Иоффе М. * Конституционно-правовой механизм реализации и

М. ИОФФЕ,
соискатель
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ
И ЗАЩИТЫ ПРАВ РОССИЙСКИХ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ
После распада Советского Союза за пределами России оказались
миллионы наших соотечественников, многих из которых не удовлетворяет их
новый статус. Соотечественники заявляют о социально-экономических,
психологических, культурных трудностях,
сталкиваться
в
странах
озабоченность
гражданских
вызывает
и
их
с которыми им приходится
постоянного
процесс
политических
проживания.
Серьезную
беспрепятственной
прав
и
свобод
реализации
российскими
соотечественниками на постсоветском пространстве. Наши соотечественники
(в основном русскоязычные), проживающие за рубежом, зачастую не только
не имеют права на самоидентификацию, самобытность, но и лишены
элементарных гражданских и политических прав, возможности получать
информацию на русском языке, подлинного внимания и заботы со стороны
своей исторической родины. Многие хотели бы покинуть государства, где
они теперь живут, и перебраться в Россию, где, однако, переселенцы тоже
сталкиваются с огромными трудностями.
Сегодня Россия стоит перед необходимостью масштабной перестройки
своей внешней и внутренней политики в отношении соотечественников,
поскольку то, что делалось в этой области до сих пор, явно перестало
удовлетворять
всех,
кто
заинтересован
соотечественников.
Зарубежные
возможность
России
для
в
благополучии
соотечественники
получить
–
наших
это
обширная
духовно-культурную,
трудовую,
демографическую подпитку в нелегких для нашей страны условиях. Тяжелое
положение соотечественников не способствует процветанию России,
укреплению ее положительного имиджа за рубежом. Многочисленные
нарушения прав и свобод зарубежных соотечественников на национальной
почве
способны
сепаратизм,
обострить
межнациональные
дестабилизировать
обстановку
в
конфликты,
целом.
усилить
Защита
прав
соотечественников должна представлять собой приоритетный национальный
интерес,
что
обусловлено
новшествами
в
системе
международных
отношений, современным положением нашей страны в мировом сообществе,
стремительными и масштабными трансформациями в геополитической
обстановке.
В правовой литературе тема юридической реализации и защиты (прав)
личности разрабатывается довольно долгое время, но единства мнений об
этом вопросе еще не достигнуто. Понятие «механизм» широко используется
в правоведении (механизм правового регулирования, механизм реализации
правовых норм, механизм государства, механизм реализации прав и свобод,
механизм охраны и защиты прав и свобод, механизм обеспечения прав
личности, социально-юридический механизм обеспечения прав, механизм
правовой защиты человека и т.д.). И.В. Ростовщиков, например, пишет, что
под механизмом реализации субъективного права (свободы) в широком
смысле
понимается
социально
обусловленная
и
законодательно
предусмотренная возможность поведения прежде всего личности как
правообладателя в сочетании с гарантирующими действиями обязанных и
других
субъектов
с
целью
получения
заинтересованной
личностью
определенного блага, опосредованного правом (свободой). «Другими
словами, это сама по себе реализация плюс благоприятно влияющие на нее
явления.»1
Обычно принято различать непосредственную реализацию прав и
свобод, т.е. их правомерное осуществление, и их охрану (защиту). Защита
прав в данном случае не совпадает с содержанием их осуществления, будучи
специальным видом юридически значимой, правомерной деятельности и
См.: Ростовщиков И.В. Социально-юридический механизм реализации гражданских прав и свобод
человека // В кн.: Гражданские права человека: современные проблемы теории и практики / Под ред. докт.
юрид. наук, проф. Ф.М. Рудинского. М.: ЗАО «ТФ «МИР», 2006. С. 342.
1
носителей прав и свобод, и компетентных органов и должностных лиц,
призванных защищать права и свободы от их нарушений. По мнению
виднейшего советского и российского ученого Н.В. Витрука, процесс
реализации прав и свобод личности включает и защиту в случае их
нарушения: «Защита, как правило, является стадией реализации, имеющей
специальные цели и задачи: обеспечение реальной, наиболее полной и
всесторонней реализации прав и обязанностей граждан»2.
Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 45) гарантируется
государственная защита прав и свобод человека и гражданина, вследствие
чего активную разработку получило понятие государственно-правового
механизма охраны (защиты) прав и свобод личности. Так, В.Н. Бутылин
рассматривает государственно-правовую охрану конституционных прав и
свобод граждан в качестве: 1) особой концепции, т.е. системы взглядов,
представляющих собой совокупность конструктивных идей, выражающих
тенденции возможного развития государственной власти и управления и
обеспечения государством конституционных положений о правах и свободах
человека и гражданина; 2) деятельности управомоченных государственных
органов и лиц; 3) института конституционного права, юридического
комплекса, обязанного обеспечить соблюдение основных прав и свобод
человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ3.
Государственная защита прав и свобод личности является лишь частью
системы конституционно-правовой защиты прав и свобод человека и
гражданина, при этом последняя занимает ведущее место в общей системе
юридической защиты прав и свобод. Конституционно-правовой механизм
защиты прав личности активно разрабатывается учеными-юристами.
Например, конституционный механизм защиты прав и свобод, по
мнению О.А. Снежко, есть определенная система органов, средств,
закрепленных в Конституции РФ, обеспечивающих наиболее полную и
См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 358, 365, 366.
См.: Бутылин В.Н. Основы государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод
граждан. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. С. 9, 11.
2
3
эффективную защиту прав и свобод человека и гражданина. Среди них: 1)
наличие системы государственных органов и средств, с помощью которых
каждый может защитить свои права и свободы; 2) деятельность указанных
органов, которая направлена на соблюдение и защиту прав и свобод
личности; 3) правовая регламентация защиты, законодательной базы,
правовых принципов защиты и международно-правовых норм, на которых
основана конституционная защита прав и свобод личности4.
М.В. Мархгейм, не приводя собственного определения механизма
конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, к
числу его компонентов относит совокупность правовых норм, принципы,
субъекты, объекты, гарантии5.
В.А.
Лебедев
рассматривает
понятие
конституционно-правового
механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, включая в
него
следующие
элементы:
формы
(самозащита,
государственная
и
общественная охрана и защита и международная охрана и защита), способы
(способы, применяемые соответствующими субъектами для охраны прав и
свобод и защиты нарушенного права) и средства (в зависимости от
правомочий субъектов различных форм охраны и защиты) охраны и защиты
прав и свобод человека и гражданина6.
Надо
отметить,
что
в
юридической
литературе
постепенно
складывается концепция правовой защиты прав и свобод человека в широком
смысле, в содержание которой ее авторы включают, как правило, все
возможные меры, способствующие полноправной и беспрепятственной
реализации прав и свобод личности, их охране и защите от нарушений.
Так, А.В. Стремоухов под механизмом правовой защиты понимает
взятую в единстве систему взаимодействующих правовых средств, при
См.: Снежко О.А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 74, 75.
5
См.: Мархгейм М.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в современной России: системная
конституционная модель, проблемы ее функционирования и совершенствования. Ростов н/Д.: Ростиздат,
2005. С. 24–37.
6
См.: Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в
России (Теория и практика современности). М.: Издательство Моск. ун-та, 2005. С. 149.
4
помощи которых государство осуществляет юридическое воздействие на
правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и
реализации прав человека. Автор включает в данный механизм совокупность
юридических
форм
и
средств
(нормативных,
процессуальных
и
институционных), позволяющих не допустить нарушения (оспаривания)
основных прав человека, а в случае таковых эффективно восстановить
(подтвердить) нарушенные (оспоренные) права.
Весь механизм правовой защиты А.В. Стремоухов предлагает делить
на внутригосударственный и международный. Внутригосударственный
механизм имеет сложную систему, которая в качестве подсистем включает в
себя механизмы охраны основных прав, квалифицированной юридической
помощи и защиты права7.
Реализация и защита прав и свобод соотечественников в юридической
литературе не разработана. И.С. Еремина под конституционно-правовым
механизмом защиты прав и свобод соотечественников за рубежом понимает
систему правовых и организационных способов, форм, методов и средств
обеспечения прав и свобод соотечественников, постоянно проживающих за
рубежом, а также репатриированных в Россию, основанную на совокупности
норм
международных
договоров,
конституционного
и
отраслевого
законодательства Российской Федерации. По мнению этого автора, механизм
защиты соотечественников за рубежом состоит из судебной защиты (система
судов РФ) и внесудебной защиты (Президента РФ, Правительства РФ,
Министерства юстиции, МВД России, Комиссии по правам человека при
Президенте
РФ,
Уполномоченного
по
правам
человека
в
РФ,
Уполномоченного по правам человека регионального уровня и др.)8.
Представляется, что конституционно-правовой механизм реализации и
защиты прав и свобод российских соотечественников – это целостная,
постоянно совершенствующаяся совокупность правовых институтов (норм),
См.: Стремоухов А.В. Правовая защита человека: Монография. Санкт-Петербург: Ленинградский гос. ун-т
им. А. С. Пушкина, 2006. С. 168, 169.
8
См.: Еремина И.С. Конституционно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за
рубежом: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 85.
7
закрепляющих категории, права, свободы и обязанности российских
соотечественников, субъектов права, обязанных способствовать реализации и
защите этих прав и свобод, формы, способы и средства реализации и защиты,
а также алгоритмы правомерной деятельности уполномоченных субъектов,
способствующей признанию, полноценной реализации и защите прав и
свобод российских соотечественников.
Конституционно-правовой механизм реализации и защиты прав и
свобод российских соотечественников складывается из:
1) правовой регламентации категорий, прав, свобод и законных
интересов соотечественников за рубежом, а также их гарантий;
2)
правового
закрепления
форм,
способов,
средств
и
мер,
способствующих полноценной реализации и защите прав и свобод
российских соотечественников;
3) правового закрепления полномочий субъектов реализации и защиты
– самих российских соотечественников, а также органов государственной
власти
Российской
Федерации
и
ее
субъектов,
негосударственных
(неправительственных) организаций, в целях реализации и защиты прав и
свобод российских соотечественников;
4) правового закрепления алгоритмов правомерной положительной
деятельности вышеуказанных субъектов;
5)
правоприменительной
и
правореализующей
деятельности
уполномоченных субъектов в рассматриваемой области.
Кроме того, в механизме реализации и защиты прав российских
соотечественников можно выделить аспекты, связанные с государственной,
внегосударственной и международной системами защиты прав и свобод
российских соотечественников.
Важным элементом конституционно-правового механизма реализации
и защиты прав российских соотечественников являются государственные и
иные органы и организации, в полномочия которых входит обеспечение
реализации и защиты прав соотечественников. В их числе можно выделить:
1) органы власти Федерации и ее субъектов «общей» компетенции, в
чьи функции прямо либо опосредованно входит реализация и защита прав и
свобод соотечественников – Президент Российской Федерации, Федеральное
Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации,
суды Российской Федерации, министерства и ведомства (Министерство
иностранных дел Российской Федерации, Федеральная миграционная служба
Российской Федерации), Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации, Общественная палата Российской Федерации; в числе тех же
органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно
упомянуть глав субъектов, законодательные (представительные) органы
субъектов, правительства субъектов, конституционные (уставные) суды
субъектов Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в
субъектах;
2) органы государственной власти Федерации и ее субъектов
«специальной» компетенции, чьи полномочия составляют исключительно
вопросы реализации и защиты прав и свобод наших зарубежных
соотечественников, к которым, по нашему мнению, следует отнести, вопервых, подразделения (управления, комитеты и т.д.) вышеупомянутых
государственных
органов,
непосредственно
занятые
реализацией
государственной политики в отношении наших соотечественников, и, вовторых, специализированные межведомственные комиссии. Здесь следует
упомянуть Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации по делам Содружества Независимых Государств9, Комитет
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по
делам СНГ и связям с соотечественниками10, Совет соотечественников при
Государственной
Думе11,
Правительственную
комиссию
по
делам
См.: http://council.gov.ru/kom_home/kom_sng.
См.: Проект Положения о Комитете Государственной Думы по делам СНГ и связям с
соотечественниками, п. 6.19–6.24, 6.27, 6.28 // http://www.duma.gov.ru/sng/polozen.htm.
11
См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 апреля
1995 г. № 636-1 ГД «О Совете соотечественников при Государственной Думе» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст.
1483; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 октября
9
10
соотечественников за рубежом, Департамент по работе с соотечественниками
МИД России, Российский центра международного научного и культурного
сотрудничества (Росзарубежцентр) при Министерстве иностранных дел
Российской Федерации (ныне упраздненный), Федеральное агентство по
делам
СНГ,
соотечественников,
международному
гуманитарному
Межведомственную
управления
комиссию
Государственной
проживающих
сотрудничеству
(орган,
за
рубежом,
по
по
(Россотрудничество),
осуществляющий
программой
и
оказанию
организацию
содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом);
3) некоммерческие неправительственные организации, различного рода
фонды, советы соотечественников и т.п. Следует отметить, что эта часть
конституционного механизма реализации и защиты прав российских
соотечественников наименее развита в нашем обществе, хотя в подлинном
гражданском (открытом) обществе именно подобные организации способны
выполнять наиболее трудный и обширный фронт работ, и выполнять
эффективно.
Деятельность указанных звеньев пока, к сожалению, далека от похвал.
Так, специальным полномочием Президента РФ, предоставленным ему
Федеральным законом о соотечественниках, является определение Основных
направлений государственной политики Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом (п. 1 ст. 14), однако эта функция никогда не
выполнялась. Правительству РФ предоставлено широкое компетенционное
поле в области отношений с зарубежными соотечественниками (п. 2 ст. 3, п.
1 ст. 5, п. 3 ст. 14, п. 3 ст. 16, ст. 21, 25 Федерального закона «О
государственной
политике
Российской
Федерации
в
отношении
соотечественников за рубежом»), но одни из них отличаются декларативным
характером, другие заведомо не могут быть осуществлены Правительством
1996 г. № 763-II ГД «О Совете соотечественников при Государственной Думе» (в ред. от 07.07.2000 г.) // СЗ
РФ. 1996. № 46. Ст. 5230; 2000. № 29. Ст. 3037.
«в одиночку», третьи никогда не были реализованы, в том числе, из-за
отсутствия финансирования, четвертые являются скрытыми и поэтому также
не осуществляются. Следует упорядочить полномочия Главы государства и
исполнительных
органов
государственной
власти
в
отношении
соотечественников и обеспечить их реализацию.
В
системе
органов
государственной
власти,
обеспечивающей
реализацию и защиту прав российских соотечественников, слишком много
звеньев, зачастую дублирующих работу друг друга. Основная тяжесть
взаимодействия с соотечественниками лежит на МИДе России. Недавно при
МИДе была сформирована новая структура – Россотрудничество. Думается,
следует приветствовать создание этого органа и передать ему основные
функции по развитию взаимодействия с зарубежными соотечественниками.
Одновременно следует пересмотреть функции Правительственной комиссии
и Межведомственной комиссии, курирующей программу переселения
соотечественников из-за рубежа, а также взвесить целесообразность
возобновления деятельности Совета соотечественников при Государственной
Думе. Необходимо также обеспечить открытость деятельности органов
государственной власти в области защиты и поддержки российских
соотечественников. Эта деятельность не должна вестись «кулуарно»,
российское общество должно регулярно информироваться о прошедших
событиях
и
принятых
властных
решениях.
Следует
возложить
на
Россотрудничество обязанность один раз в полгода-год публиковать отчет о
собственной деятельности, подкрепленный цифрами и фактами. До сих пор
обязанность
публикации
такого
отчета
была
возложена
на
Правительственную комиссию, однако эту обязанность комиссия ни разу не
реализовала.