Мониторинг законодательства о муниципальной службе в

Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации,
находящихся в пределах Приволжского федерального округа,
в сфере муниципальной службы
за II полугодие 2012 года
Эффективная деятельность системы местного самоуправления немыслима
без муниципальной службы как элемента публично-властной деятельности,
выражающего право народа на профессиональное ведение дел от лица всего
народа.
В настоящее время в рамках муниципального законодательства создана
правовая база, определяющая права и функциональные обязанности
муниципальных служащих, требования, предъявляемые к ним, и в целом
основные характеристики организации и функционирования муниципальной
службы.
Законодательные основы организации муниципальной службы включают
в себя три уровня правовых норм: нормы федеральных законов и иных
нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном уровне; нормы
законов и нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации; нормы
муниципальных нормативных правовых актов.
На федеральном уровне общественные отношения, связанные с организацией
муниципальной службы, регулируются:
Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ), который является
базовым документом в сфере регулирования отношений на муниципальной
службе и устанавливает общие принципы муниципальной службы и основы
правового статуса муниципальных служащих;
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее –
Федеральный закон № 131-ФЗ), устанавливающим, что систему правового
регулирования муниципальной службы составляет специальный федеральный
закон о муниципальной службе, а также принимаемые в соответствии с ним
законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и
иные муниципальные правовые акты;
Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
№ 79-ФЗ), который определяет взаимосвязь гражданской службы и
муниципальной службы;
Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), которым устанавливаются
основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные
основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или)
ликвидации последствий коррупционных правонарушений, в том числе в сфере
муниципальной службы;
2
Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в части, устанавливающей
особенности предоставления права на пенсию муниципальным служащим и
выплаты пенсии за выслугу лет, и другими федеральными законами.
К числу подзаконных актов, регулирующих вопросы муниципальной службы,
относятся:
Указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261
«О федеральной программе «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»;
Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557
«Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы,
при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные
государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих
супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»;
Указ Президента Российской Федерации от 20.09.2010 № 1141
«О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж
государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет
федеральных государственных гражданских служащих»;
постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2004
№ 900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных
служащих, подлежащих государственной защите».
Во втором полугодии 2012 года (далее - отчетный период) на федеральном
уровне продолжилось формирование нормативной правовой базы в
рассматриваемой сфере отношений.
Так, например, Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле
за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных
лиц их доходам» установлены правовые и организационные основы
осуществления контроля за соответствием расходов определенных категорий лиц,
в том числе замещающих муниципальные должности, должности муниципальной
службы, расходов супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных лиц
общему доходу таких лиц и их супруг (супругов) за три последних года,
предшествующих совершению сделки.
Федеральным законом от 03.12.2012 № 231-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих
государственные должности, и иных лиц их доходам», которым внесены
изменения в Федеральный закон № 25-ФЗ, регламентирующие вопросы
представления сведений о расходах муниципальными служащими и
ответственности за нарушение данного требования.
В отчетный период совершенствовалась судебная практика в сфере
муниципальной службы.
Так, например, Определением Верховного Суда Российской Федерации от
26.09.2012 № 53-АПГ12-12 по результатам проверки законности отдельных
3
положений Закона Красноярского края от 24.04.2008 № 5-1565 «Об особенностях
правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае»
отмечено, что основные (типовые) квалификационные требования для замещения
должностей муниципальной службы в соответствии с их классификацией должны
быть установлены субъектом Российской Федерации путем принятия
соответствующего закона.
Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 29.08.2012 № 83АПГ12-6 признал не соответствующим федеральному законодательству правовое
регулирование, осуществленное субъектом Российской Федерации (Брянской
областью), допускающее замещение высших должностей муниципальной службы
гражданами, не завершившими образование высшего профессионального уровня,
и главных должностей муниципальной службы - гражданами, имеющими среднее
специальное образование либо не завершившими образование высшего
профессионального уровня.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 15.08.2012 № 34АПГ12-2 установлено, что нормативное правовое регулирование субъектов
Российской Федерации (Мурманская область), устанавливающее дополнительные
гарантии за счет средств местного бюджета в виде единовременной
компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию не
соответствует действующему законодательству Российской Федерации и
нарушает принцип самостоятельности бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса
Российской Федерации).
Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от
05.10.2012 N 46-АПГ12-13 по делу об исчислении стажа муниципальной службы,
установило прецедент в части включения в стаж муниципальной службы периода
работы в Штабе гражданской обороны с 12 января 1990 года по 13 января 1994
года (4 года 2 дня) и перерасчете муниципальной пенсии с учетом указанного
стажа.
Вместе с тем трудности в законотворческой и правоприменительной
практике вызывают имеющиеся пробелы федерального законодательства.
Так, например, согласно части 1 статьи 24 Федерального закона № 25-ФЗ в
области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном
объеме распространяются права государственного гражданского служащего
Российской Федерации, установленные федеральными законами и законами
субъекта Российской Федерации. Вместе с тем до настоящего времени нет
федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан
Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей,
который должен быть принят в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 52
Федерального закона № 79-ФЗ.
На основании пункта 2 части 3 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ при
поступлении
на
муниципальную
службу
гражданин
представляет
собственноручно заполненную и подписанную анкету по форме, установленной
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти. Однако форма анкеты до настоящего времени не
установлена.
4
Пунктом 5 части 1 статьи 11 Федерального закона № 25-ФЗ закреплено право
муниципального служащего на получение в установленном порядке информации
и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, в целях
реализации которого должен быть установлен порядок запроса и получения
муниципальным служащим информации от государственных и муниципальных
органов, от организаций и объединений независимо от их организационноправовых форм и форм собственности. Вместе с тем указанный порядок до сих
пор не установлен.
Кроме того, на федеральном уровне не в полном объеме урегулированы
вопросы, связанные с:
повышением квалификации, подготовки и переподготовки муниципальных
служащих (пункт 7 части 1 статьи 11 Федерального закона № 25-ФЗ);
равнозначным переходом или поступлением на муниципальную должность
муниципальной службы (например, в случае переезда из одного субъекта
Российской Федерации в другой) (статья 16 Федерального закона № 25-ФЗ);
определением порядка и условий, при которых проведение конкурса на
замещение должности муниципальной службы является обязательным;
определением случаев, когда должности муниципальной службы замещаются без
проведения конкурса в силу особых условий, связанных с прохождением
муниципальной службы (статья 17 Федерального закона № 25-ФЗ);
аттестацией муниципальных служащих (в части закрепления прав и
обязанностей, а также основных гарантий прав аттестуемых лиц) (статья 18
Федерального закона № 25-ФЗ);
доплатами за совмещение профессий и выполнение дополнительных
обязанностей (статья 22 Федерального закона № 25-ФЗ);
обязательным государственным страхованием муниципальных служащих на
случай причинения вреда их здоровью и (или) имуществу в связи с исполнением
ими должностных обязанностей (пункт 6 части 1 статьи 23 Федерального закона
№ 25-ФЗ);
реализацией гарантий медицинского обслуживания муниципальных
служащих (пункт 4 части 1 статьи 23 Федерального закона № 25-ФЗ);
защитой муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и
других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных
обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными
законами (пункт 8 части 1 статьи 23 Федерального закона № 25-ФЗ).
Также, до настоящего времени не устранены следующие коллизии
федерального законодательства.
1. В силу части 5 статьи 11 Федерального закона № 273-ФЗ способом
предотвращения и урегулирования конфликта интересов является отвод и
самоотвод.
Согласно части 2.1 статьи 14.1 Федерального закона № 25-ФЗ единственным
способом предотвращения или урегулирования конфликта интересов является
изменение должностного или служебного положения муниципального
служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его
устранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в
5
установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной
возникновения конфликта интересов.
Таким образом, при определении способа предотвращения и урегулирования
конфликта интересов возникает коллизия норм.
2. Пункт 4 статьи 6 Федерального закона № 273-ФЗ устанавливает в качестве
основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица,
замещающего должность государственной или муниципальной службы,
включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами
Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или
муниципальной службы или применения в отношении его иных мер юридической
ответственности непредставление сведений либо представления заведомо
недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и
обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо
ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Вместе с тем согласно статье 27 Федерального закона № 25-ФЗ
дисциплинарные взыскания применяются за совершение дисциплинарного
проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение
муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных
обязанностей.
В этой связи при применения мер дисциплинарной ответственности к
муниципальному служащему, в случае отказа предоставления указанных
сведений супругой (супруга), возникает коллизия норм.
3. Частью 10 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ закреплен
исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы
местной администрации, осуществляемых на основе контракта (в случае смерти,
отставки по собственному желанию, отрешения от должности, признания судом
недееспособным или ограниченно дееспособным, признания судом безвестно
отсутствующим или объявления умершим и другие). Кроме того, часть 11
указанной статьи определяет основания для расторжения контракта с главой
местной администрации по соглашению сторон или в судебном порядке, перечень
которых также исчерпывающий.
Из этого следует, что законодатель не определил возможность расторжения
контракта, заключенного с главой местной администрации, по основаниям,
предусмотренным трудовым законодательством и Федеральным законом № 25ФЗ, императивно ограничив их перечень в специальном законе, регулирующем
вопросы местного самоуправления.
То есть при расторжении контракта с муниципальным служащим,
являющимся главой местной администрации, возникает коллизия норм.
Федеральным законом № 25-ФЗ к основным полномочиям субъекта
Российской Федерации в сфере муниципальной службы отнесены:
утверждение реестра должностей муниципальной службы (статья 7
Федерального закона № 25-ФЗ);
6
установление квалификационных требований к замещению должностей
муниципальной службы (статья 9 Федерального закона № 25-ФЗ);
присвоение классных чинов муниципальной службы (статья 9.1
Федерального закона № 25-ФЗ);
установление порядка поступления и прохождения муниципальной службы
(статья 16 Федерального закона № 25-ФЗ);
проведение аттестации муниципальных служащих (статья 18 Федерального
закона № 25-ФЗ);
предоставление отпуска муниципальному служащему (статья 21
Федерального закона № 25-ФЗ);
установление денежного содержания муниципальных служащих (статья 22
Федерального закона № 25-ФЗ);
предоставление дополнительных гарантий муниципальному служащему
(статья 23 Федерального закона № 25-ФЗ);
пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи
(статья 24 Федерального закона № 25-ФЗ);
поощрение муниципального служащего (статья 26 Федерального закона
№ 25-ФЗ);
утверждение программ развития муниципальной службы (статья 35
Федерального закона № 25-ФЗ) и другие.
К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляемым
органами
местного
самоуправления
поселений,
органами
местного
самоуправления городских округов и органами местного самоуправления
муниципальных районов самостоятельно, относятся:
определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления (пункт 8 части 10
статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ);
организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации
выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов
местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных
образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и
повышения
квалификации
муниципальных
служащих
и
работников
муниципальных учреждений (пункт 8.1 части 1 статьи 17 Федерального закона
№131-ФЗ).
Органам
местного
самоуправления
также
предоставлено
право
самостоятельно устанавливать условия предоставления права на пенсию
муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов (часть 4 статьи 7
Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном
обеспечении в Российской Федерации»).
В целях реализации норм Федерального закона № 25-ФЗ органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в
пределах Приволжского федерального округа, принято 569 нормативных
правовых актов (394 из которых о внесении изменений), регулирующих вопросы
прохождения муниципальной службы.
7
В отчетном периоде принят 41 нормативный правовой акт в (Республика
Башкортостан – 6, Чувашская Республика, Республика Марий Эл и Кировская
область – по 5, Республика Татарстан - 4, Оренбургская область - 4 (3),
Ульяновская и Саратовская области – по 3, Самарская область - 2, Республика
Мордовия, Удмуртская Республика, Пермский край и Пензенская область – по 1).
Во всех субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах
Приволжского федерального округа, приняты и действуют законы о
муниципальной службе, которыми регулируются вопросы организации
муниципальной службы.
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации в
отчетный период приняты нормативные правовые акты, направленные на
урегулирование вопросов, связанных с:
улучшением жилищных условий муниципальных служащих (Республика
Мордовия);
проверкой достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами,
претендующими на замещение должностей муниципальной службы (Саратовская
область);
формированием и ведением реестра должностей муниципальных служащих, а
также ограничениями, обусловленными прохождением муниципальной службы
(республики Удмуртия, Марий Эл, Татарстан и Башкортостан);
установлением размера и порядка оплаты труда и дополнительных выплат к
денежному вознаграждению отдельных категорий муниципальных служащих
(Кировская и Оренбургская области);
присвоением классных чинов муниципальной службы (Республика Марий
Эл);
установлением дополнительных гарантий депутатам, членам выборного
органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного
самоуправления (Чувашская Республика);
Также органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
находящихся в пределах Приволжского федерального округа, в отчетном периоде
приняты нормативные правовые акты, направленные на совершенствование
региональных целевых программ развития муниципальной службы (Чувашская
Республика, Республика Татарстан).
Анализ состояния законодательства субъектов Российской Федерации,
находящихся в пределах Приволжского федерального округа, позволяет сделать
вывод о полноте и достаточности реализации полномочий, предоставленных
федеральным законодателем.
Вместе с тем по информации территориальных органов Минюста России,
находящихся в пределах Приволжского федерального округа (далее –
территориальные органы), в ряде регионов отдельные полномочия,
предоставленные
субъектам
Российской
Федерации
федеральным
законодательством, не урегулированы.
Так, неурегулированными остаются следующие вопросы:
8
возможность установления дополнительных гарантий, предоставляемых
муниципальному служащему (Пермский край);
соотношение должностей муниципальной службы и должностей
государственной гражданской службы с учетом квалификационных требований к
соответствующим должностям муниципальной службы и должностям
государственной гражданской службы (Республика Башкортостан).
На нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского
федерального округа, в данной сфере отношений, территориальными органами
проведено 668 правовых экспертиз (из них 49 во втором полугодии 2012 года) и
277 антикоррупционных экспертиз (из них 49 в отчетном периоде).
Несоответствия федеральному законодательству выявлены в 21 акте
(Республика Башкортостан и Оренбургская область – по 4, Республика Марий Эл,
Пермский край и Ульяновская область – по 3, Пензенская область – 2, Республика
Татарстан и Кировская область – по 1), из них во втором полугодии 2012 года – в
3 актах (Удмуртская Республика, Саратовская и Самарская области – по 1).
В отчетном периоде в нормативных правовых актах субъектов Российской
Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа,
выявлены положения противоречащие федеральному законодательству в части:
1) отнесения одних и тех же должностей муниципальной службы с
одинаковыми функциональными признаками к различным группам в зависимости
от статуса муниципального образования:
Закон Удмуртской Республики от 20.03.2008 № 10-РЗ «О муниципальной
службе в Удмуртской Республике»;
Закон Саратовской области от 02.08.2007 № 157-ЗСО «О некоторых вопросах
муниципальной службы в Саратовской области»;
2) установления соотношений муниципальных должностей с должностями
государственной гражданской службы:
Закон Саратовской области от 02.08.2007 № 157-ЗСО «О некоторых вопросах
муниципальной службы в Саратовской области»;
3) установления квалификационных требований для замещения должностей
муниципальной службы:
Закон Самарской области от 09.10.2007 № 96-ГД «О муниципальной службе
в Самарской области».
В результате принятых мер в соответствие с федеральным законодательством
приведено 20 нормативных правовых актов, из них в отчетном периоде – 3 акта
(республики Татарстан и Башкортостан, Саратовская область – по 1).
В стадии приведения в соответствие с федеральным законодательством
находятся 4 акта (Пермский край – 2, Удмуртская Республика и Самарская
область – по 1) (Приложение 1).
По информации территориальных органов в рассматриваемой сфере
отношений коррупциогенные факторы выявлены в 3 актах (Республика Марий
Эл, Ульяновская и Саратовская области – по 1), из них в отчетном периоде – в 1
акте (Саратовская область).
9
Законом Саратовской области от 02.08.2007 № 157-ЗСО «О некоторых
вопросах муниципальной службы в Саратовской области» одни и тех же
должности муниципальной службы с одинаковыми функциональными
признаками были отнесены не к одной, а к различным группам муниципальных
должностей, к претендентам на которые в этой связи могли предъявляться не
одинаковые, а различные квалификационные требования, что создавало для
правоприменитля необоснованно широкие пределы усмотрения и в силу
подпункта «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов,
утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от
26.02.2010 № 96, являлось коррупциогенным фактором.
На основании экспертного заключения управления Минюста России по
Саратовской области указанный коррупциогенный фактор из закона в отчетном
периоде исключен.
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
находящихся в пределах Приволжского федерального округа, продолжена работа
по принятию нормативных правовых актов в сфере муниципальной службы.
Так, в отчетном периоде территориальными органами рассмотрено 17
проектов нормативных правовых актов в данной сфере правоотношений
(Кировская область – 5, Республика Марий Эл – 4, Чувашская Республика и
Саратовская область – по 3, Ульяновская и Пензенская области – по 1).
Так, например, Кабинетом Министров Чувашской Республики принят проект
постановления «Об утверждении Порядка проведения экспериментов в ходе
реализации республиканских программ развития муниципальной службы в
Чувашской Республике».
Проектами законов Республики Марий Эл, Ульяновской и Саратовской
области внесены изменения в законы области, регламентирующие вопросы
прохождения муниципальной службы.
По результатам изучения проекты признаны соответствующим Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству.
В рамках предоставленных полномочий Главное управление продолжит
работу по проведению мониторинга законодательства субъектов Российской
Федерации, расположенных в пределах Приволжского федерального округа, в
сфере муниципальной службы.
Главное управление Минюста России
по Нижегородской области
10
Перечень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
находящихся в стадии приведения в соответствие с федеральным
законодательством
1. Закон Пермского края от 04 мая 2008 года № 228-ПК «О муниципальной
службе в Пермском крае»;
2. Закон Пермской области от 09.08.1999 № 580-86 «О стаже государственной
гражданской, муниципальной службы Пермской области»;
3. Закон Самарской области от 09.10.2007 № 96-ГД «О муниципальной
службе в Самарской области»;
4. Закон Удмуртской Республики от 20.03.2008 № 10-РЗ «О муниципальной
службе в Удмуртской Республике».