Синявский Д. * Исполнение решений Европейского Суда по
advertisement
Д. СИНЯВСКИЙ, юрист, аспирант Академического Международного Института ИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА КВАЛИФИЦИРОВАННУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ Россия как независимое государство относительно недавно приступила к созданию собственного правового поля. В наследство нашей стране досталось законодательство, отражавшее состояние общественных отношений советского общественного строя, не приспособленного к проведению демократических процессов и рыночных реформ и, тем более, не соответствовавшее требованиям и подходам европейского права. Принятие Конституции РФ создало базу для начала реформирования законодательства. В то же время Конституция России показала несбалансированность правового механизма, а в некоторых отраслях права его отсутствие. Так, правовое поле в сфере обеспечения прав человека не соответствовало единым европейским стандартам. Это обстоятельство стало объективным условием, вызвавшим потребность в проведении правовой реформы, целью которой явилось создание единого сбалансированного механизма реализации правовых подходов на основе обновленного законодательства. В сфере прав человека такой механизм создается после ратификации Россией в 1998 г. Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Изложенные в Конвенции права и свободы человека и гражданина, по сути, являются нормами прямого действия, что закреплено в гл. 2 Конституции РФ. Европейский неукоснительное Суд по соблюдение правам и человека исполнение призван норм обеспечивать Конвенции ее государствами-участниками. Он выполняет эту задачу путем рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых им к производству на основе индивидуальных жалоб, поданных физическим лицом, группой лиц или неправительственной организацией. Возможна также подача жалобы на нарушение Конвенции государством – членом Совета Европы со стороны другого государства-члена. Начав свою деятельность в 1959 г., Европейский Суд к концу 1998 г. рассмотрел более тысячи дел, подавляющее большинство которых – по жалобам граждан. Сегодня можно сказать, что все нормы, содержащиеся в разделе I Конвенции, а также нормы Протоколов, дополняющие этот раздел, применяются так, как они истолкованы в решениях Европейского Суда. Ратификация Россией Европейской конвенции позволяет всем лицам, находящимся под ее юрисдикцией, обращаться в Европейский Суд, если они считают свои права нарушенными, что подтверждается ст. 46 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Ратификация Конвенции и признание юрисдикции Европейского Суда по правам человека означает, что деятельность всех российских органов государственной власти, особенно судебных, их решения и используемые процедуры, как и решения законодательных органов, не должны противоречить положениям Конвенции, тем более, что в соответствии со ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации она образует составную часть российской правовой системы. Европейский Суд не является высшей инстанцией по отношению к судебной системе государства – участника Конвенции. Поэтому он не может отменить решение, вынесенное органом государственной власти или национальным судом, не дает указаний законодателю, не проводит абстрактный контроль национального законодательства или судебной практики, не имеет права давать распоряжения о принятии мер, имеющих юридические последствия. Суд рассматривает только конкретные жалобы, чтобы установить, действительно ли были допущены нарушения требований Конвенции. Однако Суд вправе присудить «справедливое удовлетворение претензии» в виде финансовой компенсации материального ущерба и морального вреда, а также возмещение выигравшей стороне всех издержек и расходов. За всю многолетнюю практику Европейского Суда не было зафиксировано ни одного случая неисполнения государствами – членами Совета Европы решений Суда. Иное, согласно Уставу Совета Европы, может привести к приостановлению членства государства и, в конце концов, в соответствии с решением Комитета министров – исключению государства из состава Совета Европы. Если государство констатирует, что без изменения законодательства или судебной практики рассмотренная Европейским Судом ситуация может повториться, оно, как правило, вводит необходимые новации1. В соответствии со ст. 46 Конвенции надзор за исполнением решений Суда осуществляет Комитет министров Совета Европы, который во исполнение этой нормы призван следить не только за своевременной выплатой денежной компенсации, но и за тем, как государство – участник Конвенции исправляет ставшие очевидными в свете решения Суда расхождения норм его внутреннего права или позиции судебной практики со стандартами Совета Европы. Юридически решение, вынесенное Судом, обязательно лишь для государства – ответчика по делу. Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и судебную практику и других государств – участников Конвенции. Из доклада Европейского Суда по правам человека по итогам 2003 г. следует, что наибольшее количество жалоб от частных лиц за год было подано против России (4 777), Польши (3 661), Турции (3 588), Румынии (2 1 См.: www.echr.coe.int , www.echr.ru. 167) и Украины (1 858). Против Франции в 2003 г. было подано 1 486 жалоб, против Италии – 587; в 2002 г. наибольшее количество жалоб было подано против Польши (4 032), России (3 989), Турции (3 866), Украины (2 819) и Румынии (1 960). Между тем из 703 решений (в форме постановлений), принятых Судом в 2003 г. по существу жалоб, наибольшее количество было вынесено: против Италии – 106 (15% от общего числа), против Турции и Франции – по 76 (10,8%), против Польши – 44 (6,25%) и Румынии – 24 (3,41%). В то же время против России было вынесено лишь пять постановлений, против Украины – шесть. Это свидетельствует прежде всего о плохой подготовленности подаваемых в Суд жалоб от граждан России и Украины2. Регламент Европейского Суда по правам человека был принят 4 ноября 1998 г., однако в него неоднократно вносились поправки и дополнения. Первое изменение Регламента Европейского Суда по правам человека (ст. 24) было принято и вступило в силу 8 декабря 2000 г. В июне и июле 2002 г. в текст Регламента были внесены существенные изменения, которые вступили в силу 6 октября 2002 г. Последние изменения и дополнения Регламента приняты 7 июля 2003 г. и вступили в силу 1 ноября 2003 г. В 2003 г. принято Приложение к Регламенту, регулирующее проведение представителями Суда выездных расследований на месте предполагаемого нарушения. Кроме того, в 2003 г. вступили в силу две практические инструкции, которые предписаны Председателем Суда на основании ст. 32 Регламента и непосредственно касаются частных лиц, обращающихся в Европейский Суд по правам человека. Это – практическая инструкция о подаче частными лицами жалоб в Суд, дополняющая положения ст. 45 и 47 Регламента Европейского Суда по правам человека, и практическая инструкция о представлении сторонами в Суд состязательных бумаг (объяснений, возражений, письменных показаний и т.п.). Поправки, См.: Рожкова М.А., Афанасьев Д.В. Новые правила обращения в Европейский Суд по правам человека. М., 2004. С. 3, 4. 2 внесенные в Регламент судоустройственные, 2002 поскольку в г., можно охарактеризовать основном они касались как вопросов организации Европейского Суда по правам человека. Изменения и дополнения, вступившие в силу 1 ноября 2003 г., являются судопроизводственными, т.е. изменяющими порядок деятельности Суда. Принятие решений (решение о приемлемости и постановление по существу дела, а также в отношении справедливой компенсации) происходит в рамках одной из четырех секций Палатой судей, состоящей из семи судей, решение о приемлемости также может принимается в рамках одной из четырех секций Комитетом, состоящим их трех судей. Постановление по существу дела состоит из нескольких разделов. В первом из них («Процедура») указывается, когда дело принято к слушанию, кто заявитель, на нарушение какой статьи он жалуется, каким был порядок представления сторонами письменных состязательных бумаг к слушанию, последующие изменения в нем, если они имели место, в каком составе была назначена палата, кто был представителями каждой из сторон и т.п. Во втором разделе («Факты») несколько подразделов, где детально излагаются обстоятельства дела, точнее, то, что произошло с заявителем, имеющие отношение к делу нормы внутреннего законодательного или прецедентного права, выдержки из решений судебных инстанций, которые прошел заявитель. Это – общая схема, к которой в зависимости от характера дела могут добавляться и другие данные. Основной раздел решения – «Право». Здесь детальным образом исследуются все правовые вопросы, существенные для окончательных выводов по делу. Важная отличительная особенность этого раздела состоит в том, что он четко отражает состязательный характер процесса. По каждому вопросу, который в данном деле должен решить Европейский Суд, последовательно излагается позиция заявителя, затем позиция государстваответчика (именуемого правительством), а только затем вывод Суда, который складывается из оценки аргументов, приведенных сторонами, и собственных аргументов Европейского Суда. Каждый вопрос, требующий решения Европейского Суда, излагается в разделе в виде подраздела под тем или иным заголовком в зависимости от характера вопроса, а в конце подраздела Суд фиксирует свой вывод. В конце раздела «Право» эти выводы сводятся воедино в постановляющей части решения, которая невелика и не претендует на роль самостоятельного раздела. Решения по основным рассмотренным вопросам приводятся с указанием числа голосов за и против или что решение было принято единогласно. Постановляющая часть носит окончательный характер. Решение Суда подписывают председатель палаты или лица, заменяющие их по праву. Председатель или один из судей публично оглашает решение. Оглашением также считается направление решения Комитету министров (для его исполнения) сторонам по делу (и другим заинтересованным лицам). Каждый судья, участвовавший в рассмотрении дела, если его мнение расходится с позицией большинства, вправе изложить его в письменном виде. Оно является не структурной частью решения, а лишь приложением к нему, но публикуется вместе с текстом решения. Тем самым решение и отдельные мнения к нему образуют единый документ. В практике Европейского Суда различаются два вида мнений: особое мнение, выражающее несогласие судьи с вынесенным решением или его частью, и совпадающее мнение, когда судья согласен с решением, голосовал за него, но считает нужным дополнить или скорректировать аргументацию в его мотивированной части. Оба эти вида охватываются термином «отдельные мнения». Глава 7 Регламента Европейского Суда в Правилах 71–73 предусматривает, что до принятия решения по существу дело может быть передано из Палаты в Большую Палату (уступка юрисдикции), если «дело поднимает вопрос, связанный с толкованием Конвенции или протоколов к ней, а также если решение вопроса может войти в противоречие с решением, вынесенным Судом ранее». Публикация судебных решений. После того как принятое решение оглашено, оно публикуется в виде брошюры (в двух вариантах: на английском и французском языках) тиражом в несколько сот экземпляров и рассылается заинтересованным учреждениям и лицам по списку Грефье. Такая публикация носит официальный характер. Кроме того, вынесенное Европейским Судом решение автоматически выносится для ознакомления на официальный сайт Суда www. echr. coe.int. Пересмотр дела предусмотрен Правилом 73 Регламента Европейского Суда. В течение трех месяцев после вынесения окончательного решения сторона может обратиться в секретариат с просьбой о направлении дела на рассмотрение Большой Палатой, при этом сторона «должна указать существенный вопрос, который затрагивает толкование или применение Конвенции или Протоколов к ней». На стадии исполнения постановлений и решений Суда контроль над исполнением решений Европейского Суда по правам человека осуществляет Комитет Министров государств – членов Совета Европы. Заседания Комитета Министров проводятся при закрытых дверях, но после каждого заседания публикуется повестка заседания вместе с аннотациями, содержащими необходимую информацию о ходе исполнения всех рассмотренных решений3. Заявитель имеет некоторый доступ к процедуре контроля над исполнением решения Суда, поскольку он правомочен обращаться к Комитету Министров за выплатой справедливой денежной компенсации и принятия иных мер. Таким образом, от активности адвоката заявителя зависит информированность Комитета Министров по названным вопросам. Кроме того, следует помнить, что процедура, начатая подачей жалобы, не закончена вынесением решения, но продолжается до 3 См.: Горшкова С.А. Стандарты Совета Европы по правам человека. М., 2001. С. 15. момента его исполнения государством – участником Конвенции, выступавшим ответчиком4. Любое сообщение и уведомление, направленные уполномоченным государства (его официальным представителям) или адвокатам сторон, считаются направленными сторонам (ст. 37 Регламента). Эта же статья предусматривает, что если для какого-либо сообщения, извещения или вызова в Суд, направленного иным лицам, нежели уполномоченному государства или адвокатам сторон, Суд считает необходимым содействие правительства государства, на территории которого должно быть передано такое сообщение, уведомление или вызов в Суд, то Председатель Суда обращается непосредственно к этому правительству в целях получения необходимого содействия (п. 2)5. В соответствии со ст. 42 п. 2 Конвенции «окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением». Взаимодействие между Комитетом министров Совета Европы и государством-ответчиком относительно исполнения решения Европейского Суда определяется двумя факторами:6 учетом Комитетом министров факта исполнения решения Судом в смысле совершенствования внутреннего законодательства государства-ответчика и приближения его к европейским стандартам по правам человека; контролем над предписаниями Суда государству-ответчику выплатить заявителю возмещение за материальный ущерб и моральный вред, т.е. справедливую компенсацию по ст. 41 Конвенции. В.А. Туманов справедливо отмечает, что «денежная компенсация – единственная санкция, которой наделен ЕСПЧ»7. См.: Сонькин Н.Б. Правовая интеграция и защита прав человека в Европе // Вызовы эпохи: Россия в поиске оптимальных решений: Сборник публикаций. М.: ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2003. С. 43. 5 См.: Рожкова М.А., Афанасьев Д.В. Новые правила обращения в Европейский Суд по правам человека. М.: Статут, 2004. С. 65. 6 См.: Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: В 2 т. М.: Норма, изд-во Института европейского права МГИМО (У) МИД РФ, 2000. С. 6, 7. 7 См.: Туманов В.А. Европейский Суд по правам человека. М., 2001. 4 Схема контроля Комитетом министров над выполнением решения Европейского Суда такова: Суд направляет одновременно окончательное решение по делу адвокату – представителю заявителя, представителю государства-ответчика и Комитету министров Совета Европы. Государствоответчик должно проинформировать Комитет министров о своевременном исполнении решения Европейского Суда. Если в дальнейшем Комитет министров удовлетворяет информация об исполнении решения ЕСПЧ, то он удостоверяется, выплачена вышеизложенного, ли основная денежная функция компенсация. адвоката – Исходя из представителя заявителя заключается в обеспечении мониторинга за полной выплатой заявителю денежной компенсации в течение срока, установленного Судом и информирование последнего об этом. В случае неисполнения решения Суда или его частичного исполнения, принятия Комитетом министров решения о возвращении к делу заявителя адвокат должен министров продолжить регулярно представительство информирует Совет заявителя8. Европы об Комитет исполнении государством – членом Совета Европы решений Европейского Суда9. На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы. На стадии исполнения постановлений и решений Суда контроль над исполнением его решений осуществляет Комитет Министров государств – членов Совета Европы. Заявитель имеет некоторый доступ к процедуре контроля над исполнением решения Суда, поскольку он правомочен обращаться к Комитету Министров за выплатой справедливой денежной компенсации и принятием иных мер. Таким образом, от активности адвоката заявителя зависит информированность Комитета Министров по названным вопросам. См.: Сонькин Н.Б. Толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод в решениях Европейского Суда по правам человека. Дела судебные. Адвокаты делятся опытом. Выпуск 2. М.: Юрлитинформ, 2004. С. 11. 9 См.: Туманов В.А. Указ. соч. С. 69. 8 Процедура, начатая подачей жалобы, не заканчивается вынесением решения, а продолжается до момента его исполнения государством – участником Конвенции, выступавшим ответчиком. Европейский Суд не обладает функцией контроля над исполнением своих решений в правовом смысле этого понятия. В соответствии со ст. 42 п. 2 Конвенции «окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который Взаимодействие осуществляет между государством-ответчиком Комитетом надзор за министров относительно его исполнением». Совета исполнения Европы решения и Суда определяется двумя факторами: учетом Комитетом министров факта исполнения решения Суда в смысле совершенствования внутреннего законодательства государства-ответчика и приближения его к европейским стандартам по правам человека; контролем над предписаниями Европейского Суда государству-ответчику выплатить заявителю возмещение за материальный ущерб и моральный вред (справедливую компенсацию по ст. 41 Конвенции). Схема контроля Комитетом министров над выполнением решения Европейского Суда такова: Суд направляет одновременно окончательное решение по делу адвокату – представителю заявителя, представителю государства-ответчика и Комитету министров Совета Европы. Государствоответчик должно проинформировать Комитет министров о своевременном исполнении решения Суда. Если в дальнейшем Комитет министров удовлетворяет информация об исполнении решения Суда, то он удостоверяется, выплачена ли денежная компенсация. Основная функция адвоката – представителя заявителя состоит в обеспечении мониторинга за полной выплатой заявителю денежной компенсации в течение срока, установленного Судом, и информирование последнего об этом. В случае неисполнения решения Суда или его частичного исполнения, принятия Комитетом министров решения о возвращении к делу заявителя адвокат должен продолжить представительство заявителя.
