Екатерина ШУГРИНА, доктор юридических наук

Продолжаем новую рубрику,
которую ведет доктор юридических наук Екатерина Шугрина.
В № 1 журнала за 2009 г. автор рассказала о правовых основах уголовной и
гражданской ответственности органов местного самоуправления. В этой статье читайте
об особенностях практики рассмотрения дел, связанных с работой муниципалитетов, в
Европейском суде по правам человека.
Главная особенность - то, что Европейский суд считает, что государство должно
отвечать по обязательствам органов местного самоуправления. Другими словами,
отсутствие в местных бюджетах денег на исполнение решений Европейского суда
означает, что эти средства придется
искать в бюджете государства.
Екатерина ШУГРИНА, доктор юридических наук,
профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московской государственной юридической академии,
член Европейского клуба экспертов местного самоуправления
Европейский суд по правам человека и
российские проблемы местного самоуправления
Считается, что из всех межгосударственных органов и организаций наиболее
действенным является обращение в Европейский суд по правам человека. Однако
необходимо учитывать, что в Европейском суде рассмотрению подлежат лишь дела,
вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о
защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года с последующими
изменениями (далее также Конвенция. -Авт.).
В Конвенции не говорится о таком праве, как право на осуществление местного
самоуправления. Поэтому некоторые авторы делают вывод о невозможности обращения
в суд в связи с защитой рассматриваемого права. Другие авторы считают, что в сфере
местного самоуправления речь идет, прежде всего, о защите таких прав и свобод,
предусмотренных Конвенцией, как: свобода собраний и объединений; право на
эффективное средство правовой защиты; право на защиту собственности; право на
свободные выборы.
Анализ решений Европейского суда позволяет выделить несколько сложившихся
позиций, связанных с местным самоуправлением.
Первое. В Европейском суде сложилось некое усредненное представление о
местном самоуправлении, что не всегда соответствует концепции местного
самоуправления конкретных стран. Как правило, органы власти, которые по
российскому законодательству являются органами местного самоуправления, с
точки зрения практики Европейского суда по правам человека являются
государственными органами. Так, рассматривая дело «Герасимова против Российской
Федерации» (обжаловалась длительность исполнения судебного решения управлением
социальной защиты населения администрации города Чапаевска Самарской
области), отметил, «что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных
органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными
органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и
осуществлю ют государственные функции, пере данные им на основании Конституции
и иных законов (см. Решение Европейской Комиссии по делу "Ротентурм Коммюн
против Швейцарии»: Решение Европейской Комиссии по делу «Аюнтамьенто де X.
против Испании»). Европейский суд напоминает, что в международном праве термин
«государственная организация» не сводится только к центральным органам власти. В тех
случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие
распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные
функции. Европейский суд счел, что Управление социальной защиты населения города
Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждаете
частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации. Соответственно,
Европейский суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением
Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 года являются органы
государственной власти».
Второе. Европейский суд считает, что именно государство отвечает по
обязательствам органов местного самоуправления, а также за те действия и
решения, которые совершаются органами местного самоуправления. Эта позиция
была частично выражена в рассмотренном выше решении «Герасимова против
Российской Федерации».
В другом решении по делу «Бакли (Buckley) против Соединенного Королевства»
(1996 год) Европейский суд отметил, что «в той степени, в которой выбор и реализация
политики планирования связаны с осуществлением дискреционных полномочий,
зависящих от множества факторов местного значения, национальным компетентным
властям, в принципе, предоставлена свобода усмотрения». В другом решении по
аналогичному делу «Чепмен (Chapman) против Соединенного Королевства» (2001 год)
Европейский суд дополнительно указал, что «в этих обстоятельствах процессуальные
гарантии, доступные каждому заявителю, будут иметь особое значение при определении
того, не преступило ли государство-ответчик, осуществляя соответствующее правовое регулирование, рамки допустимой свободы усмотрения. В частности, был ли процесс
принятия решений, приведший к вмешательству, справедливым и мог ли он обеспечить
должное уважение интересов, гарантированных лицу статьей 8»
Обстоятельства обоих дел схожи. Заявительницы являются цыганками,
проживающими в домах-фургонах. У обеих заявительниц большие семьи. Длительное
время семьи ведут кочевой образ жизни. В какой-то момент обе заявительницы
покупают участки земли под застройку и обращаются к местным властям за получением
разрешения на застройку. Местные советы в разрешении отказывают. В решении об
отказе, выданном в 1996 году, было указано, что размещение домов-фургонов, принадлежащих цыганам, может умалить достоинства открытого сельского ландшафта.
Основанием для отказа в 2001 году являлось нахождение земли под застройку в
столичной зеленой зоне. В дальнейшем обе заявительницы были оштрафованы за
расположение своих фургонов в неположенном месте. Обе заявительницы жаловались,
что отказ в разрешении на размещение домов-фургонов на собственной земле и
последовавшие правоприменительные меры принудительного характера в отношении
занятия ими собственной земли составляют нарушение статьи 8 Конвенции, что имело
место вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на
уважение жилища, проявившееся в отказе выдать разрешение на застройку.
Третье. Отсутствие средств в бюджете не является основанием для
неисполнения судебного решения. Эта позиция представляет большое значение в
свете того, что объем обязательств органов местного самоуправления существенно превышает объем средств, выделяемых на их исполнение. В силу этого и ряда других
причин органы местного самоуправления довольно часто не в состоянии осуществлять
возложенные на них полномочия.
В то же время жители муниципального образования, организации, находящиеся на
территории муниципального образования, становятся все более грамотными и все
чаще обращаются в различные суды за защитой нарушенных прав. При этом они не
всегда точно и правильно указывают ответчика, предъявляя иски к органам местного
самоуправления, поскольку именно от них ожидают реализации своих прав или
законных интересов. Однако органы местного самоуправления не должны соглашаться с
таким положением вещей, в ходе судебного заседания могут заявлять ходатайства о
привлечении в качестве ответчика, соответчика соответствующие органы Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации.
Ниже приводится пример судебного дела, из которого следует, что гражданин,
являющийся участником ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС,
получил судебное решение от 10 мая 2000 года, в соответствии с которым ему должно
было быть предоставлено жилье. Ответчиком выступал Курганский городской совет.
Примерно в это же время, 10 декабря 2001 года, Старооскольский городской суд
Белгородской области вынес аналогичное решение в пользу другого гражданина,
который также является участником ликвидации последствий аварии на Чернобыльской
АЭС. Ответчиком выступала Белгородская областная администрация.
С точки зрения Европейского суда по правам человека, отсутствие средств в
бюджете не является основанием для неисполнения судебного решения. Поэтому, если
вышеназванные граждане, получив судебное решение о необходимости предоставления
им жилья, обратятся в Европейский суд по правам человека с жалобой на неисполнение
судебного решения или исполнение судебного решения с нарушением разумных сроков
(длительное исполнение), то у них очень много шансов выиграть дело. Как уже
говорилось, с точки зрения Европейского суда по правам человека органы местного
самоуправления являются разновидностью государственных органов; именно
государство несет ответственность за решения, принятые органами местного
самоуправления. Эту практику необходимо доводить до сведения соответствующих
органов государственной власти, показывая, что наличие «не финансируемых
мандатов» может привести к ответственности государства, негативным
последствиям для его репутации.
По мнению Европейского суда по правам человека, длительность исполнения
судебного решения свидетельствует о нарушении права на доступ к правосудию,
права на защиту. Право на суд, защищенное статьей 6 Европейской Конвенции о
защите прав человека и основных свобод 1950 года, было бы иллюзорным, если бы
правовая система государства - участника Европейской Конвенции допускала, чтобы
судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению,
оставалось бы недействующим в отношении одной стороны в ущерб ее интересам.
Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом,
рассматриваться как составляющая «судебного разбирательства» по смыслу статьи 6
Конвенции.
Ниже приводятся в качестве примера извлечения из нескольких постановлений
Европейского суда по правам человека, вынесенных по делам против Российской
Федерации и касающихся невозможности органов местного самоуправления исполнить
судебное решение, невозможность исполнить в разумные сроки.
1. Постановление Европейского суда по правам человека от 12 июля 2007 года по делу №
18762/06 «Телятьева против Российской Федерации». Из обстоятельств дела следует, что
20 января 2004 года Котласский городской суд Архангельской области удовлетворил
иск заявительницы к администрации муниципального образования «Котлас» о
предоставлении ей жилого помещения в связи с аварийным состоянием дома, в
котором она проживала, обязав администрацию предоставить Телятьевой СЮ. жилое
помещение, отвечающее санитарным и техническим требованиям, в городе Котлас в
виде отдельной квартиры, жилой площадью не менее 12 квадратных метров.
Решение Котласского городского суда Архангельской области от 20 января 2004
года было исполнено только 2 января 2006 года. Европейский суд отметил, что
российские власти в обоснование столь длительного неисполнения судебного решения
сослались на отсутствие у должника (администрации муниципального образования
«Котлас») жилья или финансовых ресурсов, необходимых для покупки квартиры. В
этой связи Европейский суд указал, что органы власти не могут ссылаться на отсутствие денежных средств или иных ресурсов, таких, как жилье, в качестве оправдания
невыплаты признанного в судебном решении долга.
Европейский суд отметил, что власти Российской Федерации были не в состоянии
в течение двух лет исполнить подлежащее принудительному исполнению решение от 20
января 2004 года, вынесенное в пользу заявителя, чем умалили саму сущность права
заявителя на справедливое судебное разбирательство и воспрепятствовали получению
заявителем квартиры, которую она обоснованно ожидала получить. Таким образом,
Европейский суд пришел к выводу о том, что ввиду длительного неисполнения
властями Российской Федерации решения от 20 января 2004 года была нарушена
статья 6 Конвенции и статья 1 Протокола № 1 к ней. На основании данного
постановления Европейского суда власти Российской Федерации обязаны выплатить
заявителю 1600 евро в качестве компенсации морального вреда и 800 евро в качестве
компенсации судебных расходов и издержек.
2. Постановление Европейского суда по правам человека от 30 июня 2005 года по делу
№11931/03 «Тетерины против России». Из обстоятельств дела следует, что 26 сентября
1994 года Ежвинский районный суд Республики Коми удовлетворил иск к
администрации города Емва о предоставлении
государственного
жилья,
на
которое заявитель имел право как судья. Суд обязал администрацию города:
"...выделить или приобрести Тетерину на семью из пяти человек отдельную
благоустроенную квартиру или дом, с учетом права истца на дополнительную комнату
не менее 65 квадратных метров, расположенную вблизи Княжпогостского районного
суда в городе Емва». Решение не обжаловалось. Исполнительное производство
возбуждалось несколько раз. Однако решение суда не могло быть исполнено, поскольку
у городских властей не было какого-либо жилья. 19 января 2004 года администрация
города Емва предложила заявителю двухкомнатную квартиру площадью 25
квадратных метров с центральным отоплением. Это не отвечало требованиям решения
суда.
По мнению Европейского суда по правам человека, с момента вынесения решения
суда от 26 сентября 1994 заявитель имел «законное ожидание» приобрести денежные
средства. Это относится к понятию «собственность» по смыслу статьи 1 Протокола №
1. Следовательно, было нарушение статьи 6 параграфа 1 Конвенции и статьи 1
Протокола № 1 к ней. На основании данного постановления Европейского суда власти
Российской Федерации обязаны выплатить заявителю 3000 евро в качестве
компенсации морального вреда.
3. Постановление Европейского суда по правам человека от 3 ноября 2005 года по
делу № 63995/00 «Кукало против России». Заявитель является участником ликвидации
последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. 10 мая 2000 года городской суд
удовлетворил иск заявителя к Курганскому городскому совету обеспечить заявителя
государственным жильем, как участника ликвидации последствий катастрофы на
Чернобыльской АЭС. Суд обязал обеспечить заявителя и его жену отдельной благоустроенной квартирой в городе Кургане, отвечающей санитарным и техническим
стандартам, общей площадью не менее 52 квадратных метров, с учетом права заявителя
на дополнительную комнату.
Городской совет обратился в суд об отсрочке в исполнении решения суда до 1 июля
2001 года ввиду отсутствия необходимых средств в городском бюджете на 2000 год и
больших затрат, понесенных городским советом в связи с восстановлением ущерба,
вызванного наводнением. Своим определением от 17 июля года городской суд
предоставил отсрочку до 31 декабря 2000 года. В начале 001 года городской совет обратился в суд с заявлением о предоставлении другой отсрочки, пояснив, что город
должен профинансировать предупредительные меры в связи с новой угрозой
наводнения весной года. Поскольку местные власти не осуществляли какого-либо
строительства жилья, исполнение решения суда заявителя было возможно только путем
приобретения квартиры на рынке жилья. 20 февраля 2001 года суд предоставил
отсрочку до 1 октября 2001 года. 20 ноября 2001 года заявитель подал заявление в
городской совет с просьбой приобрести ему квартиру, расположенную на 26-й улице
Блюхера, № 27 общей площадью 56,2 квадратных метра. Заявитель указывал, что он
гарантирует внести частичный взнос в сумме 65 000 рублей от стоимости квартиры.
Заявитель также указывал в заявлении, что он не будет иметь в дальнейшем претензий к
городскому совету, если его заявление будет удовлетворено. Постановлением от 21
декабря 2001 года мэр города Кургана распорядился предоставить заявителю квартиру
№ 27 по 26-й улице Блюхера общей площадью 56 квадратных метров во исполнение
решения суда от 10 мая 2000 года.
В решении по делу Европейский суд по правам человека отмечает, что Курганский
городской суд в двух случаях предоставил отсрочки в исполнении решения суда сроком
приблизительно на пять и на шесть месяцев, в обоих случаях по причине отсутствия
финансовых средств, принимая во внимание необходимость финансирования защитных
работ от наводнения. Хотя предполагаемое отсутствие средств государства не может, как
таковое, служить оправданием для неисполнения долга по решению суда, задержка в
полтора года в обстоятельствах данного дела не нарушает сущность права,
защищенного статьей 6 параграф 1. Следовательно, не было нарушения статьи 6 параграфа 1 Конвенции.
В последнем деле обращает на себя внимание совершенно иное поведение
органов местного самоуправления, связанное с исполнением судебного решения; в
частности, были неоднократные обращения в суд с просьбой о предоставлении отсрочки
в исполнении судебного решения.
Вышеприведенные примеры показывают, что суммы, присуждаемые Российской
Федерации к выплате в пользу заявителей, не очень большие для государства.
Более значимым является другое. У Европейского суда по правам человека
формируется устойчивое представление о том, что в Российской Федерации в силу
разных обстоятельств сложилась устойчивая практика неисполнения судебных решений.
В постановлении Европейского суда по правам человека от 15 января 2009 года
по жалобе № 33509/04 по делу «Бурдов против России (№ 2)» подчеркивалось, что
сложности национального порядка исполнительного производства или бюджетной
системы государства не могут освободить государство от своего обязательства по
Конвенции, чтобы гарантировать каждому право на исполнение обязательного для
исполнения и вступившего в силу решения суда в разумный срок. Равно как орган
государства-ответчика не волен ссылаться и на недостаточное финансирование или
отсутствие других средств (как, например, жилье) в оправдание неисполнения
решения суда. Это является обязанностью государства - участника Конвенции
организовать свои юридические системы таким образом, чтобы органы власти могли
исполнить свои обязательства в этом отношении.
Решение Европейского суда по правам человека по делу «Бурдов против России
(№ 2)» принято как пилотное постановление. Это означает, что есть определенные
структурные проблемы, приводящие к значительным количествам одинаковых жалоб.
Поэтому ЕСПЧ в названном решении дополнительно постановил, что Российская
Федерация обязана в течение шести месяцев от даты вступления в силу постановления
установить эффективное внутреннее средство правовой защиты или комплекс таких
средств, которые обеспечили бы адекватное и полное восстановление нарушенных
прав в случае неисполнения или задержек в исполнении внутренних решений суда; в
ожидании принятия этих мер суд приостанавливает на один год от даты вступления в
силу постановления производство по всем делам, касающимся только неисполнения
и/или задержки в исполнении решений суда.
А такие меры для государства являются серьезным сигналом, указанием на
необходимость оперативного реагирования. Поэтому если государство изначально не
находит средства для оплаты всех «мандатов», возложенных на органы местного
самоуправления, то на основании решений Европейского суда по правам человека оно
все равно эти деньги обязано выделить.
Четвертое. Органы местного самоуправления не являются надлежащими
заявителями. Эта позиция была сформулирована в докладе Комиссии по правам
человека Европейского суда по делу «16 австрийских коммун и несколько их
советников против Австрии». В докладе Комиссии отмечается, что коммуны являются
местными правительственными организациями, осуществляющими публичные функции
от имени государства, то есть однозначно являются «правительственными организациями», прямо противоположными «неправительственным организациям» по смыслу
статьи 25 Конвенции. Кроме того, по мнению Комиссии, коммуны не подпадают под
определение «любое лицо» или «любая группа частных лиц» в смысле статьи 25
Конвенции. Комиссия находит, что такая конструкция не соответствует
сложившемуся четкому различию между «неправительственными организациями», с
одной стороны, и «любыми лицами» или «любыми группами частных лиц», с другой.
Комиссия так - же обращает внимание, что коммуны не являются ассоциациями,
которые создаются частными лицами на добровольной основе, но органами, которые
создаются на основе норм публичного права.
Обстоятельства данного дела были таковы. В 1971 году парламент одной из
австрийских провинций принял решение об укрупнении коммун, поскольку маленькие
коммуны являются недостаточно оснащенными и финансово очень слабыми для того,
чтобы обеспечить своим жителям достаточный уровень предоставляемых услуг, как
это требуется для развитого современного общества. Во исполнение этого решения
правительство провинции издало несколько своих актов, в которых говорилось, что
укрупнение должно было происходить либо путем присоединения к другим коммунам,
либо путем объединения и создания новой коммуны; во вновь созданные или
укрупненные коммуны назначается правительственный уполномоченный, который
осуществляет управление коммуной до выборов нового мэра. Оплата труда
правительственного уполномоченного должна осуществляться за счет средств новой
(объединенной) коммуны и также устанавливалась в этих решениях. В это же время
создается совет советников провинции, который должен действовать до избрания
нового муниципального совета. Причем туда назначили несколько советников
муниципальных советов из упраздняемых коммун, без согласования с советниками.
Упраздняемые с 1 января 1972 года коммуны, а также несколько их советников
обратились сначала в Конституционный суд Австрии, а затем и в Европейский суд по
правам человека. Заявители, в частности, утверждали, что произошел захват власти
правительственными чиновниками (вмешательство в деятельность коммун);
нарушено право на свободу ассоциаций; нарушено право коммун на справедливое
судебное разбирательство; упраздняемые коммуны были дискриминированы по
сравнению с остальными коммунами и лишены независимости; нарушено право
собственности коммун (их бюджетом распоряжается правительство провинции).
Пятое. Несмотря на то что Европейский суд может отождествлять выборы в
законодательные органы государственной власти и выборы в представительные
органы местного самоуправления, выборы в представительные органы
российских муниципальных образований не подпадают под действие
Протокола № 1 к Конвенции. В Протоколе № 1 к Конвенции о защите прав человека и
основных свобод от 20 марта 1952 года содержится статья 3, закрепляющая право на свободные выборы: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с
разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голо сования в таких
условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе
органов законодательной власти». Причем следует обратить внимание, что формально
в статье говорится о выборе законодательных органов, однако Суд в своих решениях
неоднократно отмечал, что термин «законодательная власть» не обязательно
подразумевает только парламент, а выборные, включая муниципальные, представительные органы. Более подробно о понимании Судом сути органов государственной и
муниципальной власти будет говориться ниже.
Российские заявители неоднократно пытались использовать эту статью для
обращения в Суд. Одним из наиболее известных дел является дело бывшего мэра
Владивостока В. Черепкова. Суть жалобы В. Черепкова сводилась к тому, что он был
лишен возможности принять участие в выборах на пост мэра Владивостока в связи с
отказом избирательной комиссии зарегистрировать его кандидатом на пост мэра
города, и поэтому Черепков В. полагал, что нарушено его пассивное избирательное
право, которое, по его мнению, было гарантировано статьей 3 Протокола 1 к
Конвенции .
Однако Суд пришел к иному выводу и признал жалобу неприемлемой. В своем
решении по вопросу приемлемости жалобы Суд указал , что статья 3 Протокола № 1 к
Конвенции гарантирует проведение выборов законодательной власти. Следует
отметить, что термин «законодательная власть» необязательно подразумевает под собой
национальный парламент, так как это понятие необходимо толковать исходя из
конституционного устройства конкретного государства. По делу «Матье-Моан и
Клерфейт против Бельгии» было установлено, что в ходе конституционной реформы
1980 года Фламандский Совет был наделен достаточной компетенцией и полномочиями для того, чтобы он стал наряду с Советом Французского Сообщества и Валлонским
Региональным Советом, а равно как и Палатой представителей и Сенатом, составной
частью бельгийской законодательной власти.
Комиссия установила, что такие органы местного самоуправления, как
муниципальные советы в Бельгии и муниципальные советы графств в Соединенном
Королевстве, не подпадают под понятие «законодательной власти» по смыслу статьи 3
Протокола № 1 к Конвенции (см. «Клейфейт, Легрос против Бельгии» и «Бусс-Клибом
против Соединенного Королевства»).
В России законодательная власть осуществляется парламентом (статья 94
Конституции Российской Федерации). Конституция также наделяет такими
полномочиями парламенты субъектов Российской Федерации (статьи 11, 72, 73 и 76).
Приморский край является субъектом Российской Федерации (статья 65). В соответствии со статьей 46 Устава Приморского края представительным единственным и
законодательным органом государственной власти Приморского края является Дума
Приморского края.
Суд, однако, отмечает, что заявитель жалуется на проведение местных выборов (во
Владивостокское муниципальное образование и на пост мэра Владивостока). Однако
полномочия, которыми наделил закон муниципальное образование и мэра, не сводятся
к осуществлению законодательных полномочий по смыслу Конституции Российской
Федерации (статья 12) и Устава Приморского края (статья 11). Суд считает, что полномочия издавать распоряжения и постановления, которыми наделены органы
местного самоуправления во многих государствах, должны отличаться от
законодательных, на которые содержится ссылка в статье 3 Протокола № 1 к
Конвенции, даже несмотря на тот факт, что законодательные полномочия могут
отводиться не только национальным парламентам.
Однако такая первая неудача не останавливает российских заявителей. В
средствах массовой информации уже появились сообщения о принятии Европейским
судом жалоб из Санкт - Петербурга и Ставрополя. Обе жалобы связаны с нарушением
избирательных прав заявителей на муниципальных выборах.
Поэтому представляет определенный интерес мнение специалистов о реальности
рассмотрения Европейским судом таких жалоб. Если читать текст статьи буквально,
учитывая ранее высказанные позиции суда, то речь идет о гарантировании выборов в
органы представительной власти (в том числе и в представительные муниципальные
органы), а также обязанности государственной власти проводить их с разумной
периодичностью, в условиях тайного голосования и свободного волеизъявления.
«Условие разумной периодичности выборов является оценочным, соответственно,
заявителю в суд необходимо будет доказать, почему, на его взгляд, периодичность
выборов неразумна, например, выборы проводятся не в равные промежутки времени.
Но практика показывает, что данное нарушение достаточно сложно вменить государству, поскольку, как правило, периодичность выборов соблюдается. Условия тайного
голосования, как правило, также соблюдаются, а очевидные случаи нарушения чаще
признаются таковыми на национальном уровне. Вопрос свободного волеизъявления
скорее относится к формальному аспекту, чем к оценочному, и если нет очевидных
фактов того, что группу людей принудили голосовать определенным образом, то
нарушение, вероятнее всего, не будет установлено. Хотелось бы обратить внимание, что
статья 3 Протокола 1 к Конвенции не гарантирует права на равные выборы, хотя именно
этот аспект мог бы стать предметом рассмотрения в Европейском суде, если бы
заявители могли доказать, что количество населения в избирательных округах сильно
разнится, а, следовательно, депутаты избираются от разного количества избирателей, что
прямо нарушает принцип равенства выборов. Никаких других гарантий данная статья не
предусматривает, поэтому любые другие аспекты выборного процесса не относятся к
ведению Европейского суда по правам человека. Следует добавить, что суд крайне
редко рассматривает жалобы на нарушения статьи 3 Протокола 1 к Конвенции»
Очевидно, что на данный момент решений Европейского суда по жалобам о нарушении
прав, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, еще недостаточно для
проведения научных обобщений и правового анализа позиции Европейского суда. Одной из
причин подобного положения является установленный Европейской Конвенцией «О защите
прав человека и основных свобод» перечень формальных условий, соблюдение которых
является основанием для рассмотрения Европейским судом жалобы по существу:
• обращаться в Европейский суд можно только в случае нарушения того права, которое
предусмотрено Европейской Конвенцией «О защите прав человека и основных свобод»;
• могут быть рассмотрены только те обращения, которые касаются обстоятельств,
произошедших после того, как страна вошла в юрисдикцию Европейского суда;
• нарушение права должно произойти на территории, которая находится под
юрисдикцией Европейского суда;
• жалоба может быть подана только тем лицом, чье право непосредственно было
нарушено;
• заявитель обязан исчерпать эффективные средства правовой защиты, существующие в
стране (применительно к Российской Федерации эффективным средством защиты
признается судебная защита, включая обязательное использование апелляционного и
кассационного производства, если таковое предусмотрено);
• обращение в Европейский суд должно быть направлено не позднее 6 месяцев с
момента принятия последнего судебного решения;
• жалоба должна быть обоснованной, то есть именно на заявителя возлагается
обязанность доказать нарушение его права со стороны государства;
• жалоба не может быть анонимной;
• жалоба не может содержать оскорбительных высказываний;
• нельзя подавать жалобы по одному и тому же поводу одновременно в два и более
международных органа (например, в Европейский суд и Комитет по правам человека
ООН).
Таким образом, различные международно-правовые механизмы защиты права на
осуществление местного самоуправления могут быть использованы, если имеются для этого
достаточные основания.
Примечания
1. См., например: Свирин ЮЛ. Конституционно-правовые гарантии местного
самоуправления в России. М., 2004. С. 109.
2. См., например: Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой
анализ) /Под общ. ред. В.B. Еремяна. М., 2006. С. 616.
3. Дело «Наталья Герасимова (Natalya Gerasimova) против РФ»: Постановление Суда,
Страсбург, 21 июня 2005 года: Жалоба № 24077/02 / Европейский суд по правам человека
//Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. № 2. С. 57-62.
4. Виноградов М. Информация о деле. По материалам Решения Европейского суда по правам
человека от 16 сентября 2004 года № 24669/02 // Журнал российского права. 2005. № 1.
5. Русский перевод обоих текстов решений можно найти на сайте: www.jurix.ru.
6. Более подробно об этом на примере арбитражных споров см.: Шугрина Е.С.
Особенности арбитражной практики по некоторым вопросам муниципальной собственности //
Муниципальная экономика. 2008. № 2.С.35-43.
7. Более подробно об этих позициях Европейского суда по правам человека см.: Шугрина
Е.С. Возможности использования международно-правовых механизмов защиты права на
осуществление местного самоуправления // Городское управление. 2007. № 4. С. 54-69.
8. Решение Европейского суда по правам человека от 19 марта 1997 года по делу «Хорнсби
против Греции».
9. По материалам сайта: www.cmiskp.echr.coe.int. Полный текст данного решения в
авторском переводе см.: Шугрина Е.С. Возможность обращения в межгосударственные органы за
защитой муниципальных прав // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 2732.
10. В статье 25 Конвенции до 1998 года регулировался вопрос о праве на обращение в
Европейский суд. С 1 ноября 1998 года вступил в действие Протокол № 11, в соответствии с
которым были внесены изменения в процедуру рассмотрения жалобы, а также была изменена
нумерация текста Конвенции. В настоящее время этой статье соответствует статья 34.
Воскобитова М.Р. Правовые позиции Европейского суда по правам человека по вопросам
выборов в органы местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки местного
самоуправления. М.,2006. С. 191.
12. Решение по вопросу приемлемости жалобы Виктора Черепкова против Российской
Федерации // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С.194195.
13. По материалам сайта: http://news.officespb.ru/gorod/Evropei skiisudpopravamcheloveka-razberetsja-v-piterskih-municipalnyh-vyborah/ Сообщение появилось 26 сентября
2006 года.
14. По материалам сайта: http://www.espch.ru/content/view/126/10/ Сообщение
появилось 7 сентября 2005 года.
15. Воскобитова М.Р. Правовые позиции Европейского суда по правам человека по
вопросам выборов в органы местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки
местного самоуправления. М.,2006. С. 191-192.
16. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно правовой анализ) / Под
общ. ред. В.B. Еремяна. М., 2006. С. 617-618.
17. Для России такой датой является 5 мая 1998 года.
«16 Австрийских коммун и несколько их советников против Австрии»
Извлечение
Обстоятельства дела
В соответствии с заявлениями, поданными коммунами и 16 индивидуальными
заявителями, обстоятельства дела могут быть суммированы следующим образом:
В каждом из этих заявлений заявителями выступают, во-первых, коммуны провинции (земли)
Ниеде-ростеррейх (Niederdsterreich), которые существовали до 1 января 1972 года, и, вовторых, физические лица, которые были до указанной даты членами соответствующих
муниципальных советов этих коммун. И интересы коммун во всех этих 16 заявлениях, и
интересы соответствующих отдельных муниципальных советников представляет в
Комиссии доктор Карл Леймингер (Dr. Karl Leiminger), практикующий юрист из
Вены.
И отдельные советники, и коммуны жалуются на нарушение их прав,
предусмотренных Конвенцией, которое привело к сворачиванию существующей
независимости коммун.
3 ноября 1971 года парламент австрийской провинции Ниедеростеррейх
(Niederosterreich) принял Акт о структурных улучшениях коммун. Этот Акт был
опубликован 13 декабря года и, согласно статье 9, должен был вступить в силу с 1
января года. В соответствии с условиями Акта должно было произойти существенное
снижение
количества коммун в этой Земле. Это должно было произойти либо
посредством объединения нескольких маленьких коммун в одну большую, либо
посредством присоединения мелких коммун к уже существующим большим. Причины
такой реформы содержались в пояснительном меморандуме к этому Акту, они
являлись результатом обсуждения вопроса о региональном планировании в этой
провинции и также подчеркивали то обстоятельство, что маленькие коммуны являются недостаточно оснащенными и финансово очень слабыми для того, что
бы обеспечить своим жителям достаточный уровень предоставляемых услуг, как это
требуется для развитого современного общества.
Немедленно после опубликования вышеназванного Акта, но до его вступления в
силу Правительство провинции издало несколько подзаконных актов, направленных
на реализацию Акта. Эти решения были также доведены до сведения настоящих
заявителей (более точные даты см. ниже). Эти решения имели одинаковое содержание,
которое сводилось к следующему: во-первых, утверждалось, что в соответствии с
вышеназванным Актом коммуны заинтересованы в присоединении к другим коммунам или объединении и создании новой коммуны. Затем во вновь созданные или
укрупненные коммуны назначается правительственный уполномоченный, который
осуществляет управление коммуной до выборов нового мэра; в это же время
создается совет советников провинции, который должен действовать до избрания
нового муниципального совета. Оплата труда правительственного уполномоченного
должна осуществляться за счет средств новой (объединенной) коммуны и также устанавливалась в этом решении. Эти решения были вручены правительственным
уполномоченным и опубликованы в коммунах после 1 января 1972 года.
В течение января 1972 года (более точные даты в отношении каждого заявителя
см. ниже) соответствующий правительственный уполномоченный в коммуне
потребовал у мэра передать ему все документы, связанные с руководством коммуной и
финансами. В случае с настоящими заявителями эта передача состоялась с большими
протестами.
Меры, предпринятые заявителями по защите прав
Вышеназванные коммуны группы 1 обжалуют в Конституционный суд
административные решения, в соответствии с которыми их существование
прекращалось с 1 января 1972 года и в соответствии с которыми вместо них начинал
действовать правительственный уполномоченный. Они также подали отдельную жалобу в
тот же Суд на реальный захват власти правительственным уполномоченным. Некоторые
отдельные советники присоединились к обеим жалобам.
17 марта и 16 июня 1972 Конституционный суд Австрии отказал в жалобах
соответственно коммунам и муниципальным советникам.
Ни коммуны, названные выше в группе 2, ни муниципальные советники не
обжаловали в Конституционном суде подзаконные акты, несмотря на то, что их
полномочия должны были закончиться 1 января 1972 года. Они обжаловали передачу
полномочий и финансов коммун правительственному уполномоченному. Тем не менее
Конституционный суд Австрии отказал им в удовлетворении жалобы.
Основные позиции, содержащиеся в решениях Конституционного суда
Конституционный суд привел одинаковое обоснование причин отказа в
удовлетворении жалоб коммун и муниципальных советников, обжаловавших
индивидуальные управленческие решения правительства провинции Ниедеростеррейнх
(Niederosterreich).
Постольку, поскольку жалоба была подана от имени заинтересованных коммун,
Конституционный суд находит ее неприемлемой, так как к моменту рассмотрения
жалобы коммуны уже перестали существовать. Они утратили свой юридический статус
на основании прямого предписания Акта о структурных улучшениях коммун 1971 года.
Прежде чем прийти к такому выводу, Конституционный суд исследовал, соответствует
ли более поздний Акт Конституции и является ли он вследствие этого действующим.
Если это имело место, то коммунам не надо было бы ликвидироваться, и они бы имели
право на обращение. Поэтому Суд очень тщательно исследовал вопрос о соответствии
вышеназванного Акта Австрийской Конституции. В этой связи Конституционный суд
установил, что Конституция гарантирует институт независимых коммун как неприкосновенный институт, но не существование индивидуально-определенных коммун.
Судом также было установлено, что имущественные права коммун, их право на
самоуправление не было нарушено, что иные технические положения Конституции не
нарушены. Доводы заявителей о нарушении статей 11 и 14 Европейской Конвенции по
правам человека Конституционный суд считает необоснованными. Суд утверждал, что
коммуны не являются «свободной ассоциацией индивидуумов, поэтому не подпадают
под действие статьи 11 Конвенции. Что касается статьи 14 Конвенции то, по мнению
Суда, обстоятельства, изложенные в жалобе, не относятся ни к статье 11 Конвенции, ни
к статье 1 протокола 1, а следовательно, статья 14 также неприменима. По этим
причинам Конституционный суд находит вышеназванный Акт о структурных
улучшениях коммун соответствующим Конституции, и, следовательно, коммуны
утратили юридический статус к 1 января 1972 года. Таким образом, их жалоба
отклоняется как неприемлемая.
Такие же доводы были применены Судом и к жалобам, поданным
муниципальными советниками от имени коммун, которых они представляли. Их
жалобы не требуют дополнительного исследования, поскольку уже установлено, что
коммуны, которых они представляли, больше не существуют.
Затем Суд исследовал вопрос о том, были ли нарушены, а если да, то в какой степени,
индивидуальные права муниципальных советников. Сначала Суд установил, что они
могли только жаловаться на нарушение своих индивидуальных прав постольку,
поскольку утратили свои должности в муниципальном совете. В этой связи Суд
находит, что вышеназванное решение не было незаконным и было принято в пределах
полномочий органа власти.
Далее Суд обсудил вопрос о том, были ли нарушены права, гарантированные
Конституцией, при назначении советников членами вышеназванного муниципального
совета провинции. Несколько назначенных таким образом советников жаловались,
что их согласие на назначение никто не спрашивал, что не было публичной процедуры
назначения. Суд, однако, считает, что при назначении не было нарушения прав,
поскольку у назначаемых было право согласиться с назначением или подать в отставку.
Вопросы права
Как уже говорилось выше, настоящие заявления поданы:
1)от имени коммун;
2)от имени нескольких их советников.
Комиссия рассматривала жалобы в следующем порядке:
I. Жалобы от имени коммун
В соответствии со статьей 25 Конвенции, Комиссия может получать жалобы от
«любого лица, любой неправительственной организации или любой группы частных
лиц».
Комиссия для начала исследовала вопрос о том, могут ли коммуны, как это
утверждается заявителями, рассматриваться как негосударственные организации в
смысле статьи. Комиссия находит, что местные правительственные организации, такие,
как коммуны, осуществляющие публичные функции от имени государства, однозначно
являются «правительственными организациями», то есть прямо противоположными
организациями по смыслу статьи 25 Конвенции.
Затем Комиссия исследовала вопрос, подпадают ли коммуны под определение
«любое лицо» или «любая группа частных лиц» в смысле статьи 25 Конвенции.
Комиссия находит, что такая конструкция не соответствует сложившемуся четкому различию между «неправительственными организациями», с одной стороны, и «любыми
лицами» или «любыми группами частных лиц», с другой.
II. Жалобы советников
Эти заявители главным образом жалуются на последствия ликвидации их коммун, что
связано с их статусом должностных лиц в органе управления коммуны. В частности:
1. Они утверждают, что их право на свободу ассоциаций, предусмотренное
статьей 11 Конвенции, было нарушено при назначении правительственного
уполномоченного. Однако ни само существование, ни не зависимость
публичных
органов власти, таких, как коммуны, ни осуществление официальных функций таким
органом не защищаются статьей 11 или каким-либо иным положением Конвенции. В
этой связи Комиссия обращает внимание, что коммуны не являются ассоциациями,
которые создаются частными лицами на добровольной основе, но органами, которые
создаются на основе норм публичного права. Это означает неприемлемость жалобы,
как явно необоснованной, злоупотребляющей правом подачи жалобы, несовместимой с
положениями Конвенции по смыслу части 2 статьи 27.
2. Заявители далее жалуются, что их право на справедливое судебное
разбирательство, предусмотренное статьей 6 Конвенции, было нарушено
Конституционным судом. Однако процедура конституционного судопроизводства
касается конституционных прав, а не гражданских прав, что выходит за пределы статьи
6 Конвенции. Это означает неприемлемость жалобы, как явно не обоснован,
ной, злоупотребляющей правом по дачи жалобы, несовместимой с положениями
Конвенции.
3. Заявители
также
утверждают,
что
осуществление
управления
правительственным уполномоченным ограничивает право коммун и их советников на
тайну корреспонденции, предусмотренную статьей 8 Конвенции. Однако права,
предусмотренные этим положением и касающиеся тайны корреспонденции, не могут
быть распространены на публичную деятельность. Это означает, что жалоба
постольку, поскольку она относится к корреспонденции советников, опять является
неприемлемой, как явно не обоснованная, злоупотребляющая правом подачи жалобы,
несовместимой с положениями Конвенции.
4. Заявители далее ссылаются на нарушение статьи 10 Конвенции, что им были
созданы препятствия в получении информации об их коммунах, и они не могли
свободно выражать свое мнение по вопросам администрирования коммун.
Как следует из первой жалобы, заявители были лишены права на информацию; речь шла
не об обычной гласности, а о праве на управленческую информацию, обусловленную их
статусом советников. Однако статья 10 Конвенции не предусматривает никакого
специального права на информацию, более широкого, чем для остальных лиц.
Более того, исходя из жалобы заявителей, они были лишены права выражать свое
мнение по поводу управления в их коммунах. Однако заявители не показали, какие
препятствия им были созданы. Это означает несоответствие жалобы статье 10, ее
необоснованность в смысле части 2 статьи 27 Конвенции.
5. Заявители также ходатайствуют о применении статьи 1 протокола 1
Конвенции, в соответствии с которой каждое физическое или юридическое лицо имеет
право на уважение своей собственности. Однако ни какие права собственности заявителей не были нарушены по смыслу жалобы. Никакие имущественные права, которыми
обладали бывшие коммуны, не применимы ни к советникам, ни к членам коммун;
вознаграждение, выплачиваемое правительственным уполномоченным, не является
обременением имущества заявителей. Это также относится и к назначению трех
заявителей советниками совета провинции. Это означает необоснованность жалобы.
6.Трое заявителей также жалуются, что их назначение в совет провинции
нарушает часть 2 статьи 4 Конвенции, которая предусматривает запрет на
принудительный или обязательный труд. Комиссия отмечает, тем не менее, что
заявители могли свободно подать в отставку. Это снова означает необоснованность
жалобы.
7.Заявители в заключение ходатайствуют о применении статей 13 и
14
Конвенции. Однако статья 13 Конвенции относится исключительно к праву на
эффективную судебную защиту прав и свобод, признанных в других статьях
Конвенции, и, как уже говорилось ранее, Комиссия в данном деле не находит какихлибо нарушений прав, предусмотренных конвенцией. Более того, статья 14 Конвенции запрещает дискриминацию только по отношению к правам и свободам,
признанным
положениями Конвенции, и, как уже говорилось ранее, Комиссия не
находит этого в настоящем деле; еще при рассмотрении дела в Конституционном суде
было установлено, что оно выходит за рамки Конвенции.
На основании выше изложенного Комиссия признает заявление неприемлемым.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
№ 3. 2009 г.