедрение антикоррупционной экспертизы законов и иных
нормативно-правовых
актов145.
Цель
антикоррупционной
экспертизы
−
анализ
коррупциогенности законодательного акта с целью выявления наиболее типичных и
формализованных проявлений коррупционности в тексте нормативного правового акта.
При этом под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах
возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких
норм146.
Учитывая
складывающуюся
в
России
экономико-политическую
ситуацию,
актуальным становится вопрос о проведении технологической экспертизы проектов
нормативных правовых актов. Вступивший в силу в 2002 году федеральный закон «О
техническом регулировании» был призван коренным образом изменить систему
законодательного и подзаконного нормотворчества в технологических областях.
Сегодня в условиях перехода страны на инновационный путь развития требуются
разработки новых проектов нормативных правовых актов с научным и технологическим
содержанием, которые в свою очередь будут нуждаться в технологической экспертизе.
Организация конструктивного диалога между властью и обществом в новых
формах с помощью современных инструментов способна разрешить ключевые проблемы
в социуме, содействовать улучшению качества принимаемых нормативных правовых
актов, а в итоге модернизации всего государства147. Здесь речь идет о большей
общественной направленности, о человеческом измерении в законодательстве. Для того
См.: Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Российская
газета. 2002. № 6.
145
См.: О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах:
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46.
Ст. 4720.
146
См.: Талапина Э.В. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика. 2006. № 6. С. 9.
147
См.: Струсь К.А. Государство и гражданское общество: проблемы правового воздействия в России / Под
общ. ред. А.В. Малько. – СПб, 2005.
144
107
чтобы обеспечить такую направленность необходимо проводить
общественную
экспертизу проектов нормативных правовых актов.
Значимость данной экспертизы подтверждает тот факт, что в современных
условиях, проблемы общественной экспертизы
исследуют не только представители
юридических наук, особенно теории права и государства и конституционного права148, но
и других общественных наук, особо здесь следует выделить социологов149 и
политологов150.
Что касается институализации данного вида экспертизы, то Федеральным законом
Российской Федерации от 4 апреля 2005г. № 32-ФЗ «Об общественной палате
Российской Федерации» введено в оборот понятие «общественная экспертиза»151.
Экспертиза проектов нормативных правовых актов не только закреплена в законе в
качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии с ним к ее
непосредственным
полномочиям.
Уникальность
статуса
Общественных
палат
заключается в возможности не только отреагировать на уже нарушенные права, но и не
допустить их нарушения. Например, общественные палаты имеют право проводить
экспертизу нормативных правовых актов того или иного субъекта Российской Федерации,
направлять в заинтересованные органы результаты этих экспертиз и посредством
проведения мониторинга на стадии разработки нормативного правового акта не допустить
нарушение прав и свобод человека и гражданина. Мониторинг нормативных правовых
актов включает в себя коммуникативную составляющую – постоянный диалог всех
субъектов общественных отношений, в том числе институтов гражданского общества.
Ярким
примером
независимых
проведения
экспертиз
общественных
Торгово-промышленной
экспертиз
палатой
является
осуществление
Российской
Федерации.
Согласно ст. 13 Устава Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Торговопромышленная палата имеет право не только участвовать в подготовке проектов законов,
указов Президента, Правительства и
нормативных
актов
федеральных
органов
исполнительной власти, но и «осуществлять независимую экспертизу проектов правовых
актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам,
См.: Гуринович А.Г., С.А. Комаров // Представительная власть – XXI век: законодательство,
комментарии, проблемы. 2005, № 6; Ивлиев П.В. Общественные палаты субъектов Российской Федерации
как институты гражданского общества. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Спб., 2010; Новоселецкая Ю.В.
Правовые аспекты осуществления общественной экспертизы Общественной палатой Российской Федерации
// Российская юстиция. 2008. № 1. С. 26-28.
149
См., например: Захарова В.И. Общественная экспертиза законопроектов. Социологический анализ:
Автореф. дис. … канд. соц. наук. – М., 2005.
150
См.: Сунгуров А.Ю. Что такое «Общественная экспертиза» и чем она отличается от «экспертизы
профессиональной» // htth// strategy-spb.ru/vtt/?do=lib&doc=612/
151
См.: Об общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 4
апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
148
108
затрагивающим интересы коммерческих и некоммерческих организаций, а также
предпринимателей». Данная управомочивающая норма, особенно в последней части ее
диспозиции значительно расширяет границы экспертной деятельности словосочетанием
«по другим вопросам», но с другой стороны, она стоит на защите интересов бизнеса,
российских и зарубежных предпринимателей, поскольку довольно трудно установить
четкие рамки взаимодействия предпринимателей и некоммерческих организаций с
другими субъектами правоотношений.
Таким образом, признаком общественной экспертизы, является ее осуществление
именно общественными организациями, в не зависимости от того, кем закреплено право
на осуществлении такой экспертизы.
Интересную идею высказал Г.Э. Бурбулис о том, что сегодня не достаточно
традиционных экспертиз (правовой, финансовой, экологической и т.д.), необходимо
перейти к идее системной экспертной обеспеченности законотворческого процесса, где, в
конечном счете, должна появиться хорошо осмысленная и артикулированная идея
гуманитарной экспертизы проекта закона там, где начинают внятно просматриваться
последствия, связанные с правами и свободами человека и гражданина при разработке его
и, в конечном счете, при принятии этого закона152. В этом смысле и мониторинг как
систему, как деятельность предлагается понимать, прежде всего, как своевременную, в
том числе и на опережение, комплексную экспертизу, имея в виду не только финансовую,
не только правоконституционную, но и системно-гуманитарную экспертизу, то есть в
сфере, где затрагиваются права человека и права органов власти и управления, которые
тоже надо защищать от несовершенных законов или от нарушающих нормы закона
подзаконных актов153.
Еще один вопрос, на который необходимо ответить – это проблема соотношения
экспертизы и мониторинга нормативных правовых актов, а также возможность
использования понятия мониторинговая экспертиза нормативных правовых актов. Анализ
видов
экспертной
деятельности
свидетельствует,
что
проведение
экспертизы
осуществляется в органической связи с мониторингом нормативных правовых актов.
Обоснованность проектов нормативных правовых актов требует скрупулезного учета
экономических, социально-политических, правовых, экономических и других факторов,
влияющих на развитие определенной сферы общественных отношений, к которой
относится принимаемый проект. По нашему мнению, любая экспертная оценка проекта
нормативного правового акта предполагает предварительный мониторинговый анализ и
См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации
// Материалы Межрегионального научно-практического семинара. М., 2006. С. 17.
153
См.: Там же. С. 44.
152
109
оценку его связей и зависимостей с другими, уже задействованными правовыми
механизмами, с учетом экономического, социального, политического, управленческого и
других аспектов. Только по результатам проведения мониторинга эксперты могут дать
ответы на важные практические вопросы необходимые для оформления заключения на
проекты нормативных правовых актов, а именно:
- насколько данный проект актуален, соответствует ли он направлениям общей
правовой политики в регулировании данной сферы общественных отношений, каковы
цели предлагаемого нормативного регулирования; соответствуют ли положения проекта
Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам международного
права и международным договорам Российской Федерации;
- имеется ли в самом законопроекте механизм реализации заложенных в нем норм,
насколько он реален и эффективен;
- может ли предлагаемый нормативный правовой акт (в случае его принятия) своим
действием вызвать какие-либо коллизии в законодательстве;
- потребуется ли с принятием данного нормативного правового акта внести
изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, а также признать
отдельные акты утратившими силу (желательно указать − какие именно);
- насколько полно урегулированы в предлагаемом нормативном правовом акте
вопросы, составляющие его предмет, не останутся ли пробелы в законодательстве после
принятия подготавливаемого акта;
- нет ли в проекте избыточных норм, т.е. норм, без которых цели нормативного
правового акта все равно окажутся достижимыми;
- каков затратный механизм представленного проекта,
соответствуют ли
предполагаемые затраты поставленным целям.
В этой связи мы предлагаем понимать мониторинговую экспертизу как
всестороннее, основанное на научном подходе, исследование нормативного правового
акта
с
целью
международного
установления
права,
его
непротиворечивости
национальному
законодательству,
нормам
и
принципам
соответствия
научным
критериям соответствующей отрасли права, определения его как содержательного, так и
технико-юридического качества и места в правовом регулировании.
Обобщая сказанное можно сделать следующие выводы.
1. Целью экспертизы проекта нормативного правового акта является сопоставление
подготовленного
проекта
с
действующим
законодательством
на
предмет
их
взаимосогласованности и включения в общую систему российского законодательства.
110
Применение методологии мониторинга нормативных правовых актов дает возможность
для такого сопоставления.
2. Проведение экспертизы является обязательной стадией нормотворческого
процесса, особым правовым институтом при принятии всех видов нормативных правовых
актов как государственными и муниципальными органами, так и другими субъектами
нормотворчества.
3. Мониторинговая экспертиза действующих нормативных правовых актов
проводится как обязательный элемент мониторинга нормативных правовых актов,
направленный не только на оценку качества нормативного правового акта, но и
разработку обоснованных предложений по совершенствованию законодательства.
4. Мониторинговая экспертиза проекта нормативного правового акта включает его
комплексное исследование с точки зрения соответствия проекта правовым принципам;
правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений
с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными
государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые
акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства;
обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств
юридической техники, соответствия положений проекта современным достижениям
отечественной и зарубежной науки и практики в анализе конкретной проблемы,
составляющей предмет будущего нормативного акта.
5.
Анализ
современной
нормотворческой
деятельности
(федерального
законодателя, деятельности федеральных органов исполнительной власти и др. органов)
позволяет сделать вывод о
необходимости разработки методики оптимизации
нормотворческой деятельности федеральных органов власти154, важной составной частью
которой
должна стать концепция экспертной политики государства. Только приняв
такую концепцию, подкрепленную не только теоретическими выводами, рекомендациями
и обобщениями, но и конкретным планом ее реализации, возможно будет объединить в
один пучок все виды перечисленных экспертиз, что позволит сделать экспертизу не
разовым
мероприятием,
а
комплексом
необходимых
мер,
направленных
на
совершенствование законодательства.
Определенные наработки в этой области уже сделаны, см.: Мартьянов Г.А. Теория и методика
Оптимизации федерального законотворческого процесса: монография. – Воронеж, 2010. С. 109-164.
154
111
§ 4. Проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы как
вида
общей
мониторинговой
экспертизы
нормативных
правовых
актов
федеральных органов исполнительной власти
Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» стал
«первичной» правовой основой для проведения антикоррупционной экспертизы.
Из анализа содержания норм этого закона следует, что в нем были
закреплены, прежде всего, превентивные меры, то есть правила поведения –
императивные нормы, направленные на возникновение таких отношений, которые бы
стали определенным форпостом от возникновения коррупции в различных сферах жизни
и деятельности российских граждан, в том числе и среди юридических средств
воздействия на общественные отношения, имеется в виду такие средства как нормативные
правовые акты.
На наш взгляд, наиболее реальной превенцией, мерой предупредительного
характера с одной стороны и мерой, направленной на выявление актов коррупциогенной
направленности является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
Тем не менее, у данной новеллы могут быть и оппоненты, которые скажут,
что нет смысла вводить как в научный оборот, так и практику новый вид правовой
экспертизы!
Что касается «научного оборота», то здесь следует констатировать, что
данный термин уже используется среди юристов, государственных служащих, а
поскольку федеральный законодатель де-факто закрепил данный вид экспертизы, то ее
следует осуществлять, поскольку это не просто «дань моде», не слепая и не продуманная
инновация, а реальная, нужная и, главное, как никогда своевременная мера, направленная
на
предотвращение
вступление
в
юридическую
силу
актов
коррупционной
направленности. При чем, такая экспертиза необходима практически для всех
нормативных правовых актов, но самое главное, для актов предметом которых выступает
правовое регулирование между органами власти и рядовыми гражданами, либо бизнесом,
представители, которого наиболее чаще подвергаются вымогательствам. Сама идея
проведения экспертизы на коррупционность не нова, поскольку еще во времена Б.Н.
Ельцина
К.И.
Головщинским
была
подготовлены
методика
проведения
коррупциогенности законодательства155, которая прошла апробацию более чем в 40
субъектах Российской Федерации. Помимо этого, еще до принятия Государственной
См.: Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства // Под ред. Г.А.
Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2004.
155
112
Думой Федерального закона «О противодействии коррупции» и иных федеральных
нормативных правовых документов, направленных на борьбу и предотвращение
коррупции отдельные субъекты Федерации стали разрабатывать и принимать свои
документы, направленные на выявление коррупционных факторов. Так, например,
антикоррупционная программа Саратовской области на 2007-2010 годы содержала меры
по разработке и принятию закона о противодействии коррупции в Саратовской области.
Несмотря на то, что уголовное законодательство является предметом ведения Российской
Федерации, в Саратовской области еще за полтора года до принятия федерального закона
был принят закон «О противодействии коррупции», поскольку соблюдение законности
входит в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Из этого следует, что определенный положительный опыт в этом
направлении уже был наработан в отдельных регионахстран. Кроме этого, среди
субъектов антикоррупционной экспертизы следует назвать и Торгово-промышленную
палату Российской Федерации. Такая экспертиза широко распространена во всей системе
торгово-промышленных палат, поскольку ее проведение было регламентировано
внутриведомственным
приказом
Торгово-промышленной
палаты
Российской
Федерации156.
Предложения о необходимости введения данного вида экспертизы в
последнее время неоднократно звучали и в научных кругах 157. Еще на Третьей
международной конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными
правонарушениями», состоявшейся в БЮИ МВД России нами было отмечено, «что
государственные структуры должны не только бороться с различными видами
правонарушений, но и участвовать в профилактических мероприятиях»158.
О мерах профилактики преступлений и иных правонарушений говорится
практически во всех статусных документах правоохранительных органов. В этой связи
следует отметить, что для государства выгоднее предотвратить то или иное преступление,
чем заниматься его раскрытием и ликвидацией его последствий. По нашему мнению,
данная мысль, должна быть институционализирована, посредством нормативного
См.: Приложение 2 к приказу Торгово-промышленной палаты РФ от 2006 г. № 8.
Методические рекомендации по экспертизе проектов правовых актов в системе торговопромышленных палат.
157
См.: Наконечный Я.Е. Мониторинговые экспертизы законопроектов // Право и государство:
теория и практика. 2007. № 12. С. 8-15.
158
Арзамасов Ю.Г. Роль нормографии на начальном этапе профилактики правонарушений /
Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Материалы
Третьей международной научно-практической конференции. – Барнаул, 2005. С. 6.
156
113
закрепления, то есть она должна стать конкретным, четким правилом в деятельности
государственных и муниципальных служащих.
Основываясь на классических положениях общей теории права, следует
отметить, что профилактика правонарушений должна осуществляться на всех уровнях
механизма правового регулирования, а не на отдельных его стадиях. Ошибочно считать,
что это прерогатива
только правоприменителей. Начальный этап профилактики
правонарушений должен начинаться именно на ступени (стадии) формирования правовых
норм. При этом позитивное право, выраженное в форме законов, является правовой
основой правомерной деятельности всех субъектов правоотношений. Однако право,
представляющее собой систему
норм, определенных властными органами эталонов
(образцов) поведения выступает только как возможность регулирования общественных
отношений, то есть позитивное право – это, прежде всего, определенный правовой
потенциал для установления надлежащего правового порядка в нашем сложном,
раздираемом экономическими, социальными, национальными и другими проблемам
социуме. Следовательно, без возникновения новых, основанных на праве, на идеях добра,
равенства и справедливости, нетерпимости к различным видам правонарушений
общественных отношений (политических, экономических, социальных и т.д.) реальный
правопорядок не будет установлен в нашем обществе. Значит право, как таковое, состоит
не только из позитивного права, то есть писанных, исходящих от органов государства
предписаний различного характера, императивных, либо диспозитивных, но и из
фактических общественных отношений, так или иначе связанных с правом, различными
его институтами, которые, конечно, формируются из определенных правил поведения –
норм права159. Как верно подметил профессор Г.В. Атаманчук: «Одно дело моделирование тех или иных видов общественной жизнедеятельности, а другое –
состояние этой жизнедеятельности, ее содержание и результативность»160. Из сказанного
следует, что четкое и неуклонное соблюдение требований законности выступает, как
реальность этих норм, то есть их реализация, фактическое воплощение в жизнь, а
правопорядок – это уже достигнутый результат, действительность осуществления норм
права и законности, которая из правовой основы, то есть принципа и метода стало
определенным общественным режимом.
О теоретических и практических аспектах взаимосвязи норм права и с правовыми отношениями
см.: Полищук Н.И. Теоретическая модель взаимосвязи нормы права, правоотношения и
юридического факта. – СПб., 2008.
160
Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность: Учебное пособие для вузов. –
М., 2006. С. 268.
159
114
Однако, что представляет собой антикоррупционная экспертиза? Следует
отметить, что относительно данного понятия существуют различные точки зрения на
данную проблему. Так, например, существует мнение, что антикоррупционная экспертиза
- это особый вид криминологической экспертизы. Я.Е. Наконечный антикоррупционную
экспертизу отнес к определенному виду правового мониторинга, при этом определяя
сущность экспертизы он отмечал, что под экспертизой проектов нормативных актов
следует понимать проведение специалистом (группой специалистов или специальным
учреждением)
исследования
представленных
текстов
с
использованием
профессиональных знаний в соответствующей области и представление заключения,
содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы161.
Данное понятие можно отнести практически к любому виду правовой экспертизы. Из
этого следует, что антикоррупционная экспертиза – это самостоятельный вид правовой
экспертизы. В этой связи, Э.В. Талапина отмечала, что антикоррупционная экспертиза –
это вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей»162. Более
того Э.В. Талапиной совместно с В.Н. Южаковым была разработана методика проведения
антикоррупционной экспертизы163.
В данной методике были указаны различные факторы, приводящих к
принятию коррупциогенных нормативных актов.
Как показывает анализ данного
документа, а также российского законодательства и непосредственно законодательной
деятельности, в настоящее время существует множество факторов, способствующих
принятию коррупциогенных актов. Это и не соблюдение правил нормотворческой
юридической техники и отсутствие административных процедур, а также запретов в
деятельности властных органов, что естественно, может привести к вседозволенности, в
том числе и к умышленному нарушению норм законов.
По
нашему
мнению,
важнейшее
значение
коррупциогенной направленности имеет подробный анализ
при
выявлении
актов
содержания норм права как
проектов нормативных правовых актов, так и уже принятых и действующих нормативных
правовых актов. При этом основной упор, при осуществлении такой экспертизы экспертуаналитику необходимо уделять на выявление обстоятельств, когда равные по своему
статусу субъекты правоотношений становятся в неравное социальное положение, когда у
одного или нескольких субъектов правовых отношений необоснованно расширяются
См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. –
М., 2009. С. 106.
162
См.: Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5.
163
СМ.: Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и их проектов / Сост. Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. – М., 2008.
161
115
права, например, в бизнесе, в поставке товаров, в победе в, объявленном конкурсе, то есть
границы дозволенного, границы их прав и законных интересов. Здесь, на наш взгляд,
следует согласиться с дефиницией, которую предложил
В.В. Субочев. Так, он под
законными интересами понимает «стремление субъекта пользоваться определенным
социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным
органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права интересов, которое в
определенной степени гарантируется государством в виде юридической ответственности,
отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла»164.
Иными словами, данная экспертиза, как мы считаем, это определенный этап
правового
мониторинга,
разработчиками
проектов
который
будет
нормативных
осуществляться
правовых
актов
во-первых,
(учеными,
самими
комитетами
Государственной Думы), во-вторых, сотрудниками правовых и аналитических служб
(департаментов), в-третьих, это может быть независимая экспертиза институтов
гражданского общества (общественных палат, торгово-промышленных палат и т.п.) и,
конечно,
экспертиза
в
целях
осуществления
правового
контроля,
выявления
коррупциогенных факторов органами Министерства юстиции Российской Федерации, при
осуществлении государственной регистрации и органами прокуратуры.
Особую роль, на наш взгляд, в выявлении коррупциогенных актов должна
играть правовая аналитика165, то есть люди, которые занимаются правовой аналитикой,
поэтому аккредитованные Министерством юстиции эксперты должны быть не просто
дипломированными юристами, а серьезными профессионалами аналитиками, имеющими
определенные знания, заслуги и уважение коллег.
При этом следует заметить, что
профессиональных аналитиков в государственных органах не так уж много, в основном
это сотрудники аналитических департаментов (управлений, служб). Между тем, к
правовым аналитикам следует отнести тех лиц, которые в силу своих профессиональных
обязанностей и научных интересов осуществляют различные аналитические функции:
- находят и обобщают информацию;
- осуществляют правовые эксперименты;
- осуществляют правовой мониторинг;
- делают научные прогнозы;
- составляют текущие и перспективные планы правоподготовительных
работ.
Субочев В.В. Теория законных интересов. Автореф. дис… докт. юрид. наук. - Тамбов, 2009.
С.12.
165
О правовой аналитике см.: Исаков В.Б. Правовая аналитика. Учебное пособие для студентов
старших курсов и магистратуры. – М.: ГУ-ВШЭ, 2011.
164
116
Для реализации ФЗ «О противодействии коррупции» Государственной
Думой Федерального Собрания Российской Федерации 3 июля 2009 года был принят ФЗ
Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»166, который
вступил в юридическую силу 2 августа 2009 г.
Закон дал понятие коррупциогенным факторам. Под ними стали понимать
положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов),
устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения
или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также
положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные
требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления
коррупции.
Помимо этого, законодателем были закреплены основные принципы
организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов. К таковым были отнесены:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов
нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими
нормативными правовыми актами;
3)
обоснованность,
объективность
и
проверяемость
результатов
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных
правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с
институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Нормативное
закрепление
данных
принципов,
конечно,
является
положительным моментом, поскольку способствует установлению, с одной стороны,
режима законности в деятельности государственных органов власти и должностных лиц, а
с другой, развитию отношений органов государства с институтами гражданского
общества.
166
См. Рос. газета. 22 июля 2009 г.
117
Помимо закрепления понятийного аппарата и указанных принципов в
анализируемом законе также были определены субъекты антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Основными
субъектами данного вида контрольной, можно сказать мониторинговой деятельности,
были названы органы прокуратуры и юстиции.
Согласно данному закону федеральный орган исполнительной власти в
области юстиции, то есть Министерство юстиции Российской Федерации,
проводит
антикоррупционную экспертизу не только проектов федеральных законов, проектов
указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства
Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной
власти, иными государственными органами и организациями, но и нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или
имеющих межведомственный характер при их государственной регистрации.
Данную функцию при осуществлении государственной регистрации
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет
такое подразделение Центрального аппарата Министерства юстиции Российской
Федерации, каким является Департамент регистрации ведомственных нормативных
правовых актов. Структура Департамента состоит и трех отделов, в нее входят: отдел
государственной
регистрации
нормативных
правовых
актов
в
финансовой
и
экономической сферах; отдел государственной регистрации нормативных правовых актов
в
правоохранительной
и
социальной
сферах;
отдел
государственного
реестра
нормативных правовых актов. Первые два отдела непосредственно осуществляют
функции
проверки
коррупциогенных
ведомственных
фактов,
когда
нормативных
проводят
правовых актов на
правовую
экспертизу
наличие
ведомственных
нормативных правовых актов перед составлением заключения по тому или иному акту.
Фактически
эти
отделы
осуществляют
общую
мониторинговую
экспертизу
ведомственных нормативных правовых актов.
Однако
здесь
справедливо
возникает
вопрос,
требующий
аргументированного ответа: какими методиками пользуются сотрудники Департамента
регистрации ведомственных нормативных правовых актов при осуществлении такой
экспертизы, которую, конечно, можно назвать особым видом мониторинговых действий?
Закон дает ответ и на этот эмпирический вопрос. В частности в нем
отмечалось, что
федеральным органом исполнительной власти в области юстиции
118
следует руководствоваться методикой, определенной Правительством Российской
Федерации167.
Однако начиная разговор о данной методике следует заметить, что
Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и их проектов, составленная Э.В. Талапиной и В.Н. Южаковым, а также Методика
первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность
легли в основу утвержденной
Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г.
№ 196 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных
документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции, которая
была отменена Постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 г. Москва «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Данным постановлением была утверждена новая методика, под названием «Методика
проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов». В ней
были
указаны восемь групп
коррупционных факторов.
При этом, как показал проведенный анализ, большинство коррупциогенных
факторов связано с реализацией полномочий.
Между тем, анализ коррупционных факторов, указанных в анализируемой
методике, проведенный нами как с точки зрения общей теории права, так и их
практического применения, говорит о том, что данные факторы не всегда следует
относить к способствующим созданию условий для проявления коррупции. Такой вывод
основывается на следующем.
Во-первых, среди факторов, связанных с реализацией полномочий органа
государственной власти или органа местного самоуправления был указан такой фактор,
как «определение компетенции по формуле «вправе».
Здесь необходимо дать определенные пояснения. На сегодняшний день
существует большое количество классификаций норм права (по юридической силе, по
функциям, по отраслям права, по форме предписаний, по времени действия, по кругу лиц
и т. д.). Между тем, наиболее распространенной, является классификация норм права в
зависимости от характера правового регулирования и способа правового предписания. В
соответствии
с
данным
управомочивающие
167
нормы
критерием,
права.
В
выделяют
обязывающие,
управомочивающих
См.: Рос. газета. 22 июля 2009 г.
119
запрещающие
нормах,
и
адресованных
гражданам и другим субъектам правоотношений разработчики проектов нормативных
правовых актов вполне могут использовать термин «вправе». Однако, что же касается
должностных лиц, государственных и муниципальных органов, то у них права, в том
числе,
вытекающие
из
диспозиции
с
использованием
термина
«вправе»,
корреспондируются с их должностными обязанностями. Из этого следует, что при
определенных
условиях,
перечисленных
в
диспозиции,
разработчики
проектов
нормативных правовых актов вполне могут применять термин «вправе», но только когда
будут даны четкие перечисления в акте условий, при наличии которых следует
использовать данный термин. Так, например, термин «вправе» неоднократно применяется
в тексте Конституции Российской Федерации, но ее нормы никто не относит к
коррупциогенным.
Во-вторых, это такой фактор, который как его определили разработчики
Методики
«чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
бланкетных и отсылочных норм, приводящее
-
наличие
к принятию подзаконных актов,
вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного
самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт».
Конечно,
государственные
органы
власти,
принимая
нормативные
правовые акты не должны ущемлять интересы органов местного самоуправления, как
институтов гражданского общества, а только содействовать реализации их задач по мере
возможности.
Между тем, как нам видится, выделение данного фактора носит
дискуссионный характер. Это объясняется тем, что юридическая нормотворческая
техника в процессе своего развития и совершенствования уже выработала перечень
способов изложения нормативного материала. Это прямой способ, ссылочный и
бланкетный. Выделяют также и такой способ изложения нормативного материала, как
воспроизведение. В данном контексте считаем необходимым подчеркнуть, что ссылки
бывают как перекрестными, то есть когда законодатель ссылается на статью того же
нормативного правового акта, что приводит уж ни как не к коррупциогенности, а к
компактному изложению нормативного материала. Например, в части 4 ст. 975 ГК РФ
говорится, что «доверитель обязан уплатить поверенному вознаграждение, если
в
соответствии со ст. 972 настоящего Кодекса договор поручения является возмездным».
Существуют нормы, которые не могут быть написаны другим способом,
нежели бланкетным, то есть когда прямая ссылка не указывается, а подразумевается. Так,
например, без бланкетных норм нельзя обойтись законодателю, когда он делает ссылку
на другой нормативный правовой акт, но четко не указывает его реквизиты. Такое
120
изложение норм права обусловлено, прежде всего, тем, что, если изменится название
федерального органа исполнительной власти, либо иного органа власти, то федеральному
законодателю в срочном порядке понадобится вносить изменение в федеральный закон,
что не всегда можно сделать быстро и четко.
Данные примеры свидетельствуют о том, что говорить, а тем более,
помещать в Методику такой коррупционный фактор, как наличие бланкетных и
отсылочных норм, просто некорректно, поскольку в большинстве случаев, использование
бланкетных и ссылочных норм - это не коррупционный фактор, а своеобразный прием
юридической нормотворческой техники, поскольку ссылки, как правило, создают
большую компактность законам и другим нормативным актам, предотвращают текст о
удлинений и ненужных повторений. Тем самым достигается разумная и вполне
оправданная краткость, экономия в изложении нормативного правового материала.
Кроме того, с помощью ссылочных и бланкетных норм реально устанавливается
общеправовой принцип системности права, то есть нормы права увязываются между
собой. Как отмечал профессор А.С. Пиголкин, «…практика издания законов со ссылками
является удачным техническим приемом и в основном себя оправдывает…»168.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что данная Методика нуждается
не просто в серьезной доработке, а в новой редакции. При чем, при подготовке новой
редакции методики следует использовать положительный опыт, накопленный в регионах,
а также опыт подготовки методик
Центром стратегических разработок, Генеральной
прокуратурой Российской Федерации, торгово-промышленными палатами, зарубежную
практику,
теоретические и методические рекомендации современных отечественных
ученых в области нормотворчества и юридической нормотворческой техники и правового
мониторинга.
Говоря о антикоррупционной экспертизе законов и иных нормативных
правовых актов следует напомнить, что данный вид экспертизы является ничем иным как
особым видом криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов,
инициатором которой неоднократно выступала Генеральная прокуратура Российской
Федерации. Между тем, несмотря на то, что о антикоррупционной экспертизе в настоящее
время ведется много дискуссий, проводятся различного уровня конференции, «круглые
столы», курсы переподготовки государственных служащих, о необходимости проведения
комплексной криминологической экспертизы практически забыли. Более того, до
настоящего времени данная проблема законодательно не регламентирована, хотя
См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под
ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. – М., 2007. С. 139.
168
121
объективная потребность в таком виде институализации существует давно. Она могла бы
проводиться по проектам новых уголовных законов и иных нормативных правовых актов,
касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного
наказания, проектов постановлений Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации об объявлении амнистии и других подобных вопросов.
В этой связи нам представляется полезным в данном случае опыт
Республики Беларусь, где криминологическая экспертиза проводится по проектам
нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений
в определенных сферах, к которым отнесены: финансово-экономическая, государственная
служба;
судебная
и
правоохранительная
деятельность;
социальная
защита;
здравоохранение; образование; охрана окружающей среды и рациональное использование
природных ресурсов169.
Еще один вопрос, на который необходимо ответить – это проблема
соотношения антикоррупционной экспертизы с экспертизой вообще и мониторингом
нормативных правовых актов.
По нашему мнению, антикоррупционная экспертиза – это определенная
составляющая правового мониторинга, а более точно мониторинга нормативных
правовых актов.
Анализ экспертной деятельности свидетельствует, что проведение
экспертизы осуществляется в органической связи с мониторингом нормативных правовых
актов. Обоснованность проектов нормативных правовых актов требует скрупулезного
учета
экономических,
социально-политических,
правовых,
экономических,
коррупционных и других факторов, влияющих на развитие определенной сферы
общественных отношений, к которой относится принимаемый проект. По нашему
мнению, любая экспертная оценка проекта нормативного правового акта предполагает
предварительный мониторинговый анализ и оценку его связей и зависимостей с другими,
уже задействованными правовыми механизмами, с учетом экономического, социального,
политического, управленческого, криминологического и других аспектов.
Именно деятельность, осуществляемая в ходе мониторинга нормативных
правовых актов, по нашему мнению, способна упорядочить экспертную работу в
нормотворчестве, в том числе и в ведомственном. Только по результатам проведения
мониторинга нормативных правовых актов эксперты могут дать ответы на важные
практические вопросы необходимые для формирования заключения экспертизы проекта
нормативных правовых актов, а именно:
См.: Гуринович А.Г. Правовое обеспечение деятельности в Республике Беларусь //
Представительная власть -XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 3. С. 69.
169
122
- насколько данный проект актуален, соответствует ли он направлениям
общей правовой политики в регулировании данной сферы общественных отношений,
каковы цели предлагаемого нормативного регулирования; соответствуют ли положения
проекта
Конституции
Российской
Федерации,
общепризнанным
принципам
международного права и международным договорам Российской Федерации;
- имеется ли в самом проекте механизм реализации заложенных в нем норм,
насколько он реален и эффективен; может ли предлагаемый нормативный правовой акт
своим действием вызвать какие-либо коллизии, которые могут стать основой для
проявления коррупции; потребуется ли с принятием данного нормативного правового акта
внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, а также
признать отдельные акты утратившими силу (желательно указать − какие именно);
- насколько полно урегулированы в предлагаемом нормативном правовом
акте вопросы, составляющие его предмет; не останутся ли пробелы в законодательстве
после принятия акта,
- нет ли в нормативном правовом акте избыточных норм, т.е. норм, без
которых цели нормативного правового акта все равно окажутся достижимыми; каков
затратный механизм представленного проекта;
- соответствуют ли предполагаемые затраты поставленным целям.
В этой связи мы предлагаем вести речь об общей мониторинговой
экспертизе, как о всестороннем, основанном на научном подходе, исследовании
нормативного правового акта с целью установления его непротиворечивости нормам и
принципам международного права, национальному законодательству, соответствия
научным критериям соответствующей отрасли права, определения его качества и места в
правовом регулировании.
Мониторинговая экспертиза проекта нормативного правового акта включает
его комплексное исследование с точки зрения соответствия проекта правовым принципам;
правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений
с другими актами; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или
иных средств юридической техники, соответствия положений проекта современным
достижениям отечественной и зарубежной науки и практики в анализе конкретной
проблемы, составляющей предмет будущего нормативного правового
акта. Анализ
современной нормотворческой деятельности (федерального законодателя, деятельности
федеральных органов исполнительной власти и др. органов)
позволяет сделать вывод о
необходимости разработки концепции экспертной политики государства. Только приняв
такую концепцию, подкрепленную не только теоретическими выводами, рекомендациями
123
и обобщениями, но и конкретным планом ее реализации, возможно будет объединить в
один
пучок
все
виды
правовых
экспертиз
(правовую,
лингвистическую,
антикоррупционную, техническую, экологическую и др.), поскольку они не могут
существовать отдельно друг от друга. В этом отношении следует заметить, что методика
проведения антикоррупционной экспертизы должна стать определенной составляющей
данной концепции.
§ 5. Мониторинговая оценка нормативных правовых актов
Сегодня на всех уровнях власти и в обществе сложилось восприятие принимаемого
законодательства как чрезвычайно сложного, неполного противоречивого, бессистемного
массива правовых норм, не отвечающего в полной мере замыслам законодателей,
правоприменителей и, главное, ожиданиям граждан170. Социологической службой
«Барометр» совместно с Комиссией Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета
Федерации в 2003−2007 годах в мониторинговом режиме был проведен целый ряд
социологических опросов, по результатам которых только незначительная часть
респондентов оценивала качество принимаемых законов достаточно высоко. Напротив, в
среднем каждый второй из опрошенных давал критическую оценку. При этом почти
каждый второй из опрошенных считал, что в этой сфере либо не происходит
положительных изменений, либо ситуация ухудшается171.
После принятия Конституции Российской Федерации многое в законотворчестве
вообще было пущено на самотек и «… пошла неконтролируемая законодательная
деятельность, вал низкопробных законопроектов»172. В любом случае нельзя не
согласиться с тем, что систематическую деятельность государственных органов по
оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и динамике законодательства
следует определить как «приоритетный новый вид конституционной деятельности»173.
Следует согласиться с И.И. Шуваловым, который заметил, что и «сам мониторинг нельзя
надлежащим
образом
осуществить,
если
не
владеть
исходными
данными
о
См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С. 346.
171
См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации / Доклад Совета Федерации Федерального
собрания
Российской
Федерации
2007
года
//
Электрон.
адрес:
www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.
172
См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы 2
Всероссийской научно-практической конференции. М., 2005. С. 174, 176.
173
См.: Там же. С. 6–7.
170
124
законотворчестве, не видеть его конституционных основ, не знать подходов к оценке
эффективности правотворческой деятельности»174.
В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране с одной
стороны, мобильного, а с другой, комплексного механизма оценки качества системы
действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства. По
нашему мнению, снизить степень разбалансированности в механизмах принятия и
реализации политико-правовых решений может система мониторинговой оценки
нормативных правовых актов. Она необходима как инструмент оценки эффективности
законодательства, как механизм, способствующий своевременному реагированию на
несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики.
Как отмечалось в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, при той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества
приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и
потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования
общего характера, позволяющие сформировать, возможно, более целостное представление
о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей
законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить
возможный просчет175.
Как уже было нами отмечено ранее, начальная стадия правотворчества
предполагает глубокое изучение объективных факторов, определяющих необходимость
правового урегулирования общественных отношений определенной группы, полностью
построена на оценке действующего законодательства.
Именно в сфере организации правотворческого процесса перед правотворцем стоит
задача оценки нормативных правовых актов и принятия решения о необходимости
правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
Очевидно, что при проведении общей мониторинговой оценки нормативного акта
необходимо
осуществлять
его
полный,
всесторонний
анализ
и
взвешенную
характеристику норм права, выявлять его достоинства и недостатки, прежде всего, с точки
зрения обоснованности и социальной значимости новых правотворческих решений.
В парламентах разных стран в ходе правотворческой деятельности в первую
очередь стремились улучшить информацию посредством различных служб содействия
правотворчеству. Речь шла не просто о поступлении информации. Цель ставилась шире и
Шувалов И.И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 7.
См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации / Доклад Совета Федерации Федерального
собрания
Российской
Федерации
2007
года
//
Электрон.
адрес:
www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.
174
175
125
глубже: об аналитике, о надлежащей обработке и анализе информации, о ее
объективности, т.е. о проведении экспертизы, не только на основе научных данных в той
или иной сфере регулируемых отношений, но и на основе постоянно проводимого
мониторинга нормативных правовых актов. Для этой цели создавались специальные
вспомогательные службы. В Великобритании, например, эти функции выполняет
библиотека. В аппаратах обеих палат Российского Парламента функционируют
аналитические и правовые управления, на которые возложена задача по представлению и
анализу информации о состоянии законодательства. В некоторых случаях пытались идти
значительно дальше, создавали орган власти, который должен был наблюдать за
действием нормативных правовых актов и делать свои предложения об их изменении на
основе результатов наблюдения. Это практически то, что мы называем мониторингом
нормативных правовых актов и чем сегодня в основном занимается Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, разрабатывая проблему мониторинга
российского законодательства176.
Нам представляется, что сегодня в условиях правового нигилизма, в целях
повышения как уровня правового сознания и правовой культуры субъектов, участвующих
в различных видах нормотворческого процесса, так и в целях повышения эффективности
норм права, их содержательного и технико-юридического качества объективно назрела
необходимость осуществления нового подхода к оценке нормативных правовых актов.
При этом, сфера применения этого нового подхода не ограничивается отдельными
государственными органами и государственными служащими, принимающими участие в
нормотворческом процессе, усилия по улучшению качества законодательства должны
иметь всеобщий характер. Также этот подход нельзя ограничивать правовыми науками
или юриспруденцией, поскольку он объединяет множество академических дисциплин,
занимающихся различными аспектами правотворческой деятельности. Наконец, этот
подход нельзя ограничивать академическими рефлексиями и исследованиями, он также
должен учитывать и практические, то есть прагматические потребности и соображения.
Проблема оценки нормативных правовых актов, не является для России чем-то
абсолютно новым. Несмотря на то, что в российской научной традиции понятия «оценка
нормативного акта (закона)» не было, давно существовало понятие «эффективность
закона», которое использовалось как наиболее широкая категория, охватывающая разные
аспекты и являлась по сути понятием тождественным нынешнему понятию «оценка
нормативного правового акта (закона)». Исследования на эту тему активно велись в 70-е
176
См.: Шувалов И.И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 145.
126
годы XX века. Более того, эта тема была востребованной, поэтому по ней было
опубликовано большое число и монографий и научных статей177.
В юридической литературе существует, даже некая полемика на эту тему. Так,
например, В.Е. Аксаков, выступая на конференции, посвященной проблемам мониторинга
выделял две группы индикаторов оценки эффективности законодательства, которые
должны применяться и при мониторинге: «индикаторы оценки состояния правой системы
с точки зрения ее полноты, слаженности, своевременности и индикаторы, определяющие
эффективность применения закона»178. Однако в последнее десятилетие комплексных
исследований на эту тему в России не проводилось.
Оценка нормативных актов − относительно новое явление и в Европе. В последнее
время в европейских странах, прежде всего в Швейцарии, Англии, Швеции и Германии
проблема оценки законов рассматривалась как один из основных методологических путей
оптимизации законодательства179.
Кроме этого, зарубежные исследователи придают важное значение «цене» закона.
При этом в общую оценку следует включать, в том числе расходы, связанные с
реализацией нормативного акта. В связи с этим, а также по целому ряду других причин,
становится актуальной проблема оценки нормативных актов. Ее актуальность связана с
изменениями в форме законодательства. Современное законодательство зачастую
принимает форму программ, нацеленных на достижение определенных целей. При этом
целью нормативного акта может быть только разрешение какой-нибудь общественной
проблемы, которая не может быть разрешена иначе, как его принятием. Следует
согласиться
с
А.Ю.
Царевым,
высказавшим
мнение,
что
четкое
определение
общественной проблемы позволяет не только правильно обозначить цель будущего
закона, но и является исходным пунктом разработки его концепции. Изучение проблемы
позволяет выявить ее причины. Знание истинных причин проблемы позволяет выработать
и
принять
соответствующие
эффективные
законодательные
решения180.
Здесь
определенным примером являются приоритетные национальные проекты. В этих
условиях, одного лишь правильного применения норм уже недостаточно. Необходимо
См., напр.: Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов: Вопросы теории. Казань, 1975;
Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977;
Кудрявцев В.Н. Эффективность правовых норм. М., 1980; Поленина С.В. Качество закона и эффективность
законодательства. М., 1993; Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее эффективное применение. М.,
1982; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.
178
См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV
Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 24.
179
См.: Оценка законов и эффективности их принятия / Материалы международного семинара // Электрон.
адрес: www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/6.html.
180
См.: Царев А.Ю. О цели закона // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии,
проблемы. 2004. № 4. С. 17.
177
127
удостовериться, достигнуты ли поставленные цели реально, фактически. С этой целью
должно быть оценено влияние правовых норм, для того, чтобы сделать необходимые
выводы и перейти к усовершенствованию норм права там, где это необходимо. Таким
образом, традиционная проверка соответствия законодательства постепенно стала
сопровождаться и объединяться с оценкой влияния законодательства.
В этой связи следует привести мнение идеолога правового мониторинга Г.Э.
Бурбулиса,
который
государственного
справедливо
управления,
указывал,
когда
что
качество
«мы
подошли
закона
должно
к
той
черте
восприниматься
приоритетом государственной политики наряду с такими показателями как уровень
жизни, как уровень благосостояния, как процесс роста ВВП и так далее, потому что
небрежно конъюнктурно принятый закон в большей мере отражается на управлении, на
применении, и последствия от его такого неудовлетворительного качества настолько
серьезны, что ничем их в дальнейшем исправить не удастся»181. Необходимо разработать
систему критериев, на основании которых можно было бы ответственно оценивать
качество нормативного правового акта.
Нам представляется, что проблемы законодательства только до определенной
степени являются универсальными проблемами, как нам представляется, они должны
исследоваться в междисциплинарном аспекте, поскольку данные вопросы имеют как
теоретическое, так и практическое измерение. Термин мониторинговая оценка, по нашему
мнению, точно отражает характер этого нового, всестороннего подхода.
Прежде всего, нужно определить, что же означает термин «оценка» в контексте
мониторингового анализа. Действительно, слово «оценка» используется сегодня в таком
количестве разных смыслов, что подводит нас к определенному пояснению определения.
Термин «оценка» означает «мнение о ценности, уровне или значении чего-нибудь», а
«оценить» – значит «установить степень, уровень, качество чего-нибудь»182.
Под мониторинговой оценкой мы понимаем анализ и определение состояния и
влияния нормативных правовых актов и иных правовых средств на общественные
отношения. Данное определение включает в себя три элемента.
Во-первых,
мониторинговая
оценка
касается
исследования
и
анализа
законодательства, то есть нормативных правовых актов в той или иной отрасли и
принятия управленческих решений, основанных на этих актах.
Во-вторых, мониторинговая оценка определяет влияние нормативного правового
акта, исследует изменения, соответственно, и сохранение отношений, поведения или
См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации
// Материалы межрегионального научно-практического семинара. М., 2006. С. 19.
182
См.: Ожего С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 418.
181
128
ситуаций, а также последствия этих изменений, являющиеся результатом (потенциально
или действительно, в соответствии с перспективой) правотворческой деятельности.
Другими словами, мониторинговая оценка призвана определить причинно-следственные
отношения
(связи)
между
правотворческими
действиями
и
социальной
действительностью, то есть между нормативной моделью и современными реалиями.
В-третьих,
мониторинговая
оценка
является
попыткой
методически
проанализировать и оценить воздействие законодательства на отношения в нашем
обществе.
Третий элемент вышеизложенного определения нуждается в определенных
пояснениях. Используемый здесь термин «методически» означает:
- общепонятным, реальным способом, в частности потому, что ясно определяются
основания и источники, заявлений или мнений о потенциальных или реальных причинноследственных связях между введением в действие нормативных правовых актов и
обозримой социальной действительностью;
- максимально систематически, другими словами, при учете всех соответствующих
воздействий;
- максимально беспристрастно и объективно, другими словами, при отсутствии
давления со стороны заинтересованных кругов, то есть без «теневого» лоббирования183.
Мониторинговый подход, рекомендуемый нами для оценки нормативного
правового акта, основан на разделении различных аналитических (методологических)
шагов - последовательностей. Эти шаги включают в себя:
• анализ и определение проблемы, которая, как предполагается, будет решена
нормотворческим действием;
• определение или уточнение целей нормативного правового акта;
• экспертиза правовых инструментов или средств, которые могут использоваться
для решения проблемы, а также выбор таких инструментов, основанный, среди прочего,
на результатах перспективной оценки их возможного воздействия;
• проектирование нормативного содержания;
• анализ формального введение в действие нормативного правового акта;
• анализ применения;
• ретроспективная оценка;
См., например: Кучеров А.Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Российской
Федерации: Дис. …канд. юрид. наук. М., 1998; Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений
в российском обществе: конституционно-правовое исследование: Автореф. Дис. … д-ра юрид. наук. М.,
2002; Парламент и лоббизм. Спб., 2005; История лоббизма в России. М., 2005; Малько А.В.Лоббизм и право.
М., 1995.
183
129
• возможность адаптации нормативного правового акта в соответствии с
результатами ретроспективной оценки.
Результаты мониторинговой оценки, в большинстве случаев, фиксируются в форме
заключений, замечаний, отчетов, докладов и т. п. Таким образом, они могут быть
опубликованы или, по крайней мере, донесены до заинтересованных лиц или учреждений
и критически изучены. Такое прагматическое определение представляет мониторинговую
оценку, с одной стороны, как явно большее, чем чисто импрессионистскую, интуитивную
политическую оценку; с другой стороны, мониторинговая оценка не обязательно отвечает
наиболее жестким критериям настоящего научного анализа. Она принимает во внимание
интуитивное определение воздействия законодательства политиками или целевыми
группами, она основана на практическом опыте и специальных знаниях властей,
применяющих законодательство, и являет собой попытку пополнить это знание путем
методических основ, часто, но не обязательно включающих использование различных
методов
социальных
наук.
Другими
словами,
мониторинговая
оценка
−
это
прагматические усилия, направленные на выработку соответствующей и более точной
информации или знания о возможных или реальных причинно-следственных отношениях
между нормотворческой деятельностью и позициями, поведением или ситуациями,
наблюдаемыми в социальной действительности.
Конечно, такие причинно-следственные отношения часто трудно поддаются
анализу. Причинность в социальной действительности. При этом, в большинстве случаев,
она не может быть доказана в строгом научном смысле. Однако это не преуменьшает
важности или даже необходимости мониторинговой оценки. Поскольку если мы
допускаем
уместность
мониторинговый
подход
«инструментальной
к
перспективы»,
правотворчеству,
правотворец
на
которой
основан
вынужден
признать
существование таких причинно-следственных отношений. Эти действия базируются, явно
или неявно, на допущениях, касающихся причинно-следственных отношений. Главная
цель мониторинговой оценки состоит не в том, чтобы доказать истинность или ложность
этих допущений.
Необходимо проверить:
•
являются
ли
причинно-следственные
допущения,
лежащие
в
основе
правотворческой деятельности, максимально явными и дифференцированными при
подготовке нормативных решений;
• основаны ли они на научно обоснованных теориях и на наиболее надежной
информации, которая может быть получена при приложении разумных усилий;
130
• может ли быть проверена их точность после принятия и применения
нормативных правовых актов.
Мониторинговая оценка на базе проведенных исследований совершенствует
представления и знания законодателя о состоянии и воздействии законодательства. Ее
целью является приближенность к действительности, а не окончательная определенность
или научное доказательство.
В соответствии с аналитической моделью, лежащей в основе законодательной
методологии, мониторинговая оценка нормативных правовых актов должна проводиться
как до, так и после вступления в юридическую силу нормативного акта. Таким образом,
необходимо проводить отличие между двумя разными видами мониторинговых оценок:
перспективной и ретроспективной оценкой.
Перспективная
мониторинговая
оценка
выполняется
перед
принятием
формальных нормотворческих решений в целях обеспечения лучшего понимания
возможных или потенциальных воздействий планируемого нормативного правового акта.
В частности, она может оказаться полезной при выборе соответствующих инструментов
для решения той или иной проблемы.
Ретроспективная
мониторинговая
оценка
проводится
после
принятия
нормативного правового акта, в ходе его применения или, в отдельных случаях, особенно
если нормы ограничены во времени, непосредственно до или после завершения периода
действия правовых норм. Целью ретроспективной оценки является определение того, что
происходит после вступления в силу нормативного правового акта и предвосхищение
реального воздействия нормативного регулирования.
В действительности, с практической точки зрения, эти два типа мониторинговой
оценки нормативных актов в значительной степени дополняют друг друга. Перспективная
мониторинговая оценка возможного воздействия готовящегося нормативного акта
значительно облегчает ретроспективную оценку: чем более детальна и дифференцирована
перспективная оценка, тем легче получить надежную ретроспективную информацию,
потому что перспективная оценка указывает на существующие пробелы и дает импульс
для принятия необходимых мер по своевременной ликвидации этих пробелов. Возможно,
законодательство даже может предусмотреть такие меры и гарантировать сбор
необходимых данных. С другой стороны, хорошая ретроспективная оценка способствует
созданию более прочной основы для перспективной оценки, так как она предоставляет
ценные данные для сравнений или аналогий и способствует углублению теоретического
понимания, что делает возможным более точный прогноз воздействия нормативного
131
правового акта. Таким образом, необходимо уделять равное внимание и одновременно
развивать оба вида мониторинговой оценки.
При мониторинговой оценке исследуется воздействие законодательства на
различные виды общественных отношений. Воздействие является ее главным объектом,
имеющим различные аспекты, которые могут быть рассмотрены с различных точек зрения
и оценены в соответствии с различными критериями. Среди наиболее часто упоминаемых
критериев мониторинговой оценки нормативных правовых актов выделим следующие
три: действенность, эффективность и целесообразность184.
Под действенностью («действенный» − способный действовать, активный)185 мы
подразумеваем, степень соответствия наблюдаемых взглядов и поведения целевой группы
населения (индивидуумы, предприятия, должностные лица, отвечающие за применение
законодательства) нормативной модели, то есть отношениям и нормам поведения,
предписанным законодателем. Таким образом, в отношении этого критерия необходимо
задать два вопроса: «уважается» ли норма или же просто выполняется и может ли
соотношение между наблюдаемой степенью уважения или простого вынужденного
выполнения быть «поставлено в вину» самой норме? В отношении некоторых типов норм,
содержащихся в различных нормативных актах предписаний или запретов в рамках, по
крайней мере, первого вопроса могут быть использованы слова «соблюдение» и
«исполнение». В отношении норм других типов, таких как нормы, касающиеся
предоставления разрешений или субсидий государственными властями, наиболее часто
используемое слово − «применение».
Под эффективностью («эффективный» − дающий «эффект» − впечатление,
производимое чем-нибудь на кого-нибудь186) мы имеем в виду степень достижения
нормативным правовым актом поставленной цели. В юридической литературе под
эффективностью нормативного акта понимается соотношение между фактическим
результатом его действия и теми внеправовыми (социальными) целями, для достижения
которых оно было принято187. Этот критерий особенно интересен с политической точки
зрения, он также показывает, насколько важно ясно определить цель или цели
нормативного решения: если политические власти, законодатели, отказываются от
определения целей, то невозможно оценить эффективность законодательства. Это вовсе
См.: Наконечный Я.Е. Мониторинговая оценка нормативных актов как элемент рационального подхода к
нормотворчеству / Теоретические проблемы развития правовой системы России // Сборник научных статей
по материалам Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 153–154.
185
. С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 135.
186
С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 792.
187
О состоянии законодательства в Российской Федерации / Доклад Совета Федерации Федерального
собрания
Российской
Федерации
2007
года
//
Электрон.
адрес:
www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.
184
132
не означает, что цели должны быть явно прописаны непосредственно в нормативном
правовом акте. В отдельных случаях в этом нет необходимости. Они могут быть отражены
в сопроводительной записке или сформулированы в ходе парламентских дебатов. Без
таких политически «санкционированных» определений целей оценщики вынуждены сами
определять, что считать целью нормативного акта. На этапе разработки концепции
проекта нормативного правового акта необходимо определить цели в контексте
конкретных результатов, которые нужно достичь. Цели и результаты тесно связаны, но не
всегда являются одним и тем же. Так, например, цель может заключаться в обеспечении
безопасности конкретной деятельности, а желаемый результат при этом – тридцати
процентное сокращение ущерба.
Таким образом, мы приходим к выводу, что действенность − это условие, но не
обязательная гарантия эффективности законодательства: эффект достигается только тогда,
когда
причинно-следственные
связи,
скрытые
в
основе
выбора
инструмента
законодателем, точно выстроены. С другой стороны, простой факт осуществления целей
отдельного нормативного правового акта не доказывает эффективности этого акта;
реализация целей может оказаться результатом действия прочих факторов. Поэтому
критерий эффективности напрямую связан с критерием качества нормативных правовых
актов. Под качеством нормативного правового акта понимается его соответствие
общественным потребностям и реальное регулирование общественных отношений в
соответствие с поставленными при его издании целями188. Должностные лица должны
использовать
комплексный
подход
к
разработке
предложений
по
достижению
политических целей. Важно концентрировать внимание на достижение конкретных
результатов, а не исходить из предположения, что тот или иной нормативный правовой
акт будет более эффективным.
Под целесообразностью («целесообразный» − соответствующий поставленной
цели, вполне разумный, практически полезный189) мы понимаем соотношение между
«затратами» и «выгодами» от законодательных действий. При этом, термины «затраты» и
«выгоды» используются в этом контексте в «широком» смысле. Первое слово включает
не только прямые финансовые последствия соблюдения применяемых правовых норм;
также во внимание принимаются неосязаемые элементы, такие как психологические или
эмоциональные неудобства, а также все отрицательные воздействия как результат
нормативного правового акта. Второе относится, главным образом, к целям отдельных
законодательных действий: все воздействия, совместимые с этими целями или
188
189
Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 37.
С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 758.
133
способствующие их дальнейшей реализации, могут рассматриваться как выгоды. Таким
образом, оценка целесообразности нормативного правового акта означает рассмотрение, с
одной стороны, затрат на его применение и, с другой − степень достижения поставленных
целей,
делая
возможным
выбор
между
различными
мерами
или
оценку
пропорциональности различных мер. Оценка выгод и затрат выполняется прежде всего с
точки зрения законодателя, но, конечно, может принимать во внимание и другие взгляды,
особенно мнение «целевой» группы населения, на которую направлена правовая норма. В
этом смысле можно также различать внутренние и внешние затраты и выгоды.
Эти три критерия (действенность, эффективность и целесообразность) выдвигают
на первый план некоторые аспекты, являющиеся особенно важными в процессе
правотворчества. Они, конечно, не исчерпывают все сложные причинно-следственные
отношения, существующие в социальной действительности и рассматривают не все
актуальные воздействия или последствия отдельных законодательных действий, но они
позволяют вырабатывать стратегию и тактику нормотворческой деятельности, определять
направление и глубину правового воздействия на различные отношения. Мониторинговая
оценка воздействия законодательных мер означает, во-первых, разумные допущения и
гипотезы, относительно потенциальных или реальных причинно-следственных связей
между правовыми нормами и наблюдаемыми взглядами и отношениями, поведением и
ситуациями, а во-вторых, проверку обоснованности этих допущений через использование
всего соответствующего опыта, информации и знаний, доступных на данный момент, или
тех, которые могут быть получены со временем с приложением законных и адекватных
усилий.
С практической точки зрения, одним из наиболее важных вопросов, конечно,
является осуществление мониторинговой оценки, то есть определение ее практических
инструментов, методов и методик, которые могут быть использованы для мониторинговой
оценки нормативного правового акта и его воздействия? Ответы на эти вопросы
варьируются, среди прочего, в зависимости от специфики каждого отдельного случая,
специфических критериев, которые должны быть приняты во внимание, вида
мониторинговой оценки (перспективная или ретроспективная) и степени достоверности и
надежности результатов. Так, например, мониторинговая оценка воздействия изменений в
финансовом законодательстве в отношении частных вкладов не подразумевает
использования тех же методов, которые используются для мониторинговой оценки
действенности новых стандартов безопасности в области строительства.
Лучшие
и
наиболее
надежные
ретроспективные
мониторинговые
оценки
используют различные качественные и количественные методы и методики, широко
134
используемые в области социальных наук: интервью, экспертный опрос, анкетирование,
наблюдение, анализ текста, синхронные и диахронические статистические сравнения
между «целевой» группой и группами, не затрагиваемыми правовыми изменениями, и так
далее.
Перспективная мониторинговая оценка опирается на практические тесты,
демонстрационные программы, моделирование, эксперименты, прогнозы, системный
анализ, создание моделей и их апробации и так далее. Другими словами, для выполнения
как перспективной, так и ретроспективной мониторинговой оценки существует большое
разнообразие сложных инструментов, которые могут использоваться как по отдельности,
так и − что является предпочтительным − в комбинации (комплексно) с целью получения
наиболее надежных и точных результатов. Особую роль в осуществлении качественной
мониторинговой оценки нормативных актов должна сыграть практика составления «досье
нормативных правовых актов».
Тем не менее, нужно признать, что, во-первых, даже эти сложные инструменты
имеют свои методологические пределы: они редко могут дать абсолютно объективное
представление
о
восприимчивость
причинно-следственных
экспертов
и
связях,
законодателей
к
но,
несомненно,
этому
оттачивают
критическому
аспекту
правотворческой деятельности и могут в некоторой степени уменьшить неопределенность
и таким образом внести вклад в улучшение качества содержания законодательства, и, вовторых, существуют практические пределы правотворческого процесса: применение этих
сложных инструментов требует времени, денег и кадровых ресурсов, которые не всегда
имеются в реальной ситуации.
Актуальной
является
проблема
институализации
мониторинговой
оценки
нормативных актов. В некоторых странах, таких как США, Австралия, Новая Зеландия,
Канада и Мексика, процесс оценки регулирующего воздействия законодательства
успешно и в полной мере включен в государственную систему190. Нам представляется, что
мониторинговая оценка нормативных правовых актов могла бы стать весьма важным
элементом в правотворческой деятельности законодательных и исполнительных
государственных органов и в Российской Федерации.
Следует согласиться с мнением И.И. Шувалова о том, что «законодателю
независимо от научных исследований, необходимо исключить собственные ошибки еще
во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за
действием
законов,
чтобы
вовремя
корректировать
собственные
законы
…
См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации / Доклад Совета Федерации Федерального
собрания
Российской
Федерации
2007
года
//
Электрон.
адрес:
www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.
190
135
правотворческий процесс необходимо дополнить последующим самоконтролем. Наука
может для подготовки этой институционализации предложить методический и
фактологический материал, но она не можем заменить саму институционализацию191».
Институционализация
мониторинговой
оценки
предоставляет
определенные
преимущества: она способствует учету методологических аспектов и требований уже на
стадии подготовки нормативного правового акта; она гарантирует доступность
необходимых финансовых и кадровых ресурсов; она обеспечивает оптимальную
синхронизацию мониторинговой оценки с процессом принятия управленческого решения
и, таким образом, оптимизирует интеграцию результатов мониторинговой оценки в этот
процесс;
она может
способствовать
сотрудничеству административных
органов,
ответственных за применение нормативных правовых актов и предоставляющих доступ к
соответствующим данным, а также применению беспристрастного, более объективного
подхода; и, наконец, она придает законность и политический вес результатам
мониторинговой оценки. Очень важно осуществить правильное включение оценки
нормативных правовых актов в государственную практику, для того чтобы она стала
эффективным вспомогательным инструментом мониторинга в правотворчестве.
Подводя итог значению мониторинговой оценки нормативных правовых актов для
правотворчества необходимо сделать некоторые выводы.
Мониторинговая оценка нормативного акта является обязательным элементом
любого методического, рационального подхода к правотворчеству, базирующегося, по
существу, на инструментальном подходе и является одной из основных составляющих
мониторинга нормативных правовых актов.
Применение мониторинговой оценки нормативных правовых актов в значительной
степени способствует обеспечению должного качества нормативных правовых актов и
созданию научно-обоснованной системы, принимаемых нормативных правовых актов, их
согласованности; она поможет выявить негативные социальные, экономические,
юридические и другие последствия, которые может вызвать реализация этих нормативных
правовых актов.
Мониторинговая оценка нормативных правовых актов усиливает ответственность
законодателя за результаты своих решений, она создает основы для критического подхода
к законодательству. Фактически обнаружение разрыва между целями или намерениями
законодателя и достигнутыми в действительности результатами может дать импульс для
устранения коллизий, пробелов и иных правотворческих ошибок.
191
Шувалов И.И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 34–35.
136
Помимо этого, следует подчеркнуть, что если говорить о цели, которую преследует
мониторинг в правотворчестве, то с одной стороны эта цель − повышение эффективности
правотворческой деятельности и это очевидная тактическая цель, а если говорить о цели
стратегической, то, конечно можно говорить о повышении эффективности работы всего
механизма правового регулирования, осуществляемого публичной властью – как
государственной (федеральной и региональной), так и муниципальной.
Мониторинг нормативных правовых актов позволит более детально планировать
основные направления нормотворческой работы, обозначать те сферы общественных
отношений, которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь
принимаемые нормативные правовые акты с основными стратегическими направлениями
в правовой политике, которые проводятся в Российской Федерации.
Мониторинг,
осуществляемый
в
правотворчестве,
неразрывно
связан
с
мониторингом правоприменения. И хотя в настоящей работе мы не рассмотрели его
особенности, так как это должно стать, по нашему мнению, предметом отдельного
исследования, очевидно, что одной из главных причин низкой эффективности применения
нормативных правовых актов во многих случаях является отсутствие объективной
информации об их реализации, непринятие необходимых подзаконных нормативных
правовых актов, в том числе на уровне федеральных министерств, безусловно, нарушает
обратную связь между законодателем и правоприменителем.
Мониторинг нормативных правовых актов − это не отвлеченное обозрение
нормативных актов, это элемент системы управления правотворческим процессом. Смысл
мониторинга нормативных правовых актов состоит в том, чтобы повлиять на процесс
принятия правотворческого решения, посмотреть, как продолжалась жизнь проекта
нормативного правового акта, как он прошел, как его приняли; а затем: сколько времени
прошло, когда приняли всю систему подзаконных нормативных правовых актов;
поддержали ли этот принятый нормативный правовой акт на региональном уровне; какова
практика его применения? С нашей точки зрения, мониторинг нормативных правовых
актов − это не просто наблюдение за тем, что происходит, и, конечно, не реестр событий в
сфере правотворчества, это − умный, концептуальный взгляд на развитие правовой
системы и ее умелое руководство.
Сказанное позволяет сделать вывод, что мониторинг нормативных правовых актов
нельзя огранивать только анализом и прогнозами действия нормативных правовых актов.
Функции мониторинга нормативных правовых актов следует начинать осуществлять еще
на предпроектном этапе правотворчества, но наибольшая нагрузка должна приходить на
этап разработки проектов нормативных правовых документов (актов и договоров), а в
137
дальнейшем должно осуществляться постоянное мониторинговое наблюдение и анализ не
только за состоянием законодательства, но применения этих актов, основываясь при этом
на комплексной методологии, применяемой как отдельными специалистами (учеными,
практиками),
рабочими
группами
и
комиссиями,
так
и
специализированными
учреждениями (государственными органами и структурами, специализированными
научными центрами) в целях оптимизации правотворчества.
§ 6. Техника мониторинга нормативных правовых актов и их проектов
Реализовываться функции мониторинга в юридическом процессе должны
посредством последовательно осуществляемых стадий. По нашему мнению, общий, то
есть универсальный алгоритм для большинства этапов нормотворчества, должен
выглядеть следующим образом. Мониторинг нормативных правовых актов и их проектов
должен состоять из следующих стадий: подготовительной, основной, заключительной.
Подготовительная стадия предполагает следующие этапы.
Определение
объекта
мониторинга.
С
учетом
нормотворческой
цели
определяется нормативный правовой акт (группа нормативных правовых актов), либо
проектов, относящихся к интересующей определенной отрасли (подотрасли) права.
Определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости
от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.
Определение круга субъектов мониторинга. Это могут быть представительные и
исполнительные органы государственной власти, органы прокуратуры, местного
самоуправления, институты гражданского общества, другие субъекты. Устанавливаются
их полномочия по проведению мониторинга, определяется круг должностных лиц,
ответственных за его проведение.
Разработка программы и плана проведения мониторинга. Осуществляется после
выполнения вышеперечисленных мероприятий и является заключительным этапом
подготовительной стадии мониторинга в процессе нормотворчества.
Основная стадия предполагает следующие этапы.
Сбор информации о нормативных правовых актах и иных документах. Данный
этап представляет собой сочетание первичных приемов и способов, необходимых для
фактического наличия и учета текстов всех нормативных правовых актов, необходимых
для проведения их дальнейшего изучения, а также объективной информации о
нормативных правовых актах и проектах. На данном этапе необходимо собрать весь
информационный
и нормативный
массив, относящийся к
138
выбранному объекту
мониторинга, включая подзаконные акты, в том числе и ведомственные, а также
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Первичный сбор
информации осуществляется исходя из данных, имеющихся в базах данных и «досье
нормативных правовых актов», а так же всех, имеющихся на момент начала проведения
мониторинга актов прокурорского реагирования, решений судов, научных и методических
статей, заключений, отчетности. В ходе данного этапа собираются опубликованные
мнения ученых, специалистов в определенной области знаний (монографии, научные
статьи, доклады и т. п.), мнения западных ученых, досконально разбирающихся в данной
проблематике, мнения специалистов-практиков по исследуемой проблеме, проводится
контент-анализ прессы, собираются первичные документы, материалы обсуждений
документов по регламентируемым в нормативном правовом акте вопросам, материалы
служебных и иных проверок и др.
Проведение мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов.
Мониторинговая экспертиза, прежде всего, включает правовую экспертизу на предмет
соответствие нормативного правового акта международным нормам, Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству, согласованности с иными
нормативными правовыми актами и соответствии нормативного правового акта правилам
нормотворческой юридической техники. В ходе экспертизы также:
-
определяются
сферы
общественных
отношений,
которые
регулируются
рассматриваемым нормативным правовым актом (группой актов);
- определяется круг правоприменителей и их полномочий по применению норм
права, установленных данным нормативным правовым актом;
- выявляются нормативные правовые акты, принятые в развитие рассматриваемого
нормативного правового акта;
- определяются нормативные правовые акты, которые должны и могут быть
приняты в развитие нормативного правового акта;
- анализируются принятые в субъектах Российской Федерации нормы изучаемого
законодательства;
- сопоставляются нормы законодательства субъектов Российской Федерации с
нормами исследуемого федерального законодательства.
Затем проводится лингвистическая экспертиза, в ходе которой осуществляется
оценка соответствия текста представленного проекта правилам русского литературного
языка с учетом стилистических и иных особенностей различных видов текстов
нормативных правовых актов.
139
Кроме данных, полученных в результате правовой и лингвистической экспертиз на
данном этапе правового мониторинга следует учитывать и результаты общественных
экспертиз, проводимых общественными палатами и другими структурами гражданского
общества. Помимо этого, следует проводить научную экспертизу, а также такие
специализированные виды экспертиз как: финансово-экономическая, экологическая,
гуманитарная,
технологическая,
криминологическая,
включающая
в
себя
антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов.
Конечно, такое видовое и техническое многообразие экспертиз наводит на мысль о
необходимости упорядочения данного вида деятельности. В этой связи возникает
проблема необходимости подготовки и принятия Концепции экспертной политики в
области нормотворчества.
После перечисленных выше экспертиз необходимо проводить мониторинговую
оценку нормативного правового акта, в ходе которой оценивается его качество исходя
из таких критериев как: эффективность, действенность и целесообразность. В этих целях
используются следующие методы.
Исследование данных контроля за исполнением нормативного правового акта:
- определение участников отношений, деятельность которых регулируется
изучаемым нормативным правовым актом;
-
определение
перечня
показателей
деятельности
участников
отношений,
зависящих от применения изучаемого нормативного правового акта, либо проекта;
- изучение заключений, отчетности, материалов служебных проверок федеральных
органов исполнительной власти, данных правоохранительных органов, прокурорской
статистики, судебной практики и т.п.
Проведение социологических исследований:
- разработка задания на проведение исследований;
-
выбор
организации,
специализирующейся
в
области
социологических
исследований и оформление заказа;
- осуществление выбора способа проведения (непосредственное интервьюирование
неопределенного круга граждан, размещение анкеты (вопросника) в печатных средствах
массовой информации, проведение интерактивного голосования с помощью электронных
средств массовой информации, размещение вопросов на сайте государственных органов и
в сети Интернет);
- разработка и рассылка участникам отношений перечня вопросов, ответы на
которые характеризуют результаты применения изучаемого акта;
- сопровождение исследований;
140
- сбор и систематизация полученных данных, сведение их в табличную форму,
сопоставление и анализ;
- установка и сопровождение при необходимости программного продукта для
обработки материалов;
- анализ результатов анкетирования и составление итогового документа с
выводами, оформление диаграмм и других графических иллюстраций результатов.
Проведение статистических исследований:
- определение перечня необходимых статистических данных;
- установление субъектов, сторон, группы отношений, для исследования которых
необходимо получить статистические данные;
- направление соответствующего запроса в органы статистики;
- обработка и анализ статистических данных о действии нормативного правового
акта с построением при необходимости графических иллюстраций;
- оформление выводов.
Сбор, обобщение и анализ правоприменительной практики:
- разработка перечня вопросов о практике применения нормативного правового
акта;
- получение информации от представителей органов исполнительной власти по
вопросам применения и исполнения нормативного правового акта;
- изучение практики применения нормативного правового акта с выездом на места,
проведение встреч и совещаний;
- определение степени исполнения правоприменителями правовых норм;
- определение соответствия полученной по запросам информации фактическому
положению дел в исполнении нормативного правового акта;
- выявление и анализ проблем, возникающих у правоприменителей в ходе
исполнения нормативного правового акта и путей решения этих проблем.
Заключительная стадия предполагает следующие этапы.
Обобщение выводов. На этом этапе особенно важно установить статус результатов
мониторинга. При этом выводы из проведенного исследования могут формулироваться
как рекомендации, а в некоторых случаях, как четкое руководство к определенным
действиям, адресованное определенным органам государственной власти, либо местного
самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям. Выводы могут
предусматривать
следующие
формы
реагирования:
внесение
изменений
в
законодательство; корректировка нормотворческой практики; проведение преобразований
в структуре государственной власти и местного самоуправления и т.п.
141
Оформление результатов проведенного мониторинга. Результаты проведенного
мониторинга оформляются в виде итогового документа (доклад, справка, заключение,
отчет, аналитическая записка) в котором содержатся анализ и оценка рассматриваемого
нормативного правового акта, группы актов как федерального, так и регионального
уровня, анализ сложившейся правоприменительной практики, актуальные вопросы и
проблемы, связанные с применением и исполнением нормативного правового акта,
рекомендации по их разрешению, предложения по проведению организационных
мероприятий, совершенствованию и развитию законодательства в исследованной сфере.
Результаты мониторинга также целесообразно заносить в «досье нормативных правовых
актов» и базу данных мониторинга нормативных правовых актов Минюста России и
Центра мониторинга права при Совете Федерации, а в перспективе необходимо провести
объединение в единую информационную сеть имеющихся информационных ресурсов и
организовать доступ к ней неограниченного числа пользователей.
Внесение
предложений
по
совершенствованию
законодательства.
Подготовленные материалы передаются в профильные комитеты законодательного органа
власти, федеральным и региональным руководителям исполнительных органов власти, а
при необходимости и представительным органам муниципальных образований в
соответствии с планами работы, на заседаниях которых происходит их рассмотрение с
докладом специалиста, ответственного за подготовку материалов. При необходимости
результаты мониторинга рассматриваются на пленарных заседаниях законодательного
органов власти.
По результатам мониторинга государственным служащим законодательных и
исполнительных органов государственной власти следует составлять специальные
сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад
«О состоянии законодательства в Российской Федерации», который готовит Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и в ежегодный доклад
Генерального прокурора «О состоянии законности и правопорядка в стране и о
проделанной работе по их укреплению», который представляет палатам Федерального
Собрания и Президенту Российской Федерации.
Информирование о результатах мониторинга. На результаты мониторинга
должен распространяться принцип информационной открытости. Информирование о
результатах проведения мониторинга включает:
- публикацию
результатов мониторинга в
информации;
142
печатных
средствах
массовой
- проведение телевизионных передач в прямом эфире о мониторинге социально
важных нормативных правовых актов и проектов с ответами на вопросы телезрителей,
при
этом
возможна
организация
интерактивного
голосования
по
вопросам
совершенствования нормативного правового акта, результаты которого помогут учесть
общественное мнение при разработке предложений по внесению изменений в проект
нормативного правового акта (пример, ФЗ «О полиции»);
- издание брошюр с материалами мониторинга, выводами и предложениями,
направление их в федеральные и региональные органы власти, органы местного
самоуправления;
- размещение соответствующей информации о результатах мониторинга на
официальных сайтах в сети Интернет.
Данная техника проведения мониторинга не является неоспоримой, в отдельных
случаях к указанным выше стадиям добавляется и дополнительная стадия.
Для внедрения в практику предложенной методики, конечно, нужна нормативная
основа, поэтому важной правовой проблемой является законодательное регулирование
деятельности по осуществлению мониторинга. Определенные положительные тенденции
уже наметились в данном направлении. Так, с целью формирования четкой и
упорядоченной системы правового мониторинга в Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации разработана Концепция создания системы мониторинга
законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации на
2008−2012 годы, определенные нормотворческие функции возложены на Министерство
юстиции Российской Федерации и органы прокуратуры.
Помимо перечисленных стадий возможна и дополнительная стадия,
осуществляется,
когда
подразделения
и
отдельные
специалисты,
которая
проводившее
мониторинг принимают участие в разработке концепций и проектов нормативных
правовых актов, проведении экспертиз проектов нормативных правовых актов, а
также осуществляют перспективную мониторинговую оценку нормативных правовых
актов (проведении правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в
целях их совершенствования по результатам проведенного мониторинга и сопровождают
их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса.
Несмотря на то, что данная методика разрабатывалась применительно к
нормотворческому процессу, ее можно назвать универсальной, поскольку определенные
ее технические элементы вполне могут быть использованы в правоприменении.
Между тем, подытоживая сказанное, заметим, что функции мониторинга следует
начинать реализовывать еще на предпроектном этапе нормотворчества, хотя, конечно, как
143
уже говорилось об этом, наибольшая нагрузка должна приходить на этап разработки
проектов нормативных документов, законов и подзаконных актов, конкретизирующих и
детализирующих данные законы, а в дальнейшем должно осуществляться постоянное
мониторинговое наблюдение и анализ не только за состоянием законодательства и иных
нормативных правовых актов, но и за
применением этих актов. При этом, данная
деятельность должна основываться на комплексной методологии, применяемой как
отдельными
специалистами
(учеными,
практиками),
их
рабочими
группами
и
комиссиями, так и специализированными учреждениями (государственными органами и
структурами, научными центрами) в целях оптимизации не только нормотворчества, но и
действия всех элементов механизма правового регулирования (контрольной деятельности,
правоприменительной и т.д. ).
144
Заключение
Проведя анализ основных функций и стадий мониторинга концепций нормативных
правовых актов, нормативных правовых актов и их проектов, следует подчеркнуть, что
мониторинг показывает, соответствуют ли они форме и содержанию, иными словами
различным требованиям технико-юридического, содержательного, логико-структурного
характера. Из этого следует, что мониторинг позволяет выявлять незаконные
(нелегитимные)
нормативные
документы,
противоречащие
нормативным
актам,
обладающим большей юридической силой, либо технико-юридическим правилам. В этой
связи, требования юридической техники в сфере нормотворчества выступают в роли как
нормативно закрепленной, так и научно установленной основы, специальных нормативов
(правил), которые являются определяющими для проведения мониторинга нормативных
правовых актов и их проектов различными субъектами, участвующими в законодательном
процессе. Законными нормативные правовые акты могут быть только тогда, когда они
приняты в соответствии с требованиями законности, то есть источником данных
требований является Конституция и федеральные законы. Принимаемый акт должен
соответствовать также действующим международным принципам и нормам о правах и
свободах человека и гражданина. В связи с этим в государственных органах (см.
приложения) и не только в прокуратуре и Министерстве юстиции, но и в региональных
органах власти и учреждениях создаются комиссии и иные структуры, которые проверяют
соответствие нормативных правовых
актов, принимаемых в этих структурах
международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина.
Помимо этого, мониторинг нормативных актов и их проектов, а в отдельных
случаях и концепций проектов законов, показывает, соответствует ли правовой документ,
выраженный в той или иной форме реальным общественным отношениям и нормам
общественной морали, иными словами тем связям, которые сложились в определенной
сфере общественных отношений, на определенных участках в ходе правоприменительной
деятельности государственных и муниципальных служащих.
Между тем, проведенный анализ показывает, что точечный мониторинг
практически не приносит желаемых результатов. Для осуществления результативного
мониторинга законодательства нужна команда профессионалов. При чем, не только
юристов, но и представителей других специальностей, экономистов, политологов,
историков, психологов и т. д. Указанные проблемы следует решать комплексно,
привлекая
к
мониторинговой
деятельности
различных
специалистов
практиков,
представляющих властные структуры и лучших представителей научной общественности.
145
Все это должно сказаться не только на установлении режима законности в Российской
Федерации, но на реализации конституционных прав и свобод граждан. Недаром Г.Э.
Бурбулис на одной из конференций, посвященных
мониторингу законодательства и
правоприменительной практики отмечал, что необходимо перейти к идее системной
экспертной обеспеченности законотворческого процесса, где, в конечном счете, должна
появиться хорошо осмысленная и артикулированная идея гуманитарной экспертизы
проекта закона там, где начинают внятно просматриваться последствия, связанные с
правами и свободами человека и гражданина при разработке его и, в конечном счете, при
принятии этого закона192.
В этой связи особые требования с позиции прав и свобод, а также законных
интересов человека и гражданина предъявляются к российскому законодательству,
поскольку Россия провозгласила себя правовым государством. Важное значение
правового мониторинга в условиях ужесточения требований, предъявляемых к нормам
права со стороны федерального законодателя, Президента, правоприменителей, научной
общественности и самое главное граждан нельзя переоценить. Из сказанного вытекает,
что идея мониторинга права, провозглашенная Советом Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, является особой государственной задачей, которая
нашла свое закрепление в Концепции создания системы мониторинга законодательства и
правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008–2012 годы)193. Данная
Концепция определила стратегию создания системы мониторинга правового пространства
и правоприменительной практики как основного инструмента принятия законодательных
решений в современной России на основе объективных критериев эффективности
различных типов юридической деятельности.
В этой связи авторы настоящего труда надеются, что предложенная ими
концепция
мониторинга
нормативных
правовых
актов
окажет
необходимую
теоретическую и методологическую помощь в создании системы правового мониторинга
в России, если, конечно, правоприменители ее изучат и будут воплощать на практике.
Для этого,
авторы концепции предлагают и ряд мер организационного характера,
содействующих становлению данной системы. Так одним из последовательных шагов в
сторону создания системы правового мониторинга является создание во всех правовых
департаментах федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации
аналитических структур (департаментов, управлений, отделов), которые бы не только
анализировали нормотворческую деятельность своего органа и других субъектов, но и
См.: Мониторинг законодательств и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации
// Материалы Международного научно-практического семинара. – М., 2006. С. 17.
193
См.: приложение 1.
192
146
осуществляли мониторинг правоприменительной деятельности. При этом, данное
положения должно быть закреплено не в подзаконном акте, пусть даже Правительства
Российской Федерации, а на уровне федерального закона и конкретизировано на
законодательном уровне в субъектах Федерации и на подзаконном уровне в федеральных
органах исполнительной власти и муниципалитетах. Определенные попытки в этом
направлении уже сделаны отдельными органами федеральной и региональной власти (см.
приложения), но говорить о том, что сегодня действует целая многоуровневая система
правового мониторинга в нашей стране еще рано. В этой связи считаем необходимым
указать, что нужен единый полновластный орган, который бы возглавил работу по
созданию такой системы, координировал бы разрозненную мониторинговую деятельность
различных властных органов, объединил бы
усилия в этом направлении, занимался
корректировкой планов законопроектных работ, обеспечивал бы методической и научной
литературой властные органы, занимался подготовкой специалистов в области
нормотворчества и правового мониторинга. В современных же условиях складывается
несколько
центров – один в Центре мониторинга права при Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, другой, в Министерстве юстиции
Российской Федерации, третий, в системе органов прокуратуры, что касается проведения
антикоррупционной экспертизы, в судебной системе по обобщению судебной практики.
Из этого следует, что важную роль в упорядочивании нормотворческого процесса,
чтобы он не проходил стихийно и не напоминал очередную компанейшину играет его
регламентация. Нынешняя нормотворческая деятельность характеризуется зачастую
стихийностью и несистемностью. Так, например, в Государственной Думе (существуют
только сессионные планы) отсутствуют перспективные планы законопроектных работ,
чего не скажешь о Правительстве и регионах.
Как нам видится, плановый характер данного вида юридической деятельности,
взаимодействие субъектов, участвующих в данном процессе, несомненно, способствовали
бы оптимизации нормотворческого процесса, консолидировали усилия субъектов
нормотворчества, и субъектов, обладающих правом законодательной инициативы,
поскольку принятие закона – это не самоцель. Задачей максимум принятия закона
является упорядочение определенной группы общественных отношений, отваживание
определенного механизма правового регулирования.
Для ученых и юристов-практиков не секрет, что сегодня много вопросов связано
именно с правовым регулированием законодательного процесса. Так, например, по
нашему мнению, проблемы начинаются еще со стадии осуществления мониторинга. Кто
его должен проводить? Какими методами? Какие структуры и в какой форме должны
147
предоставлять информацию? Данная проблема является весьма злободневной для ученыхразработчиков проектов нормативных правовых актов, так как они сталкиваются с
проблемой получения необходимой информации от различных органов государственной
власти. Важным является ответ на вопрос: по каким вопросам законодательная
инициатива должна осуществляться по преимуществу тем или иным субъектом? Важно
также нормативно указать субъектов, обеспечивающих помощь субъектам, обладающим
правом законодательной
инициативой при составлении финансово-экономического
обоснования, поскольку большинство юристов не имеют соответствующей квалификации
и не могут подготовить финансово-экономическое обоснование, что характерно для
представителей регионах парламентов.
На сегодняшний день много и других процедурных вопросов нормотворчества,
которые нуждаются в правовом регулировании. Так, например, на наш взгляд, важно
определить технологию работы комитетов над законопроектом со дня его поступления в
комитет и до принятия его в форме закона. Думается, что основная регламентация
правового регулирования сегодня должна падать не на Конституцию России и не на
регламенты, а на базовый, фундаментальный
для всех видов правотворческой
деятельности «Закон о законах». Цель разрабатываемого законопроекта - сформировать
порядок
правотворческой
правотворчества;
деятельности,
закрепить
виды
нормативно
нормативных
определить
правовых
принципы
актов;
установить
иерархическую связь между ними, что способствует реализации на практике принципа
«верховенства закона». Также необходимо унифицировать понятия, применяемые в
законодательстве.
Это
предотвратит
неразбериху,
то
есть
существующий
терминологический разнобой применяемых понятий. Нормы данного законопроекта
регламентируют нормотворческий процесс, то есть различные его виды, закрепят
классификацию нормативных правовых актов в Российской Федерации, установят
иерархическую связь между нормативными правовыми актами, регламентируют порядок
учета и регистрации нормативных правовых актов. Так, например, в проекте данного
закона, который собирался инициировать в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации содержатся главы 7 и 9 , которые являются совершенно новыми для правового
регулирования в Российской Федерации, поскольку закрепляют такие институты как:
«ответственность в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов»,
«мониторинг нормативных правовых актов».
По нашему мнению, это должно положительно отразиться на качестве
нормативных правовых актов и правового регулирования в целом. Данная нормативная
148
регламентация способствует повышению авторитета закона в обществе, реализации на
практике принципа «верховенства закона», что содействует построению в Российской
Федерации правового государства, где не будет места правовому нигилизму и
злоупотреблениям правом. Принятие данного законопроекта способствует согласованию
всех видов мониторинга нормативных правовых актов на этапах движения нормативных
правовых актов от обоснования целей до вступления их в юридическую силу, его
институализации, установлению порядка разъяснения норм права, а также регламентации
процедуры внесения изменений и дополнений в нормативные акты, что напрямую
способствует создания реальной, а не виртуальной системы правового мониторинга.
Идеи о принятии данного закона не раз были отражены в научной и учебной
литературе (труды, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, Т.Н. Рахманиной, С.В. Полениной,
Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабиблина, Е.А. Юртаевой и др.). Таким образом, получается, что
данный закон выступает в роли нормативно закрепленного параграфа курса теории
государства и права об источниках права и нормотворчестве. Данный закон станет ядром
от которого пойдут лучики видовых законов «О нормативных актах Президента РФ» «О
нормативных
актах
и
нормотворческой
деятельности
федеральных
органов
исполнительной власти» и т. д. При этом, целесообразно было бы принять указанные
выше нормативные документы одним пакетом, что соответствовало бы концептуальной
идее о пакетном принципе законотворчества. Принятие указанных нормативных актов
станет реальной преградой на пути чиновничьего произвола и коррупции и способствует
установлению современных правовых отношений, а в итоге системы правового
мониторинга в России.
149
Библиография
Нормативные правовые акты
1.
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2.
Федеральный закон от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово-промышленных
палатах в Российской Федерации». // Российская газета. N 154. 12.08.1993.
3.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе». // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. № 33. Ст.
1521.
4.
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации». // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.
1995. № 3. Ст. 88.
5.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание
законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822.
6.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. ст.
3822.
7.
Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции» // Российская газета. 30 декабря 2008.
8.
«Об
Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ
антикоррупционной
экспертизе
нормативных
правовых
актов
и
проектов
нормативных правовых актов» // Российская газета. 22 июля. 2009.
9.
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». // Российская газета.
12 марта 2004.
10.
Указом от 09 марта 1996 г. № 351 «О полномочных представителях
Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания РФ». // Собрание
законодательства РФ. 1996. № 11. Ст. 1034.
11.
Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О
подготовке и издании Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 14 февраля
1998 г.). //. Собрание законодательства РФ. 1998. №7. Ст. 509.
150
12.
Указ Президента Российской Федерации 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах
по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов
Российской Федерации» (с изм. и доп. от 19 ноября 2003 г.). // Собрание законодательства
РФ. 2003. №7. Ст. 829.
13.
Указ Президента РФ от 15 марта 2000 года №511 (с изм. и доп. от 5 октября
2002 г.). // Собрание законодательства РФ. 2002. №12. Ст. 1260.
14.
Указ Президента Российской Федерации от 09 марта 1996 г. № 351 «О
полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального
Собрания РФ» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 11. Ст. 1034.
15.
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета.
12 марта 2004.
16.
Указ Президента Российской Федерации от 02.05.1996 г. № 642 «О мерах по
развитию органов юстиции Российской Федерации». // Собрание
законодательства
Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2259.
17.
Указ Президента Российской Федерации от 28 мая 2004 г. № 699. //
Собрание законодательства РФ. 24.04.2000. N 17. ст. 1877.
18.
Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 1417 «О
Совете при Президенте российской Федерации по содействию развитию институтов
гражданского общества и правам человека». // Собрание законодательства РФ. 15.11.2004.
N 46 (ч. II). Ст. 4511.
19.
Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. № 2147 «О
мерах по совершенствованию деятельности Президента Российской Федерации». //
Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3337.
20.
Постановление Правительства Российской Федерации № 1009 от 13.08.1997
г. // Собрание законодательства РФ. 18.08.1997. N 33. ст. 3895.
21.
803
«О
Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 г. №
совершенствовании
организации
исполнения
федеральных
законов».
//
"Российская газета", N 215, 13.11.2002.
22.
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г.
№ 347. // Собрание законодательства РФ. 24.04.2000. N 17. ст. 1877.
23.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009. //
Собрание законодательства РФ. 18.08.1997. N 33. ст. 3895.
151
24.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010
г. № 96 г. Москва «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. 2010. 7 мая.
25.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. №
1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008
годах». // Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. N 46. ст. 4720.
26.
Приказ Министерства юстиции РФ от 27 октября 2006 года № 321. //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 45.
06.11.2006.
27.
атомному
Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и
надзору
«Об
утверждении
Регламента
Федеральной
службы
по
экологическому, технологическому и атомному надзору» от 24 июля 2006 г. № 724 //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. №
36.
28.
Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и
атомному надзору от 24 июля 2006 г. № 724 «Об утверждении Регламента Федеральной
службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 36.
29.
Постановление Правительства Москвы от 13 марта 2007 г. № 164-ПП «О
формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в
отдельные правовые акты города Москвы» организация и координация деятельности по
проведению в органах исполнительной власти города правового мониторинга была
возложена на Аппарат Мэра и Правительства Москвы, а в их составе на отдел
законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы. //
Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 18. 28.03.2007.
30.
Постановление правительства города Москвы от 19 апреля 2005 года №
238-ПП. // Вестник Мэра и Правительства Москвы. N 27. 03.05.2005.
31.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации. // Собрание законодательства РФ. 16.02.1998. № 7. ст. 801.
152
Монографии, учебники, учебные пособия
1. R.Musil, l’ home sans qualities, Points-Seuil,t.1.
2. Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для вузов. СПб. 2003.
3. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации. Научнопрактичекское пособие. М. 2005.
4. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М. 1994.
5. Алексеев
С.С.
Механизм
правового
регулирования
в
социалистическом
Механизм
правового
регулирования
в
социалистическом
Механизм
правового
регулирования
в
социалистическом
государстве. М. 1966.
6. Алексеев
С.С.
государстве. М. 1966.
7. Алексеев
С.С.
государстве. М. 1966.
8. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М. 1981.
9.
Арзамасов Ю.Г. Законность ведомственных нормативных актов: монография.
Барнаул. 2004.
10.
Арзамасов Ю.Г. Теория ведомственного нормотворчества. М. 2005.
11.
Арзамасов Ю.Г., Вороненков Д.Н., Ивлиев Г.П. и др. Научно-методическое
пособие по разработке законопроектов в современной России. – М. 2009.
12.
Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и
практика. – М., 2009
13.
Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на
грани двух веков) Изд. 2-е. доп. М. 2005.
14.
Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / научн.
ред. А.В. Малько. М.,
15.
Венгеров А.Б. Теория государства и права. М. Новый юрист. 1998.
16.
В.М. Сырых. Ю.А. Тихомиров Эффективность закона: Методология и
конкретные исследования.. М. 1997.
17.
В.Н. Кудрявцев. Эффективность действия правовых норм М. 1977.
18.
Ведяхин
В.М.
Правовое
регулирование
научно-технического
прогресса:
теоретико-правовой аспект. Куйбышев. 1990.
19.
Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере
охраны общественного порядка. М. ВНИИ МВД СССР. 1981.
20.
Власенко В.А. Язык права. Иркутск 1997.
21.
Горшенев
В.М.
Участие
общественных
153
организаций
в
правовом
регулировании. М. 1963.
22.
Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании.
М. 1963.
23.
Губаева Т.В. Словестность в юриспруденции. Казань. 1995.
24.
Денисов
С.А.
Административизация
правовой
системы:
Влияние
обособленных управленческих групп на правовую систему общества. Екатеринбург. 2005.
25.
Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М.
Юридическая литература. 1977.
26.
Дэвид Элдер. Экспертный анализ законопроектов. Законотворчество в Канаде.
М. Формула права. 2006.
27.
Законо творчество в Канаде. / Отв. ред. С.В. Кабышев. М. Формула права. 2006.
28.
Законодательство в Канаде. / Отв. Ред. С.В. Карбышев. М. Формула права.
2006.
29.
Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное
пособие) / Под ред. Пиголкина А.С.. М. 2000.
30.
Застрожная О.К. Функция контроля в деятельности местных советов депутатов
трудящихся и их аппарата. Воронеж. 1973.
31.
Зусь Л.Б. Механизм уголовно-процессуального регулирования. Владивосток.
1976.
32.
Зусь Л.Б. Механизм уголовно-процессуального регулирования. Владивосток.
1976.
33.
Ильин Н.В. Оценка законов и эффективность их принятия. М. 2005.
34.
Иоффе О.С. Основы авторского права. Авторское право, изобретательское
право и право на открытие. М. 1969.
35.
Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза аконопроектов: опыт, проблемы и
перспективы. М. 1997.
36.
Карташов В.Н. Юридическая деятельность: сущность, структура, виды.
Ярославль. 1989.
37.
Карташов В.Н. Юридическая деятельность: сущность, структура, виды.
Ярославль. 1989.
38.
Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М. Государственное
изд-во юридической литературы. 1962.
39.
Керимов Д.А. Законодательная техника. М. Норма-Инфра. 1998.
40.
Керимов Д.А. Законодательная техника. М. Норма-Инфра. 1998.
154
41.
Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М. 2003.
42.
Кожевников В.В., Марфицин П.Г. Уголовно-процессуальный аспект механизма
правового регулирования: Учеб. Пособие. Омск, 1998.
43.
Кожевников В.В., Марфицин П.Г. Уголовно-процессуальный аспект механизма
правового регулирования: Учеб. Пособие. Омск. 1998.
44.
Комаров С.А. Оптимизация правотворческой деятельности в современной
России (вопросы теории и практики). СПб. Изд-во Юридического института (СанктПетербург). 2005.
45.
Комаров С.А. Основы государства и права. М. Русь-90. 2002.
46.
Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М. 1998.
Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М. 1981.
47.
48.
Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов: Вопросы теории.
Казань. 1975.
49.
Лапаева В.В. Социология права / Под ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С.
Нерсесянца. М. 2000.
50.
Лапаева В.В. Социология права / Под ред. В.С. Нерсесянца. М. 2000.
51.
Лившиц Р.З. Теория права. М. 1994.
52.
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд., перераб. М. 2004.
53.
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд., перераб. М.
54.
Любимов А.П. История лоббизма в России. М. Фонд либеральная миссия.
2005.
55.
Малько А.В. Правовая жизнь и правовая политика // Государство и право на
рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. М.:
ИГиП РАН. 2001.
56.
Малько А.В. Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике.
Саратов. 2003.
57.
Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике.
Саратов. 2003.
58.
Марксистско - ленинская общая теория государства и права. Социалистическое
право.
59.
Мартьянов
Г.П.
Теория
и
методика
оптимизации
федерального
законотворческого процесса: монография / под. ред. С.А. Комарова. – СПб., 2010
60.
Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. М. 2005.
155
61.
Мухаев Р.Т. Теория государства и права. М. ПРИОР. 2002.
62.
Мухаев Р.Т. Теория государства и права. М. ПРИОР. 2002.
63.
Мухаев Р.Т. Теория государства и права. М. ПРИОР. 2002.
64.
Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). М. 1974.
65.
Нисневич
Ю.А.,
Платонов
В.М.,
Слизовский
Д.Е.
Законодательная
деятельность: Политико-правовой анализ: Учеб. пособие для студентов вузов. М. 2007.
66.
Новицкий И.Б. Римское право. М. ТЕИС. 1997.
67.
Новый большой англо-русский словарь. В З т. Т. II. М. 1993.
68.
Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое
пособие /под ред. док. юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. М. 2007.
69.
Общая теория государства и права: Академ. Курс. Т.2. / Под редакцией
МарченкоМ.Н. М. Зерцало. 1998.
70.
Общая теория права и государства. / Под редакцией Лазарева.В.В. М. Юристъ.
2001.
71.
Общая теория права. / Под ред. Бабаева В.К. Н. Новгород.1993.
72.
Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. М. Изд-во ГТУ им. Н.Э.
Баумана. 1998.
73.
Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М. 1978.
74.
Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее эффективное применение. М.
1982.
75.
Пиголкин А.С.. Как готовить законы (научно-практическое пособие). М.
Издание ВС РФ. 1993.
76.
Пиголкин А.С.Язык закона. М. 1990.
77.
Пиголкин. А.С. Теория государства и права. М. Юрайт. 2007.
78.
Поленина C.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства.
М. 1979.
79.
Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М. 1996.
80.
Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М. 1996.
81.
Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М. 1993.
82.
Поленина С.В. Качество и эффективность законодательства. М. 1993.
83.
Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: монография /
под ред. Н.Н. Черногора. – М., 2010.
84.
Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевич. М. 1974.
156
85.
Правотворчество в СССР / Под ред. Мицкевича А.В. М. 1974.
86.
Проблемы общей теории государства и права / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца.
М. 1999.
87.
Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов М. МГУ.
2001.
88.
Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М.
МГУ. 2001.
89.
Реми Кабрияк. Кодификации. М. Статут. 2007.
90.
Ричард Томпсон. Канадский опыт оказания услуг и возможности его адаптации
к Российским условиям. Законотворчество в Канаде. М. Формула права. 2006.
91.
Рохлин В.И. Прокурорский надзор и контроль. СПб. 2003.
92.
Сальникова В.П. Ромашов В.А Теория права и государства. Спб. Университет.
2002.
93.
Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб. 2002.
94.
Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб. 2002.
95.
Систематизация законодательства
в Российской Федерации / Под ред.
Пиголкина. А.С. Спб. Юридический центр Пресс. 2003.
96.
Современный словарь иностранных слов. М. 1992.
97.
Социология права: Учебник / В.М. Сырых, В.Н. Зенков, В.В. Глазырин и др.
Под ред. проф. В.М. Сырых. 3-е изд. М. 2004.
Струсь К.А. Государство и гражданское общество: проблемы правового воздействия в России / Под общ.
ред. А.В. Малько. – СПб, 2005.
98.
99.
Субочев В.В. Законные интересы в механизме правового регулирования. М.
2007.
100. Субочев В.В. Законные интересы в механизме правового регулирования. М.
2007.
101. Теория государства и права / Под ред. Малахова В.П. Казакова В.Н.
Екатеринбург. 2002.
102. Теория государства и права. / Под ред. Перевалова В.Д. М. Норма. 2005.
103. Теория государства и права. / Под ред. Рассолова М.М. М. ЮНИТИ-ДАНА.
Закон и право. 2004.
104. Теория государства и права. / Под редакцией В.К. Бабаева. М. Юристъ. 1999.
105. Теория государства и права. / Под редакцией Корельского В.М. Перевалова
В.Д. М. 1997.
157
106. Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. Матузова Н.И. Малко А.В.
М. Юристъ. 2000.
107. Теория государства и права: Курс лекций. / Под редакцией Н.И. Мутузова. А.В.
Малько. М. Юристъ. 2000.
108. Теория государства и права: учебник / Пиголкин А.С. Головистикова А.Н.
Дмитриев Ю.А. Саидов А.Х./ Под ред. Пиголкина А.С. М. Юрайт-Издат, 2007.
109. Теория права и государства. / Под ред. Сальникова В.П. Ромашов В.А. Спб.
Университет. 2002.
110. Теория юридического процесса / Под ред. Горшенева В.М. Харьков. 1985.
111. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М. 1982.
112.
Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М. Формула права. 2007.
113. Толстик В.А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород. 2002.
114. Туранин В.Ю. Юридическая
терминология в российском законодательстве.
Учебно-методическое пособие. – Белгород, 2009.
115.
Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань. 1987.
116. Фаткуллин Ф.Н. Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой
нормы. Казань. 1977.
117. Халфина Р.О. Научные основы советского правотворчества. М. 1981.
118. Халфина Р.О. Научные основы советского правотворчества. М. 1981.
119. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М. Юрайт. 1999.
120. Чехарина В.И. Парламентское право России. М. 2000.
121. Шапкин М.А. Дмитриев Ю.А. Правоохранительные органы. М. Эксмо. 2004.
122. Шебанов А.Ф. Форма советского права. М. Юридическая литература. 1968
123.
Шувалов
И.И.
Правотворчество
в
механизме
управления
обществом:
управления
обществом:
необходимость комплексного исследования. М. 2005.
124. Шувалов
И.И.
Правотворчество
в
механизме
необходимость комплексного исследования. М. 2005.
125. Шувалов И.И. Теория законотворчества. М. Норма.2006.
126. Шугрина Е.С.Техника юридического письма М. 1997.
127. Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. Саратов. 2001.
128. Щербинина Л.Ф. Законотворчество субъекта Российской Федерации (на
материалах субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный
158
округ): монография. Барнаул. 2005.
129. Элдер Д. Экспертный анализ законопроектов. Законотворчество в Канаде. М.
Формула права. 2006.
130. Южаков Е.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности
нормативно-правовых актов. М. 2007.
131. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных
отношений. М. 1961.
Статьи
1.
Абрамова А.И. Рахманина Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы
упорядочения законодательства. // Журнал российского права. 2003. №7.
2.
Аверьянова Н.Н. Методика проведения экспертизы региональных правовых
актов // Юридическое образование и наука. 2008. № 2.
3.
Алексеев
С.С.
Правовые
средства:
постановка
проблемы,
понятие,
классификация // Сов. государство и право. 1987. № 6.
4.
Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР //
Правоведение. 1966. № 1.
5.
Арзамасов Ю. Наконечный Я. Теоретические и эмпирические проблемы
мониторигой экспертной деятельности в сфере нормотворчества // Альманах II.
Мониторинг законодательства и правоприменительной деятельности. 2010. С. 3-15.
6.
Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической
деятельности // Государство и право.2007. № 9.
7.
Арзамасов Ю.Г. Концепция механизма правового регулирования и
ведомственное нормотворчество // Право и государство: теория и практика. 2006. № 12.
8.
Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов
исполнительной власти // Государство и право. 2007. № 6.
9.
Бобылев
А.И.
Механизм
правового
воздействия
на
общественные
отношения // Государство и право. 1999. № 5.
10.
Гуринович А.Г. Правовое обеспечение деятельности в Республике Беларусь.
// Представительная власть. Законодательство, комментарии, проблемы. 2006. выпуск №
3.
11.
Давеева Н.И. Общеправовые средства в механизме правового регулирования
трудовых отношений // Правоведение. 2002. № 3.
159
12.
Давеева Н.И. Общеправовые средства в механизме правового регулирования
трудовых отношений // Правоведение. 2002. № 3.
13.
Доклады субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства
(Архангельское областное собрание и Законодательное собрание Пензенской области). М.
2006.
14.
форм
Законодательное обеспечение деятельности общественных палат и других
взаимодействия между органами
государственной
власти
и
институтами
гражданского общества в Российской Федерации и за рубежом. Отчет о научноисследовательсвой работе М. 2007.
15.
Колдаева Н.П. Современное состояние российского законодательства и его
систематизация. // Государство и право. 1999. №3.
16.
Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации. //
Журнал российского права. 1999. № 11.
17.
Литягин Н.Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации // Журнал
российского права. 1999. № 11.
18.
Лучин В. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и
жизнь. 1992. № 1. С. 30-49, № 2. С. 9-29.
19.
Любимов А.П. Законодательные требования для проведения экспертиз
законопроектов // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии,
проблемы. 2000. № 1. С. 8-13.
20.
Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. №
21.
Малько
3.
А.В.,
Родионов
О.С.
Правовые
режимы
в
российском
законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 19-25.
22.
Минюк Н.В. Законотворчество как форма выражения правовой политики //
Государство и право. 2007. № 6. С. 98.
23.
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в
субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования. Материалы
межрегиональной научно-практической конференции. М. 2006.
24.
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Бюллетень
Министерства юстиции РФ. 2005. N 8.
25.
Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики.
Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. М. Издание Совета
160
Федерации. 2007. С. 23.
26.
О законодательной деятельности Саратовской областной Думы в 2006 году.
Доклад Саратовской областной Думы. Саратов. 2007.
27.
О состоянии законодательства в Российской Федерации. Доклад Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. М. Издание Совета
Федерации. 2007.
28.
О состоянии законодательства Самарской области в 2006 году. Доклад
Самарской Губернской Думы. Самара. 2007.
29.
О состоянии законодательства Самарской области. Доклад Самарской
Губернской Думы. Самара. 2007.
30.
Пиголкин АС Рахманина Т.Н., Абрамова А.И.
Законопроекты должны
проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997. N 10.
31.
Поленина. С.В. Итоги законодательной деятельности в РФ и определение
задач перспективного планирования законопроектной работы Материалы научнопрактической конференции. М. ГД РФ. 1995.
32.
Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие / под ред. Ю.А.
Тихомирова, Д.Б. Горохова. – М., 2009.
33.
Родионов О.С. Правовые режимы как важнейший элемент юридической
политики // Правоведение. 1997. № 4.
Диссертации, авторефераты
1.
Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность:
проблемы теории и практики. Дис. … докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2006.
2.
Грошев А.В. Функции правосознания в механизме уголовно-правового
регулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург. 1997.
3.
Грошев А.В. Функции правосознания в механизме уголовно-правового
регулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург. 1997.
4.
Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Н. Новгород. 1994.
5.
Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации //
Российская юстиция. 2002. N 9.
6.
Еременко В.И. Юридическая работа в условиях рыночной экономики.
161
Дис. … канд. юрид. наук. Новосибирск. 2000.
7.
Жужгов
И.В.
Мониторинг
правового
пространства
Российской
Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь. 2006.
8.
Закиров И.А. Правовая экспертиза: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. –
Н.Новгород, 2008
9.
Захарова
В.И.
Общественная
экспертиза
законопроектов.
Социологический анализ: Автореф. дис. … канд. соц. наук. – М., 2005
10.
Зелепукин А.А. Проблемы эффективности российского законодательства:
Дисс…канд.юрид.наук. Саратов. 2000.
11.
Ивлиев П.В. Общественные палаты субъектов Российской Федерации как
институты гражданского общества. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Спб., 2010
12.
Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной
власти (вопросы общей теории). Диссертация на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. М. 2006.
13.
Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной
власти (вопросы общей теории). Дисс…. канд. юрид. наук. М. 2006.
14.
Ленчик В.А. Механизмы действия права. Дис. … канд. юрид. наук. М.
15.
Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности
2001.
надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства. Дис.
… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2000.
16.
Невеселов А.А. Правовой мониторинг и государственная политика:
теоретико-правовые основы взаимодействия. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009.
17.
Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в
СССР: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М. 1972.
18.
Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации.
Дисс…канд. юрид. наук. М. 1999.
19.
Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации.
Дисс…канд. юрид. наук. М. 1999.
20.
Примак
Т.К..
Совершенствование
законодательства
обеспечения законности. Дис…. канд. юр. наук. М. 1998 г.
162
как
средство
21.
Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской
Федерации. Дисс…. канд. юрид. наук М. 1998.
22.
Соловьева О.В.
Нормотворчество
органов
муниципальной
власти
(вопросы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2005.
23.
Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности
в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2000.
24.
Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в
Российской Федерации. Дисс…канд. юрид. наук. Самара.
25.
Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики).
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград. 2005.
26.
Хабибулина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе
языкового
толкования права. Дис. кан. юр. наук. М. 1996.
27.
Шагиев Б.В. Юридическая деятельность в современном российском
обществе: теоретико-правовой аспект. Дис. … канд. юрид. наук. М. 2003.
Словари, справочники
1.
Краткий философский словарь. / Под ред. Алексеева А.П. М. 2000.
2.
Марченко М.Н. Юридический энциклопедический словарь. М. Проспект.
2006.Большой юридический словарь. Авторы Волосов М. Е. Додонов В. Н. Капинус Н. И.
Капинус О. С. Крутских В. Е. Мишустина Е. А. Панов В. П. Сюкияйне Л. Р. Щерба С. П.
М. Издательский Дом «ИНФРА-М» 2006.
3.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. Русский язык. 1985.
4.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. Русский язык. 1985.
5.
Справочник по вопросам проверки законов и постановлений –
рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых
предписаний. Sohu. 1995.
6.
Юридическая энциклопедия. / Под ред. Тихомирова М.Ю. М. 2002.
7.
Юридический энциклопедический словарь. / Под ред. Сухарева А.Я. М.
Советская энциклопедия. 1987.
163
Приложения
Приложение 1
КОНЦЕПЦИЯ СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(на 2008–2012 годы)
(извлечения)
Концепция определяет стратегию создания системы мониторинга правового пространства
и правоприменительной практики как основного инструмента принятия законодательных
решений в современной России на основе объективных критериев эффективности
правотворчества и правоприменения.
Создание системы правового мониторинга может осуществляться в соответствии с
настоящей концепцией, предусматривающей программный подход к решению этой
задачи.
Цели и задачи концепции
Целями концепции являются:
1. Закрепление основных элементов и механизма создания системы правового
мониторинга, целей, задач, субъектов правового мониторинга.
2. Инициирование диалога органов конституционного партнерства, диалога власти и
общества по созданию системы анализа качества законодательства и прогноза практики
его применения, оценки механизмов реализации публичных полномочий, предлагаемых
сегодня государством гражданскому обществу, – системы правового мониторинга.
3. Для достижения указанных целей в концепции:
анализируется современное состояние средств оценки качества законодательства и
эффективности правоприменительной практики (правового мониторинга);
предлагается
система
правовых
основ
мониторинга
правоприменительной практики (правового мониторинга);
164
правового
пространства
и
предлагаются механизмы осуществления правового мониторинга государством с участием
и (или) по заказу институтов гражданского общества;
предлагаются проекты
программы, предусматривающей
поэтапность
создания в
Российской Федерации системы мониторинга законодательства и правоприменительной
практики (правового мониторинга).
Ожидаемые результаты внедрения системы правового мониторинга
1. Укрепление правовых основ Российского государства, обеспечение единства правового
пространства и создание сбалансированной системы законодательства в соответствии с
актуальными потребностями развития страны.
2. Выделение деятельности по созданию системы мониторинга законодательства и
правоприменительной практики (правового мониторинга) в качестве самостоятельного
этапа административной реформы в Российской Федерации, ее правовой составляющей.
3.
Повышение
качества
принимаемых
политико-правовых
решений,
открытости
правотворческой деятельности, уровня правосознания граждан России, снижение уровня
противоречивости законодательства, повышение ответственности власти за принимаемые
решения, упорядочение деятельности в области законотворчества на федеральном и
региональном уровнях.
4.
Получение
позитивных
практических
результатов
от
правотворческой
и
правоприменительной деятельности, адекватных ожиданиям граждан.
Современное
состояние
общественно-политических
средств
оценки
качества
законодательства и эффективности правоприменительной практики
Сложившиеся в Российской Федерации подходы к оценке результатов осуществления
государственными органами своих правотворческих и правоприменительных функций
сводятся
к
фрагментарному
анализу
собственно
государственными
органами,
институтами гражданского общества, средствами массовой информации системы
законодательства Российской Федерации, наиболее острых проблем ее соответствия
требованиям актуальности, гармоничности, действенности прогноза развития с учетом
динамики изменения потребностей страны, общепризнанным принципам и нормам
международного права.
165
В настоящее время мониторинг законодательства и правоприменительной практики
(правовой мониторинг) как самостоятельное направление системной государственной
деятельности в масштабе страны отсутствует. Федеральные органы исполнительной
власти в рамках установленной компетенции осуществляют реализацию законов и
нормативных правовых актов, регулирующих их сферу ответственности, при слабом
анализе и контроле результатов.
Мониторинг же законодательства в комплексе не производится. В целом деятельность
государственных институтов в этой сфере не скоординирована, не является обязательной,
осуществляется при отсутствии методологической основы, вследствие чего не дает
достоверных
результатов,
необходимых
для
планирования
законотворческой
деятельности, определения ее стратегии и системного развития, и не влияет на результаты
правоприменения.
Наиболее
острые
проблемы
федерализма,
вопросы
оптимизации
разделения
государственной власти по вертикали, разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления, сложнейшие преобразования в сфере административного
управления государственными делами могли бы решаться с меньшими усилиями
благодаря их регулярному систематическому анализу по единым критериям и
показателям,
а
также
на
основании
прогнозов
развития
законодательства
и
правоприменительной практики.
Адресаты правового мониторинга
1. Правотворческие органы, субъекты права законодательной инициативы.
Система правового мониторинга должна обеспечить оперативное предоставление
правотворческому органу, субъекту права законодательной инициативы актуальной,
достоверной и объективной информации:
о существующих теоретических моделях регулирования общественного отношения;
о реально действующих, апробированных моделях регулирования общественного
отношения;
о мировых (европейских) тенденциях направлений развития законодательства;
166
о
недостатках
существующего
национального
законодательства,
регулирующего
общественное отношение в настоящий исторический период;
о механизмах и сроках реализации основных направлений государственной политики,
определяемых в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию;
о политических последствиях изменения существующего регулирования общественных
отношений.
2. Граждане, институты гражданского общества, общество.
Система правового мониторинга должна обеспечить оперативное предоставление
гражданам, институтам гражданского общества, обществу актуальной, достоверной и
объективной информации:
о механизмах и сроках реализации основных направлений государственной политики,
определяемых в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию;
о планируемых правотворческими органами изменениях нормативных правовых актов и
сроках их реализации;
о практике применения нормативных правовых актов;
о судебной практике разрешения правовых коллизий;
о решениях Европейского суда по правам человека и результатах их исполнения
Российской Федерацией.
Система правового мониторинга должна обеспечить реализацию правотворческой
инициативы граждан и общественных объединений.
Этапы реализации программы создания системы правового мониторинга
Первый этап. Подготовка правового эксперимента по осуществлению мониторинга,
срок реализации – 2 года
Задачи этапа
1. Разработать основы теории правового мониторинга в современной России.
167
2. Начать работу по апробации теории мониторинга в системе органов, включенных в
правовой эксперимент (Совет Федерации, Совет законодателей, отдельные органы
исполнительной власти, пилотные регионы).
3. Создать в федеральном центре, федеральном округе и пилотном субъекте Российской
Федерации экспериментальные центры мониторинга.
4. Разработать положения о федеральном центре мониторинга, центре мониторинга
федерального округа и центре мониторинга субъекта Федерации.
5. Внедрить в практику нормотворчества органов, участвующих в проведении правового
эксперимента, единые формы сопровождения нормативных правовых актов (досье
нормативного правового акта).
6.
Отработать
информационного
формы,
обмена
виды
между
и
периодичность
федеральным
взаимодействия
центром
в
мониторинга,
вопросах
центром
мониторинга федерального округа и центром мониторинга субъекта Российской
Федерации.
Мероприятия этапа
1. Исследование теории и практики мониторинга.
2. Исследование проблем реализации концепции создания системы мониторинга
законодательства и правоприменительной практики.
3. Принятие федеральной и региональной подпрограмм, предусматривающих проведение
правового эксперимента по организации системы мониторинга в отдельном округе
(субъекте) Российской Федерации (далее – пилотный регион).
4. Разработка единых форм сопровождения нормативных правовых актов.
5. Разработка унифицированных критериев эффективности объекта мониторинга.
6. Оценка необходимости введения дополнительных систем мониторинга.
7. Внедрение единых форм сопровождения нормативных правовых актов в существующие
системы мониторинга (Минюст России и др.).
8. Объединение в единую информационную сеть имеющихся информационных ресурсов и
организация доступа к ней ограниченного числа пользователей.
168
Второй этап. Проведение правового эксперимента. Отработка системы правового
мониторинга, срок реализации – 3 года
Цели этапа
1. Завершение научно-исследовательских работ по разработке теории мониторинга в
современной России.
2. Апробация теории мониторинга в системе органов, включенных в правовой
эксперимент (Совет Федерации, Совет законодателей, отдельные органы исполнительной
власти, пилотные регионы).
3. Распространение опыта проведения мониторинга на отдельные субъекты Российской
Федерации всех федеральных округов.
4. Обеспечение системного финансирования мониторинга в Российской Федерации за
счет средств соответствующих бюджетов и иных источников.
Мероприятия этапа
1. Обобщение итогов первого этапа.
2. Реализация результатов научно-исследовательской деятельности.
3. Исследование проблем теории и практики мониторинга.
4. Корректировка теории и практики мониторинга с учетом текущих результатов
правового эксперимента.
5. Апробация теоретических моделей организации системы мониторинга и отдельных ее
элементов.
6.
Принятие во всех субъектах Российской Федерации законов о мониторинге.
7.
Принятие
федеральной
и
региональной
подпрограмм,
предусматривающих
продолжение правового эксперимента по организации системы мониторинга в отдельном
округе
(субъекте)
Российской
Федерации
в
рамках
расширенного
правового
эксперимента, с подключением к подпрограмме как минимум по одному субъекту
Российской Федерации в каждом федеральном округе.
8. Проведение расширенного правового эксперимента, накопление практического
материала.
9. Организация обмена опытом на базе пилотных регионов.
169
Третий этап. Введение системы правового мониторинга на всей территории
Российской Федерации, срок реализации – 5 лет
Цели этапа
Завершение реализации программы создания системы правового мониторинга.
2.
3.
Достижение целей концепции и программы.
Обеспечение и функционирование единой системы мониторинга правового
пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации, охватывающей
все субъекты Российской Федерации.
Мероприятия этапа
1. Корректировка теории и практики мониторинга с учетом результатов расширенного
правового эксперимента.
2.
Принятие
федеральной
и
региональных
программ
обеспечения
постоянного
функционирования и совершенствования системы правового мониторинга.
3. Обеспечение условий для постоянного обмена опытом правового мониторинга между
субъектами мониторинга в субъектах Российской Федерации.
4. Создание на федеральном и региональном уровнях структур, обеспечивающих и
осуществляющих на постоянной основе правовой мониторинг.
Методологические подходы к проведению и организации правового мониторинга
I. Общие вопросы
1. Научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему
информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1)
результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс); 2) качество
нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в
соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их
практического действия, реализации (правоприменительный процесс)[1].
2. Методология мониторинга законодательных актов и правоприменительной практики
представляет собой совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих
170
рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по
осуществлению инвентаризации, прогноза, оценке эффективности и действенности
законодательных актов и правоприменительной практики[2].
3. Задачей правового мониторинга является предоставление субъекту нормотворчества
объективной информации:
о существующих моделях регулирования общественного отношения;
о
мировом
опыте
развития
направлений
совершенствования
законодательства,
регулирующего общественное отношение;
о проверенных временем и практикой моделях регулирования общественного отношения;
об организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с
органами местного самоуправления;
о недостатках, пробельности и коллизионности национального законодательства,
регулирующего общественное отношение в настоящий исторический период;
о
политических
последствиях
изменения
(совершенствования)
существующего
регулирования общественного отношения.
4. К основным целям правового мониторинга относятся:
систематизация действующего законодательства;
приведение
регионального
законодательства
в
соответствие
с
федеральным
законодательством;
преодоление
и
восполнение
пробелов,
коллизий,
устранение
устаревших
и
недействующих норм;
создание постоянно действующей системы обратной связи между федеральным
(региональным) законодателем и правоприменителем;
подготовка предложений по совершенствованию законодательства.
Конечной
целью
мониторинга
является
создание
эффективного
механизма
законотворческого процесса, отражающего общественные потребности.
5. В связи с отсутствием в настоящее время нормативного регулирования вопросов
проведения правового мониторинга в Российской Федерации указанную деятельность de
facto
осуществляют
субъекты
правового
мониторинга,
которые
могут
быть
классифицированы на конституционные и инициативные[3]. К числу первых относятся:
Президент Российской Федерации;
Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти;
Федеральное Собрание Российской Федерации;
Счетная палата Российской Федерации;
171
органы судебной власти;
органы прокуратуры Российской Федерации;
органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления;
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
К инициативным субъектам могут быть отнесены:
общественные учреждения и организации;
специализированные федеральные и региональные центры правового мониторинга;
экспертные советы при высших органах государственной власти;
научные организации и объединения;
политические партии и т.д.
6. Виды правового мониторинга классифицируются:
исходя
из
субъекта
государственной
мониторинга:
власти)
и
государственный
общественный
(осуществляемый
(осуществляемый
органами
общественными
учреждениями и организациями);
исходя из уровня власти субъекта мониторинга и территории проведения последнего:
федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъектов
Российской Федерации), муниципальный (на уровне муниципальных образований);
исходя из продолжительности проведения мониторинговых исследований: постоянный
(осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного
промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного
решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов), точечный
(осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или
отдельной его части);
экспертный мониторинг (анализ и оценка социальной эффективности реализации
законодательных актов, предложения по их корректировке, выявление пробелов в
правовом регулировании);
исходя из времени действия законодательных актов, подлежащих мониторингу:
ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с
учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценка
действующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальных
тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных
правовых актов).
172
С учетом предложенной классификации правовой мониторинг может быть комплексным,
являясь одновременно государственным, федеральным, постоянным, текущим.
II. Методология проведения правового мониторинга
Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:
1. Определение и конкретизация цели правового мониторинга, соответственно выбор его
вида. В зависимости от цели и вида правового мониторинга корректируется методология
его проведения.
2. Определение объекта правового мониторинга. С учетом конкретизации цели объектом
правового мониторинга может быть нормативный правовой акт или его структурная
часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых
актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; отношения, связанные
с реализацией нормативных правовых актов.
На этой стадии важно сформировать весь нормативный массив, касающийся выбранного
объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая
статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта правового мониторинга,
а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических
исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания.
Главными потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой при
осуществлении правового мониторинга, являются:
статистическая
информация,
получаемая
на
основе
статистических
показателей,
разрабатываемых Росстатом и дополняемая отраслевой статистикой соответствующих
органов власти;
социологическая
информация,
собираемая
на
основе
данных
социологических
исследований;
отраслевая
и
межотраслевая
информация,
собираемая
федеральными
органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации;
173
правовая информация о действующих нормативных правовых актах, собираемая и
обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами.
3.
Определение
круга
субъектов
правового
мониторинга,
их
полномочий
и
ответственности по проведению правового мониторинга; определение круга лиц,
ответственных за его проведение.
4. Разработка программы и плана проведения правового мониторинга.
5. Мониторинговые наблюдения, анализ и оценка.
Наблюдение – это активное, телеологическое исследование, изучение того, что
представляет
какой-то
жизненный
интерес
и
что
доступно
непосредственному
восприятию в том виде, как оно есть в действительности, что существует, проявляет себя
фактически, без какого-либо вмешательства извне в процесс наблюдения. Данные
наблюдения подвергаются определенной профессиональной классификации, на их основе
составляются
обобщающие
выводы
(лингвистические,
логико-семантические,
семиотические, социологические, экономические, правовые и т. д.).
Функциональная ценность наблюдательного уровня мониторинговой деятельности
заключается в том, что он способен обеспечить непосредственный контакт исследователя
с тем или иным предметом, явлением как определенным объектом действительности,
которые по своим свойствам могут быть весьма объемными и многогранными, что
обусловливает
профессиональную
поливариантность
их
наблюдения.
Прямое
взаимодействие мониторинга с объектом образует систему "субъект – объект", в которой
объект становится особым предметом наблюдения исследователя. На этом уровне
осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в идеале – со всех сторон, со
всех телеологических точек зрения, на соответствующей профессиональной платформе.
Это чрезвычайно важно при рассмотрении того или иного вопроса, поднимает его
значение
в
общественном
сознании
на
определенную
практическую
высоту,
прогностически определяет онтологию его нормативного решения в соответствии с
возникшими потребностями.
Анализ данных наблюдения направлен на детальное исследование, изучение тех или иных
признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно
формирует общее представление о наблюдаемом. Профессиональная поливариантность
174
наблюдения
обусловливает
профессиональную
поливариантность
аналитической
деятельности. Например, тематически или концептуально юрист-практик или юристученый будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения,
лингвист – с лингвистической точки зрения, логик – с семантической точки зрения,
социолог – с социологической точки зрения и т. д. Главные требования к аналитической
работе: объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная
тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления, каков бы ни был метод
его анализа.
Мониторинговая оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и
дает целостное представление о качестве, достоинстве, значении указанных данных.
Синтез всегда следует за анализом, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения
в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом, обобщенно,
концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы.
На этом этапе важно провести "инвентаризацию" федерального и (или) регионального
законодательства в зависимости от выбранного объекта правового мониторинга. Важными
являются также мониторинговые показатели соблюдения в нормативных правовых актах
таких основополагающих принципов, как принцип компетентной адекватности, правовых
установлений,
принцип
понятийно-терминологической
определенности,
принцип
достаточной концептуальной обоснованности, мотивированности принятия данного
нормативного правового акта, принцип модельной сбалансированности правовых
нормативов (на отраслевом, межотраслевом и общесистемном правовом уровне), принцип
ретрибутивной обеспеченности (правовые императивы, лишенные санкций, утрачивают
свою ценностную регулятивную значимость).
6. Итог правового мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его
проведения. В этом документе должны содержаться предложения по совершенствованию
законодательства,
обоснование
поправок
в
действующее
законодательство
и
необходимости принятия новых нормативных правовых актов; обоснование изменения
полномочий государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц. На
результаты правового мониторинга должен распространяться принцип гласности, то есть
они должны быть доступны широкому кругу лиц и подлежать открытой публикации.
175
III. Методология организации правового мониторинга
1. Анализ наработанного зарубежными государствами опыта в сфере проведения
правового мониторинга позволяет классифицировать способы организации последнего на
централизованные, децентрализованные и смешанные. В первом случае оценку
эффективности действующего на территории страны законодательства в целом
осуществляет специальный уполномоченный орган, организация или структура. Во
втором – проведение правового мониторинга не является чьей-либо прерогативой, и
любой заинтересованный субъект (государственные органы и ведомства, научные
сообщества, специализированные институты и т. п.) вправе осуществлять указанную
деятельность в рамках определенной сферы по собственной инициативе. Смешанный
способ
организации
системы
правового
мониторинга
предполагает
наделение
соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной
власти, учреждений, организаций и т. д.) на постоянной основе, а также возможность
проведения мониторинговых исследований иными органами, учреждениями или
комиссиями по поручению первых либо в рамках своей компетенции.
2. Применительно к России полагаем целесообразным проанализировать несколько
вариантов организации системы проведения правового мониторинга:
децентрализованный способ организации системы правового мониторинга считаем
нецелесообразным ввиду того, что крайне затруднительно по результатам его проведения
дать общую, единообразную характеристику состояния законодательства; данный способ
также не гарантирует отказа от приоритета ведомственных интересов при проведении
правового мониторинга. Результаты децентрализованного способа организации системы
правового мониторинга в лучшем случае могут положительно влиять лишь на отдельные
институты и отрасли законодательства, а не на всю его систему в целом;
в качестве централизованного способа организации системы правового мониторинга
можно предложить создание Федерального центра правового мониторинга, имеющего
территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации, в полномочия
которого входит проведение мониторинговых мероприятий, включая разработку
концептуально-методических
основ
мониторинга
и
подготовку предложений
совершенствованию законодательства в исследуемой сфере;
176
по
оптимальным вариантом считаем применение смешанного способа организации системы
мониторинга, выражающегося в закреплении за Федеральным центром правового
мониторинга исключительно функции по разработке концептуально-методических основ
правового
мониторинга
и
координации
его
проведения
упомянутыми
ранее
конституционными и инициативными субъектами мониторинга.
При таком способе организации правового мониторинга Федеральный центр мониторинга
призван объединить на единой организационной и концептуальной основе усилия
государственных органов, органов местного самоуправления, научных организаций,
общественных объединений и иных структур гражданского общества для решения таких
задач, как:
создание
комплексной
системы
научного
обеспечения
законотворческой
и
правоприменительной деятельности в Российской Федерации;
организация
системы
государственного
контроля
качества
и
эффективности
правотворческой и правоприменительной деятельности.
3. Правовой базой проведения и организации правового мониторинга должны стать
федеральные законы "О нормативных правовых актах Российской Федерации", "О
порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", а
также соответствующие указ Президента Российской Федерации или постановление
Правительства Российской Федерации. В структуре первого из названных федеральных
законов необходимо закрепить самостоятельную главу "Мониторинг нормативных
правовых актов", в состав которой должны входить статьи, определяющие основы
мониторинга нормативных правовых актов, такие как понятие, виды, цели, принципы,
субъекты и объекты мониторинга. Отдельные (специальные) вопросы правового
мониторинга могли бы стать предметом регулирования второго из названных
федеральных законов, а непосредственно организацию правового мониторинга и порядок
его проведения следовало бы урегулировать на подзаконном уровне соответствующими
нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства
Российской Федерации.
4. Финансирование организации и проведения правового мониторинга в Российской
Федерации могло бы осуществляться за счет бюджетных средств, направляемых на
содержание государственного аппарата, средств муниципальных образований либо
хозрасчетных средств, получаемых от деятельности Федерального центра правового
177
мониторинга, либо посредством смешанного способа финансирования: за счет средств
государственного бюджета и негосударственных источников финансирования.
5. Для осуществления своих функций Федеральному центру правового мониторинга
следует
придать
статус
независимой
некоммерческой
организации.
В
качестве
организационно-правовой формы центра следует избрать одну из форм, предусмотренных
Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях",
что позволит привлечь средства государственного бюджета для формирования
материально-технической и финансовой базы центра, а также получить поддержку со
стороны отечественного бизнеса, заинтересованного в создании надлежащей правовой
базы реформ, в утверждении в стране правовых принципов и правил поведения, единых
для всех субъектов экономического и политического содействия. Создание Федерального
центра правового мониторинга в качестве некоммерческой организации находится в русле
формирования структур гражданского общества, ориентированных на укрепление
взаимодействия между обществом и государством.
178
ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 марта 2007 г. N 164-ПП
О ФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
В ГОРОДЕ МОСКВЕ И ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ОТДЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ГОРОДА МОСКВЫ
За последнее десятилетие в городе Москве сложилась разветвленная успешно
функционирующая система законодательства. Для дальнейшего эффективного развития
законодательства
города
Москвы
необходимо
создать
механизм,
позволяющий
оперативно реагировать на требования практики применения законов, корректировать их
в динамике общественной жизни.
В соответствии с Концепцией совершенствования законодательства города Москвы,
утвержденной постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП "О
совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти
города Москвы", предусматривается участие органов исполнительной власти города в
осуществлении правового мониторинга.
В целях формирования системы правового мониторинга в городе Москве Правительство
Москвы постановляет:
1. Возложить на Аппарат Мэра и Правительства Москвы организацию и координацию
деятельности по проведению в органах исполнительной власти города правового
мониторинга.
Поручить
осуществление
указанных
функций
Аппарата
Мэра
и
Правительства Москвы Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Центра
законотворчества Москвы.
2.
В
целях
повышения
эффективности
участия
в
законотворческом
процессе
представителей научной юридической общественности утвердить состав Ученого совета
по вопросам законотворческой
деятельности
179
и
правового мониторинга Центра
законотворчества Москвы (приложение 1), Положение об Ученом совете по вопросам
законотворческой деятельности и правового мониторинга Центра законотворчества
Москвы (приложение 2).
3. Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества
Москвы ежегодно не позднее 1 декабря каждого года представлять на утверждение
заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочного представителя Мэра
Москвы в Московской городской Думе проекты тематического плана и порядка
проведения правового мониторинга на очередной год.
4. Управлению по связям с органами законодательной и исполнительной власти
Правительства Москвы:
4.1. Совместно с Отделом законопроектных работ Правительства Москвы Центра
законотворчества Москвы в соответствии с тематическим планом проведения правового
мониторинга формировать планы социологических опросов по оценке эффективности
применения и исполнения законов города Москвы.
4.2. Не позднее 1 сентября каждого года направлять в Отдел законопроектных работ
Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы информацию о результатах
социологических опросов населения города Москвы по оценке эффективности
применения и исполнения законов города Москвы.
5. Правовому управлению Правительства Москвы не позднее 1 марта каждого года
направлять
в
Отдел
законопроектных
работ
Правительства
Москвы
Центра
законотворчества Москвы информацию о результатах рассмотрения в предыдущем году в
судах заявлений о законности нормативных правовых актов города Москвы и об
исполнении решений судов по указанным вопросам.
6. Управлению по организации работы с документами Правительства Москвы не позднее
1 сентября каждого года предоставлять в Отдел законопроектных работ Правительства
Москвы Центра законотворчества Москвы статистическую информацию о содержании
обращений граждан, поступающих в Правительство Москвы, а также предложения
граждан о разработке новых законов и иных правовых актов города Москвы.
180
7. Предложить Московской городской Думе:
7.1. В соответствии с частью 2 статьи 49 Устава города Москвы поручить Аппарату
Московской городской Думы ежемесячно предоставлять в Отдел законопроектных работ
Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы информацию о судебной
практике по законам города Москвы, а также информацию об актах реагирования
Прокуратуры города Москвы и Управления Министерства юстиции Российской
Федерации по Центральному федеральному округу на законы города Москвы.
7.2.
Организовать
постоянно
действующий
Интернет-форум,
посвященный
общественному обсуждению законодательства города Москвы.
8. Отраслевым и функциональным органам исполнительной власти города Москвы:
8.1. Обеспечивать ежегодное представление необходимой для осуществления правового
мониторинга информации, определяемой для каждого направления мониторинга
распоряжением заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочного
представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе.
8.2. Представлять заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочному
представителю Мэра Москвы в Московской городской Думе информацию о назначении
ответственных за законопроектную деятельность в случаях реорганизации, создания
новых органов исполнительной власти города Москвы, соответствующих кадровых
изменений.
9. Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества
Москвы с привлечением научных юридических организаций по результатам правового
мониторинга осуществлять подготовку информационных и аналитических материалов о
состоянии, проблемах и перспективах совершенствования законодательства города
Москвы.
10. Организационно-аналитическому управлению Правительства Москвы совместно с
Отделом законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества
Москвы обеспечивать размещение обобщенных результатов правового мониторинга на
официальном сервере Правительства Москвы в сети Интернет.
181
11. Отраслевым и функциональным органам исполнительной власти города Москвы,
структурным
подразделениям
Аппарата
Мэра
и
Правительства
Москвы
при
осуществлении законопроектной деятельности использовать материалы, указанные в
пункте 9 настоящего постановления.
12.
Установить,
что
План
первоочередных
законопроектных
работ
органов
исполнительной власти города Москвы на очередной год формируется Отделом
законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы с
учетом результатов проведения правового мониторинга.
13. Правовому управлению Правительства Москвы совместно с Департаментом
территориальных органов исполнительной власти города Москвы в трехмесячный срок
проработать вопрос о создании Реестра правовых актов города Москвы и Реестра
правовых актов муниципальных образований в городе Москве и представить предложения
заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочному представителю Мэра
Москвы в Московской городской Думе.
14. Пресс-службе Мэра и Правительства Москвы оказывать содействие Департаменту
территориальных
органов
исполнительной
власти
города
Москвы,
Отделу
законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы,
Правовому управлению Правительства Москвы в организации систематического
размещения в городских средствах массовой информации доступных комментариев
законов города Москвы, бесплатных правовых консультаций для жителей города, иных
материалов, направленных на информирование москвичей о состоянии законодательства
города, а также по созданию в городских, окружных и районных газетах постоянных
рубрик, а в городских, окружных и районных электронных средствах массовой
информации - программ и передач, специально посвященных указанным вопросам.
15. Управлению государственной службы и кадров Правительства Москвы, Управлению
по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы,
Правовому
управлению
Правительства
Москвы,
Отделу законопроектных
работ
Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы совместно с Московским
городским университетом управления Правительства Москвы (по согласованию)
182
осуществлять проведение семинаров по обмену опытом, "круглых столов" и научнопрактических конференций по актуальным вопросам правового мониторинга.
Мэр Москвы
Ю.М. Лужков
183
Приложение 2
к постановлению Правительства
Москвы
от 13 марта 2007 г. №164-ПП
ПОЛОЖЕНИЕ ОБ УЧЕНОМ СОВЕТЕ
ПО ВОПРОСАМ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА ЦЕНТРА
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА МОСКВЫ
1. Общие положения
1.1. Ученый совет по вопросам законотворческой деятельности и правового мониторинга
Центра законотворчества Москвы (далее - Ученый совет) является консультативным
органом, осуществляющим научное руководство деятельностью Центра законотворчества
Москвы.
1.2.
В
своей
деятельности
Ученый
совет
руководствуется
федеральным
законодательством, Уставом города Москвы, законами и иными правовыми актами города
Москвы, а также настоящим Положением.
1.3. Ученый совет является коллегиальным органом, строит свою деятельность на
принципах равноправия его членов и гласности принимаемых решений.
1.4. Решения Ученого совета имеют рекомендательный характер.
2. Основные направления деятельности Ученого совета
2.1. Определение тематического плана работ по проведению правового мониторинга
законодательства и его применения (далее - правовой мониторинг).
184
2.2. Рассмотрение проекта Плана первоочередных законопроектных работ органов
исполнительной власти города Москвы на очередной год.
2.3. Рассмотрение особо значимых предложений по подготовке проектов законов города
Москвы.
2.4. Рассмотрение особо значимых проектов законов города Москвы перед их
обсуждением в Правительстве Москвы или внесением в Московскую городскую Думу.
2.5. Определение формы представления информации от органов исполнительной власти
города Москвы в рамках работ по проведению мониторинга законодательства города
Москвы.
2.6. Рассмотрение аналитических и иных итоговых материалов правового мониторинга.
2.7. Подготовка предложений и рекомендаций по проведению научно-практических
конференций, семинаров, "круглых столов", совещаний по вопросам законотворческой
деятельности.
3. Права Ученого совета
3.1. Приглашать на заседания Ученого совета представителей высших учебных заведений,
научно-исследовательских институтов, других заинтересованных лиц.
3.2. Информировать заместителя Мэра Москвы, ответственного за законопроектную
деятельность в органах исполнительной власти города Москвы, по вопросам своей
деятельности.
3.3. Вносить предложения по вопросам улучшения законопроектной работы в органах
исполнительной власти города Москвы.
4. Организация работы Ученого совета
4.1. Обеспечение работы Ученого совета осуществляется Отделом законопроектных
работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы.
185
4.2. Заседания Ученого совета проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в
год.
4.3. Заседание Ученого совета ведет председатель Ученого совета либо по его поручению
один из заместителей председателя Ученого совета.
4.4. Повестка заседаний Ученого совета утверждается председателем Ученого совета с
учетом предложений его членов.
4.5. Предложения по повестке дня работы Ученого совета направляются членами Ученого
совета ученому секретарю.
4.6. О времени проведения и повестке дня заседания Ученого совета его члены
информируются ученым секретарем не позднее чем за месяц до заседания.
4.7. Документами Ученого совета являются решения.
4.8. Заседания Ученого совета считаются правомочными для принятия решений при
наличии на заседании не менее половины списочного состава членов Ученого совета.
4.9. Решения Ученого совета принимаются простым большинством голосов. При
равенстве голосов голос председательствующего является решающим.
4.10. На заседаниях Ученого совета могут присутствовать приглашенные лица.
4.11. На заседаниях Ученого совета ученым секретарем ведется протокол.
4.12. Протокол заседания и решение Ученого совета подписываются председателем, его
заместителями, ученым секретарем и в недельный срок рассылаются членам Ученого
совета.
4.13. Порядок организации и проведения заседаний Ученого совета определяется
Регламентом Ученого совета, утверждаемым председателем Ученого совета.
186
Порядок проведения мониторинга нормативных правовых актов
в комитете Ставропольского края по делам архивов
(утвержден приказом комитета Ставропольского края по делам архивов
от 30.09.2010 № 136.)
(извлечения)
4. Мониторинг осуществляется с привлечением общественных объединений, научных
организаций, граждан.
5. Мониторинг проводится в целях:
1) совершенствования нормативных правовых актов;
2) совершенствования процесса правотворчества;
3) обеспечения реализации нормативных правовых актов, выявления невостребованных
или неприменимых на практике положений нормативных правовых актов;
4) изучения мнения органов государственной власти, граждан, юридических лиц по
вопросам актуальности, реализации и применения правовых актов.
6. Формы проведения мониторинга:
отраслевой – мониторинг, осуществляемый для получения информации о применении
нормативных правовых актов в сфере архивного дела;
точечный - мониторинг, осуществляемый для получения информации о применении
конкретного нормативного правового акта или его части;
оперативный – мониторинг, осуществляемый для получения информации о применении
нормативных правовых актов в течение первого года их действия.
187
7. При проведении мониторинга осуществляются анализ, обобщение и оценка практики
применения нормативных правовых актов комитета, издающихся в соответствии с
законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края.
8. Правовой мониторинг осуществляется путем:
1) проведения экспертиз нормативных правовых актов;
2) аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики о
действии нормативных правовых актов;
3) проведения опросов общественного мнения по поводу содержания и действия
нормативных правовых актов;
4) аналитического обобщения обращений граждан и их объединений в комитет по
вопросам, затрагивающим действие нормативных правовых актов;
5) обмена между органами государственной власти информацией (сведениями) о действии
нормативных правовых актов;
6) анализа и ведения учета судебных актов по делам об оспаривании нормативных
правовых актов;
7) использования иных способов, не противоречащих федеральным законам и иным
нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным
правовым актам Ставропольского края.
9. При проведении мониторинга анализируется, обобщается и оценивается практика
применения нормативного правового акта по следующим показателям:
использование положений нормативных правовых актов для определения статуса
государственных органов власти, разработки положений о них, планов и программ,
административных регламентов;
188
использование
положений
нормативных
правовых
актов
в
качестве
оснований
совершения юридически значимых действий;
использование положений нормативных правовых актов для обеспечения участия граждан
и институтов гражданского общества в обсуждении проектов актов;
несоблюдение компетенции органа государственной власти при издании нормативного
правового акта;
наличие (отсутствие) в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
коллизия норм права;
искажение смысла положений закона на подзаконном уровне регулирования;
неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействия), а также
неиспользование
права
органами
государственной
власти,
органами
местного
самоуправления при применении нормативного правового акта;
ошибки юридико-технического характера;
количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб),
связанных с применением нормативного правового акта;
количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового
акта;
количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в
удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными
нормативным правовым актом, и основания их принятия;
число и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного
правового
акта,
а
также
количество
случаев
ответственности;
189
привлечения
виновных
лиц
к
социально-экономические последствия действия нормативного правового акта.
10. До первого числа последнего месяца каждого квартала подразделения комитета
представляют консультанту-юрисконсульту информацию о проводимом мониторинге и, в
случае необходимости, предложения о внесении в выявленные подзаконные акты
изменений и (или) дополнений либо признании их утратившими силу.
11. По результатам мониторинга консультантом-юрисконсультом подготавливаются
обоснованные предложения о необходимости принятия новых нормативных правовых
актов, внесении изменений в нормативные правовые акты или признании их утратившими
силу.
12.
Консультант-юрисконсульт
совместно
с
соответствующими
структурными
подразделениями комитета принимает меры по разработке проектов соответствующих
нормативных правовых актов.
13. Результаты мониторинга учитываются при планировании и разработке нормативных
правовых актов, а также размещаются на официальном сайте комитета.
14. Поступившие в комитет (должностным лицам) результаты мониторинга нормативных
правовых актов комитета, проведенного гражданами, их объединениями, юридическими
лицами, носят рекомендательный характер.
190
ДОКЛАД
«О состоянии законодательства
Новгородской области»
(к 15-летию Новгородской областной Думы)
Великий Новгород 2009
(извлечения)
Раздел 4. Контрольные полномочия областной Думы.
Мониторинг областного законодательства
и практики его применения
Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены полномочия
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации по контролю за соблюдением и исполнением законов субъекта
Российской Федерации. Указанные полномочия осуществляются в пределах и формах,
установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами
субъекта Российской Федерации.
До принятия областного закона
от 14.12.2007 № 221-ОЗ «О контроле
Новгородской областной Думы за соблюдением и исполнением областных законов
постановлений Новгородской областной Думы» (далее - областной закон № 221-ОЗ)
областная Дума осуществляла контроль за соблюдением и исполнением областных
законов в соответствии с Уставом Новгородской области и Регламентом Новгородской
областной Думы, а также отдельными областными законами.
Областным законом № 221-ОЗ были установлены правила осуществления
контрольных функций, четко регламентированы правовые и организационные основы, а
также виды, формы и порядок осуществления контроля за соблюдением и исполнением
областных законов и постановлений областной Думы. Целью установленных контрольных
функций является выявление пробелов в правовом регулировании, анализ эффективности
областного законодательства и устранения нарушений при его реализации.
К формам контроля за соблюдением и исполнением областных законов и
постановлений областной Думы относятся:
1) заслушивание на заседаниях областной Думы информаций о ходе исполнения
областных законов и постановлений областной Думы и принятие соответствующих
решений;
2) запрос областной Думы по вопросам соблюдения и исполнения областных
законов и постановлений областной Думы;
3) думские слушания;
191
4) проведение проверок комитетами областной Думы, рабочими группами,
создаваемыми в соответствии с Регламентом областной Думы, исполнения областных
законов и постановлений областной Думы, обсуждение на их заседаниях сообщений об
итогах проведенных проверок и принятие соответствующих решений;
5) осуществление анализа правового регулирования по отдельным направлениям
деятельности;
6) проверка результатов устранения нарушений, выявленных в ходе
осуществления контрольных мероприятий;
7) иные формы контроля, предусмотренные законодательством.
Мероприятия по контролю за соблюдением и исполнением областных законов и
постановлений областной Думы включаются в ежеквартальный план работы областной
Думы по письменным предложениям комитетов областной Думы, депутатских
объединений или депутатов областной Думы, Губернатора области, представительных
органов муниципальных образований области с указанием основных вопросов и
ответственных комитетов областной Думы.
В 2008 году комитеты областной Думы в пределах своих полномочий
осуществляли контроль за исполнением принятых областных законов и постановлений
областной Думы. Рассмотрены следующие контрольные вопросы:
«Об исполнении областного закона «О противодействии коррупции в органах
государственной власти Новгородской области»;
«О ходе выполнения областной целевой программы стабилизации и развития
агропромышленного комплекса Новгородской области на 2003 -2007 годы за 2007 год»;
«О ходе выполнения областного закона
«О региональной программе
«Повышение безопасности дорожного движения в области на 2004-2010 годы» за 2007
год»;
«О ходе реализации областного закона от 11.11.2005 № 556-ОЗ «О наделении
органов местного самоуправления городского округа и муниципальных районов области
государственными полномочиями в области регулирования оборота алкогольной
продукции, пива и применения контрольно-кассовой техники»;
«О ходе реализации областного закона от 11.11.95 № 557-ОЗ «О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан» (в части проезда
на
автомобильном транспорте внутриобластных междугородных маршрутов льготных
категорий граждан)»;
«О ходе реализации областного закона от 03.03.2008 № 249-ОЗ «О внесении
изменений в статьи 1 и 2 областного закона «О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан и наделении органов местного самоуправления Новгородской области
отдельными государственными полномочиями в области здравоохранения»;
«О ходе реализации областного закона от 11.01.2005 № 385-ОЗ «О социальной
поддержке малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и
192
лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации на территории Новгородской
области» на территории Солецкого района»;
«О ходе реализации областного закона от 05.01.2004 № 226-ОЗ «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) на территории Новгородской
области».
Кроме того, ежегодно рассматриваются:
отчет о работе Комиссии по вопросам семьи, детей и молодежи при областной
Думе;
отчет о работе Счетной палаты Новгородской области;
доклад Уполномоченного по правам человека в Новгородской области по итогам
деятельности.
В 2008 году были проведены думские слушания по темам:
«Об эффективном использовании бюджетных средств, выделенных на
финансирование образовательных учреждений»;
«О потенциале минерально-сырьевых ресурсов Новгородской области, его
эффективном и рациональном использовании, его воспроизводстве, а также о вовлечении
в эксплуатацию новых видов минерального сырья».
Контроль за соблюдением и исполнением областных законов и постановлений
областной Думы осуществляется областной Думой во взаимодействии с другими
уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами.
По результатам проведения контроля за соблюдением и исполнением областных
законов и постановлений областной Думы принимаются постановления областной Думы.
Постановления областной Думы по вопросам контроля подлежат обязательному
рассмотрению Губернатором области, должностными лицами органов государственной
власти области, органами местного самоуправления, должностными лицами организаций
независимо от форм собственности, находящихся на территории области, общественными
объединениями в месячный срок, если иное не установлено в самом постановлении.
Областная Дума уведомляется о результатах рассмотрения данных постановлений.
Приоритетным
направлением
государственной
политики
является
совершенствование законодательной деятельности органов государственной власти на
федеральном и региональном уровнях. Повышение качества законотворчества и его
эффективности зависит от полного профессионального анализа принимаемых
нормативных правовых актов, в связи с чем проведение правового мониторинга
приобретает важное значение для обеспечения качества законодательства.
В настоящее время Советом Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации (далее - Совет Федерации) проводится активная работа по организации и
проведению правового мониторинга. В целях содействия проведению мониторинга
законодательства и правоприменительной практики в Совете Федерации создан
экспертно-консультативный орган - Центр мониторинга законодательства и
правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации
193
(постановление от 16.11.2007 № 496-СФ). В соответствии с утвержденным Положением о
вышеназванном Центре мониторинга права при Совете Федерации основными его
задачами являются:
анализ результатов законодательной деятельности на федеральном и
региональном уровнях;
разработка предложений по совершенствованию законодательной деятельности и
законодательного процесса;
содействие развитию системы мониторинга в Российской Федерации;
подготовка ежегодного доклада Совета Федерации
«О
состоянии
законодательства в Российской Федерации»;
оказание помощи законодательным (представительным) органам государственной
власти субъектов Российской Федерации в проведении мониторинга и подготовке
докладов о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации.
С 2004 года Совет Федерации готовит ежегодный доклад «О состоянии
законодательства в Российской Федерации», организует семинары и конференции по
мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Многие субъекты
Российской Федерации восприняли положительный опыт Совета Федерации по
организации мониторинга законодательства и правоприменительной практики и стали
готовить ежегодные доклады о состоянии законодательства, которые чрезвычайно
востребованы в качестве новой формы координации законодательной и
правоприменительной деятельности. В числе данных субъектов Российской Федерации и
Новгородская область.
В Новгородской области активно проводится работа по организации правового
мониторинга, развивается его нормативная основа.
В соответствии с постановлением областной Думы от 31.07.2008
№ 718-ОД утверждено Положение об организации и осуществлении мониторинга
областного законодательства и практики его применения. В соответствии с данным
Положением создана Комиссия областной Думы по вопросам осуществления
мониторинга областного законодательства и практики его применения, основными
задачами которой являются организация деятельности по осуществлению мониторинга, а
также подготовка ежегодного доклада о состоянии законодательства в Новгородской
области. В 2008 году с начала образования указанной Комиссии, состоялось 2 заседания,
на которых были рассмотрены и обсуждены следующие вопросы:
«Необходимость анализа областных законов, выявления проблем правового
регулирования, определения путей дальнейшего формирования
областного
законодательства как целостной и успешно функционирующей системы в рамках
подготовки доклада о состоянии законодательства Новгородской области, посвященного
итогам работы областной Думы за 15 лет»;
«О ходе работы над докладом «О состоянии законодательства Новгородской
области», посвященного итогам работы Новгородской областной Думы за 15 лет».
194
Основной
задачей
мониторинга
областного
законодательства
является
обеспечение соответствия нормативных правовых актов, принятых областной Думой,
Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству.
Мониторинг областного законодательства состоит из следующих стадий:
1) анализ федерального законодательства (действующих актов и вновь принятых)
в части полномочий субъектов Российской Федерации;
2) изучение практики Конституционного Суда Российской Федерации,
Верховного и Арбитражного Судов Российской Федерации по делам, затрагивающим
законодательство иных регионов;
3) правовая экспертиза действующих нормативных правовых актов, принятых
областной Думой, с целью выявления нарушений либо пробелов правового
регулирования;
4) подготовка предложений в необходимых случаях:
о внесении изменений в нормативные правовые акты;
о признании утратившими силу нормативных правовых актов;
о принятии нового нормативного правового акта.
Подготовленные предложения направляются субъектам права законодательной
инициативы для подготовки проектов нормативных правовых актов для внесения в
установленном порядке на рассмотрение областной Думы, учитываются при подготовке
Программы законопроектной работы областной Думы, плана работы областной Думы.
Мониторинг практики применения областного законодательства направлен на
оценку эффективности действия нормативных правовых актов, уровня достижения
поставленных целей, выявление негативных факторов влияния и разработку мер по их
устранению.
В сфере реализации норм федерального законодательства областная Дума
постоянно проводит работу по приведению регионального законодательства
в
соответствие с федеральным законодательством. После каждого заседания областной
Думой готовится соответствующая информация, в соответствии с которой за период с
2004 года по декабрь 2008 включительно года было принято 466 таких нормативных
правовых актов:
2004 год - 57;
2005 год - 115;
2006 год - 118;
2007 год - 106;
2008 год - 70.
Проведение правового мониторинга способствует повышению уровня
правосознания и правовой культуры общества,
информированности граждан и
общественности о законотворческой деятельности государственных органов власти.
Раздел 5.
Прокурорский надзор. Судебная практика
195
Важным фактором
обеспечения законности
и качества правотворческой
деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти,
органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации является участие в
такой деятельности прокуроров.
Целью участия прокуроров в правотворческой деятельности являются: защита
прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; формирование
единого правового пространства на территории страны; обеспечение согласованности
юридических предписаний органов публичной власти.
Для обеспечения организации соответствующей работы прокуроров Генеральным
прокурором Российской Федерации был издан Приказ
от 17 сентября 2007
года № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении
взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами
государственной власти и органами местного самоуправления», которым утверждено
Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры. В
соответствии с данным Положением определены основные направления правотворческой
деятельности: разработка законопроектов и иных нормативных правовых актов,
непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке
законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка
правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в
обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и
законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов
Федерации.
Также, Приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября
2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления» и от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина» определены основные общие методические указания по основным
направлениям правотворческой и надзорной деятельности. Участие прокуратуры в
правотворчестве имеет большое значение по предупреждению нарушений норм
законодательства на начальном этапе подготовки нормативных правовых актов.
Участие прокуратуры в правотворчестве имеет большое значение по
предупреждению нарушений норм законодательства на начальном этапе подготовки
нормативных правовых актов.
В целом в Новгородской области взаимодействие между областной прокуратурой
и органами государственной власти области имеет положительную тенденцию развития.
В полной мере осуществляется информирование органов прокуратуры о нормотворческой
деятельности областной Думы. Обмен информацией и материалами происходит вне
зависимости от проводимых заседаний, при возникновении необходимости вмешательства
органов прокуратуры. Предварительная проработка проектов областных законов в
196
областной прокуратуре,
а также предварительное согласование правовых позиций и
выработка единых подходов к решению проблем положительно сказывается на качестве
принимаемых областной Думой нормативных правовых актов.
Такое взаимодействие имеет важное профилактическое значение, поскольку оно
позволяет предотвратить принятие нормативных правовых актов, нарушающих права
граждан, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству.
Уставом области установлено право законодательной инициативы прокуратуры
Новгородской области в областной Думе. С 2003 по 2008 годы областной Думой в
установленном порядке рассмотрено:
протестов прокурора области - 54;
представлений прокурора области - 37.
Основными направлениями рассмотренных протестов и представлений
прокуратуры области являются:
приведение областного законодательства о государственной и муниципальной
службе в соответствие с федеральным законодательством;
устранение нарушений бюджетного законодательства;
приведение областного законодательства о выборах и референдумах
в
соответствие с федеральным законодательством.
В 2008 году рассмотрено 12 замечаний прокурора области на проекты областных
законов.
Судебная практика областной Думы не является обширной. По имеющимся
материалам за период 2002-2008 годы представители областной Думы принимали участие
в рассмотрении 21 дела по заявлениям прокурора области и граждан об оспаривании
нормативных правовых актов областной Думы, из них:
10 дел по заявлениям областной прокуратуры и 11 дел по заявлениям граждан.
Результаты рассмотрения:
оставлено без удовлетворения - 16;
частично удовлетворено - 2;
удовлетворено - 1;
участие представителей областной Думы
в качестве заинтересованных лиц - 2.
В Верховный Суд Российской Федерации было обжаловано 9 решений
Новгородского областного суда, 8 из которых были оставлены без изменений, одно
частично изменено.
197
Оглавление
Введение…………………………………………………………………………………3
Глава
I.
Сущность
мониторинга
нормативных
правовых
актов
…………………………………………………………………………………………………….4
§ 1. Понятие и виды правового мониторинга………………………………………….4
§ 2. Функции мониторинга нормативных правовых актов……………………………9
§3. Основные принципы и методы мониторинга нормативных правовых актов…..16
Глава II. Место и роль мониторинга нормативных правовых актов в
правовом регулировании.……………………………………………………………………28
§1. Соотношение понятий «формирование права» и «нормотворчество» с целью
определения места и роли мониторинга нормативных правовых актов в правовом
регулировании………………………………………………………………………………….28
§2. Место и роль мониторинга нормативных правовых актов в механизме
правового регулирования………………………………………...............................................37
§3. Требования нормотворческой юридической техники для осуществления
мониторинга нормативных правовых актов………………………………………………….52
Глава III. Технологии мониторинга нормативных правовых
актов…………………………………………………………………………………………….72
§1.
Особенности
мониторинга
концепций
нормативных
правовых
актов…………..…………………………………………………………………………………72
§2. Значение и роль мониторинга нормативных правовых актов для систематизации
российского законодательства...………………………………………………………………89
§3. Теоретические и эмпирические проблемы мониторинговой экспертной
деятельности …………………………………………………………………………………...99
§ 4. Проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы как вида общей
мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти ……………………………...…………………………………….…112
§5. Мониторинговая оценка нормативных правовых актов ……………………….124
§6.
Техника
мониторинга
нормативных
правовых
актов
и
их
проектов..………………………………………………………………………………….….. 138
198
Заключение...…………………………………………………………………………145
Библиография………………………………………………………………………...150
Приложения…………………………………………………………………………..164
199