Василевич Г.А. Конституция как акт прямого действия и
advertisement
КОНСТИТУЦИЯ КАК АКТ ПРЯМОГО ДЕЙСТВИЯ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (Гуманiтарна-эканамiчны веснiк. 1998, № 1. С. 110 - 115) В любой период истории с принятием Конституции главной задачей становится обеспечение прямого действия Конституции, формирование адекватной Конституции правоприменительной практики, обеспечение единообразного применения конституционных норм. Важно, чтобы юридическая и фактическая конституции совпадали. К сожалению, традиции правового нигилизма остаются еще весьма живучими. Поэтому юристам — ученым и практикам — необходимо много сделать для того, чтобы изменить общественное понимание роли права, содействовать законности в деятельности государственных органов и должностных лиц. Исходя из анализа Конституции Республики Беларусь, можно сделать однозначный вывод, что Конституция обладает не только высшей юридической силой, но и имеет прямое применение на всей ее территории, а права и свободы человека и гражданина являются действующими непосредственно. Обеспечить исполнение этих принципов на практике — одна из самых сложных проблем. Для ее выполнения необходима не только добрая воля тех, кто работает во властных структурах, но и поиск, установление конкретных правовых механизмов, которые бы принуждали должностных лиц строго следовать букве Конституции. И речь идет не только об установлении ответственности за нарушение Конституции. Права человека и гражданина, их утверждение, с одной стороны, это важнейший стимул деятельности государства, а, с другой, ограничитель его власти. Около 50% статей в действующей Конституции Республики Беларусь посвящены правам и свободам. Дальнейшее их развитие, наполнение новым содержанием, их гарантированность — задача всех государственных органов, в том числе судов. Необходимо с учетом новой Конституции и закрепленных в ней принципов дать классификацию прав и свобод. Вычленение их в ту или иную группу позволит найти в них общее и особенное, определить стратегию. Конституция Республики Беларусь, на наш взгляд, различает права человека и гражданина. Представляется, что предметом особой заботы государства должны стать неотъемлемые, неотчуждаемые права человека, т.е. те которые изначально не носят нормативный характер, не дарованы государством, а наоборот государство в этой сфере имеет ограничения. Именно естественные права выступают в качестве критерия прав позитивных, т.е. исходящих от государства и закрепляемых в нормативных актах. В области обеспечения неотъемлемых прав человека должны быть в первую очередь сосредоточены усилия на скорейшее достижение международных стандартов. При этом развитие законодательства должно идти с учетом приоритета общепризнанных принципов международного права. Мы должны ориентироваться на международные стандарты, практику демократических государств с устоявшимися традициями. К сожалению, статья 8 Конституции о признании республикой приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства не нашла еще широкого воплощения в текущем законодательстве, практике работы государственных органов, в первую очередь судов. Необходимо государственным органам, возможно парламентской комиссии по международным делам выработать рекомендации по реализации общепризнанных принципов международного права в текущей законотворческой и правоприменительной деятельности. К этой проблеме необходимо привлечь внимание. Что же касается международных договоров, то законом о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, предусмотрено их верховенство по отношению к иным подконституционным актам. В иерархии правовых актов международные договоры занимают третье место после конституции и конституционных законов. Конституция не допускает заключение международных договоров, противоречащих ей, но вполне возможно их заключение в случае противоречия закону. Несмотря на то, что действие общепризнанных принципов международного права и международных договоров определяется соответственно в Конституции и обыкновенном законе, до сих пор общепризнанные принципы фактически обладают во внутреннем праве более низким статусом, чем нормы договорные. Хотя должен быть их приоритет во внутреннем праве. Заслуживает поддержки инициатива о корректировке закона о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров. На наш взгляд, будет крупным шагом вперед в совершенствовании правовой системы закрепление в законе положения о том, что общепризнанные принципы международного права и нормы вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. Предполагается предусмотреть, что если нормами ратифицированных и вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь установлены другие правила, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством, то будут применяться эти правила. Суды могут многое сделать для обеспечения верховенства не только Конституции, но и международных договоров, ратифицированных Республикой Беларусь. На мой взгляд, при выявлении расхождений между ними и подзаконными актами следует использовать по аналогии механизм, предусмотренный ст.112 Конституции. Опыт показывает, что нередко заключаемые в рамках СНГ договоры (соглашения) не берутся в расчет, не анализируются при подготовке проектов нормативных актов стран СНГ, т.е. договорно-правовая база и система текущего законодательства существуют как бы сами по себе. Эта же опасность может постигнуть и Союз Беларуси и России. По Конституции Беларуси акты межгосударственных образований имеют подзаконный характер. Можно предусмотреть порядок, при котором они будут действовать непосредственно, при условии, что не противоречат Конституции, законам и декретам. В Конституции Беларуси с марта 1994 года содержится положение о праве Конституционного Суда Беларуси давать заключения о соответствии нашему Основному Закону актов межгосударственных образований, в которые входит Республики Беларусь. Тем самым здесь обеспечивается защита Конституции республики и ее верховенство. В уставе говорится о том, что решения органов Союза принимаются в пределах их компетенции и без ущерба конституциям государств - участников. Таким образом в Уставе подчеркнута необходимость соответствия принимаемых решений органами Союза не только конституционным принципам, но всем конституционным нормам, то есть всему Основному Закону страны. Полезно было бы рассмотреть вопрос о практике применения действующих в Республике Беларусь норм международных договоров на Пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда. Прямой характер действия Конституции будет обеспечен, когда суды общей юрисдикции в своих решениях будут ссылаться на конституционную норму. За десятилетия советской власти такие примеры были исключительными, за годы действия нынешней Конституции ситуация не улучшилась. А ведь согласно ст.112 Конституции, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным еще весьма редки. Однако случаи постановки вопроса о признании того или иного акта неконституционным. Для того, чтобы сдвинуть дело с мертвой точки, полезно было бы предусмотреть в качестве одного из показателей судебной статистики количество внесенных судами предложений о признании актов неконституционными. К сожалению, с 30 марта 1994 года данная норма фактически не действовала: суды не входили с соответствующими предложениями в Конституционный Суд. Многими это объяснялось отсутствием законодательной регламентации такого обращения. Хотя и в тот период нельзя было согласиться с такого рода объяснениями, так как были все условия для формирования соответствующей практики. Чтобы снять всякие сомнения, в законе от 7 июля 1997 года предусмотрено, что суд (общей компетенции или хозяйственный) при выявлении расхождений между Конституцией и подконституционным актом принимает решение в соответствии с Конституцией и после вступления в законную силу судебного постановления ставит соответственно перед Верховным Судом или Высшим Хозяйственным Судом вопрос о внесении ими предложения в Конституционный Суд о признании данного нормативного акта неконституционным. Очень важно, что согласно закону Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд обязаны сделать это в месячный срок со дня обращения к ним суда нижестоящей инстанции. Наше законодательство в этой части несколько отличается от законодательства ряда других стран, в том числе СНГ: предполагается, что суд сразу выносит решение по делу, руководствуясь при этом Конституцией. Однако не исключаю и возможности суда при рассмотрении конкретного дела приостановить производство по нему до вынесения вердикта Конституционным Судом по вопросу о конституционности нормативного акта. На мой взгляд, следовало бы предусмотреть аналогичный механизм взаимодействия судов (общей компетенции, хозяйственных) международными и Конституционного договорами, Суда при действующими на установлении территории расхождений Беларуси, и между иными подконституционными актами с целью обеспечения реального верховенства первых над вторыми. Следовало бы принцип соотнесения актов с Конституцией распространить и на ратифицированные международные договоры. Необходимо, чтобы основополагающие международные документы, ратифицированные республикой, стали настольными книгами судей, парламентариев, всех, кто представляет государство. Изложенный в переходных положениях Конституции принцип, согласно которому законы и иные нормативные акты до приведения их в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции, означает, что не требуется отмены акта или решения Конституционного Суда для того, чтобы не применять противоречащую Конституции норму. Безусловно, в этом случае правоприменитель берет на себя риск ответственности за ошибочность решения. Однако это касается актов, изданных ранее принятия Конституции. Есть множество актов, действие которых вызывает сомнение. Что же касается нормативных актов, принятых после вступления в действие Конституции, то вывод не может быть однозначным. Конституция закрепляет правило, согласно которому законы, указы и другие акты государственных органов должны издаваться на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. При этом в ней предусмотрено, что в случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Таким образом Конституция, с одной стороны, наметила пути разграничения полномочий между Президентом и Парламентом, а с другой, допускает существование отдельных видов указов, изданных в рамках конституционных полномочий Президента, которые обладают более высокой юридической силой, чем законы. Было бы полезно Парламенту дать толкование относительно того, кто вправе установить расхождение между различными актами — правоприменитель, общий суд или Конституционный Суд. Проблема не так проста, как кажется. Например, согласно ст.112 Конституции суд при рассмотрении конкретного дела пришел к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или закону (при этом они не объявляются недействительными) и принять решение в соответствии с Конституцией и законами, поставив в установленном порядке вопрос о признании данного акта неконституционным. Исходя из закрепленного в Конституции правила о том, что в случае расхождения Конституции и закона действует Конституция, можно сделать несколько выводов: 1) закон не может “закрыть” чьи-то конституционные полномочия; 2) Конституция действует и тогда, когда закон еще не отменен, не признан утратившим силу; 3) норма Конституции действует как непосредственно, так и через издаваемые государственными органами акты. Анализ норм Конституции позволяет сделать вывод, что иерархия актов, принимаемых органами общегосударственного уровня, предопределяется источниками их правомочий, т.е. где они закреплены — в Конституции или законе. Так, акты Президента по реализации конституционных полномочий не могут отменяться законами. Парламент может ограничивать лишь те права Президента, которые были переданы ему законом. В связи с необходимостью устранения отставаний в Конституционном преобразовании общества не исключается возможность делегирования Парламентом определенных полномочий в области правового регулирования общественных отношений исполнительной власти. Такая практика была на Украине, весьма развита в США. Белорусская Конституция прямо указывает на возможность делегирования Парламентом своих полномочий Президенту. Относительно делегированных исполнительной власти полномочий Парламент может сохранить право законодательного вето, представляющее собой налагаемый им в силу необходимости запрет на нормативные акты, принятые Президентом. Такое вето Парламента может быть абсолютным. Надо иметь ввиду, что законодательное вето Парламента недопустимо, относительно тех полномочий, которыми Президент обладает по Конституции. В переходных положениях Конституции нет указания на то, в течение какого срока должны быть приняты упоминаемые в ней нормативные акты. Тем самым предопределяется значение конституционного регулирования, а не отдельных законов. Задача Парламента состоит в том, чтобы принять сбалансированную оптимальную Программу законопроектных работ, в которой бы учитывались приоритеты правового регулирования общественных отношений. Проблемой, требующей своего решения, является определение пределов законодательного ведения Парламента. В новой редакции Конституции нормы, посвященные данному вопросу, сформулированы более определенно, а именно: путем перечисления проектов законов, которые вправе рассматривать Палата представителей, где начинается весь законодательный процесс. Однако полагаем, что этот перечень не является закрытым и вполне допустимо принятие законов и по другим вопросам, если их решения не отнесено к компетенции иных органов. Непосредственному применению конституционных норм призван содействовать и Конституционный Суд. Для этого могут быть использованы различные формы его работы. Наиболее эффективной — является принятие решений в виде заключений Конституционного Суда. В этом случае Конституционный Суд принимая окончательные, не подлежащие обжалованию и опротестованию решения, тем самым предопределяет юридические последствия, которые наступают в связи с проверкой конституционности тех или иных норм. Суд самостоятельно определяет дату, с которой признанные неконституционными нормативные акты или их отдельные положения не имеют юридической силы. В практике Суда были решения, когда допускалось некоторое действие во времени актов, признанных неконституционными, а также признание таковыми и не имеющими юридических актов с момента принятия по истечении пяти лет их действия. В данном случае Суд руководствовался необходимостью принятия не только законного, обоснованного, но и справедливого решения. Хотел бы отметить, что Конституционный Суд Республики Беларусь при подготовке своих решений довольно часто обращается к анализу рекомендательных актов, которые одобрены Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ. В этом я вижу тот реальный вклад Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, который он вносит в формирование правовой системы в наших государствах, в обеспечение прав и свобод граждан. Так, для определения своей позиции мы обращались к анализу понятий "нормативный правовой акт", "обратная сила закона", сформулированных в статье 43 Рекомендательного законодательного акта "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ", одобренного Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 13 мая 1995 года, а также в статье 12 Модельного уголовного кодекса для государств - участников СНГ, принятого Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 17 февраля 1996 года, в которой, в частности, указывается, что закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, то есть распространяется на лиц, совершивших соответствующее деяние до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание. Конституционный Суд Республики Беларусь, к сожалению, не может возбуждать производство по делам о проверке конституционности нормативных актов, если предложение об этом исходит от гражданина. Хотя я полагаю, что в перспективе к этому можно прийти. В Конституции наряду с закреплением основных положений статуса Конституционного Суда, предусмотрено, что компетенция, организация, и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом. На мой взгляд, в этой связи Суд может быть наделен дополнительными правами. В этом убеждает комплексный анализ Конституции. Компетенция — это совокупность прав, обязанностей и ответственности того или иного субъекта. Как я отметил, в статье 116 Конституции предусмотрено, что не только организация и порядок деятельности Конституционного Суда, но и его компетенция определяется законом. Кстати, аналогично решен вопрос о компетенции Правительства (ст.108 Конституции), органов местного управления и самоуправления (ст.124), Прокуратуры (ст.128), Комитета государственного контроля (ст.131). В Конституции закреплены основные, фундаментальные права, которые могут быть дополнены, развиты соответствующими законами, развивающими статус названных органов. К сожалению, у нас практически нет практики толкования Конституции. В 1997 году был лишь единственный конституционный случай, закон о когда Парламент толковании по Конституции. предложению В случае Президента отсутствия принял ясности, противоречивости практики применения конституционных норм следовало бы чаще Парламенту пользоваться данным правомочием. В Конституции около ста раз упоминается закон как источник правового регулирования общественных отношений. Очень важно, чтобы законы и другие нормативные акты адекватно отражали содержание конституционных норм с учетом общественного развития. Сейчас нужна последовательная работа по совершенствованию текущего законодательства. Многие нормативные акты потеряли свою актуальность, устарели, становятся тормозом общественного развития. Поэтому Президент, Правительство, Парламент и стремятся восполнить те пробелы, которые у нас есть в правовом регулировании. У нас сделан огромный задел по кодификации законодательства. Некоторые из проектов обновляемых кодексов уже приняты в первом чтении, часть направлена в Парламент для рассмотрения. В формировании нормальной правовой системы огромную, если не решающую, роль могут сыграть суды. На мой взгляд, нужна солидная Программа законопроектных работ. Следует в качестве важнейшего элемента правотворческого процесса предусмотреть прогнозирование последствий принятия того или иного нормативного акта. Нужно сосредоточить усилия на технологии обеспечения конституционных норм, верховенства Конституции. Полезно было бы внедрить правило принятия решений распорядительного, а в некоторых случаях и нормативного характера Парламентом, Президентом, Правительством, местными органами, министерствами, ведомствами, иными государственными органами и должностными лицами со ссылкой на акт более высокой юридической силы, т.е. Конституцию, закон, указ и т.д. В заключение хотелось бы отметить, что обеспечение непосредственного действия Конституции, подготовленного с учетом лучших достижений юридической мысли, является залогом успешного построения демократического правового государства.
