Экспертные заключения

Экспертное заключение на проект федерального закона
«О саморегулируемых организациях»
Законопроектом "О саморегулируемых организациях" предусматривается регламентация
отношений, возникающих в связи с созданием, деятельностью и прекращением
деятельности саморегулируемых организаций (СРО). Как следует из пояснительной
записки, законопроект направлен на реализацию единой государственной политики по
защите интересов субъектов предпринимательской деятельности. В первых же статьях
законопроекта содержится понятие саморегулирования и саморегулируемых организаций.
Под саморегулированием в законопроекте предлагается понимать самостоятельную и
инициативную деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной
деятельности, содержанием которой является разработка и установление правил и
стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также
осуществление контроля за их соблюдением. Саморегулируемыми же организациями
(СРО) предлагается признавать созданные в целях саморегулирования на условиях
участия (членства) негосударственные некоммерческие организации, объединяющие
субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка
производимых товаров (работ, услуг) или объединяющие субъектов одного вида
профессиональной деятельности. Согласно законопроекту, предметами
саморегулирования, осуществляемого СРО, являются предпринимательская или
профессиональная деятельность объединённых в них лиц.
Как следует из законопроекта, СРО будут самостоятельно разрабатывать и устанавливать
правила и стандарты предпринимательской и профессиональной деятельности для своих
членов и осуществлять контроль за их соблюдением. За несоблюдение разработанных
правил СРО могут применять к своим членам определённые меры ответственности. В
законопроекте не содержится перечня мер ответственности, которые могут быть
применены СРО к "нарушителям", однако они не будут носить финансового характера и
будут выражаться, например, в исключении из членов СРО и т.п. Предусматривается
законопроектом и ряд обязанностей СРО по раскрытию информации как о деятельности
СРО в целом, так и о её участниках. Законопроектом устанавливается также запрет на
осуществление СРО предпринимательской деятельности, являющейся предметом
саморегулирования для данной СРО. Как предполагается, объединение в СРО будет
способствовать повышению добросовестности субъектов предпринимательской
(профессиональной) деятельности.
Необходимо заметить, что на сегодняшний день возможность создания СРО уже
предусматривается действующим законодательством РФ (существуют СРО
профессиональных участников рынка ценных бумаг, арбитражных управляющих и др.).
При этом вопросы, касающиеся регламентации деятельности СРО, содержатся в
специальных законах, регулирующих сферу деятельности участников СРО (Закон "О
рынке ценных бумаг" и др.). В связи с этим сегодня высказываются мнения, что
необходимости в принятии единого закона для всех саморегулируемых организаций нет,
поскольку сферы деятельности их участников настолько специфичны, что в результате
закон будет содержать лишь декларативные, общие и малоэффективные нормы.
Безусловно, определённый смысл в высказываемых опасениях есть, однако неправильным
было бы отрицать, что все СРО имеют много общего и регламентация таких положений в
одном законе должна позитивно сказаться на эффективности их деятельности. Таким
образом, законопроект, посвященный саморегулируемым организациям, сегодня
необходим, однако ряд его положений нуждается в уточнении.
1
1. В соответствии с законопроектом, некоммерческая организация признается
саморегулируемой лишь при условии ее соответствия всем установленным
законопроектом признакам и требованиям в совокупности. При этом статья 19
законопроекта предусматривает ведение единого государственного реестра
саморегулируемых организаций, порядок ведения которого и орган, ответственный за
ведение, будут определены Правительством РФ. За включение организации в реестр
предполагается взимать плату. Некоммерческая организация, соответствующая
требованиям, установленным в законопроекте, будет включаться в реестр на основании её
заявления и при условии предоставления ряда перечисленных в законопроекте
документов.
Таким образом, особого порядка регистрации СРО не предусматривается; предполагается,
что они должны быть созданы в виде некоммерческих организаций и зарегистрированы в
установленном порядке. Для того же, чтобы организация была признана
саморегулируемой, она должна быть включена в соответствующий реестр. В связи с этим
необходимо отметить, что в законопроекте нечётко регламентированы многие вопросы,
касающиеся включения СРО в соответствующий реестр. Так, неясна процедура, в
соответствии с которой уполномоченным органом будет принято решение о том, что
организация соответствует требованиям законопроекта, предъявляемым к СРО.
Невыясненным остается и вопрос о том, какие последствия наступают для организации,
уже включившей при государственной регистрации в состав своего наименования слово
"саморегулируемая", но не включённой в реестр в связи с несоответствием
предъявляемым к СРО требованиям? Будет ли такой организации предоставлено право и
время для устранения имеющихся нарушений или она должна будет исключить из своего
наименования это слово?
2. В законопроекте предусматривается, что регулирующие органы (под которыми, повидимому, подразумеваются соответствующие государственные органы) направляют в
СРО проекты нормативных правовых актов, подготовленных ими по вопросам
осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности в соответствии
с предметом саморегулирования её участников. СРО, в свою очередь, в течение десяти
дней с даты получения проектов нормативных правовых актов направляют в
регулирующие органы заключения по результатам проводимых ими экспертиз проектов
нормативно-правовых актов. Проекты нормативных правовых актов предоставляются на
их утверждение (принятие) вместе с заключением СРО.
Эта норма, безусловно, является положительной и должна способствовать участию
предпринимателей через СРО в процессе законотворчества. Однако в законопроекте
нечётко регламентирована процедура предоставления проектов нормативных правовых
актов, учёта мнения СРО и т.д. Поэтому, исходя из того, что СРО объединяют
профессионалов в той сфере, где они осуществляют саморегулирование, представляется
возможным установить в законопроекте обязанность государственных органов
рассматривать их заключения по проектам нормативно-правовых актов и в случае
отклонения или несогласия с заключениями СРО аргументировать свою позицию.
3. В соответствии с законопроектом, регулирующие органы должны направить в СРО
информацию о результатах проведенных проверок предпринимательской или
профессиональной деятельности участников СРО, за исключением информации о
проверках, при проведении которых не составляется акт о результатах мероприятия по
контролю. Вместе с тем это положение законопроекта нуждается в уточнении. Во-первых,
логичным представляется направление в СРО данных не всех проверок, проводимых в
отношении организаций, входящих в СРО, а только относящихся именно к предмету
2
саморегулирования. Во-вторых, не вся информация, содержащаяся в актах проверок,
является открытой. Так, например, часть информации, содержащейся в акте о проведении
налоговой проверки (о финансово-хозяйственной деятельности плательщика и т.п.),
может относиться к налоговой тайне, которую налоговый орган разглашать не вправе.
4. Одним из критериев для признания организации саморегулируемой является наличие у
СРО опубликованных правил и стандартов предпринимательской или профессиональной
деятельности, обязательных для выполнения всеми участниками СРО. При этом в
законопроекте не уточняется, где же должны быть опубликованы эти правила и
стандарты: в официальных изданиях, в любом печатном СМИ или достаточно будет их
размещения на интернет-сайте.
5. Необходима значительная доработка законопроекта с точки зрения юридической
техники, а также дополнение его пояснениями и уточнениями ряда употребляемых в нём
терминов. Например, в действующем законодательстве не встречаются такие
содержащиеся в законопроекте словосочетания, как "функционально специализированные
органы", "официальное или рабочее полное или сокращенное наименование" и т.п.
Законопроектом устанавливается порядок взаимодействия СРО с регулирующими
органами, но при этом не учитывается, что действующее законодательство не содержит
критериев, по которым какие-либо органы относятся к регулирующим, поэтому
необходимо уточнить, о каких именно органах идёт речь в данном случае. В статье 7
законопроекта устанавливается, что СРО обязана раскрывать соответствующую
информацию путем её опубликования в средствах массовой информации и в
информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Под
последним, по-видимому, необходимо понимать интернет, однако подобное его
наименование некорректно и нуждается в приведении в соответствие с уже используемой
терминологией. В ряде статей законопроекта говорится о возможности при определённых
условиях наложения на участников саморегулируемой организации мер ответственности,
в то время как правильно было бы говорить о применении мер ответственности и о
наложении мер взыскания.
Изложенное позволяет говорить о необходимости значительной доработки законопроекта
перед его принятием в первом чтении.
Экспертиза подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в августе
2003 г.
3