Конституция Республики Беларусь в национальной правовой
advertisement
Г.А. Василевич КОНСТИТУЦИЯ ЧЕЛОВЕК ГОСУДАРСТВО Книга 7 Минск «Право и экономика» 2 ББК Автор: Г.А. Василевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Республики Беларусь, Генеральный прокурор Республики Беларусь Г.А. Василевич КОНСТИТУЦИЯ. ЧЕЛОВЕК. ГОСУДАРСТВО. Серия: «ПРАВО». – Мн., «Право и экономика». 2010. 261с. ISBN Книга является сборником статей и выступлений, посвященных проблемам конституционной законности, укрепления правового порядка и борьбы с правонарушениями. Особое внимание уделено деятельности прокуратуры. Книга рассчитана на преподавателей, студентов и практиков, интересующихся вопросами права. Василевич Г.А. 2010 3 СОДЕРЖАНИЕ 1. Конституция Республики Беларусь в национальной правовой системе 2. Конституция суверенной Беларуси 3. Верховенство Конституции – главное условие укрепления законности 4. Конституционность как важнейшее условие качества нормативных актов 5. Пробелы и иные дефекты в законодательстве и пути их устранения 6. Беларусь в условиях глобализации 7. Интеграционные процессы – важнейший фактор развития белорусского государства 8. Конституционные основы развития местного самоуправления 9. Конституционность (законность) актов органов местного управления и самоуправления 10. Конституционные реформы в Беларуси специализированного конституционного контроля и развитие 11. Правовая защита индивидуального самоопределения 12. Некоторые аспекты правового ориентированного устойчивого развития обеспечения социально- 13. Права молодого специалиста и интересы общества 14. Правовое регулирование сроков в конституционном законодательстве 15. Правовые ограничения экономической свободы 16. Правонарушения в экономической сфере: выявление и пресечение 17. Конституционно-правовой статус прокуратуры Республики Беларусь 18. Качество нормотворчества и прокурорский надзор 4 19. Нормотворческая функция прокуратуры 20. Правосудие и прокурорский надзор 21. Профессионализм прокурорских работников – важное условие укрепления законности 22. Роль прокуратуры в становлении правового государства 23. О работе органов прокуратуры в современных условиях и некоторых мерах по дальнейшему повышению эффективности прокурорского надзора 24. Прокурорский надзор должен быть более эффективным 25. Потенциал прокуратуры – в организации работы и профессионализме прокурорских работников 26. Некоторые вопросы возмещения ущерба (вреда) в связи совершением правонарушения с 27. Коррупция как угроза экономической стабильности 28. Борьба с коррупцией в Республике Беларусь государственная задача – важнейшая 29. Закон на службе справедливости 30. Законодательство и практика противодействия экстремизму в Республике Беларусь 31. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в Республике Беларусь 32. Профилактика правонарушений среди несовершеннолетних 33. Укрепление правового порядка – важная гарантия стабильного развития общества 5 Конституция Республики Беларусь в национальной правовой системе Слово “конституция” происходит от латинского constitutio – установление, строение. В настоящее время в юридической литературе приводится много определений конституции, в основе их берется регулируемый конституцией предмет, а также ее место в системе правовых актов. Наиболее общим определением конституции будет следующее. Конституция – это основной закон государства, закрепляющий организацию государственной власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами (индивидуумами) [1, с.62]. В чисто формальном значении конституцию можно определить, как акт (совокупность актов) обладающий высшей юридической силой. По этой причине ее нередко сопутствует другое название – Основной Закон. Ранее предыдущие Конституции нашей республики имели это второе (сопутствующее название). Сейчас определение Конституции Республики Беларусь как Основного Закона содержится лишь в ее преамбуле. Однако для определения Конституции чисто формальной констатации ее основополагающего значение, как акта высшей юридической силы, недостаточно. Ведь само по себе придание ей такого (формального значение) должно быть предопределено ее материальным содержанием, т.е. значимостью тех общественных отношений, которые попадают в орбиту конституционного регулирования. Все современные конституции, по меньшей мере, закрепляют два важных аспекта, которые составляют предмет конституционного регулирования, – 1) провозглашение и гарантирование прав и свобод человека и гражданина; 2) организацию государственной власти, а часто и определяют основы конституционного строя, форму государства (форму правления, государственного устройства и др.). Сущность, как философская категория, это внутреннее содержание предмета, выражающееся в единстве всех его многообразных свойств и отношений [2, с.1295]. Познавая содержание Конституции или иного юридического закона, мы познаем их сущность. В сознании современного человека, как нам представляется, сформировано убеждение, что государство и Конституция – явления одномоментно существующие, что они присущи друг другу. Однако государства возникли значительно раньше, чем тексты конституций. В историческом плане конституция явление более молодое, чем государство. Общепризнанным является факт появления первых, как считают исследователи, конституций – в США в 1787 г., а затем в Европе в мае 1789 г. в Польше, а через несколько месяцев и во Франции. После этого конституции, как акты близкие по форме и содержанию к современному их пониманию, стали появляться и в других государствах. Термин "конституция" использовался и в древности, в период рабовладельческого строя, однако это не были документы, хотя бы отдаленно напоминающие современные конституции, которые отличаются от иных 6 юридических актов по форме, содержанию, обладают определенными юридическими свойствами. Для конституции, как акта, обладающего наибольшей юридической силой, характерно решение, по меньшей мере, трех задач: 1) учреждение или закрепление системы общегосударственных органов, определение их компетенции; 2) определение основ правового статуса граждан данного государства; 3) определение взаимоотношений между государством и гражданами, что позволяет характеризовать политический режим. Оценивая эти составляющие конституционного текста, мы можем понять сущность конституции, формируемый его механизм власти, статус человека и гражданина в национальном праве. Не затрагивая всех аспектов, связанных с принятием и действием Статута Великого княжества Литовского 1588 г., но сравнивая его содержание с другими аналогичными документами стран Западной Европы, которые составляют конституцию соответствующей страны (например, Великую хартию вольностей 1215 г.), есть основания констатировать, что Статут вполне может претендовать на Конституцию ВКЛ. Этимологическое значение слова "конституция" – устроение. Однако мало назвать тот или иной документ "Конституция". Важно определить ее сущность, соответствует ли ее сущность достигнутому уровню мировоззрения. С этих позиций мы можем оценивать конституцию – демократичная она или нет, содействует общественному прогрессу либо его тормозит, раскрывает потенциал личности либо государство "подавляет" человека. Этот ряд можно продолжать. Уже отмеченное, полагаем, свидетельствует о сложности феномена "сущность конституции". Вскрыть суть конституции можно посредством анализа политической борьбы, которая ей предшествовала, изучения и выявления закрепленных в ней основополагающих идей (принципов). Так или иначе, важно выявить глубинный смысл норм конституции. Порой он раскрывается по прошествии значительного времени. Например, в конституционном праве есть такое понятие, как "подразумеваемые полномочия". Эти полномочия часто выявляются в периоды конфликта или нестандартной ситуации, когда их использование органично вытекает из природы данного органа власти. То есть иногда даже разработчики текста конституции до деталей не определяют направления конституционного развития в силу невозможности спрогнозировать будущие процессы. Высказываются различные определения сущности Конституции. Обычно вспоминают работу Ф.Лассаля "О сущности Конституции". По его утверждению, по своей сущности Конституция представляет письменный документ, в котором отражается фактическое соотношение сил в обществе. Некоторые авторы пытаются опровергнуть данное утверждение. Так, Н.А.Михалева, определяя сущность Конституции, утверждает, что она является формой выражения народных, а не классовых интересов, правовым регулятором общесоциальных процессов [3, с.44]. Схожей точки зрения придерживается Б.С.Эбзеев, по мнению которого Конституция "может и должна выступать в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех 7 классовых и социальных слоев общества [4, с.66]. М.В. Баглай полагает, что конституция – это всегда компромисс между силами, ведущими политическую борьбу [5, с.66]. Обширное и обстоятельное определение сущности конституции дает Ж.И.Овсепян. По ее утверждению суть конституций (как в республиканских, так и в монархических государствах) заключается в том, что законы, которые имеют целью предупреждение монополизации абсолютизма во власти, осуществляют ее рассредоточение, деление, деконцентрацию и наделяют каждую из ветвей власти полномочиями, которые позволяют им осуществлять взаимный контроль друг друга; сдерживать попытки органов (должностных лиц) смежных ветвей власти злоупотреблять своими полномочиями; пресекать попытки партнеров по власти к узурпации власти, присвоению (захвату) всей полноты власти. Она добавляет, что сущность конституции не в регулировании ее в "социальном преломлении", т.е. с позиции того, на каких условиях и в каких границах государственная власть вправе вторгаться в сферу общественной и социальной свободы [6, с.35-36]. С иных позиций к определению сущности конституции подходит Д.Л. Златопольский. Он считает, что сущность конституции определяется тем, является ли народ суверенным, может ли он выразить свой суверенитет или данная позиция выражена в конституционных нормах, но в действительности ее топчут ногами того класса, представители которого обладают реальной властью [7, с.63]. Таким образом, он сущность конституции сводит к весьма сложному по своему содержанию такому понятию как народный суверенитет, в рамках которого может быть не отражена воля социального (политического) меньшинства… На наш взгляд, при определении сущности конституции (оценивая ее как фактическую реальность, как юридический документ) следует различать должное и реальное (сущее). Конечно, с позиции известного определения, что если в обществе нет разделения властей, не обеспечиваются права и свободы, то нет и конституции, а значит и нет смысла говорить о сущности того, чего нет в природе. Но конституция с позиции "сущего" действительно отражает соотношение политических сил в обществе, которое позволило принять ее в соответствующей редакции. В этом тексте может быть и разделение властей, и монополизация власти, могут быть определены различные типы отношений между главными субъектами политики (государством, народом, человеком) от патерналистского до равноправного и взаимоответственного. Конституционные нормы задают юридические границы политическому процессу. В период принятия конституции может быть острое противостояние между различными политическими силами, может полная поддержка основных идей конституции. Причем их последующее развитие идет по своей логике. Например, в Российской Федерации Koнституция была принята в 1993 году в условиях явной конфронтации (апогеем был вооруженный конфликт), но в последующем пoлитичecкие силы пришли к признанию необходимости сохранения конституции в том виде, как она была принята изначально. В Республике Беларусь политическая оппозиция в белорусском парламента в марте 1994 года предрекала ее нежизнеспособность и скорейшую корректировку. Это 8 произошло в 1996 г., но в другом направлении и в связи с невозможностью найти компромисс между основными политическими субъектами на том момент. Так или иначе, конституция имеет политическую природу. В этом ее сущность. Исследуя сущность конституции, мы можем увидеть, чья воля получила в ней закрепление. Однако конституция имеет свою динамику. Она развивается вместе с обществом. В праве даже используется такое понятие как живая конституция. И в этой связи сущность конституции может изменяться. Конечно, в этом отношении легитимность таких изменений имеет свои пределы и зависит в определенной степени от гибкости конституционных норм, прежде всего тех, где сформулированы конституционные принципы. Трансформация представлений относительно содержания конституции также отражает общественно-политические процессы. Что касается конфликта или противостояния между политическими силами, проявляющийся в период подготовки, принятия, а нередко и после введения ее в действие, то это явление присуще человеческой природе. Так, по мнению американских ученых соперничество и сотрудничество - это две интегральные части единого процесса взаимодействия индивидов, конфликт естественное явление человеческого бытия. Другое дело, если конституция введена в действие при отсутствии базового консенсуса в обществе, то ее легитимность сомнительна. Известно что, если хотя бы треть общества возражает против предлагаемого устройства, против Конституции, то нельзя говорить о достижении базового консенсуса в таком обществе. Выявление сущности конституции позволяет нам определить наличие такого проявления демократии как конституционализм. Ведь можно иметь конституцию без конституционализма. Но невозможен конституционализм без конституции. Конституция в современном государстве является основой правовой системы, т.е. определяет ее нормативную составляющую (законодательство и иные источники права), систему государственных учреждений, правовую идеологию, правовое сознание. Таким образом, Конституция определяет всю парадигму правовых отношений, а значит она влияет и на всю совокупность политико-правовых отношений. Анализируя все эти элементы правовой системы, мы можем понять сущность Конституции. Основной Закон является системообразующим актом, определяющим организацию и взаимодействие властных структур, в целом государства, а также систему права. Важно, чтобы Конституция являлась высшим проявлением не только позитивного права, но права естественного, содержала в своем тексте наиболее ценные принципы естественного права. Общепризнанным считается факт, что Конституция составляет ядро правовой системы, она является базой для развития всего законодательства. Не случайно вторым сопутствующим названием Конституции было - Основной Закон. Сейчас это название содержится лишь в преамбуле Конституции. Являясь по своей природе интегрирующим актом, она вместе с тем может в силу своего юридического несовершенства создавать конфликтную ситуацию 9 в обществе. То есть Конституцию можно рассматривать как фактор стабильности, а когда она не принимается обществом, не совпадает с реалиями, то есть угроза превращения ее в дестабилизирующий фактор. Конституция - стабилизирующий фактор, легитимность которого определена допускаемыми ею рамками. Внутри их возможно многообразие действий. Главной функцией Конституционного Суда является сохранять эти рамки. Отличительными признаками нового Основного Закона Беларуси являются: 1) политический плюрализм; 2) закрепление в качестве экономической основы многообразие форм собственности; 3) установление равенства государства и гражданина, наличие у них взаимных обязательств; 4) закрепление в качестве вектора для развития текущего законодательства обеспечения приоритета общепризнанных принципов международного права; 5) разделение и взаимодействие властей; 6) прямой характер действия норм Конституции; 7) эффективная система восстановления нарушенных прав и свобод. В новой Конституции нашли отражение политические и социальноэкономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод. С принятием новой Конституции главной задачей является формирование конституционной практики, отвечающей букве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного действия Конституции, ее единообразного применения. Необходимо сделать все, чтобы юридическая и фактическая Конституции совпадали. Выдающийся австрийский юрист Г. Кельзен справедливо отмечал, что важно не только обеспечить действительность правовой нормы, но и ее действенность. По существу, имелось в виду соотношение между долженствованием правовой нормы и бытием (реальностью). Конституционная норма действенна, если созданные в соответствии с ней нормы, в общем и целом, применяются и соблюдаются. Г. Кельзен писал, что законы, изданные при старой Конституции и не воспринятые новым порядком, больше не считаются действительными, а органы, уполномоченные старой Конституцией, не считаются компетентными. Сделало ли наше государство и общество все для того, чтобы каждый из нас обладал необходимым спектром прав и свобод и исполнял только те обязанности, которые безусловно необходимы в демократическом обществе? Сравнительный анализ текста Конституции Республики Беларусь и важнейших международно-правовых документов убеждают в этом стремлении. Однако, как уже отмечалось, после провозглашения какой-либо идеи (закрепления нормы) предстоит самое трудное - реализовать ее на практике. Роль права, и особенно конституционного, как политико-правовой категории в современный период, особенно в связи с трансформацией политической системы, переходом к рыночным отношениям, возрастает чрезвычайно. Это обусловлено необходимостью формирования человека как существа по своей природе правового, способного к политическим и правовым 10 формам организации социальной жизни в новых экономических условиях. Да и в целом, что касается конституционного права, то оно давно перешагнуло рамки отдельной отрасли права и его следует рассматривать в качестве огромного слоя права, возвышающегося над всеми отраслями права и предопределяющего их развитие. Задача правового регулирования общественных отношений упорядочить их таким образом, чтобы право выступало в качестве катализатора прогресса во имя блага общества и отдельного человека, направить законотворческую энергию таким образом, чтобы совпадали уровни позитивного права и уровень политического, социально-экономического, духовного развития. По существу можно говорить о том, что право должно отвечать новым вызовам времени. Потенциал Конституции неисчерпаем, что предопределяется закреплением в ней не только юридических норм, но и принципов, имеющих базовый характер. Если конституционные нормы определяют порядок деятельности государственных органов, их компетенцию, правовой статус человека и гражданина, то конституционные принципы сочетают в себе как обязательные на данный момент правила, так и юридический вектор, определяющий не только настоящее, но и указывающий, как правовая система должна развиваться в будущем, из каких краеугольных камней она должна состоять и куда в каркас правовой системы новые "правовые" кирпичики должны встраиваться. В этом отношении даже преамбула Конституции содержит основополагающие идеи, которые мы можем определить как конституционные (а значит, обладающие юридическим верховенством) принципы. В ней мы находим такие принципы, как неотъемлемость государственного суверенитета, народовластие, обеспечение прав и свобод каждого человека, обеспечение гражданского согласия. В этой связи считаем ошибочной норму закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", согласно которой преамбула Закона не имеет нормативного содержания". Конституционные принципы и нормы соотносятся как общее и частное. Первые помогают понять конкретные факты жизни. Без конституционных принципов связи между людьми утрачивают цивилизованную основу, а юридическое регулирование общественных отношений приобретает субъективный характер, признаками которого являются хаотичность правовой регламентации. Соблюдение конституционных принципов позволяет исключить формирование "черных юридических дыр". Можно утверждать о стабилизирующей роли конституционных принципов. Конституция в виде содержащихся в ней руководящих идей дает законодателю и судам, прежде всего Конституционному Суду, не только инструмент определения содержания будущего закона, но и его толкование, являются критерием для Конституционного Суда при установлении конституционности либо неконституционности конкретного закона. 11 Конституционные нормы и принципы формируют правовую парадигму, так как они отражают и одновременно формируют концепции законодательного развития государства и общества. Конституционный Суд как высшая юридическая инстанция по разрешению правовых коллизий фиксирует в своих решениях истинность той или иной концепции. В этой связи он (Конституционный Суд) не имеет права на ошибку. Среди конституционных принципов наряду с упомянутыми можно назвать - признание человеческого достоинства, универсальность прав и свобод человека, равенство всех перед законом и судом, беспристрастность суда и управленческой администрации, верховенство права, справедливости, правовой обеспеченности (включая помимо всего прочего и незыблемость судебных решений), определенность закона в широком смысле этого слова, пропорциональность, соразмерность ограничения прав и свобод конституционно значимым целям, ясность и определенность законодательства (особенно когда речь идет об ответственности граждан, возложении на них каких-либо обязанностей). В Конституции Республики Беларусь не определена иерархия принципов. Все они важны и в зависимости от специфики конкретного вида общественных отношений могут выходить на первый план. В ст. 1 Конституции Республика Беларусь провозглашена демократическим, социальным, правовым государством, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека. Таким образом, государство приняло на себя обязательство проводить социальную политику, направленную на обеспечение защиты безопасной жизни людей. В связи с этим государство законодательно регулирует реализацию социальных прав, устанавливает гарантии по социальной защите граждан. На фоне развития права, законодательства у нас сформировался такой тип правопонимания, правообразования, суть которого сводится в основном к необходимости быстрого увеличения законодательного массива. Действительно, пробелы в правовом регулировании следует безотлагательно восполнять, особенно в области основных прав и свобод граждан. Однако при этом необходимо уделять повышенное внимание согласованности нормативных актов, соподчиненности с учетом их юридической силы. Одобрение народом Конституции, помимо всех прочих факторов, означает, что государственные органы, должностные лица и граждане взяли на себя обязательство создать новую, более совершенную, базирующуюся на Конституции государственно-правовую систему, где текущее законодательство и практика его применения соответствует конституционным принципам и нормам. Основой деятельности любого органа государственной власти, в том числе и судов, является Конституция, закрепленные в ней принципы и нормы. Следует отметить, что Конституция содержит не только конкретные нормы, но и нормы-принципы, которыми должны руководствоваться нормотворческие и правоприменительные органы. Если проанализировать белорусскую и, например, российскую Конституции, то можно назвать ряд принципов 12 правового, демократического, социального государства, которые пронизывают весь ее текст и тем самым обусловливают развитие наших стран по правовому, демократическому пути. Основой для конституционализации текущего национального законодательства, приближения стран молодой демократии к тому эталону правового государства, который сложился в ряде западных европейских стран, являются принципы правового государства, сформулированные либо "выводимые" из текста Конституции Республики Беларусь, международных документов, прежде всего посвященных статусу человека и гражданина. Правовое государство базируется на разделении и взаимодействии властей. В Беларуси наиболее отчетливо этот принцип реализуется в законотворческой сфере. Это не только касается принятия Парламентом и подписания Президентом законов, области международно-правовых отношений (подписание международных договоров Главой государства и их ратификация Парламентом и т.д.), но и проявляется в разграничении сферы законодательного регулирования. Пока еще не вполне упорядочены отношения в области издания актов Президентом и законодательного регулирования тех же отношений Парламентом. Актуальным остается вопрос о соотношении кодексов и декретов, законов и декретов, законов и указов. На практике эти нормы трактуются не всегда верно. Одним из важнейших является принцип непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. И хотя в ст. 104 Конституции Республики Беларусь речь идет о законах, но указанный принцип имеет универсальный характер и распространяет свое действие на все акты законодательства, то есть декреты, указы, постановления Правительства, акты министерств, ведомств, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. При существовании многих недостатков здесь огромное поле деятельности для Конституционного Суда, а также органов Прокуратуры, на которые возложено осуществление соответственно контроля и надзора за конституционностью и законностью правовых актов. Разумеется, из принципа непридания акту обратной силы могут быть и изъятия, например, когда речь идет о расширении для граждан преимуществ, основанных на законе. Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, в сфере экономических отношений допустимо лишь в исключительных случаях (например, в связи со стихийным бедствием и необходимостью ликвидации ущерба). Важнейшими требованиями оптимального управления являются принципы информированности граждан о принятых актах законодательства, поддержания доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защиты приобретенных прав. Важнейшим элементом принципа поддержания доверия граждан закону и действиям государства является разумная стабильность регулирования правовых отношений, недопустимость произвольного изменения 13 законодательства, установление оптимального периода для адаптации граждан, субъектов хозяйствования к новым правовым правилам. Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должны иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия им какого-либо решения. Таким образом, можно вести речь о соблюдении принципа ожидания принятия государственными органами правовых решений. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими "головоломками". Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. При этом если норма права сформулирована неясно, необходимо очень осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. В этом отношении для нас чрезвычайно полезен опыт российского Конституционного Суда. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное средство ограничения прав. Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которые конституционно необходимы. Основой для определения законности действий является ст. 23 белорусской Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. В уголовно-правовой и административно-правовой сферах принцип пропорциональности должен применяться с наибольшей степенью значимости. Мера ответственности должна быть адекватна тяжести содеянного. Речь не идет только о сроках лишения свободы, но и об административной ответственности. Например, сохраняя свою карательную функцию, административные штрафы не должны иметь "разорительный" характер. В сфере уголовно-процессуальных отношений актуальной остается проблема принятия решения о заключении под стражу до суда при условии, что ограничение в данном случае свободы будет мерой, пропорциональной характеру предполагаемого преступления и наказанию, которое влечет совершение такого преступления. Провозглашение Республики Беларусь как социального государства предполагает, исходя из природы такого государства, с одной стороны, защиту от неблагоприятного воздействия рынка наиболее уязвимых слоев населения, а с другой - содействие развитию экономической активности граждан, преодолению иждивенческих настроений в социальной сфере. Если в силу возраста, состояния здоровья, других, не зависящих от него причин человек не может на равных конкурировать на рынке труда, не может трудиться и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства. 14 Важной задачей является развитие местного самоуправления. Эффект правового регулирования будет наибольшим при нахождении оптимального соотношения между централизованным и децентрализованным регулированием. Причем местное самоуправление должно быть реальным. Ссылки на то, что необходимо изменить условия и порядок формирования местных доходов, правильные, но в силу иждивенческих настроений и граждан, и управленцев местного уровня они уже сейчас приводят к тому, что на региональном уровне не решаются элементарные вопросы, не требующие, по сути, вмешательства органов республиканского или областного уровня. Для правового государства характерно создание отлаженного механизма восстановления нарушенного права. Разумеется, абсолютное большинство судей, прокурорских работников стремятся надлежащим образом выполнять свои функции. Суд действительно должен быть независимым, беспристрастным и компетентным. Этому содействует бессрочный характер назначения судьи на должность, что всегда поддерживалось Конституционным Судом Республики Беларусь. Вместе с тем увлечение анализом причин так называемой судебной волокиты часто уводит в сторону от решения другой, самой важной задачи - правильности отправления правосудия. Следует бояться не отмены судебных постановлений, а сохранения неправосудных постановлений. Конечно, пока судебное постановление не отменено, оно должно исполняться. Другого утверждения быть не может. Однако прежде чем осуществлять правосудие, необходимо обеспечить доступ к нему, т.е. принять соответствующие нормативные правовые акты, а если они противоречат Основному Закону, - сформировать соответствующую правоприменительную практику, включая и судебную, чтобы гарантированное Конституцией право каждого (гражданина, иностранца, апатрида, законопослушного лица или правонарушителя) было реально обеспечено. Для белорусской действительности последних пятнадцати лет характерно движение "маятника" - от слабости государственной власти до значительного ее усиления. Для всех современных государств СНГ характерно движение именно в таком направлении. Такая тенденция имеет многих сторонников, которые находят для этого соответствующие аргументы. Однако только ли в современной правовой науке в пользу этого высказываются аргументы? Интересной является оценка этих явлений известными мыслителями. Например, немецкий правовед Р. Иеринг считал слабость власти смертным грехом, который менее прощается руководителям, чем жестокость и произвол. П. Валери отмечал, если государство сильное, оно подавляет нас, если же слабое мы погибаем [8, с.6]. В целях обеспечения верховенства Конституции действует целая система органов, наделенных соответствующими полномочиями. Наряду с Конституционным Судом, как это принято и в других странах, существует совокупность неспециализированных органов конституционного контроля. К ним мы должны относить, прежде всего, Главу государства, на которого в ст. 75 Конституции возложены определенные функции, в том числе быть гарантом прав и свобод человека (аналогичные нормы существует и в конституциях 15 других государств). К указанным органам следует относить и Парламент. К сожалению, контрольная функция Парламента Республики Беларусь сейчас практически не развивается, она еще должна обрести свое значение. Европейская тенденция такова: Конституционные Суды в связи со сложностью решаемых споров, новых вызовов современности все больше выступают не только в роли негативного, но и позитивного законодателя. Пожалуй, единственная сфера, где решения Конституционного Суда всегда могут быть направлены только на изъятие правовых норм, а не их создание, это уголовная ответственность. Хотя и здесь можно говорить о позитивной, созидающей право роли Конституционного Суда, когда меняется или смягчается уголовное законодательство. Сегодня Конституция - такой документ, с которым мы должны сверять свою деятельность: правотворческую и правоприменительную силу актов государственной власти, общественных объединений и граждан. Любая конституция обладает совокупностью различных свойств – юридических, политических и идеологических. Их соотношение и степень выраженности в каждой стране имеет свою специфику. Степень их выраженности во многом зависит от содержания конституции. Указанные свойства позволяют установить место Конституции в общей системе правовых источников государства, определить ее влияние на политическое, экономическое, социальное, духовное развитие общества. В различные периоды развития отдельной страны свойства Конституции и соотношение между ними изменялось. В силу того, что Конституция – прежде всего юридический документ, рассмотрим вначале ее юридические свойства. Это тем более важно, что право и политика взаимосвязаны и оказывают влияние друг на друга. Как уже указывалось, конституция является главным, основным законом государства. Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. Она – основной, первичный источник национального права. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы. Например, в белорусской Конституции ссылка на закон имеется около ста раз. Благодаря закрепленному в Конституции правовому статусу органов государственной власти, можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама конституция обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство. Соответствующие правила (о верховенстве Конституции) закрепляются в самом основном законе. Приоритет конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены. Правда, в истории белорусского государства был случай, когда иному нормативному акту был придан более высокий юридический вес нежели Конституции. 25 августа 1991 г. Декларации Верховного Совета Республики Беларусь был придан статус конституционного 16 закона, обладающего более высокой юридической силой нежели конституция: при расхождении норм, содержащихся в Декларации и Конституции, приоритет имели нормы первого документа. Юридический вес конституционных норм предопределяется их верховенством не только по отношению к разрабатываемым нормативным актам, т.е. необходимости базировать их на конституции, но и обязанностью привести ранее принятые акты в соответствие с конституцией. Обычно в переходных положениях конституции на это обращается внимание. Так, сначала в законе от 15 марта 1991 г. “О порядке вступления в силу Конституции”, а затем в разделе IX Конституции “Заключительные и переходные положения” предусмотрено, что законы, указы и другие акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, должны применяться в той части, в какой они не противоречат Конституции Республики Беларусь. Установить факт несоответствия ранее принятого акта новой Конституции – это прежде всего обязанность того органа, который его издал. Именно по этой причине в постановлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1994 г. “О первоочередных мерах по реализации Конституции 1994 г.” предусматривалась необходимость проанализировать ранее принятые акты на предмет соответствия их Конституции и при выявлении расхождений внести соответствующие коррективы. Наряду с этими органами определенной автономией обладают правоприменители, которые могут применять лишь те нормы подконституционного акта, которые не противоречат Конституции. Однако при неустранении противоречий в самом акте путем внесения в него изменений, принципиальное значение имеют решения специально уполномоченных на то органов по признанию таких актов или их отдельных положений недействительными. Таким правом обычно наделяются органы конституционного контроля (в Республике Беларусь – Конституционный Суд). Следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее стабильность, устойчивость. Нередко это зависит от стабильности общественных отношений. Образцом стабильности является Конституция США, которая была принята в 1787 году, и действует уже более двухсот лет, в нее внесено всего 27 поправок. В свою очередь во Франции было принято полтора десятка конституций. В Беларуси действует пятая по счету Конституция. Оптимальное сочетание норм-целей и норм конкретного характера способствует устойчивости конституции, мягкой трансформации ее норм с учетом складывающихся политических, экономических и социальных условий. Стабильности конституции в юридическом плане содействует предусматриваемый в ней усложненный порядок ее принятия. Конституция является не только юридическим, но и политическим документом, в котором фиксируется политический и социальный компромисс политической борьбы между различными силами общества. Как отмечается часто в литературе, в этом смысле Конституция является “документом, закрепляющим итоги этой борьбы и вместе с тем отражающим достигнутую 17 степень развития общественных отношений, которые служат предметом ее регулирования. Конституция определяет участников политического процесса и рамки, в которых протекает этот процесс” [9, с.119]. Конституция обладает учредительным характером, т.к. посредством ее норм, как справедливо пишет Е.И. Колюшин, создаются определенные базовые ценности либо меняются те, которые были до нее [10, с.39]. Конституция как документ политический может рассматриваться и в качестве программы. В этом смысле она содержит ориентиры развития государства и общества. Конституция содержит нормы-цели, определяющие направления движения всех участников политического процесса. Практически все современные (демократические) конституции содержат нормы-принципы, нормы-цели, которые являются основой для реальных действий государственных институтов (органов представительной, исполнительной, судебной властей) в настоящем, а не в каком-то отдаленном, хотя и обозримом будущем. Безусловно признано, что Конституция в силу ее свойств является идеологическим документом. В конституционных нормах формируется определенная система взглядов и идей. “Идеологические установки пронизывают все содержание Конституции, все ее части, идет ли речь о роли государства, его отношениях с обществом и индивидами, правах и свободах человека, организации государственной власти. В этом смысле любая Конституция – мировоззренческий документ, оказывающий большое влияние на духовную жизнь общества, способствующий распространению и утверждению определенных политических и правовых идей, представлений, ценностей. Но это идеологическое свойство, как свидетельствует мировой опыт, по-разному проявлялось в отдельных конституциях и на различных этапах конституционного развития” [11, с.121]. Современные конституции, к которым относится и действующая Конституция Республики Беларусь, свободна от явных идеологических “нагрузок”. Демократия в Республике Беларусь, как это закреплено в ст. 4 Конституции, осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. При этом следует иметь в виду, что согласно части второй указанной статьи идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не могут устанавливаться в качестве обязательной для граждан. Пятая Конституция Беларуси лишена таких радикальных идеологических определений и установок, как “социалистическое государство”, классового характера правового регулирования. Более того, каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение (см. ст. 33 Конституции). Вместе с тем Конституция Республики Беларусь, как и конституции стран зрелой демократии, содержит политические и правовые концепции, принципы функционирования государственно-правового механизма, взаимоотношения государства, общества и человека. Таким образом, в ней формулируются фундаментальные ценности, являющиеся лучшими достижениями человеческой мысли. К ним можно 18 отнести правовое, демократическое, социальное государство, многообразие форм собственности, признание человека, его прав и свобод как высшей ценности общества и государства, демократию, свободу, достоинство, семья, особая забота о ветеранах войны и труда, лицах, утративших здоровье при защите государственных и общественных интересов, и др. Конституция суверенной Беларуси Шестнадцать лет назад Парламентом суверенной Беларуси был принят новый Основной Закон, принципиально отличающийся от конституций БССР. На пути принятия новой конституции было преодолено много препятствий и решен ряд задач: формирование новых политических и экономических основ национального суверенитета, внедрение в общественное и правовое сознание новой парадигмы властеотношений, установление нового статуса человека и гражданина, новые подходы к организации деятельности государственного аппарата, обеспечение национальной безопасности и правового порядка и др. В тексте конституции необходимо было закрепить принципы и нормы демократического правового и социального государства, с учетом которых следовало обновлять текущее законодательство. Проект конституции был подготовлен в основном к концу 1991 года. Вместе с тем по ряду принципиальных позиций (президентская или парламентская республика, вводить ли частную собственность на природные ресурсы и в каких пределах, на каких принципах строится местное управление и самоуправление, о государственности русского и белорусского языков) между различными политическими силами, представленными в Верховном Совете, не был длительное время найден компромисс. Предлагалось несколько вариантов разрешения этих разногласий – от проведения референдума по названным принципиальным вопросам до избрания специального органа, который принял бы конституцию вместо Верховного Совета. По поручению тогдашнего Председателя Верховного Совета был подготовлен даже соответствующий законопроект. Историческое событие – принятие конституции – произошло 15 марта 1994 года. Главное, что отличает нашу современную политическую историю, это разрешение конфликтов между ветвями власти на цивилизованной основе. Подтверждением тому является соответствующая "практика" других стран. Основным итогом 16-летнего опыта применения конституции является то, что она, действительно, стала Основным Законом нашей страны, ядром национальной правовой системы, выполняя важную политическую, юридическую и идеологическую роль в становлении и развитии современного белорусского государства и общества. Основной Закон является системообразующим актом, определяющим организацию и взаимодействие властных структур, в целом государства, а 19 также систему права. Важно, чтобы конституция являлась высшим проявлением не только позитивного права, но права естественного, содержала в своем тексте наиболее ценные принципы естественного права. Общепризнанным считается факт, что конституция составляет ядро правовой системы, она является базой для развития всего законодательства. Не случайно вторым сопутствующим названием конституции было - Основной Закон. Сейчас это название содержится лишь в преамбуле конституции. Являясь по своей природе интегрирующим актом, она вместе с тем может в силу своего юридического несовершенства создавать конфликтную ситуацию в обществе. То есть конституцию можно рассматривать как фактор стабильности, а когда она не принимается обществом, не совпадает с реалиями, то есть угроза превращения ее в дестабилизирующий фактор. Конституция - стабилизирующий фактор, легитимность которого определена допускаемыми ею рамками. Внутри их возможно многообразие действий. Главной функцией Конституционного Суда является сохранять эти рамки. Отличительными признаками нового Основного Закона Беларуси являются: 1) политический плюрализм; 2) закрепление в качестве экономической основы многообразие форм собственности; 3) установление равенства государства и гражданина, наличие у них взаимных обязательств; 4) закрепление в качестве вектора для развития текущего законодательства обеспечения приоритета общепризнанных принципов международного права; 5) разделение и взаимодействие властей; 6) прямой характер действия норм Конституции; 7) эффективная система восстановления нарушенных прав и свобод. В новой Конституции нашли отражение политические и социальноэкономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод. Мы не пошли по псевдопути "минимизации" государства, сутью которого было бы вытеснение государственных интересов из всех общественных отношений, в том числе экономических. Минимизация государства по белорусской модели развития – это стремление к ограничению произвола чиновничества. При подготовке текста новой Конституции разработчики обращались к опыту зарубежных стран, который можно было заимствовать. Правда, дословное "извлечение" из иностранного конституционного права было незначительным. Воспринимались лишь идеи. Например, из Итальянской Конституции положения о необходимости двух чтений и двух голосований по проекту закона о внесении изменений в Конституцию. При этом интервал между первым и вторым чтением не может быть менее трех месяцев. Безусловно, вошли в текст новой Конституции идеи правового демократического государства, разделения властей, политического плюрализма и др. В литературе иногда Конституции делят на оригинальные и заимствованные. Не останавливаясь детально на этой классификации отметим, 20 что "страны с оригинальными Конституциями имеют собственную версию конституционного права и основательную конституционную историю" [12, с.140]. По мнению К.В. Арановского Конституция остается оригинальной, даже если заимствования были значительными, если нация прошла собственную конституционную эволюцию и сохранила свой государственно-правовой уклад. К ним он относит Китай, Корею, Японию, страны Северной Европы. Он считает оригинальными с известными оговорками Конституции Соединенного Королевства, Франции, Германии, Нидерландов, Швейцарии [12, с.141]. Развитие других стран имело такие особенности, что им довелось широко привлекать конституционный текст и имеющиеся в нем идеи иных стран. К.В. Арановский отмечает, что, несмотря на политическое обособление, например, Канады, Австралии, там конституционализм сложился в результате широкого заимствования культурной среды вместе с ее носителями [12, с.141]. Белорусская Конституция, конечно, не является заимствованной в той степени, как это имело место в Канаде, Австралии. В конце 80-х начале 90-х годов XX века ставшие доступными идеи конституционализма были позитивно восприняты белорусским обществом. Это выразилось в закреплении основ Конституционного строя, восприятии концепции партнерских отношений между государством и человеком. Но, исходя из наших традиций, сохранены конституционные идеи охраны социальных прав и свобод, наряду с введением поста Президента Республики Беларусь в основном сохранена ранее существовавшая система власти (Парламент, Правительство, министерства и госкомитеты, система судов, прокуратура, трехзвенная система местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов). Республика Беларусь в своем конституционном развитии не ориентировалась исключительно на опыт одной страны. Несмотря на некоторую схожесть конструкции власти в Беларуси и во Франции, все же использование зарубежного опыта было собирательным. Особенно это проявилось при уточнении редакции Конституции, которая в итоге была вынесена 24 ноября 1996 г. на общереспубликанский референдум. Так институт президентства и его отношения с Парламентом воспринят из опыта Франции, обеспечение стабильности Конституции – из опыта Италии, США, Швеции, сильное социальное государство – из опыта СССР, Испании, Германии, идеи народовластия – из собственной истории. По прошествии почти полутора десятков лет действия новой Конституции мы можем заметить, что происходит все больше "укоренение" содержащихся в ней принципов и норм, как в действующем текущем законодательстве, так и в правоприменительной практике. Когда готовилась в 1990-1994 гг. новая Конституция, то ее разработчики, которые "жили" теми идеями и правовыми ценностями, что находили свое воплощение в подготавливаемом тексте, по крайней мере, автор может без преувеличения отнести себя к этой категории лиц. Но, к сожалению, менталитет депутатов Верховного Совета, сформированный в советскую эпоху и "отшлифованный" в течение четырех лет полновластия Верховного совета двенадцатого созыва (1990-1994 гг.) не позволил многим из них понять 21 необходимость "поступиться" полномочиями во имя конституционных принципов разделения властей, сочетания президентской власти и власти Парламента, основной функцией которого становилась законодательная, а не непосредственно управленческая, как это было ранее ("управлять" можно было лишь посредством законов, но не более того). В силу схожести системы власти на общегосударственном уровне уместно будет привести взвешенную, на наш взгляд, оценку В.О. Лучиным и Н.А. Бобровой президентской власти в России, которая "не вписывается ни в одну из ветвей власти, является надвластным органом, имеет беспрецедентные прерогативы в сфере законодательной деятельности". Надвластный президент лучше, по мнению В.О. Лучина и Н.А. Бобровой, поскольку "расколотое общество ощущает потребность в таком суперпрезиденте, нежели в сегментированном и раздираемом противоречиями Парламенте" [13, с.27]. Как отмечают В.О. Лучин и Н.А. Боброва "на стабильность Конституции оказывает влияние тип демократии и, как следствие, тип конституционного строя". По их мнению, с которым в силу очевидности вывода нельзя не согласиться, "стабильнее тот строй, который имманентно вписывается в устои и традиции общества, а не ломает их. В противном случае поддержание нового строя, возникшего в результате ломки исторических традиций и устоявшихся общественных отношений, нуждается в сопротивлении тем социальным слоям, интересы которых ущемлены в результате революционной ломки" [13, с.20]. С принятием новой Конституции главной задачей является формирование конституционной практики, отвечающей букве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного действия конституции, ее единообразного применения. Необходимо сделать все, чтобы юридическая и фактическая конституции совпадали. Выдающийся австрийский юрист Г. Кельзен справедливо отмечал, что важно не только обеспечить действительность правовой нормы, но и ее действенность. По существу, имелось в виду соотношение между долженствованием правовой нормы и бытием (реальностью). Конституционная норма действенна, если созданные в соответствии с ней нормы, в общем и целом, применяются и соблюдаются. Г. Кельзен писал, что законы, изданные при старой Конституции и не воспринятые новым порядком, больше не считаются действительными, а органы, уполномоченные старой Конституцией, не считаются компетентными. Сделало ли наше государство и общество все для того, чтобы каждый из нас обладал необходимым спектром прав и свобод и исполнял только те обязанности, которые безусловно необходимы в демократическом обществе? Сравнительный анализ текста Конституции Республики Беларусь и важнейших международно-правовых документов убеждают в этом стремлении. Однако, как уже отмечалось, после провозглашения какой-либо идеи (закрепления нормы) предстоит самое трудное - реализовать ее на практике. Роль права, и особенно конституционного, как политико-правовой категории в современный период, особенно в связи с трансформацией политической системы, переходом к рыночным отношениям, возрастает 22 чрезвычайно. Это обусловлено необходимостью формирования человека как существа по своей природе правового, способного к политическим и правовым формам организации социальной жизни в новых экономических условиях. Да и в целом, что касается конституционного права, то оно давно перешагнуло рамки отдельной отрасли права и его следует рассматривать в качестве огромного слоя права, возвышающегося над всеми отраслями права и предопределяющего их развитие. Задача правового регулирования общественных отношений упорядочить их таким образом, чтобы право выступало в качестве катализатора прогресса во имя блага общества и отдельного человека, направить законотворческую энергию таким образом, чтобы совпадали уровни позитивного права и уровень политического, социально-экономического, духовного развития. По существу можно говорить о том, что право должно отвечать новым вызовам времени. Потенциал конституции неисчерпаем, что предопределяется закреплением в ней не только юридических норм, но и принципов, имеющих базовый характер. Если конституционные нормы определяют порядок деятельности государственных органов, их компетенцию, правовой статус человека и гражданина, то конституционные принципы сочетают в себе как обязательные на данный момент правила, так и юридический вектор, определяющий не только настоящее, но и указывающий, как правовая система должна развиваться в будущем, из каких краеугольных камней она должна состоять и куда в каркас правовой системы новые "правовые" кирпичики должны встраиваться. В этом отношении даже преамбула Конституции содержит основополагающие идеи, которые мы можем определить как конституционные (а значит, обладающие юридическим верховенством) принципы. В ней мы находим такие принципы, как неотъемлемость государственного суверенитета, народовластие, обеспечение прав и свобод каждого человека, обеспечение гражданского согласия. В этой связи считаем ошибочной норму закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", согласно которой преамбула Закона не имеет нормативного содержания". Конституционные принципы и нормы соотносятся как общее и частное. Первые помогают понять конкретные факты жизни. Без конституционных принципов связи между людьми утрачивают цивилизованную основу, а юридическое регулирование общественных отношений приобретает субъективный характер, признаками которого являются хаотичность правовой регламентации. Соблюдение конституционных принципов позволяет исключить формирование "черных юридических дыр". Можно утверждать о стабилизирующей роли конституционных принципов. Конституция в виде содержащихся в ней руководящих идей дает законодателю и судам, прежде всего Конституционному Суду, не только инструмент определения содержания будущего закона, но и его толкование, являются критерием для Конституционного Суда при установлении конституционности либо неконституционности конкретного закона. 23 Конституционные нормы и принципы формируют правовую парадигму, так как они отражают и одновременно формируют концепции законодательного развития государства и общества. Конституционный Суд как высшая юридическая инстанция по разрешению правовых коллизий фиксирует в своих решениях истинность той или иной концепции. В этой связи он (Конституционный Суд) не имеет права на ошибку. Среди конституционных принципов наряду с упомянутыми можно назвать - признание человеческого достоинства, универсальность прав и свобод человека, равенство всех перед законом и судом, беспристрастность суда и управленческой администрации, верховенство права, справедливости, правовой обеспеченности (включая помимо всего прочего и незыблемость судебных решений), определенность закона в широком смысле этого слова, пропорциональность, соразмерность ограничения прав и свобод конституционно значимым целям, ясность и определенность законодательства (особенно когда речь идет об ответственности граждан, возложении на них каких-либо обязанностей). В Конституции Республики Беларусь не определена иерархия принципов. Все они важны и в зависимости от специфики конкретного вида общественных отношений могут выходить на первый план. В ст. 1 Конституции Республика Беларусь провозглашена демократическим, социальным, правовым государством, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека. Таким образом, государство приняло на себя обязательство проводить социальную политику, направленную на обеспечение защиты безопасной жизни людей. В связи с этим государство законодательно регулирует реализацию социальных прав, устанавливает гарантии по социальной защите граждан. На фоне развития права, законодательства у нас сформировался такой тип правопонимания, правообразования, суть которого сводится в основном к необходимости быстрого увеличения законодательного массива. Действительно, пробелы в правовом регулировании следует безотлагательно восполнять, особенно в области основных прав и свобод граждан. Однако при этом необходимо уделять повышенное внимание согласованности нормативных актов, соподчиненности с учетом их юридической силы. Одобрение народом конституции, помимо всех прочих факторов, означает, что государственные органы, должностные лица и граждане взяли на себя обязательство создать новую, более совершенную, базирующуюся на конституции государственно-правовую систему, где текущее законодательство и практика его применения соответствует конституционным принципам и нормам. Основой деятельности любого органа государственной власти, в том числе и судов, является конституция, закрепленные в ней принципы и нормы. Следует отметить, что конституция содержит не только конкретные нормы, но и нормы-принципы, которыми должны руководствоваться нормотворческие и правоприменительные органы. Если проанализировать белорусскую и, например, российскую Конституции, то можно назвать ряд принципов 24 правового, демократического, социального государства, которые пронизывают весь ее текст и тем самым обусловливают развитие наших стран по правовому, демократическому пути. Основой для конституционализации текущего национального законодательства, приближения стран молодой демократии к тому эталону правового государства, который сложился в ряде западных европейских стран, являются принципы правового государства, сформулированные либо "выводимые" из текста Конституции Республики Беларусь, международных документов, прежде всего посвященных статусу человека и гражданина. Правовое государство базируется на разделении и взаимодействии властей. В Беларуси наиболее отчетливо этот принцип реализуется в законотворческой сфере. Это не только касается принятия Парламентом и подписания Президентом законов, области международно-правовых отношений (подписание международных договоров Главой государства и их ратификация Парламентом и т.д.), но и проявляется в разграничении сферы законодательного регулирования. Пока еще не вполне упорядочены отношения в области издания актов Президентом и законодательного регулирования тех же отношений Парламентом. Актуальным остается вопрос о соотношении кодексов и декретов, законов и декретов, законов и указов. На практике эти нормы трактуются не всегда верно. Одним из важнейших является принцип непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. И хотя в ст. 104 Конституции Республики Беларусь речь идет о законах, но указанный принцип имеет универсальный характер и распространяет свое действие на все акты законодательства, то есть декреты, указы, постановления Правительства, акты министерств, ведомств, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. При существовании многих недостатков здесь огромное поле деятельности для Конституционного Суда, а также органов Прокуратуры, на которые возложено осуществление соответственно контроля и надзора за конституционностью и законностью правовых актов. Разумеется, из принципа непридания акту обратной силы могут быть и изъятия, например, когда речь идет о расширении для граждан преимуществ, основанных на законе. Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, в сфере экономических отношений допустимо лишь в исключительных случаях (например, в связи со стихийным бедствием и необходимостью ликвидации ущерба). Важнейшими требованиями оптимального управления являются принципы информированности граждан о принятых актах законодательства, поддержания доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защиты приобретенных прав. Важнейшим элементом принципа поддержания доверия граждан закону и действиям государства является разумная стабильность регулирования правовых отношений, недопустимость произвольного изменения 25 законодательства, установление оптимального периода для адаптации граждан, субъектов хозяйствования к новым правовым правилам. Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должны иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия им какого-либо решения. Таким образом, можно вести речь о соблюдении принципа ожидания принятия государственными органами правовых решений. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими "головоломками". Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. При этом если норма права сформулирована неясно, необходимо очень осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. В этом отношении для нас чрезвычайно полезен опыт российского Конституционного Суда. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное средство ограничения прав. Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которые конституционно необходимы. Основой для определения законности действий является ст. 23 белорусской Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. В уголовно-правовой и административно-правовой сферах принцип пропорциональности должен применяться с наибольшей степенью значимости. Мера ответственности должна быть адекватна тяжести содеянного. Речь не идет только о сроках лишения свободы, но и об административной ответственности. Например, сохраняя свою карательную функцию, административные штрафы не должны иметь "разорительный" характер. В сфере уголовно-процессуальных отношений актуальной остается проблема принятия решения о заключении под стражу до суда при условии, что ограничение в данном случае свободы будет мерой, пропорциональной характеру предполагаемого преступления и наказанию, которое влечет совершение такого преступления. Провозглашение Республики Беларусь как социального государства предполагает, исходя из природы такого государства, с одной стороны, защиту от неблагоприятного воздействия рынка наиболее уязвимых слоев населения, а с другой - содействие развитию экономической активности граждан, преодолению иждивенческих настроений в социальной сфере. Если в силу возраста, состояния здоровья, других, не зависящих от него причин человек не может на равных конкурировать на рынке труда, не может трудиться и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства. 26 Важной задачей является развитие местного самоуправления. Эффект правового регулирования будет наибольшим при нахождении оптимального соотношения между централизованным и децентрализованным регулированием. Причем местное самоуправление должно быть реальным. Ссылки на то, что необходимо изменить условия и порядок формирования местных доходов, правильные, но в силу иждивенческих настроений и граждан, и управленцев местного уровня они уже сейчас приводят к тому, что на региональном уровне не решаются элементарные вопросы, не требующие, по сути, вмешательства органов республиканского или областного уровня. Для правового государства характерно создание отлаженного механизма восстановления нарушенного права. Разумеется, абсолютное большинство судей, прокурорских работников стремятся надлежащим образом выполнять свои функции. Суд действительно должен быть независимым, беспристрастным и компетентным. Этому содействует бессрочный характер назначения судьи на должность, что всегда поддерживалось Конституционным Судом Республики Беларусь. Вместе с тем увлечение анализом причин так называемой судебной волокиты часто уводит в сторону от решения другой, самой важной задачи - правильности отправления правосудия. Следует бояться не отмены судебных постановлений, а сохранения неправосудных постановлений. Конечно, пока судебное постановление не отменено, оно должно исполняться. Другого утверждения быть не может. Однако прежде чем осуществлять правосудие, необходимо обеспечить доступ к нему, т.е. принять соответствующие нормативные правовые акты, а если они противоречат Основному Закону, - сформировать соответствующую правоприменительную практику, включая и судебную, чтобы гарантированное конституцией право каждого (гражданина, иностранца, апатрида, законопослушного лица или правонарушителя) было реально обеспечено. Для белорусской действительности последних пятнадцати лет характерно движение "маятника" - от слабости государственной власти до значительного ее усиления. Для всех современных государств СНГ характерно движение именно в таком направлении. Такая тенденция имеет многих сторонников, которые находят для этого соответствующие аргументы. Однако только ли в современной правовой науке в пользу этого высказываются аргументы? Интересной является оценка этих явлений известными мыслителями. Например, немецкий правовед Р. Иеринг считал слабость власти смертным грехом, который менее прощается руководителям, чем жестокость и произвол. П. Валери отмечал, если государство сильное, оно подавляет нас, если же слабое мы погибаем [8, с.6]. В целях обеспечения верховенства Конституции действует целая система органов, наделенных соответствующими полномочиями. Наряду с Конституционным Судом, как это принято и в других странах, существует совокупность неспециализированных органов конституционного контроля. К ним мы должны относить, прежде всего Главу государства, на которого в ст. 75 Конституции возложены определенные функции, в том числе быть гарантом прав и свобод человека (аналогичные нормы существует и в конституциях 27 других государств). К указанным органам следует относить и Парламент. К сожалению, контрольная функция Парламента Республики Беларусь сейчас практически не развивается, она еще должна обрести свое значение. Европейская тенденция такова: Конституционные Суды в связи со сложностью решаемых споров, новых вызовов современности все больше выступают не только в роли негативного, но и позитивного законодателя. Пожалуй, единственная сфера, где решения Конституционного Суда всегда могут быть направлены только на изъятие правовых норм, а не их создание, это уголовная ответственность. Хотя и здесь можно говорить о позитивной, созидающей право роли Конституционного Суда, когда меняется или смягчается уголовное законодательство. Сегодня Конституция - такой документ, с которым мы должны сверять свою деятельность: правотворческую и правоприменительную силу актов государственной власти, общественных объединений и граждан. Верховенство Конституции – главное условие укрепления законности Верховенство Конституции в правовой системе вообще и среди нормативной ее части определяется тем, что она принята путем народного голосования. Авторитет Конституции обусловлен тем, что в ней закреплены общепризнанные принципы международного права, в значительной степени воспринят лучший опыт зарубежных стран в области конституционализма. Принцип непосредственного действия Конституции означает, что любой гражданин имеет основания защищать свои права и свободы, определять обязанности, руководствуясь Конституцией, ссылаясь на нее. Предшествующая практика сформировалась именно таким образом, что в первую очередь представительные органы непосредственно руководствовались Конституцией. Что же касается судебной и исполнительной властей, то здесь доминировал, прежде всего, анализ подконституционных актов, очень редки ссылки в принимаемых этими органами решениях на Основной закон. Конечно, и сами статьи Конституции имеют различную степень конкретизации. Одни изложены так, что сразу определен объем прав и обязанностей (см., например, часть 2 ст. 10, ст. 27 Конституции), другие – более абстрактно и намечают для нормотворческого органа границы правового регулирования, но и в этом случае, несмотря на ссылку о необходимости принятия закона в развитие конституционной нормы, могут содержаться прямые указания на соответствующие гарантии. Так, в ст. 44 содержится ряд норм, как достаточно абстрактного (например, согласно ее части третьей собственность, приобретенная законным способом, защищается государством), так и конкретного свойства (в соответствии с частью пятой принудительное отчуждение имущества допустимо лишь в двух случаях). 28 По мнению Н.С. Малеина не все статьи Конституции имеют нормативный характер. К ним он относит те, где речь идет, например, о том, что материнство и детство находятся под защитой государства; об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду. В этих статьях, как считает Н.С. Малеин, формируются правовые принципы, имеющие высокую степень обобщенности, являющиеся основой для отраслевого законодательства, издания законов и подзаконных актов [14, с.49]. Конечно, с его утверждением о ненормативном характере конституционных положений нельзя согласиться. Степень абстракции конституционной нормы (необходимость ее первоначальной реализации на законодательном уровне), конечно, влияет на возможность ее непосредственного применения (прямого действия) гражданином. Но это не значит, что это есть статьи Конституции, которые не отвечают признакам нормативности. Даже преамбула Конституции, не говоря уже о статьях, содержащихся в основной части Конституции, имеет нормативный характер. Другое дело, что есть нормы, ясно и однозначно сформулированные, есть и такие, которые содержат положения неопределенные. В таком случае необходимо толкование, принятие закона, а может быть и вынесение первого судебного постановления для формирования судебной практики. Высока роль в уяснении смысла Конституции, а значит и в содействии в обеспечении непосредственного действия конституционных норм, Парламента (дает нормативное толкование Конституции, принимает законы в ее развитие), а также Конституционного Суда, который при вынесении своих заключений осуществляет казуальное толкование Основного закона. Как отмечает Н.С. Малеин "из сферы правосознания, науки, теории идеипринципы воплощаются, переходят в сферу правотворчества, объективизируясь в нормах права, законах и, прежде всего, в Основном законе государства – Конституции" [14, с.48]. Он совершенно справедливо утверждает, что статьями Конституции следует руководствоваться не только представительным органам, когда они принимают законы, но и субъектам исполнительной и судебной власти при разрешении конституционных дел [14, с.48]. Принцип верховенства Конституции закреплен в ст. 137 Конституции Республики Беларусь. Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Приоритет Конституции по отношению к иным актам также подкрепляется особенностями ее принятия, изменения или отмены. В связи с закреплением в ч. 2 ст. 137 Конституции принципа приоритета Конституции по отношению к законам, декретам, указам можно сделать вывод и о верховенстве Конституции по отношению к актам Правительства (они должны базироваться на Конституции, законах, актах Президента) и других государственных органов. В соответствии с ч. 3 ст. 137 Конституции в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. В данной норме 29 получил развитие принцип разделения властей. Каждый орган государственной власти имеет свои пределы ведения. Поэтому у государственного органа есть право принимать акты, базируясь исключительно на нормах Конституции. В этой связи не всегда принятие декрета или указа должно основываться на законе – такое право может вытекать непосредственно из содержания текста Конституции. Именно с учетом этого подхода и сформулирован соответствующий принцип. Логичным в этой ситуации было бы закрепление в Кодексе о судоустройстве и статусе судей права Конституционного Суда разрешать споры о компетенции государственных органов. Однако и при отсутствии такого права соответствие законов, декретов, указов Конституции, а также взаимная иерархическая подчиненность в каждом конкретном случае могут быть проверены в Конституционном Суде Республики Беларусь. В Малой энциклопедии конституционного права принцип верховенства Конституции определяют как соответствие общественных отношений, актов и действий органов государства, должностных лиц Основному закону страны, имеющему высшую юридическую силу. Однако если ограничиться данным определением, то возникает вопрос: чему должен соответствовать сам Основной закон? В юридической литературе высказываются различные подходы к пониманию конституционности. Во-первых, может применяться естественноправовая теория конституционности, в основе которой лежит идея естественных прав и свобод личности, а правовые акты могут оцениваться с позиций их соответствия общепризнанным правам и свободам человека и гражданина. Во-вторых, может использоваться позитивистская теория, согласно которой правовые акты оцениваются на предмет их соответствия конституции по форме или по содержанию. При этом принимается во внимание только буквальный смысл конституционных положений, т.е. содержание норм, нашедших закрепление в конституции. В-третьих, конституционность может рассматриваться как категория историческая. В этом случае применяется историко-правовая теория конституционности, при которой устанавливаются взаимосвязи между действующими правовыми нормами, политическими мотивами их принятия и историческими условиями формирования соответствующих конституционноправовых институтов, принципов и норм. Безусловно, может возникнуть вопрос о том, насколько допустимо совмещение в отношении принципа конституционности различных типов правопонимания. Конфликт между различными типами правопонимания постепенно снимается процессом сближения юридического позитивизма и теории естественного права. Данный процесс преломляется сквозь призму конституционности, позволяя гармонизировать отношения индивида, общества и государства, соотношение публичного и частного начал правового регулирования соразмерно тем ценностям, которые конституция обеспечивает и гарантирует. 30 Верховенство конституции – самостоятельный конституционный принцип, гарантирующий единство и целостность правовой системы государства. Принцип верховенства конституции обусловлен такими качествами Основного закона, как демократизм, выражение воли народа, преемственность, высшая юридическая сила. Конституция выделяется среди законов и иных правовых актов высокой значимостью регулируемых ею общественных отношений. Она как бы учреждает основные институты государства, статус гражданина и тем самым влияет на содержание всей правотворческой деятельности. Конституционные нормы становятся своего рода импульсом для создания иных актов и норм, влияя на их темы, содержание, методы регулирования. Любой правовой акт, любое действие (равно как и бездействие) органа публичной власти или его должностного лица должны соответствовать Конституции. Соответствие Конституции – это не воспроизведение ее, как иногда понимается, это не только ее соблюдение или исполнение, а, по крайней мере, непротиворечие ей. Акт или действие соответствуют Конституции, если вытекают из ее предписаний либо осуществлены в сфере, которая ею ни прямо, ни косвенно не регулируется. Верховенство Конституции обусловливается необходимостью обеспечить целостность и непротиворечивость всей огромной системы правовых актов, прежде всего тех, которые содержат правовые нормы с неопределенным сроком действия. Только так могут быть достигнуты основные цели любой Конституции – гарантировать права человека, поставив пределы публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство этой власти, ее демократическое функционирование. Конституционность как важнейшее условие качества нормативных актов Общепризнанным является факт, что «не существует государства без конкретной Конституции. Государство как таковое, взятое независимо от своей Конституции, - не более чем идеальная конструкция, искусственное создание мысли, абстракция из области общей теории государства» [15, c.5]. Как справедливо отмечают немецкие исследователи, Основной закон ориентирован на государственную действительность, он формирует государство, но в свою очередь государство создает Конституцию. Таким образом, государство определяет содержание и границы действия Конституции. Государство служит Конституции, является ее гарантом [15, с.5-6]. Конституция как продукт государства отражает уровень развития всего общества, характер сложившихся на момент ее принятия и действия властных отношений. Оценка реального содержания Конституции позволяет сделать вывод о том, является ли этот документ современным взглядом на развитие человеческого сообщества, его приоритеты, ценности. В этом смысле выделяют «хорошие» и «плохие» Конституции [15, с.12]. Конституция государства служит прогрессу общества, людям, если в ней 31 отражен оптимальный баланс интересов государства и личности, если они равноправные и равноответственные субъекты. Такая Конституция отражает общепризнанные принципы международного права. Она содействует свободе личности, учитывающей свободу других людей. Конституция закрепляет политический плюрализм, разделение и взаимодействие властей как гарантию против диктата и хаоса. Однако мало зафиксировать хорошие правила в тексте Конституции. Еще сложнее обеспечить реальное действие конституционной теории, ее безукоризненное исполнение, как в сфере нормотворчества, так и правоприменения. Расхождение между конституционными нормами и действительностью может быть обусловлено рядом причин. Например, низкой правовой культурой, недостаточным уровнем нормотворчества, духом нигилизма. С другой стороны, сама Конституция может содержать нормы, оторванные от реальности. Совпадение конституционной реальности и конституционных норм – важнейшее условие и проявление единства государства, граждан. Когда же в обществе вызревают новые идеи, направленные на корректировку конституционных устоев, стандартов, можно делать вывод об отсутствии консенсуса, об утрате у определенной части населения уважения к конституционным нормам. Когда сторонников перемен становится много, отсутствует базовый консенсус, тогда и происходит замена старой Конституции на новую. Конституционность общественных отношений, т.е. тех из них, что урегулированы правовыми нормами, на вершине которых находится Конституция, означает совпадение реального и должного (предписанного Конституцией). Конституционность предполагает конституционализацию отраслевого законодательства и правоприменительной практики, т.е. «перевод» конституционных принципов и норм в практическую плоскость отраслевого регулирования, с адекватным отражением духа и буквы Конституции. Помогать этому может толкование конституционного текста как официального, аутентичного, даваемого Парламентом, так и казуального, имеющего место при разрешении спора в Конституционном Суде. В связи с развитием конституционного правосудия в современной литературе наряду с понятиями «конституционность», «законность» стали использовать понятие «конституционная законность». Полагаем, что это вполне уместно. Хотя «конституционность» и «конституционная законность», на наш взгляд, понятия, совпадающие по своей сути. Понятие «законность» можно рассматривать, в отличие от понятия «конституционность», в широком и узком смысле слова. (Конституционность и есть подчинение всей правовой системы Конституции, составляющей ее ядро и предопределяющей развитие этой системы). Законность в широком смысле охватывает всю совокупность отношений, регулируемых как непосредственно Конституцией, так и подконституционными актами, которые в свою очередь должны соответствовать Основному закону. В этой связи законность предполагает конституционность. Однако более устоявшимся является взгляд, 32 характерный для советского периода, когда законность воспринималась в узком смысле слова, как верховенство акта Парламента, его доминирование в системе властно-правовых отношений. При такой интерпретации законности редко вспоминали о Конституции (видимо в силу декларативности ее норм, невысокого авторитета у граждан, права которых в значительно большей степени обеспечивались актами Правительства или даже ведомственными актами). Кроме того, здесь сказывалось и непризнание концепции разделения власти, в противном случае органы, олицетворяющие различные ветви власти, обладая собственными полномочиями, могли издавать нормативные акты не обязательно находящиеся в субординационной зависимости. Как замечает Ю.А.Тихомиров, законность является элементом иерархии источников права, позволяющим оценивать акты на соответствие закону, включая и процедуру подготовки, принятия и вступления в силу [16, с.3]. В связи с этим законность – «часть» конституционности, которая охватывает принципы и нормы Основного закона. С обретением независимости в республиках бывшего СССР активно развивается нормотворческий процесс. Так, в Республике Беларусь ежегодно принимается большое количество нормативных правовых актов [17]. Общее количество нормативных правовых актов в постсоветских государствах составляет десятки тысяч. Подобное обилие актов законодательства, несмотря на их позитивность, перегружает правовую систему, поэтому в ней нередко происходят "сбои". Было бы полезно изменить практику нормотворчества: идти не путем увеличения нормативного массива в связи с перечислением прав и свобод, а путем установления запретов и обязанностей для граждан, все остальное должно признаваться допустимым. Такой подход представляется наиболее подходящим для сфер, касающихся реализации личных прав и свобод. Идеалом является сбалансированная система законодательства, в которой ясно закреплены права и обязанности граждан и юридических лиц, четко определены соотношение и юридическая сила актов одного и различного уровней, а также актов, принимаемых одними и теми же органами, с учетом времени их принятия, круга лиц, на которых они распространяют свое действие, имеется единый понятийный аппарат. Пробелы, противоречия, неопределенность, неясность положений актов законодательства, отставание писаного права от потребностей общественного развития, придание актам, устанавливавшим дополнительные обязанности (обременения), обратной силы и другие дефекты законодательства оказывают негативное влияние на регулируемые общественные отношения. Следует отметить, что именно в силу своей дефектности право имеет и негативный "заряд". Отрицательное влияние права может проявиться в росте количества несчастных случаев на производстве, дорожно-транспортных происшествий, заболеваний населения и т.п. Дефекты в законодательстве могут существенно влиять на решение вопроса о привлечении к ответственности, когда имеются различные оценки правовой нормы правоприменителем (гражданином, субъектом хозяйствования 33 и правоохранительными органами). Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют об огромной важности своевременного устранения пробелов и дефектов в законодательстве, в целом их недопущения. Согласно ст. 71 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее. В соответствии со ст. 72 упомянутого Закона при выявлении пробелов в нормативных правовых актах нормотворческие органы (должностные лица), принявшие (издавшие) эти акты, обязаны внести в них соответствующие дополнения или изменения, устраняющие пробелы. До внесения соответствующих изменений и (или) дополнений преодоление пробелов может осуществляться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права. Применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к уголовной или административной ответственности. На наш взгляд, желательно было бы определить в указанном Законе сроки работы по устранению пробелов. Например, указать на безотлагательность их устранения, а для коллегиальных представительных органов предусмотреть обязанность их восполнения на ближайшей сессии. В гражданском законодательстве закреплены правила применения аналогии. Согласно ст. 5 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее ГК) в случаях, когда предусмотренные ст. 1 этого Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность. (Запрет установлен также в отношении норм о привлечении к уголовной и административной ответственности.) В некоторых случаях пробелы в законодательстве являются результатом упущений разработчиков проектов нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 59 Конституции Республики Беларусь государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие 34 права и свободы личности. В практике конституционных судов существует много примеров, когда нормативный правовой акт в соответствующей части признается неконституционным по причине его пробельности, то есть отсутствия необходимых норм, что свидетельствует о дефектности акта законодательства. Высокий уровень качества законодательства предполагает отсутствие в нем какой-либо двусмысленности, поскольку без этого невозможно его единообразное применение. Иногда дефект в законодательстве проявляете» в связи с неопределенностью формулировок, нечетким изложением норм. Так, на практике постоянно возникают вопросы о существующих ограничениях в части допустимости работы в одной государственной организации близких родственников, супругов, свойственников. Причем наиболее часто эти вопросы касаются учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры. Восполнению пробела в законодательстве на стадии правоприменения может способствовать изменение отношения к системе источников права. В современных условиях наблюдается конвергенция правовых семей (общего права и романо-германской правовой семьи). Полагаем, что в правовых системах Республики Беларусь и Российской Федерации должна быть изменена роль судебного прецедента. Судейское усмотрение (судейское право) может выступать в качестве важнейшего источника правового регулирования. Конечно, судебный прецедент в нашей правовой системе имеет подзаконный характер. При этом речь не идет о решениях конституционных судов, акты которых по многим признакам приближаются к нормативным правовым актам и по своей юридической силе идут вслед за Конституцией. Опыт свидетельствует, что в некоторых случаях пробелы восполняются путем вторжения "смежного" органа государственной власти и принятия им требуемого нормативного правового акта вместо того органа, к компетенции которого это непосредственно относится. Подобные случаи можно наблюдать, когда президенты издают акты, опережая парламенты, запаздывающие с их принятием. В Конституции Республики Беларусь достаточно четко распределены полномочия между ветвями власти, в том числе между Президентом и Парламентом. При этом у Президента есть абсолютно легальная основа для издания декретов, регулирующих отношения в областях, нормотворчество в которых в обычных условиях относится к компетенции Парламента. Необходимо учитывать, что временные декреты в трехдневный срок со дня издания направляются на рассмотрение в Парламент. Такого рода действия являются стимулом для Национального собрания в деле совершенствования законодательства. Нельзя исключить ситуацию, когда устранение пробела или иного дефекта в законодательстве возможно посредством толкования соответствующего акта. Следует придерживаться правила, в соответствии с которым даты введения в действие толкуемого акта и акта толкования совпадают. Уместно лишь одно исключение, когда в результате толкования акта ограничиваются права и. свободы, возникают новые обязанности. В этом 35 случае акт толкования должен вводиться в действие, по меньшей мере, со дня опубликования. Известно, что в случае расхождения между Конституцией и иным подконституционным актом действует Конституция. Вместе с тем, если выявляются очевидные расхождения между указанными юридическими документами, то любому субъекту ясно, как действовать, когда же такие противоречия не очевидны и существуют различные точки зрения, правоприменителю сложнее определиться. В связи с этим в подобных ситуациях предпочтительнее иметь решение компетентного органа (Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, прокуратуры и др.). Устранение дефектов в законодательстве может осуществляться и иными способами. Российские и белорусские ученые давно обращают внимание на необходимость прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов. Нередко сама жизнь подтверждает дефектность акта, его отторжение обществом. Обычно граждане более информированы об авторах тех законопроектов, которыми устанавливаются новые материальные гарантии и льготы, и меньше знают об авторах актов, устанавливающих новые обязанности для субъектов хозяйствования или граждан. Целесообразно усилить контрольную функцию представительных органов. В настоящее время общественность недостаточно информируется об их целенаправленной работе в данной сфере. Устранению дефектов способствует и практика своевременной отмены приостановления или прекращения действия акта, в котором они выявлены [18, с.62-69], а также надлежащая правоприменительная практика. Так, понимание функций и стоящих перед прокуратурой задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность. Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства. Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка 36 конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу. Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта. Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение. Анализ криминогенной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения. В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива. Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осужденных к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причиненный материальный и моральный вред государству, юридическим и физическим лицам. Приблизительные расчеты показывают, что при оптимизации мер уголовной ответственности, которые будут предложены ниже, можно ежегодно экономить десятки миллиардов рублей. Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за 37 совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы. Не оправдывает себя уголовно-судебная практика на широкое применение ограничения свободы и исправительных работ. Ежегодно уклоняется от этих видов наказания около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда идет речь об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицам, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе. В качестве основного направления совершенствования мер уголовноправового воздействия предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого необходимо сохранить жесткие меры по отношению к насильственным и корыстно-насильственным преступникам, лицам, совершающим коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений. Пробелы и иные дефекты в законодательстве и пути их устранения Законодательство и практика его применения всегда дают основу для размышлений, внесения предложений, направленных на их совершенствование. В правовой системе любой страны имеются пробелы, а также нормы, которые нельзя рассматривать оптимальными с точки зрения регулирования ими общественных отношений. Целью данной статьи и является выявление некоторых имеющихся дефектов в законодательстве и правоприменении и нахождение путей их устранения. Данной проблеме еще недостаточно уделяется внимания в литературе. Идеалом является сбалансированная система законодательства, в которой ясно закреплены права и обязанности граждан и юридических лиц, четко определены соотношение и юридическая сила актов одного и различного уровней, а также актов, принимаемых одними и теми же органами, с учетом времени их принятия, круга лиц, на которых они распространяют свое действие, имеется единый понятийный аппарат. Пробелы, противоречия, неопределенность, неясность положений актов законодательства, отставание писаного права от потребностей общественного 38 развития, придание актам, устанавливавшим дополнительные обязанности (обременения), обратной силы и другие дефекты законодательства оказывают негативное влияние на регулируемые общественные отношения. Следует отметить, что именно в силу своей дефектности право имеет и негативный «заряд». Отрицательное влияние права может проявиться в росте количества несчастных случаев на производстве, дорожно-транспортных происшествий, заболеваний населения и т.п. Дефекты в законодательстве могут существенно влиять на решение вопроса о привлечении к ответственности, когда имеются различные оценки правовой нормы правоприменителем (гражданином, субъектом хозяйствования) и правоохранительными органами. Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют об огромной важности своевременного устранения пробелов и дефектов в законодательстве, в целом их недопущения. Согласно ст. 71 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее. В соответствии со ст. 72 упомянутого Закона при выявлении пробелов в нормативных правовых актах нормотворческие органы (должностные лица), принявшие (издавшие) эти акты, обязаны внести в них соответствующие дополнения или изменения, устраняющие пробелы. До внесения соответствующих изменений и (или) дополнений преодоление пробелов может осуществляться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права. Применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к уголовной или административной ответственности. На наш взгляд, желательно было бы определить в указанном Законе сроки работы по устранению пробелов. Например, указать на безотлагательность их устранения, а для коллегиальных представительных органов предусмотреть обязанность их восполнения на ближайшей сессии. В гражданском законодательстве закреплены правила применения аналогии. Согласно ст. 5 Гражданского кодекса Республики Беларусь в случаях, когда предусмотренные ст.1 этого Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность. (Запрет установлен также в отношении норм о привлечении к уголовной и административной ответственности). 39 В некоторых случаях пробелы в законодательстве являются результатом упущений разработчиков проектов нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 59 Конституции Республики Беларусь государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Например, согласно ст. 60 Конституции каждому гарантируется право на судебную защиту его прав и свобод. В законах Республики Беларусь «О политических партиях», «Об общественных объединениях» предусмотрено право на обжалование в суд решения Министерства юстиции об отказе в их регистрации либо вынесенного письменного предупреждения. В отношении же обжалования письменного предупреждения, вынесенного Уполномоченным по делам религий и национальностей, о нарушении законодательства религиозной организацией такого права нет. В Гражданском процессуальном кодексе Республики Беларусь предусмотрено, что право на обращение в суд существует, если оно прямо зафиксировано в законодательстве. По мнению автора, во-первых, в рассматриваемом случае приоритет должна иметь конституционная норма (ст. 60 Основного Закона), во-вторых, уместна аналогия законов «О политических партиях», «Об общественных объединениях». В практике конституционных судов существует много примеров, когда нормативный правовой акт в соответствующей части признается неконституционным по причине его пробельности, то есть отсутствия необходимых норм, что свидетельствует о дефектности акта законодательства. Высокий уровень качества законодательства предполагает отсутствие в нем какой-либо двусмысленности, поскольку без этого невозможно его единообразное применение. Иногда дефект в законодательстве проявляется в связи с неопределенностью формулировок, нечетким изложением норм. Так, на практике постоянно возникают вопросы о существующих ограничениях в части допустимости работы в одной государственной организации близких родственников, супругов, свойственников. Причем наиболее часто эти вопросы касаются учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры. Различия в толковании соответствующих норм, а значит, и в применении их на практике возникли с принятием законов Республики Беларусь «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией», «О борьбе с коррупцией», так как в них появились положения, отличающиеся от соответствующих норм Трудового кодекса Республики Беларусь (далее - ТК). Данный вопрос был рассмотрен на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь, который 22 марта 2007 г. принял соответствующее 40 решение. В нем содержится подготовленная автором настоящей статьи аргументация позиции Конституционного Суда, которая, на наш взгляд, позволяет практически полностью прояснить ситуацию. Анализ законов «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией», «О борьбе с коррупцией», «О государственной службе в Республике Беларусь», «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», ТК и иных нормативных правовых актов Республики Беларусь позволяет сделать выводы о том, что действующим законодательством установлены ограничения на совместную работу (службу) близких родственников, супругов и свойственников в зависимости от сферы применения труда, характера выполняемой работы и некоторых других обстоятельств. Перечень близких родственников и свойственников дан, в частности, в ст. 33 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь», в ст. 27 ТК и других законодательных актах Республики Беларусь. К таким лицам относятся родители, супруги, дети, родные братья, сестры, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов. Что касается сфер деятельности и организаций, в которых запрещена совместная работа указанных лиц, то необходимо руководствоваться следующими положениями. В ст. 1 Закона «О борьбе с коррупцией» выделяются такие категории лиц, как: 1) государственные должностные лица, к ним отнесены не только государственные служащие, но и лица, хотя и являющиеся должностными лицами, но которые не считаются государственными служащими; 2) лица, приравненные к государственным должностным лицам (одни из них также являются государственными служащими, а другие - не являются, но в силу выполняемых функций приравнены к государственным должностным лицам). Таким образом, анализ ст. 1 Закона «О борьбе с коррупцией» при всей широте охвата категорий работников и выполняемых ими функций позволяет провести их классификацию по признаку принадлежности к категории государственных служащих: 1) лица, находящиеся на государственной службе и 2) лица, которые государственную службу не проходят. Именно с учетом этого и следует оценивать, какие и на кого распространяются ограничения, установленные, в частности, в ст. 17 и 18 Закона «О борьбе с коррупцией». В ст. 17 названного Закона идет речь об ограничениях, устанавливаемых для государственных должностных лиц и приравненных к ним лиц (это могут быть как государственные служащие, так и не являющиеся таковыми, но отличающиеся в силу занимаемой должности особым статусом). В частности, ограничения (запреты) касаются предпринимательской деятельности, открытия счетов в иностранных банках и т.д. В ст. 18 данного Закона установлены ограничения на совместную государственную службу близких родственников, супругов, свойственников, в силу чего речь идет только о лицах, являющихся государственными служащими. При этом прохождение государственной службы лицами, состоящими в браке, находящимися в отношениях близкого родства или свойства, не допускается, если их служебная деятельность связана 41 непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Таким образом, указанные ограничения касаются только государственных служащих и они значительно шире ограничений, установленных в ст. 27 ТК, которые предусматривают недопустимость одновременного занятия должности руководителя, главного бухгалтера (его заместителей) и кассира, если их работа связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Ограничения, установленные названной статьей ТК, распространяются на все государственные организации. С учетом изложенного считаем, что ограничения, установленные ст. 18 Закона «О борьбе с коррупцией», распространяются лишь на те организации системы образования, здравоохранения, культуры и т.п., в которых лицо, занимающее соответствующую должность, считается государственным служащим и на него распространяется Закон «О государственной службе в Республике Беларусь». К ним, в частности, относятся министерства образования, здравоохранения, культуры и др., управления и отделы местных исполнительных и распорядительных органов, то есть государственные организации, работая в которых, граждане находятся на государственной службе со всеми вытекающими последствиями (имеют права и обязанности государственного служащего, несут ответственность, могут претендовать на отставку с государственной службы и т.п.). Для остальных организаций (учреждений) применимы ограничения, установленные ст. 27 ТК. Надеемся, что нам удалось разобраться в достаточно сложной (в силу сложности самой редакции ряда статей Закона «О борьбе с коррупцией») правовой ситуации. Восполнению пробела в законодательстве на стадии правоприменения может способствовать изменение отношения к системе источников права. В современных условиях наблюдается конвергенция правовых семей (общего права и романо-германской правовой семьи). Полагаем, что в правовых системах Республики Беларусь и Российской Федерации должна быть изменена роль судебного прецедента. Судейское усмотрение (судейское право) может выступать в качестве важнейшего источника правового регулирования. Конечно, судебный прецедент в нашей правовой системе имеет подзаконный характер. При этом речь не идет о решениях конституционных судов, акты которых по многим признакам приближаются к нормативным правовым актам и по своей юридической силе идут вслед за Конституцией. Опыт свидетельствует, что в некоторых случаях пробелы восполняются путем вторжения «смежного» органа государственной власти и принятия им требуемого нормативного правового акта вместо того органа, к компетенции которого это непосредственно относится. Подобные случаи можно наблюдать, когда президенты издают акты, опережая парламенты, запаздывающие с их принятием. В Конституции Республики Беларусь достаточно четко распределены полномочия между ветвями власти, в том числе между Президентом и Парламентом. При этом у Президента есть абсолютно легальная 42 основа для издания декретов, регулирующих отношения в областях, нормотворчество в которых в обычных условиях относится к компетенции Парламента. Необходимо учитывать, что временные декреты в трехдневный срок со дня издания направляются на рассмотрение в Парламент. Такого рода действия являются стимулом для Национального собрания в деле совершенствования законодательства. Нельзя исключить ситуацию, когда устранение пробела или иного дефекта в законодательстве возможно посредством толкования соответствующего акта. Следует придерживаться правила, в соответствии с которым даты введения в действие толкуемого акта и акта толкования совпадают. Уместно лишь одно исключение, когда в результате толкования акта ограничиваются права и свободы, возникают новые обязанности. В этом случае акт толкования должен вводиться в действие, по меньшей мере, со дня опубликования. Устранению пробелов и дефектов в законодательстве может способствовать активизация гражданами самозащиты. На это же может быть направлена реализация права народной инициативы (народные обсуждения). Можно развивать практику подачи исков о бездействии органов исполнительной власти. Известно, что в случае расхождения между Конституцией и иным подконституционным актом действует Конституция. Вместе с тем, если выявляются очевидные расхождения между указанными юридическими документами, то любому субъекту ясно, как действовать, когда же такие противоречия не очевидны и существуют различные точки зрения, правоприменителю сложнее определиться. В связи с этим в подобных ситуациях предпочтительнее иметь решение компетентного органа (Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, прокуратуры и др.). Устранение дефектов в законодательстве может осуществляться и иными способами. Опыт свидетельствует, что очень редко нормативный правовой акт сохраняет юридическую силу длительное время. Конечно, известны примеры действия актов несколько столетий. Субъекту власти (парламенту, народу и др.) приходится время от времени корректировать даже конституции - наиболее стабильные акты. Что касается текущего законодательства, то в связи с правовыми конфликтами могут быть поставлены вопросы о необходимости проверки их конституционности, о приостановлении действия, отмене и утрате юридической силы, поэтому данные юридические факты влекут соответствующие последствия. Если "отменить" - значит объявить ранее установленное недействительным, не подлежащим выполнению [19, с.752] "утратить" значит перестать обладать чем-либо [19, с.1407]. Утрата силы означает, что акт вступил в силу, определенное время действовал и признан не имеющим юридической силы. 43 Таким образом, обязанность участвовать в укреплении законности лежит на всех государственных органах. Более того, полномочия некоторых из них в этой сфере прямо зафиксированы в Конституции Республики Беларусь. Так, исходя из правовой природы института Главы государства, в Конституции совершенно обоснованно закреплено, что Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При необходимости он осуществляет посредничество между органами государственной власти. На наш взгляд, в данном случае это как политическая, так и юридическая функция. Полномочия Главы государства относительно определения судьбы правовых актов органов государства зафиксированы в пункте 25 статьи 84 и части третьей статьи 122 Конституции. Так, Президент имеет право отменять акты Правительства. Причем, исходя из приведенной формулировки, можно сделать вывод о том, что Президент вправе отменить нормативные акты как по причине противоречия их законодательству, так и по мотивам нецелесообразности их принятия или действия. В этом заключается принципиальное отличие полномочий Главы государства от полномочий Конституционного Суда, который вправе оценивать акты с точки зрения требований права и лишь предлагать нормотворческому органу внести коррективы, если идет речь хотя и о конституционном, но не совсем удачном с точки зрения правового регулирования акте. При этом, правда, следует учитывать компетенцию Конституционного Суда, основывать свои решения как на конституционных нормах, так и конституционных принципах. Одним из важнейших принципов, который позволяет "увязать" законность и целесообразность, является принцип соразмерности ограничений прав достигаемым целям (см. ст. 23 Конституции). Полностью категории законности и целесообразности противопоставлять нельзя: то, что разумно, в наибольшей степени отвечает праву. Президент вправе отменить как нормативный, так и правоприменительный акт Правительства, местного исполнительного и распорядительного органа. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции нормативные правовые акты и в связи с ними правоприменительную практику. В то же время правоприменительный акт органа исполнительной власти может быть предметом изучения в суде (общем или хозяйственном), и даже в случае позитивного отношения к ним судов при рассмотрении спора Президент вправе принять решение об отмене такого акта, более того, указать собственные мотивы этого. В свою очередь, судебное решение может быть "пересмотрено" Президентом при издании акта о помиловании или Парламентом - при принятии закона об амнистии. Помимо Конституции существует ряд актов текущего законодательства, в которых предусматривается право соответствующего органа власти отменять или приостанавливать акты других государственных органов. В силу статьи 14 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь" Совет Министров отменяет акты подчиненных ему республиканских органов государственного управления, если эти акты противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра. 44 Такие полномочия Правительства обусловлены тем, что данный орган обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений, причем как непосредственно, так и через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти. В свою очередь, постановления Совета Министров, как отмечалось, могут быть отменены указом Президента, в том числе и те, которыми отменены акты подчиненных Правительству органов. В соответствии с Положением о министре Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 21 ноября 2001 г. № 692, министр вносит в Совет Министров Республики Беларусь предложения об отмене нормативных правовых актов министерств, других республиканских органов государственного управления, противоречащих законодательным актам, постановлениям Совета Министров (п. 8.31); в установленном порядке вносит предложения об отмене правовых актов соответствующих органов местного управления и самоуправления, изданных по вопросам, входящим в компетенцию министерства, в случае несоответствия их законодательным актам, постановлениям Совета Министров, приказам министра, постановлениям министерства (п. 32). Признание нормативного акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте (отдельных его положениях либо воспроизводящих этот акт (его положения). Предписания таких нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Таким образом, Конституционный Суд хотя и не отменяет нижестоящие по отношению к проверяемому акты, но лишает их юридической силы. При этом, на наш взгляд, формулировку "считаются утратившими силу" с учетом компетенции Конституционного Суда следует толковать и таким образом, что Конституционный Суд вправе указать в качестве даты утраты юридической силы и день принятия акта, даже если он еще не введен в действие. В целом же необходимо различать такие понятия, как "вступление в силу акта" и "введение в действие акта", между которыми есть различие. Любой правовой акт, включая и нормативный, обладает юридической силой. С его принятием связано совершение и других важных юридических формальностей (в частности, подписание, опубликование, доведение до сведения граждан). В такой акт, даже если он еще не введен в действие, могут вноситься изменения и дополнения в порядке, предусмотренном законодательством. Яркий тому пример - новый Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, в который уже внесено немало изменений. Возникают вопросы о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком). 45 Аналогичный вопрос возникает и по отношению к актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь. При этом, если акты Правительства могут быть отменены Президентом независимо от того, противоречат они законодательству или нет, отменить акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов он вправе только в том случае, если они противоречат законодательству. В пункте 5 статьи 98 Конституции предусмотрено право Совета Республики - палаты территориального представительства - отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных Советов депутатов и исполнительных (распорядительных) органов "любые" вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий орган. Что касается Президента, то полагаем, что Глава государства в силу его статуса имеет такое право по отношению ко всем указанным органам; делегировано такое право законом и Совету Министров. Здесь, на наш взгляд, было бы полезно придерживаться соответствующего правила, о котором — ниже. Вначале отметим, что в законе целесообразно закрепить правило, а до этого формировать практику, в соответствии с которой отменять акты нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) и самоуправления (Советы), чьи акты в данном случае нарушены, подменять другие инстанции нельзя. Иначе сложится парадоксальная ситуация, когда на более высоком уровне по итогам рассмотрения вопроса о законности решения его оставят действующим, а иной орган власти (меньшего уровня) отменит акт как противоречащий законодательству. С учетом изложенного полагаем, что и Совет Республики может осуществлять соответствующую функцию, если речь идет об актах Парламента, но не Главы государства, который, в свою очередь, вправе принять решение, основываясь на своих актах и постановлениях Правительства. В случае возникновения спора он может быть разрешен и в специализированном органе конституционного контроля - Конституционном Суде. Президент обладает правом приостанавливать решения местных Советов депутатов (п.26 ст.84 Конституции). В Конституции и текущем законодательстве не указано, на какой срок. Представляется, что приемлемым был бы трехмесячный срок. В связи с этим полагаем обоснованным закрепление трехмесячного срока, на который приостанавливается действие акта. От результатов рассмотрения вопроса на сессии Совета депутатов зависит действие указа Президента о приостановлении решения местного Совета депутатов. Согласно статье 50 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" в случаях приостановления решений 46 местных Советов депутатов Президент Республики Беларусь вносит представление об отмене таких решений в Совет, вышестоящий по отношению к Совету, решение которого приостановлено, или в Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь. В данной ситуации, на наш взгляд, целесообразно предоставить право Президенту, приостановившему решение местного Совета депутатов, предложить не только вышестоящему представительному органу, но и Совету, чей акт приостановлен, отменить незаконное решение. Орган, принявший акт, по поводу которого возник спор, вправе, по нашему мнению, вместо отмены внести в него необходимые коррективы путем редакционных уточнений, вышестоящий представительный орган вправе только отменить такой акт полностью или частично. В целом в законодательстве следует предусмотреть основания и сроки приостановления действия акта. В настоящее время в силу Конституции законы могут быть приостановлены самими законами либо декретами. Основанием для этого может быть, в частности, отсутствие средств. Срок приостановления закона, полагаем, не должен быть более одного года. После этого следует либо признавать его (в целом либо в части) утратившим силу, либо восстанавливать его действие. Что касается судебных инстанций, то без закрепления такого права они не вправе принимать решения о приостановлении действия акта. Существенным является вопрос о последствиях отмены акта, приостановления его действия и последующего возобновления действия, признания его Конституционным Судом неконституционным. Многое зависит от даты, с которой акт не применяется в силу отмены. Если акт соответствует Конституции и законодательным актам (например, при отмене Президентом акта Правительства, в силу того что этот акт не отвечает проводимому курсу), то здесь необходимо соблюдать правила о придании актам обратной силы. В целом же к актам, отменяющим другие акты, признающим их утратившими силу, применимы правила, установленные для опубликования и введения в действие новых актов законодательства. Если же отмена происходит по причине противоречия Конституции или актам законодательства, то следует исходить из того, насколько очевидны были отступления от требований (положений) актов более высокой юридической силы, и определять последствия отмены акта с учетом права, то есть справедливости. Процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов, следует придерживаться также формы акта, которая адекватна отменяемому или приостанавливаемому акту, учитывать их юридическую силу. Конечно, исходя из статуса государственного органа, здесь могут быть свои исключения. Например, Национальное собрание обладает правом корректировки постановлений Верховного Совета Республики Беларусь. 47 Таким образом, имеющиеся дефекты в законодательстве и правоприменении можно устранить за счет совершенствования законодательства, а также исправления правоприменительной практики. Необходимо стремиться к принятию (изданию) нормативных правовых актов, которые содержат ясные и однозначно воспринимаемые формулировки. Вышестоящие органы должны осуществлять постоянный контроль за качеством принимаемых нижестоящими органами актов законодательства. Внесение изменений, отмена, признание акта утратившим юридическую силу, признание его неконституционным, своевременная дача разъяснения (толкования) – основные пути устранения имеющихся дефектов в нормотворчестве и правоприменении. Беларусь в условиях глобализации Глобализация – это феномен современного развития, оценить который однозначно нельзя. Можно говорить как о новых позитивных возможностях международного развития, так и угрозах человечеству, национальным государствам, индивидууму. На это справедливо указано в принятой ООН в сентябре 2000 г. Декларации тысячелетия. В ней подчеркнуто непреходящее значение таких ценностей, как свобода, равенство, солидарность, терпимость, забота о природе, наличие общих обязанностей по управлению глобальным экономическим и социальным развитием, а также ликвидация угрозы международному миру и безопасности. Появление около двух десятков новых государств, крах социалистической системы (развал социалистического “лагеря”) привело к интенсивному развитию политических аспектов процесса глобализации: если ранее более рельефно проявлялась конкуренция между двумя “лагерями”, а внутри противоречия в силу необходимости поддерживать общее противостояние в значительной мере сглаживались, то в настоящее время в силу монополярного мира – доминирования на мировой сцене США – процессы глобализации проявляются со всей очевидностью. Негативные последствия этого ощущают граждане многих стран, что заставляет их становиться в ряды протестующих демонстрантов, выступать с резкими протестами прежде всего во время встреч лидеров ведущих стран. Возникает вопрос, почему именно в последние годы мы стали больше обращать внимание на процессы глобализации. Да потому, что в 80–90-е годы XX столетия мир в результате окончания холодной войны стал более открытым (и, возможно, некоторые страны – менее защищенными). Выросло число демократических государств. Сегодня в 140 из 200 стран мира выборы проводятся на многопартийной основе. Глобализация ведет к большей взаимозависимости государств. Для современных реалий характерно углубление многообразных межгосударственных и межличностных связей – политических, экономических, 48 финансовых, транспортных, военных, информационных и др. Мир устроен таким образом, что каждое государство является звеном в большой цепи взаимоотношений. При этом Беларусь как европейское государство, тем более являющееся географическим центром Европы, выступает в качестве важнейшего связующего элемента всей системы связей. Процесс глобализации, как отмечают многие ученые, ведет к умалению позиции государства как такового, размыванию его границ. Можно в этой связи говорить о наметившейся тенденции размывания монополии государства на власть. Ведущую роль стремятся играть экономические гиганты, для ослабления которых национальные государственные институты принимают антимонопольное законодательство. О мощи негосударственных субъектов экономики и политики свидетельствует тот факт, что дневной оборот денег на мировом финансовом рынке значительно превышает годовой размер ВВП большинства государств, включая и Россию. На наш взгляд, если для государств, которые обладают государственным суверенитетом многие столетия, характерно большое желание поиска новых путей решения общих проблем посредством формирования наднациональных структур и их правового оформления, то для государств молодых, прежде всего возникших на просторах СССР, достаточно сильной является линия на укрепление национального государственного суверенитета и в то же время стремление войти в уже устоявшиеся союзы (Евросоюз, Совет Европы, НАТО и др.). Можно с известными оговорками говорить о позитивном характере процессе регионализации как средства объединения усилий в условиях глобализации. Это, конечно же, создание СНГ и иных межгосударственных образований, в том числе и попытки создания Россией и Беларусью Союзного государства. Интересным является тот факт, что учредительные договоры, заключенные в рамках Европейского Союза (ранее Европейского сообщества), реально обрели более высокую юридическую силу, чем даже национальные Конституции. По крайней мере, Европейский Суд при обращении к нему граждан по поводу восстановления нарушенных прав и свобод исходит из этого обстоятельства, мотивируя свои решения недопустимостью неисполнения международных обязательств, прежде всего возникших из международных договоров учредительного характера, ссылками на национальное законодательство. Весьма показательно решен вопрос в Конституции Европы. В ней сформулированы основные принципы Европейского Союза. Использование компетенции Союза определяется принципами субсидиарности и пропорциональности. Согласно принципу субсидиарности в сферах, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Союз должен действовать только лишь в том случае, если цели намеченного действия не могут быть достигнуты в достаточном объеме национальным государством как на центральном, так и на региональном, местном уровнях, но по причине масштаба и последствий предложенного действия могут быть лучшим образом 49 достигнуты на уровне Союза. В соответствии с принципом пропорциональности содержание и форма действия Союза не должны превышать необходимых пределов для достижения целей Конституции. В соответствии с принципом предоставления полномочий Союз должен действовать в рамках полномочий, предоставляемых ему государствами для достижения целей, определенных в Конституции. Полномочия, не предоставляемые Союзу Конституцией, остаются за государствами – членами. На наш взгляд, тем самым предлагается приемлемый стандарт, который вообще может быть использован другими государствами при создании межгосударственных образований, например, Российской Федерации и Республики Беларусь. В этом отношении можно отметить чисто с правовой стороны (не затрагивая иные аспекты, включая и целесообразность создания межгосударственных образований), что на просторах СНГ сформирован иной тип отношений к заключенным межгосударственным соглашениям, по существу игнорирования многих ранее достигнутых договоренностей. В условиях процесса глобализации государство все же сохраняет свои основные функции. Другое дело, что опыт европейских государств, США, Канады свидетельствует о подкреплении деятельности государства деятельностью субъектов экономики. Звучат убеждения о том, что экономическая мощь транснациональных корпораций часто умаляет суверенную хозяйственную политику национального государства. Однако заметим, что такое влияние было и ранее, просто в настоящее время в силу более значительной мощи таких корпораций и быстроты протекания процессов оно является более очевидным. Процесс глобализации имеет ряд позитивных моментов. С одной стороны мы можем видеть в условиях однополюсного мира обострение конкуренции среди государств, уже не относящихся к различным системам хозяйствования и по этой причине ранее “объективно обреченных” на консолидацию в рамках своего “лагеря”, а с другой, новые проблемы всемирного масштаба (экономические, эпидемии, терроризм, в целом преступность, бедность и др.) обусловливают решение глобальных вопросов путем объединения усилий. Беларусь, как европейская страна, хотя и не находится пока в составе такой международной организации как Совет Европы, испытывает на себе мощное влияние европейской культуры, в том числе правовой культуры. Ее правовая система относится к романо-германской семье права, для которой характерны свои традиции и стандарты, учитывать которые нам также следует. У нас должен расширяться взгляд на право, где не только нормативные правовые акты, но и складывающие цивилизованные правила (обычаи), прецеденты, правовые принципы являются источниками регулирования общественных отношений. По существу есть основания говорить об интернационализации правовых систем, прежде всего сложившихся на европейском континенте. Сейчас все явственнее проявляется тенденция рассматривать в качестве источников юридического регулирования общественных отношений 50 универсальные правовые принципы, т.е. те руководящие идеи и направления развития, которые характерны для правового демократического государства. Все отрасли белорусского права связаны с глобальными проблемами. Более того, государства правовыми средствами пытаются в рамках своей территории их решить, а когда необходимо, то и устранить их негативное воздействие (например, это касается международной преступности, терроризма, незаконного оборота наркотических средств, нелегальной миграции, торговли людьми и др.). Таким образом, становится очевидным, что процессы глобализации, которые вовлекают в свою орбиту все больше государств и более широкие слои населения, неизбежно порождают не только позитивные моменты, но и проблемы, над решением которых вынуждены будут работать управленцы, экологи, финансисты, специалисты в области социальной психологии, а также юристы. Вновь актуальными становятся вопросы о праве наций на самоопределение, на свою государственность, на право пользования родным языком и др. Государственные институты, среди которых важное место принадлежит конституционным судам уже в ближайшее время столкнутся с проблемами реализации свободы научного творчества, видимо, здесь могут быть ограничения. Так, достижения научно-технического прогресса, влияющие на статус человека, деформирующие его природу (например, в области клонирования, трансплантации человеческих органов, использования стимуляторов для кормления животных, выращивания растений, в последующем используемых в питании и т.д.), поставят новые задачи и перед конституционалистами, теми, кто занимается правами человека, по разрешению возникших конфликтов. Сделать это на научной основе, оценить с точки зрения права может только Конституционный Суд и профессионально работающие законодательные органы. 7. Интеграционные процессы – важнейший фактор развития белорусского государства Республика Беларусь в силу своего географического положения, особенностей исторического (национального, культурного и религиозного) развития является субъектом важнейших региональных, европейских и мировых процессов. При этом можно выделить два основных вектора – взаимодействие с ближайшим соседом Россией, а также восточноевропейскими и западноевропейскими государствами. Конституция Республики Беларусь допускает ее участие в межгосударственных образованиях. Об этом, в частности, говорится в статье 8, согласно которой Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. Однако запрещается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции Беларуси. 51 Более того, в нашем законодательстве предусмотрена возможность проверки международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь на соответствие Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Поэтому вполне допустимо внесение уполномоченными на то органами или лицами предложения о проверке конституционности любого подписанного международного договора. Белорусско-российские отношения после образования Содружества Независимых Государств хотя и прошли несколько этапов, порой трудных, однако всегда оставались исключительно братскими и дружественными. Это обусловлено общей историей, близостью менталитета, языка, включая и государственность русского языка в Беларуси, развитием тесных экономических связей, давними традициями взаимного уважения русских и белорусов, переплетением судеб личных и семейных и др. В Конституции Беларуси с марта 1994 года содержится положение о праве Конституционного Суда Беларуси давать заключения о соответствии нашему Основному Закону актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь. Тем самым здесь обеспечивается защита Конституции республики и ее верховенство. Символично, что именно 8 декабря 1999 г. ровно через восемь лет после образования СНГ был подписан Договор о создании Союзного государства. С его ратификации законом от 24 декабря 1999 г. и обмена ратификационными грамотами прекратили действие Договор об образовании Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1996 г. и Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. Ранее принятые акты в рамках Сообщества и Союза продолжают действовать в части, не противоречащей Договору о создании Союзного государства. Создание Союзного государства знаменует новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство. Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно с учетом приоритета решения экономических и социальных задач. Конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государств-участников. По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции. Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Государства-участники сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях. Возможность единого членства в международных организациях, других международных объединениях определяется государствами-участниками по взаимной договоренности. Предусмотрено, что граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. 52 В Союзном государстве признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Государства-участники создают единое экономическое пространство. В Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство. В целях создания единого экономического пространства государстваучастники принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую структурную политику. Заключение и последующая ратификация парламентами Беларуси и России Договора от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства с позиции предшествующего опыта означает новое качество единения между нашими странами. Как следует из ст. 1 Договора, Российская Федерация и Республика Беларусь создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство. В качестве целей Союзного государства определены, в частности, создание единого экономического пространства для обеспечения социальноэкономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики, проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны и др. При этом среди целей Союзного государства названа и такая, как формирование единой правовой системы демократического государства. Одним из столпов межгосударственного образования является правовая система. Объединение двух или более государств означает создание не только системы органов, которые бы занимались общими делами, но и появление продукта их деятельности - правовых актов. В связи с этим очень важно определить, как соотносятся правовые акты органов Союзного государства и республик, его создавших. Ответ на этот вопрос следует искать в тексте Договора от 8 декабря 1999 г., поскольку только на основании его можно сделать вывод о том, как далеко могут продвинуться два государства в своем единении. Договор о Союзном государстве содержит нормы о территории, гражданстве, союзных органах, символике и др. Среди ключевых статей Договора, предопределяющих правовую систему Союзного государства, необходимо назвать ст. 60, 61, 62. Однако важно иметь в виду, что нормотворческая деятельность союзных органов может осуществляться лишь по тем вопросам, которые отнесены к ведению Союзного государства. В Договоре и проекте Конституционного Акта фиксируются предметы исключительного ведения и совместного ведения (ст. 17, 18 Договора). В соответствии со ст. 19 Договора вне пределов исключительного ведения Союзного государства и предметов совместного ведения Союзного государства и государств-участников последние сохраняют 53 всю полноту государственной власти. Таким образом, именно здесь содержатся ответы на вопросы, как должна выстраиваться правовая система Союзного государства, прежде всего система нормативных правовых актов и иных источников права, и каково ее соотношение с национальными правовыми системами государств - участников Союзного государства. Прежде всего, обратим внимание на то, что Договор между Беларусью и Россией от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства является по существу учредительным договором. Европейский опыт, к которому Европа шла долгие годы, таков, что учредительные договоры здесь имеют непосредственный характер действия и возвышаются над национальным правом. Такой позиции придерживается Суд Европейского сообщества (Европейского Союза). Конечно, самым простым было бы решение о придании статуса конституционного акта самому Договору о создании Союзного государства. Наиболее интенсивно правовая система Союзного государства начнет формироваться, когда будет создан Парламент и Совет Министров Союзного государства. В силу того, что этот процесс затянулся, может быть, стоило бы рассмотреть вопрос о первоочередном создании Суда Союзного государства. Ведь на него Договором возлагается обязанность обеспечить единообразное толкование и применение не только нормативных правовых актов Союзного государства, но и Договора о создании Союзного государства, который уже давно (хотя и не во всем объеме) вступил в силу. Запрета на то, чтобы начать реализацию положений Договора с создания Суда Союзного государства, нет. Его деятельность позволила накопить соответствующий правовой опыт. Показателен опыт развития Европейского Союза, где Суд был создан в рамках Европейского сообщества почти сразу же после подписания в 1951 году Договора о европейском объединении угля и стали. Деятельность Суда Союзного государства позволила бы правовым путем разрешать юридические коллизии, возникающие при реализации Договора от 8 декабря 1999 г. и других соглашений, принятых в целях становления Союзного государства, обеспечения прав и свобод граждан и субъектов хозяйствования. Безусловно, что накопление массива нормативных правовых актов Союзного государства в значительной степени зависит от круга вопросов, относимых к ведению Союзного государства, его исключительной и совместной компетенции. В Конституционном Акте, а возможно, предпочтительнее и в специальном законе Союзного государства следует предусмотреть систему и виды актов Союзного государства. На наш взгляд, по предметам исключительного ведения Союзного государства органы Союзного государства могут принимать (издавать) законы и иные нормативные правовые акты Союзного государства прямого действия в пределах полномочий, определяемых в соответствии с Конституционным Актом, или требующие в целях реализации содержащихся в них норм принятия (издания) соответствующих национальных нормативных правовых актов 54 субъектов Союзного государства, а также адресованные органам Союзного государства. Нормативные правовые акты Союзного государства могут также издаваться по вопросам, отнесенным к разделенной компетенции Союзного государства и субъектов. Для обеспечения реализации таких актов субъектами Союзного государства принимаются (издаются) соответствующие национальные нормативные правовые акты. Законы Союзного государства, декреты Высшего Государственного Совета, постановления Совета Министров Союзного государства также являются нормативными правовыми актами прямого действия и обязательны для исполнения на территории Союзного государства. Нормативные правовые акты Союзного государства являются частью действующего на территории государств - субъектов Союзного государства права, обязательны для всех органов и должностных лиц Союзного государства, государственных органов, юридических и физических лиц государств - участников Союзного государства. В случае принятия (издания) нормативных правовых актов Союзного государства, требующих в целях реализации содержащихся в них норм принятия (издания) соответствующих национальных нормативных правовых актов субъектов Союзного государства, соответствующие государственные органы (должностные лица) этих государств принимают (издают) акты национального законодательства, в которых определяются органы и методы достижения целей, установленных в нормативных правовых актах Союзного государства. Требования, предъявляемые к различным видам нормативных правовых актов Союзного государства, порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования (разъяснения) и систематизации определяются принятым в соответствии с Конституционным Актом законом Союзного государства. Нормативные правовые акты Союзного государства должны подлежать официальному опубликованию на государственных языках субъектов Союзного государства в порядке, установленном законом Союзного государства. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов Союзного государства следует определить законом Союзного государства, и в нем должна учитываться конституционная практика России и Беларуси. Если исходить из целей принятия Конституционного Акта Союзного государства, то он должен обладать высшей юридической силой в Союзном государстве. В случае расхождения Конституционного Акта Союзного государства и конституции субъекта Союзного государства должны действовать положения Конституционного Акта, если только конституциями субъектов Союзного государства не установлен более высокий уровень гарантий прав и свобод граждан. В случае расхождения нормативных правовых актов Союзного государства с Конституционным Актом верховенство должен иметь 55 Конституционный Акт. В ином случае нет необходимости формировать собственно правовую систему Союзного государства, а взамен этого можно развивать международную договорную практику между двумя странами. Эффект заключается в том, что и по белорусскому, и по российскому законодательству ратифицированные международные договоры обладают более высокой юридической силой, чем акты текущего законодательства. Многие придерживаются того взгляда, что в случае расхождения декрета и закона Союзного государства должен действовать закон. Однако, на наш взгляд, такой подход если и уместен, то лишь для первого этапа формирования Союзного государства. По мере развития союзных отношений полномочия между Парламентом Союзного государства и другими органами Союзного государства, в том числе Высшим Государственным Советом, должны быть строго разделены и в их рамках может осуществляться нормотворческая деятельность каждого субъекта власти Союзного государства. Декреты Союзного государства обладают большей юридической силой, чем постановления Совета Министров Союзного государства. В случае расхождения закона Союзного государства, декрета Союзного государства и конституции субъекта Союзного государства действует конституция субъекта Союзного государства. В случае расхождения закона или декрета Союзного государства с законодательными актами субъектов Союзного государства должен действовать закон или декрет Союзного государства. Здесь мы хотим обратить внимание на норму части второй ст. 60 Договора, согласно которой вышеуказанный принцип «не применяется к коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников». Однако в связи с этим возникает вопрос: либо законы и декреты Союзного государства приняты за рамками переданных ему предметов ведения (например, исключительного), либо национальные конституции не сбалансированы с Договором? В случае расхождения постановления Совета Министров Союзного государства и нормативного правового акта, принимаемого Правительством субъекта Союзного государства, действует постановление Совета Министров Союзного государства. Что касается международных договоров, то подход должен быть следующим. Международные договоры, заключенные Союзным государством на основе Конституционного Акта, должны обладать большей юридической силой по сравнению с актами органов государственной власти Союзного государства. При этом международный договор Союзного государства является частью действующего в Союзном государстве права. Не допускается заключение международных договоров Союзного государства, которые противоречат Конституционному Акту. Споры о компетенции между органами Союзного государства может разрешать Суд Союзного государства. Согласно ст.54 Договора каждое государство-участник, органы Союзного государства могут передавать на рассмотрение Суда любые вопросы, связанные с толкованием и применением 56 Договора, нормативных правовых актов Союзного государства. Учитывая компетенцию Суда, тот факт, что его решения имеют обязательную юридическую силу, акты Суда по своему юридическому значению идут вслед за Договором и Конституционным Актом. Изменения и дополнения в Конституционный Акт вносятся путем принятия закона Союзного государства. Станет ли правовая система Союзного государства высшим уровнем правовых систем государств-участников, зависит от того, насколько успешно будет развиваться далее процесс единения наших стран. Беларусь изначально открыта к тесному сотрудничеству, о чем свидетельствует и тот факт, что в ст. 116 ее Конституции среди различных видов нормативных правовых актов названы акты межгосударственных образований. Согласно белорусской Конституции по юридической силе они стоят ниже законодательных актов. Исходя из этой нормы и других статей Конституции суверенного белорусского государства, изменение соотношения нормативных правовых актов зависит от волеизъявления народа. Феноменом общественного развития второй половины XX века, начала XXI века является глобализация политических, экономических и социальных процессов, результатом которых является тесное переплетение и взаимодействие государств, их институтов, людей. Именно в этот период происходит возрастание связей на межгосударственном уровне, углубление экономических отношений, интенсивное движение людей и капитала. В международной системе сегодня функционирует по существу все человечество. Безусловно, и об этом свидетельствует опыт, что и в рамках глобализации может проявляться и проявляется стремление отдельных государств доминировать на мировой сцене, формировать так называемые центросилы, воздействовать на иные страны помимо структур, которые образуют формальную интеграцию (ЕС, СНГ и др.). Ярким свидетельством масштабности и глубины процесса интеграции является разразившийся финансовый кризис, последствия которого ощущают все государства. Нынешний глобальный финансовый кризис стал системообразующим фактором внутриполитического и международного процесса, оказывающего всестороннее влияние на различные стороны жизни страны – экономики, политики и социальную ситуацию. Современное национальное государство и право испытывают на себе существенное воздействие процесса глобализации. Однако было бы ошибочно считать, что глобализация как явление характерна для нынешнего этапа развития человечества. По мнению некоторых исследователей, глобализацию можно подразделить на пять этапов. Первый начинается в Европе с XV в. и длится до середины XVIII в. Он характеризуется развитием национальных сообществ, зарождением современной географии и Григорианского календаря. Второй этап берет свое начало с середины XVIII в. и длится до конца XIX в. Для него характерны утверждение идеи гомогенного государства и формализация международных отношений. Третий этап, берущий начало с 1870 г. и длящийся до середины 1920-х гг., называется этапом подъема, 57 когда получают распространение глобальные способы коммуникации, международные соревнования и премии (Олимпийские игры, Нобелевская премия и др.) обретают юридическое оформление, наблюдается движение экуменизма. Проявлением глобального антагонизма явилась Первая мировая война. Позитивным было создание Лиги наций. Четвертому этапу, с 20-х по 60-е гг. XX в., присущи борьба за гегемонию, создание ООН, использование атомного оружия. С середины 1960-х гг. начинается пятый, современный этап. В этот период появляется «третий мир», распространяется атомное оружие, создаются новые глобальные институты, например международные организации в системе ООН, появляются новые гибкие производства, наблюдается массированный рост транснациональных корпораций, численность сотрудников в которых часто превышает количество населения отдельных стран, усиливается влияние финансовых рынков, возрастает воздействие СМИ, появляются общественные движения, выходящие за пределы одной страны и носящие глобальный характер (феминизм, защита окружающей среды и т. п.), информационные технологии (спутниковая связь, Интернет). Лишь этот краткий экскурс позволяет напомнить, что человеческое общество постоянно стремилось к развитию взаимоотношений, углублению связей. Безусловно, что в истории процесса глобализации было много как позитивного, так и негативного. Сейчас мы достигли такого уровня отношений между государствами, людьми, что события, решения, происходящие в одной части планеты, часто оказывают влияние на людей, государства, которые, на первый взгляд, не имеют к этому никакого отношения. Однако в силу наличия определенных связей они как раз и испытывают это воздействие. То есть можно вести речь о политической, экономической, культурной глобализации. Не только государства, но и право, в том числе белорусское, также находится под влиянием глобализации. Это очевидно и объяснимо. Национальное право имеет свои тенденции развития в условиях глобализации. Если говорить о Европе, то все больше усилий на континенте предпринимается для формирования единого европейского правового пространства. Примером является не только ЕКПЧ и активная практика воздействия Европейского Суда по правам человека на национальное законодательство, в том числе по ключевым проблемам взаимодействия граждан и их национальных государств, но и настоятельная деятельность по продвижению в жизнь Европейской Конституции. По мнению Е.Г.Лукьяновой, закономерностью становится интернационализация национального права, что предполагает приведение его в соответствие с так называемыми международными стандартами [20, с.84]. Вообще же стандартизация в праве отражает стандартизацию всей общественной жизни, характерной для индустриальной цивилизации. Стандартизация проявляется в экономической жизни (в частности, в сфере производства и потребления), социальной (в формировании однородной социальной структуры среднего класса), духовной (в формировании массовой культуры). 58 Таким образом, правовые стандарты касаются различных сфер жизни общества и государства, однако национальные государства должны, на наш взгляд, «просеивать» навязываемые стандарты с учетом национальных интересов. Например, в сфере так называемой массовой культуры есть много отрицательного, особенно в части воздействия на умы молодежи. Нам не следует повторять те ошибки, которые сейчас старается исправить Запад, оказавшись в плену у ряда негативных тенденций массовой культуры. Несомненным приоритетом в совершенствовании национального права могут быть стандарты в области прав и свобод человека. Международная практика здесь достаточно богатая. Беларусь сама является участницей ряда важнейших договоров в этой области. Однако и здесь мы имеем моральное право отстаивать свои ценности, стремиться обеспечивать оптимальный баланс интересов личности, общества и государства. Мы можем противостоять стремлению применять по отношению к нам двойные стандарты (двойные оценки). Обратим внимание на важное положение белорусской Конституции, согласно ст. 8 которой Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; в соответствии со ст. 59, государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Взаимное обогащение правовых культур приводит и к расширению источниковой базы национального права. Автор данной статьи давно обращал внимание на процесс конвергенции двух основных правовых систем Европы, что позволяет нам утверждать о наличии среди источников права судебных прецедентов, которые с учетом нашей правовой системы, относящейся к романо-германской правовой семье, имеют подзаконный характер. Предметом исследования должен стать административный прецедент, к которому мы относим не только решения органов, разрешающих административные споры, но и акты органов управления в других сферах, что позволило бы обеспечить точное и единообразное применение законодательства на всей территории страны. Процесс глобализации влечет расширение сферы правового регулирования, так как только посредством единых подходов в праве в ряде областей можно обеспечить решение вопросов, важных для всего человечества. Право вынуждено реагировать на результаты научно-технического прогресса, благодаря которому и происходит процесс глобализации. Для современных реалий характерно углубление многообразных межгосударственных и межличностных связей - политических, экономических, финансовых, транспортных, военных, информационных и др. Мир устроен таким образом, что каждое государство является звеном в большой цепи взаимоотношений. При этом Беларусь как европейское государство, тем более являющееся географическим центром Европы, выступает в качестве важнейшего связующего элемента всей системы связей. 59 Процесс глобализации, как отмечают многие ученые, ведет к умалению позиции государства как такового, размыванию его границ. Можно в этой связи говорить о наметившейся тенденции размывания монополии государства на власть. Ведущую роль стремятся играть экономические гиганты, для ослабления которых национальные государственные институты принимают антимонопольное законодательство. На наш взгляд, если для государств, обладающих государственным суверенитетом многие столетия, характерно большое желание поиска новых путей решения общих проблем посредством формирования наднациональных структур и их правового оформления, то для государств молодых, прежде всего возникших на просторах СССР, наиболее сильной является линия на укрепление национального государственного суверенитета. Можно с известными оговорками говорить о позитивном характере процесса регионализации как средства объединения усилий в условиях глобализации. Это, конечно же, создание СНГ и иных межгосударственных образований, в том числе Союзного государства. Интересным является тот факт, что учредительные договоры, заключенные в рамках Европейского Союза, реально обрели более высокую юридическую силу, чем даже национальные конституции. По крайней мере, Европейский Суд при обращении к нему граждан по поводу восстановления нарушенных прав и свобод исходит из этого обстоятельства, мотивируя свои решения недопустимостью неисполнения международных обязательств, прежде всего возникших из учредительных международных договоров, ссылками на национальное законодательство. Весьма показателен опыт Европейского Союза, внедрение основных принципов его функционирования. Использование компетенции Союза определяется принципами субсидиарности и пропорциональности. Согласно принципу субсидиарности, в сферах, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Союз должен действовать только лишь в том случае, если цели намеченного действия не могут быть достигнуты в достаточном объеме национальным государством, как на центральном, так и на региональном, местном уровнях, но по причине масштаба и последствий предложенного действия могут быть лучшим образом достигнуты на уровне Союза. В соответствии с принципом пропорциональности, содержание и форма действия Союза не должны превышать необходимых пределов для достижения целей Конституции. Согласно принципу предоставления полномочий, Союз должен действовать в рамках полномочий, предоставляемых ему государствами для достижения целей, определенных в Конституции. Полномочия, не предоставляемые Союзу Конституцией, остаются за государствами-членами. На наш взгляд, тем самым предлагается приемлемый стандарт, который вообще может быть использован другими государствами при создании межгосударственных образований. В этом плане с правовой стороны (не затрагивая иные аспекты, включая целесообразность создания межгосударственных образований) можно отметить, 60 что на просторах СНГ сформирован иной тип отношений к заключенным межгосударственным соглашениям. В условиях процесса глобализации государство все же сохраняет свои основные функции. Другое дело, что опыт европейских стран, США, Канады свидетельствует о подкреплении деятельности государства деятельностью субъектов экономики. Звучат убеждения о том, что экономическая мощь транснациональных корпораций часто умаляет суверенную хозяйственную политику национального государства. Однако заметим, что такое влияние было и ранее; просто в настоящее время в силу более значительной мощи таких корпораций и быстроты протекания процессов оно является более очевидным. Процесс глобализации имеет ряд позитивных моментов. С одной стороны, в условиях однополюсного мира мы можем видеть обострение конкуренции среди государств, уже не относящихся к различным системам хозяйствования и по этой причине ранее «объективно обреченных» на консолидацию в рамках своего «лагеря», с другой - новые проблемы всемирного масштаба (экономические, эпидемии, терроризм, рост преступности, бедность и др.) обусловливают решение глобальных вопросов путем объединения усилий. События последних двух лет свидетельствуют, что не всегда используются ранее общепризнанные механизмы разрешения конфликта, проявляется тенденция решения вопроса с позиций силы. Широкомасштабные террористические акты, перед которыми оказались бессильными даже США, привели по некоторым направлениям к «откату» от ранее достигнутых позиций передовых государств в области обеспечения прав и свобод человека, усилению степени вторжения государства в ранее более автономную сферу существования личности. Нельзя не отметить и сохранение двойных стандартов при оценке процессов, имеющих место в тех или иных странах. Свидетельством тому являются избирательные кампании в Беларуси и других странах СНГ. К великому сожалению, к нашей стране предъявляются особые «спрос» и требовательность. Это обусловлено в значительной степени тем, что Беларусь проводит, как и положено суверенному государству, самостоятельную политику. Даже если и допустить, что по каким-то направлениям экономического и политического развития мы стоим на месте или движемся очень медленно, однако это наш выбор, который к тому же позволяет учитывать ошибки других, а в некоторых случаях доказывать на этих ошибках (пусть и по прошествии многих лет) собственную правоту. Беларусь как европейская страна, хотя и не находится пока в составе такой международной организации, как Совет Европы, все же испытывает на себе мощное влияние европейской культуры, в том числе правовой. Ее правовая система относится к романо-германской семье права, которой характерны свои традиции и стандарты которые нам также следует учитывать. У нас должен расширяться взгляд на право, где не только нормативные правовые акты, но и складывающие цивилизованные правила (обычаи), прецеденты, правовые принципы являются источниками регулирования общественных отношений. 61 Взаимодействие белорусского национального права и европейского права это процесс согласования правовых систем для достижений общих целей. С точки зрения сегодняшнего дня в основном это процесс односторонний: совершенствование национального законодательства и практики осуществляется с учетом европейских стандартов. При этом подчеркнем еще один очень важный момент - это процесс добровольный. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод в формальном отношении не является юридически обязательным документом для Республики Беларусь в силу того, что наша страна не входит в Совет Европы. И к решениям Европейского суда по правам человека может быть соответствующее отношение. Однако по существу в белорусском государстве практически все нормы ЕКПЧ восприняты и получают свое развитие в законодательстве и на практике. Во многом это объясняется тем, что редакция статей принятой в 1994 г. Конституции готовилась с учетом ЕКПЧ, а также сформированной практики Европейского Суда по правам человека и функционировавшей на тот момент Европейской Комиссии по правам человека. Сравнение содержания Конституции Республики Беларусь и ЕКПЧ подтверждает этот вывод. Таким образом, правовая система, как и экономика отдельного государства, не может существовать в замкнутом пространстве. Объективно развивающиеся процессы интеграции на европейском пространстве, включая постсоветское, глобализация оказывают все большее влияние на национальные правовые системы. Все более очевидным становится процесс интернационализации права. Единое правовое пространство на европейском континенте объективно формируется и по той причине, что при подготовке проектов конституций новых государств, включая Беларусь, были заимствованы многие положения (идеи и нормы) из конституций развитых стран Западной Европы и США. Ориентиром явились тексты конституций Германии, Франции, Италии, Швеции, Швейцарии и других стран, накопивших необходимый опыт преобразований. И естественно, общие правовые принципы предполагают единый стандарт действий. В юридической науке даются различные определения национальной правовой системы. Таким образом, можно сделать вывод о том, что для нашего государства очень важно обеспечивать оптимальное, сбалансированное участие в региональных и общеевропейских структурах. Это позволит в максимальной степени защитить свои национальные интересы, права и свободы своих граждан. Конституционные основы развития местного самоуправления Конституция является основным источником любой отрасли права и муниципального в том числе. Она выступает базой текущего законодательства, всей системы организации общества. Если проанализировать конституционные нормы, в которых идет речь о местном самоуправлении в Республике Беларусь, то их можно подразделить на несколько групп. 62 Первая закрепляет общие положения, в целом затрагивающие интересы и организацию местной власти, правовой статус органов государственной власти, правовые и организационные гарантии местного самоуправления. Вторая группа норм посвящается правам и свободам, обязанностям граждан, которые они используют при осуществлении местного самоуправления. Третья группа непосредственно регулирует организацию местной власти на местах, ее полномочия. Относительно первой группы норм. В ныне действующей Конституции Республики Беларусь около двух десятков из 146 ее статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления. К ним относятся нормы, касающиеся основ конституционного строя, утверждения народовластия, равенства всех форм собственности, гарантий местного самоуправления. Относительно второй группы прав. Права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государства, в том числе и местного самоуправления. В развитие этого принципиального положения Конституция закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах. Существенной гарантией защиты прав, свобод является право гражданина лично или в иной форме обращаться в органы местного самоуправления (статья 40). Это право подкреплено не только механизмом судебной защиты, но и конституционной обязанностью должностного лица, органа государственной власти рассмотреть обращение по существу и дать ответ. Третья группа конституционных прав регулирует организацию местной власти на местах, ее полномочия. В Конституции есть самостоятельный раздел, посвященный местному управлению и самоуправлению. В нем регламентируются важнейшие вопросы местного значения: коммунальной собственности, местного бюджета, местных налогов и сборов, местных референдумов. Перечень полномочий не является закрытым. Конституция определяет исключительную компетенцию местных Советов депутатов, на которую никто не вправе посягнуть. Развитие местного управления и самоуправления является, как справедливо отмечает российский академик Б.Н.Топорнин, одним из центральных вопросов конституционного строя и всего государственного механизма [21, с.24]. Самоуправление - это не антагонист государственной власти, а элемент, без которого нет связи между государством и обществом. Придерживаясь подобного взгляда, мы не разделяем восторга относительно того, что «от Шотландии до Северной Италии политической силой становятся региональные движения, которые ставят местные интересы выше государственных» [22, с.5]. Более близка точка зрения, согласно которой гипертрофирование ценностей самоуправления может привести к взрывному размножению, сокрушающему государства. Опыт России и некоторых иных федераций и даже отдельных унитарных государств убеждает в этом. Да и сам факт объединения 63 Европы о многом свидетельствует, в том числе о наличии не только государственных, но и надгосударственных интересов. Правильно отмечается, что «для нормального функционирования демократического государства необходимо наличие эффективного местного самоуправления, которое обычно охватывает два вида органов власти: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно территориальный единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган (мэр, бургомистр и т.д.), призванный, в первую очередь, выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции») [23, с.39]. В Республике Беларусь избрана французская модель местного самоуправления, которая основывается на сочетании государственного управления и местного самоуправления. При этом по примеру ряда стран (Франция, Германия, Польша) в некоторых территориальных единицах представительные органы не создаются, что возлагает дополнительные обязанности на соответствующие местные Советы, в частности, по осуществлению контроля за работой органов исполнительной власти и содействию развития самоуправления в иных формах - в создании органов территориального общественного самоуправления. В литературе и на практике спорят о природе местного самоуправления. Полагаем, что эта природа зависит от субъектов, входящих в систему местного самоуправления. Если говорить о местных Советах депутатов, то можно легко доказать государственную природу этого основного звена местного самоуправления. В Республике Беларусь - более тысячи шестисот местных Советов. Что касается органов территориального общественного самоуправления (советов и комитетов микрорайонов, жилищных комитетов, домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских комитетов и др. органов), то их действительно можно характеризовать в качестве общественных (негосударственных) органов власти, образуемых местным населением. По крайней мере, такой вывод можно сделать исходя из анализа полномочий этих субъектов общественной власти. Через местные Советы депутатов и местные референдумы осуществляется власть государства. Субъектом местного самоуправления является население, которое самостоятельно решает вопросы местного значения. Роль граждан в осуществлении местного самоуправления в Беларуси предопределяется следующими факторами: 1. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем выборов, на референдуме, других форм прямого волеизъявления. 2. Население самостоятельно определяет структуру общественного самоуправления. 3. Изменение границ территории, где осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей единицы. 64 Главная задача местного самоуправления - оказание разнообразных услуг населению. Это строительство и содержание дорог, водоснабжение и канализация, уборка и переработка отходов, благоустройство территории, места парковки автотранспорта, пожарная охрана, парки и зоны отдыха, театры и спортивные сооружения, социальные услуги населению, бесплатная медицина для малообеспеченных слоев населения, скорая помощь и др. Возможно и создание местных судов (мировых судов). Эффективность функционирования местного самоуправления в значительной степени зависит от дееспособности, стабильности самого государства. Необходимо найти разумную меру между государственным (централизованным) управлением и самоуправлением. При этом условии обеспечивается большая стабильность всего государства. Нельзя проводить огосударствление местного самоуправления, как и последнее, развивать в ущерб единству страны, что может привести к подмене демократии анархией. Как подчеркивается в российской литературе, в последнее время приходит осознание, что местное самоуправление является одной из составных частей всей государственной власти в стране. В Республике Беларусь изначально, со времени принятия новой Конституции, преобладал именно такой подход. Более того, Европейская хартия местного самоуправления допускает установление за органами местного самоуправления административного контроля вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности конституционных принципов, но и с целью контроля за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления [24, с.19-20]. Самоуправление предполагает ответственность за положение дел на собственной территории. В последние годы многие предприятия стремились освободиться от созданных ранее ими предприятий социальной сферы. Совершенно обоснованно к решению этого вопроса подключены органы местной власти, без воли которых он не может быть решен. Интересно, что в Центральной Европе крупные предприятия сами открывают детские сады, ясли, берут на себя решение некоторых пенсионных и жилищных вопросов [25, с.56]. Для формирования системы местного самоуправления важно не только проводить соответствующую государственную политику (совершенствовать законодательство в данной сфере, но содействовать изменению менталитета). И население, и государственные служащие должны быть убеждены в пользе местного самоуправления как важнейшего средства эффективного решения вопросов местной жизни. У нас традиции самоуправления были прерваны в советский период, а если и были попытки их тогда возродить, то были «заорганизованными». В этом отношении полезен опыт скандинавских стран [26, с.155-167; 121-130]. Конечно, потенциал местного самоуправления огромен. Разработка Концепции местного самоуправления призвана использовать этот потенциал на благо людей [27, с.80-83]. 65 Особое внимание здесь следует уделить развитию самоуправления в небольших населенных пунктах, где не размещены органы власти. Беларусь может стать процветающей страной за счет встречных усилий государственной власти и творческой активности людей. В России многие видят панацею в этом [28, с.62-67]. Необходимо воспитывать уважение к закону. Конституция страны, устав своего города - вот основные документы для чиновника местного уровня. Не должно быть дилеммы между законностью и революционной целесообразностью. Работа городской власти может быть еще более эффективной, если власть будет периодически советоваться с населением, необходимо чувствовать и знать интересы населения и целенаправленно на них работать. Хорошо, что в городских структурах есть подразделения, работающие с молодежью, пенсионерами, религиозными конфессиями. До введения нового налога, строительства важного объекта можно проводить референдумы или опросы населения, проводить разъяснительную работу. Для всех государств СНГ самыми злободневными остаются такие проблемы, как: а) заформалированность местного самоуправления; б) необеспеченность местного самоуправления финансами, в) нежелание определенной части населения участвовать в осуществлении местного самоуправления; неверие многих людей в местную власть, способную действовать в интересах населения. В этой связи на современном этапе развития общества одной из сложных является задача, связанная с определением степени влияния органов государственной власти на деятельность местного самоуправления. Разрешение конфликта между интересами государства в целом и местным самоуправлением может быть найдено на пути установления баланса между передачей государственных полномочий и предоставлением необходимых для этого материальных и финансовых средств. Конечно, сегодня можно констатировать существование зависимости местного самоуправления от государственных институтов, так как система бюджетного финансирования строится на учете общегосударственных и затем уже региональных интересов. Однако пока сохраняются очереди желающих строить квартиры, дома, гаражи, объекты торговли, иного социального и культурного назначения местным органам грех жаловаться на нехватку ресурсов. Вопрос - в организации соответствующей работы и законодательного закрепления порядка направления финансовых средств в республиканский и местный бюджеты. Общественная активность населения в последние 10-15 лет имела свою динамику, не была застывшей. Однако в народном сознании живы прежние стереотипы, которые выражаются в некотором пассивном отношении населения в процессах, происходящих в государстве и обществе. Проявить активность граждане могут в области благоустройства придомовых территорий, подъездов и др. Можно только рассчитывать, что общегосударственная задача наведения порядка, активные усилия местной 66 власти в этом направлении сформируют не иждивенческую позицию у нашего населения, а новые отношения к окружающей среде. Выглядит странной иногда звучащая критика относительно проводимых субботников по благоустройству улиц, парков, скверов, придомовых территорий. Особенно на фоне широкого волонтерского движения в западных странах, где добровольцы бесплатно и во много раз больше трудятся, чем у нас, в бывших странах социализма. Было бы целесообразно предусматривать в отраслевом законодательстве для каждой конкретной области конкретный перечень полномочий государства и полномочий каждого звена самоуправления. Такой подход определял бы границу автономных действий местной власти. Важнейшим правилом должно стать возложение на органы местного самоуправления дополнительных полномочий при условии соответствующего финансового обеспечения. На наш взгляд, система органов местного самоуправления на законодательном уровне определена. Конечно, это не означает, что она не подлежит дальнейшему усовершенствованию. Однако главным является содержательная часть. Для Беларуси, как унитарного государства, где создана достаточно экономная система власти, характерно отсутствие правового сепаратизма, который действует разрушительно в некоторых федерациях, раздирая единое правовое пространство на части, в том числе и местное самоуправление. Уже 8 лет здесь нет каких-нибудь откатов и отступлений. Затрагивая проблему контроля за деятельностью органов местного самоуправления, отметим, что более эффективно мог бы работать в этом направлении Совет Республики - как палата территориального представительства. Особо подчеркнем, что согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов (т.е. областных, Минского городского, районных, городских, поселковых, сельских), исполнительных и распорядительных органов (исполкомов и местных администраций), ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан могут быть обжалованы в судебном порядке. От того, насколько строго они соблюдают Конституцию и законы, зависит уровень правового порядка в государстве, степень соблюдения прав и свобод граждан. В силу того, что Конституционный Суд как специализированный орган конституционного контроля в связи с результатами референдума 24 ноября 1996 г. включен в главу 6 «Суд» Конституции Республики Беларусь и именно на него частью первой ст.116 Основного Закона возложен контроль за конституционностью нормативных актов (споры о правоприменении - за хозяйственными и общими судами), Конституционный Суд на основе обращений граждан разрешает указанного рода жалобы. Надо отметить, что, например, хозяйственными судами, ежегодно рассматриваются десятки дел о признании недействительными актов (ненормативного характера) местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов. При этом следует иметь в виду, что закрепленное в 67 ст. 98 Конституции право Совета Республики отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству, не исключает в силу статей 60, 122, 137 и др. использование и другой формы защиты - судебной. Конструктивна оценка зарубежными авторами правомерности судебных решений, выносимых в связи с деятельностью муниципалитетов. Они должны быть «основаны на следующих принципах: - муниципалитет (Совет) может принимать решения только по вопросам, представляющим общий интерес, однако это не означает, что каждое отдельное решение должно непременно затрагивать каждого жителя данной территории; - в принципе, решение Совета не может быть связано с разного рода спекулятивными соображениями или действиями; - решение не должно выходить за рамки муниципальных полномочий; решение не должно противоречить действующим правовым нормам и должно приниматься корректно; - муниципальные решения не должны ущемлять права граждан и иметь репрессивный характер» [29, с. 122]. В нашем государстве существует трехуровневая система местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Решения местных представительных и исполнительных органов в своей совокупности охватывают всех граждан нашей страны. Поэтому очень важно, чтобы они соответствовали Конституции, законам и другим актам, обладающим по отношению к ним более высокой юридической силой. Случающиеся ошибки, отступления необходимо спокойно устранять и учитывать в дальнейшем при принятии новых решений. Надо признать, что избежать их полностью удастся нескоро в силу противоречивости законодательства, в некоторых случаях его пробельности и правовой неопределенности. Для цивилизованного разрешения возникающих правовых споров во всех современных странах создаются органы конституционного контроля, основной задачей которых и является утверждение верховенства Конституции, содержащей важнейшие принципы правового и демократического государства. На достижение этой цели работает и Конституционный Суд Республики Беларусь. Конституционность (законность) актов органов местного управления и самоуправления В соответствии с Конституцией нашей страны контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве возложен на Конституционный Суд Республики Беларусь. По существу он является специализированным органом судебного конституционного контроля, призванным обеспечивать конституционность всей пирамиды законодательства, контуры которой определяются Конституцией, ее принципами и нормами. Действующим законодательством, прежде всего Конституцией и Кодексом о судоустройстве и статусе судей, определены порядок и условия возбуждения производства по делу для вынесения заключения, а также иного решения 68 Конституционным Судом. Основные полномочия Конституционного Суда предусмотрены в ст. 116 Конституции Республики Беларусь. В Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений. Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории. Есть проблемы и содержательного характера, превышения полномочий. Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что вступлению актов органов местного управления и самоуправления в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из этих актов. Это обусловлено тем, что законодательством установлены различные подходы к включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликованию решений местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня. Обязательной юридической экспертизе подлежат нормативные правовые акты областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, за исключением регламентов коллегиальных органов, технических и локальных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты или иные охраняемые законодательством сведения. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней. К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять областные, Минский городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции. 69 Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в “чужую” сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными. По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа. На первый взгляд может создаться впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится “соизмерять” действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики. Кроме того, следует иметь в виду, что согласно части четвертой статьи 122 Конституции граждане вправе обжаловать в судебном порядке решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан. Если идет речь о нормативных правовых актах указанных органов, то в силу части первой статьи 116 Конституции разрешение такой жалобы прерогатива Конституционного Суда. К сожалению, ранее ни в законе «О Конституционном Суде Республики Беларусь», ни сейчас в Кодексе о судоустройстве и статусе судей не предусмотрена возможность Конституционного Суда выносить решение по такого рода жалобам в форме заключения. Поэтому он использует общую форму своего акта - решение. В соответствии с частью пятой статьи 116 Конституции нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу в порядке, определяемом законом. Таким образом, законом определяется порядок (процедура) утраты юридической силы неконституционных норм. При этом обратим внимание на однозначность формулировки, содержащейся в статье 7 раздела «Основы конституционного строя», согласно которой правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы. Конституционные нормы о статусе Конституционного Суда получили свое развитие в Кодексе о судоустройстве и статусе судей. Так, согласно части 70 пятой статьи 22 Кодекса нормативные правовые акты, признанные согласно заключению Конституционного Суда Республики Беларусь не соответствующими Конституции Республики Беларусь или нормативным правовым актам, обладающим более высокой по отношению к ним юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента внесения в них соответствующих изменений и (или) дополнений либо принятия новых нормативных правовых актов. Действительно, Конституционный Суд никогда не отменял признанные неконституционными нормативные правовые акты или их отдельные положения. После вынесения решения Конституционным Судом это делали те субъекты, которые приняли соответствующие акты. Да и сейчас, например Правительство признает утратившими силу свои акты в связи с принятием указов, декретов Президентом или законов Парламентом. Более важной для правовой действительности является содержащаяся в части шестой статьи 22 Кодекса норма, согласно которой положения признанных неконституционными нормативных правовых актов не могут применяться судами, иными органами, а также должностными лицами. Тем самым обеспечивается реальное верховенство Конституции и тех актов, которые обладают более высокой юридической силой по отношению к признанному неконституционным нормативному правовому акту. В связи с изложенным, можно сделать вывод о том, что решения государственных органов, основанные на неконституционных актах, должны быть пересмотрены. При проверке акта Конституционный Суд Республики Беларусь имеет в виду, как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему практикой применения. Тем самым у Конституционного Суда есть право проверить конституционность правоприменительной, в том числе судебной, практики. Чем он часто также и занимался при вынесении своих заключений. Заключения и решения Конституционного Суда Республики Беларусь, за исключением запросов, представлений и решений процедурного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок. Конституционный Суд, разрешая спор о конституционности нормативного правового акта, «примеряя» его на соответствие Основному Закону, тем самым осуществляет казуальное (в связи с возникшим спором) толкование Конституции, выявляя ее истинный смысл и содержание. Таким образом, обеспечивается верховенство и непосредственное действие Конституции, что предписано статьей 137 Основного Закона. В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь" существенно расширен статус Конституционного Суда. Так, он по предложению Президиума Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь принимает решение о наличии фактов систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства. 71 При рассмотрении такого предложения Конституционный Суд Республики Беларусь проверяет сведения о фактах систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства, исследует доказательства, свидетельствующие о наличии либо об отсутствии этих фактов, и дает им оценку. Конституционный Суд Республики Беларусь вправе рассматривать только факты, указанные Президиумом Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь в его предложении. Если проанализировать деятельность Конституционного Суда за последние годы, то его общий вклад в обеспечение верховенства Конституции весьма существенен, в том числе и в обеспечение законности актов органов местного управления и самоуправления. Обязанность участвовать в укреплении законности лежит на всех государственных органах. Более того, полномочия некоторых из них в этой сфере прямо зафиксированы в Конституции Республики Беларусь. Так, исходя из правовой природы института Главы государства, в Конституции совершенно обоснованно закреплено, что Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При необходимости он осуществляет посредничество между органами государственной власти. На наш взгляд, в данном случае это как политическая, так и юридическая функция. Полномочия Главы государства относительно определения судьбы правовых актов органов государства зафиксированы в пункте 25 статьи 84 и части третьей статьи 122 Конституции. Президент вправе отменить как нормативный, так и правоприменительный акт Правительства, местного исполнительного и распорядительного органа. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции нормативные правовые акты и в связи с ними правоприменительную практику. В то же время правоприменительный акт органа исполнительной власти может быть предметом изучения в суде (общем или хозяйственном), и даже в случае позитивного отношения к ним судов при рассмотрении спора Президент вправе принять решение об отмене такого акта, более того, указать собственные мотивы этого. В свою очередь, судебное решение может быть "пересмотрено" Президентом при издании акта о помиловании или Парламентом - при принятии закона об амнистии. Возникают вопросы о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком). Аналогичный вопрос возникает и по отношению к актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются 72 соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь. При этом, если акты Правительства могут быть отменены Президентом независимо от того, противоречат они законодательству или нет, отменить акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов он вправе только в том случае, если они противоречат законодательству. В пункте 5 статьи 98 Конституции предусмотрено право Совета Республики - палаты территориального представительства - отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных Советов депутатов и исполнительных (распорядительных) органов "любые" вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий орган. В законе целесообразно закрепить правило, а до этого формировать практику, в соответствии с которой отменять акты нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) и самоуправления (Советы) могут лишь непосредственно вышестоящие инстанции. Иначе сложится парадоксальная ситуация, когда на более высоком уровне по итогам рассмотрения вопроса о законности решения его оставят действующим, а иной орган власти (меньшего уровня) отменит акт как противоречащий законодательству. Президент обладает правом приостанавливать решения местных Советов депутатов (п. 26 ст. 84 Конституции). В Конституции и текущем законодательстве не указано, на какой срок. Представляется, что приемлемым был бы трехмесячный срок. В связи с этим полагаем обоснованным закрепление трехмесячного срока, на который приостанавливается действие акта. Целесообразно предоставить право Президенту, приостановившему решение местного Совета депутатов, предложить не только вышестоящему представительному органу, но и Совету, чей акт приостановлен, отменить незаконное решение. Орган, принявший акт, по поводу которого возник спор, вправе, по нашему мнению, вместо отмены внести в него необходимые коррективы путем редакционных уточнений, вышестоящий представительный орган вправе только отменить такой акт полностью или частично. В целом в законодательстве следует предусмотреть основания и сроки приостановления действия акта. Процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов, следует придерживаться также формы акта, которая адекватна отменяемому или приостанавливаемому акту, учитывать их юридическую силу. 73 Конституционные реформы в Беларуси и развитие специализированного конституционного контроля За последние двадцать лет в Республике Беларусь осуществлены две крупные конституционные реформы, сопровождавшиеся соответствующими подходами в сфере установления и развития специализированного конституционного контроля. В данном случае мы ведем речь о конституционных реформах в широкой трактовке, когда изменения конституционного текста сопровождаются либо влекут принципиальные изменения государственного и общественного строя, в целом национальной правовой системы. Первой крупной конституционной реформой была реформа непосредственно текста Конституции 1978 г. в октябре 1989 г. Она положила начало изменениям не только Основного Закона, но и политической, экономической и социальной систем, получившим свое завершение с принятием 15 марта 1994 г. первой Конституции современного белорусского государства. Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию БССР, принятый Верховным Советом БССР в 1989 г., повлек многочисленные и по своим последствиям глубокие, далекоидущие последствия. С позиции качественной оценки можно утверждать, что это на фоне устоявшейся демократии советского типа были революционные изменения. Открывался простор для проведения выборов на альтернативной основе, существенно повышалась роль Верховного Совета как высшего представительного и законодательного органа, а также местных Советов депутатов. (Конечно, на том этапе развития преобразования в республиках опирались на соответствующие изменения, которые произошли в СССР). В качестве нового органа государственной власти был предусмотрен Комитет конституционного надзора Белорусской ССР, который следовало избирать Верховным Советом Белорусской ССР сроком на десять лет из числа специалистов в области политики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и девяти членов Комитета. Норма о том, что лица, избранные в Комитет конституционного надзора Белорусской ССР, не могут одновременно входить в состав органов, акты которых поднадзорны Комитету, свидетельствовала о возможном совмещении обязанностей члена Комитета с другими обязанностями. Комитет конституционного надзора Белорусской ССР наделялся следующими правами: 1) по собственной инициативе, по предложению Верховного Совета Белорусской ССР представляет Верховному Совету Белорусской ССР заключения о соответствии проектов актов Верховного Совета Белорусской ССР Конституции Белорусской ССР; 2) осуществляет наблюдение за соответствием Конституции Белорусской ССР и законам Белорусской ССР постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР, решений областных и Минского городского Советов народных депутатов; 74 3) по собственной инициативе или по предложению Верховного Совета Белорусской ССР, Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, Председателя Верховного Совета Белорусской ССР, постоянных комиссий Верховного Совета Белорусской ССР дает заключения о соответствии Конституции Белорусской ССР и законам Белорусской ССР актов других государственных органов и общественных организаций республики. При выявлении противоречия акта или его отдельных положений Конституции Белорусской ССР или законам Белорусской ССР Комитет конституционного надзора Белорусской ССР направляет органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного нарушения. Принятие Комитетом такого заключения приостанавливает исполнение противоречащего Конституции Белорусской ССР или закону Белорусской ССР акта либо его отдельных положений. Комитет конституционного надзора Белорусской ССР наделялся правом входить с представлением в Верховный Совет Белорусской ССР или Совет Министров Белорусской ССР об отмене противоречащих Конституции Белорусской ССР или закону Белорусской ССР актов подотчетных им органов или должностных лиц. В целом назревшие изменения в Конституцию БССР явились правовой основой для развития конституционной демократии. Важно было правильно воспользоваться новыми нормами. Насколько это удалось – судить каждому из нас. К сожалению, Комитет конституционного надзора БССР так и не был создан. Это не позволило на том этапе накопить соответствующий опыт осуществления конституционного контроля. С принятием Конституции Республики Беларусь 15 марта 1994 г., базирующейся на принципах правового демократического социального государства, и последующим избранием в апреле того же года Конституционного Суда по существу впервые с учетом сложившегося зарубежного опыта стало развиваться конституционное правосудие. Конституционному Суду была посвящена специальная глава в Конституции. Отметим лишь несколько принципиальных моментов, характерных для первоначального периода деятельности этого специализированного органа конституционного контроля. Во-первых, он обладал правом проверки конституционности нормативных правовых актов всех органов государства. Во-вторых, наряду с широким кругом инициаторов обращения в Конституционный Суд (за исключением граждан), он также обладал правом возбуждения производства по делу по собственной инициативе. В условиях политической борьбы, а также вхождения в состав Конституционного Суда лиц, которые в силу предшествующего характера работы так или иначе были "включены" в политический процесс, Конституционный Суд неоднократно принимал решения о возбуждении производства по собственной инициативе, дававшие повод для упреков в его политической ангажированности. Следовало особенно быть щепетильными. Это сделать не удалось, что в какой-то мере 75 обусловило последующее уточнение редакции Конституции и лишение Конституционного Суда права возбуждать производство по делу по собственной инициативе. В третьих, в Конституции была предусмотрена норма, согласно которой положения нормативного правового акта, затрагивающие права и свободы человека и признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, не имеют юридической силы со дня принятия такого акта. В этой связи возникали вопросы при подготовке дел к рассмотрению по поводу решений Конституционного Суда относительно актов, содержащих социальноэкономические и социально-культурные права. Здесь не всегда представлялось возможным признавать положение такого акта по прошествии определенного времени со дня принятия акта. Выход автором был предложен в разграничении прав человека и прав гражданина. В последнем случае у Конституционного Суда был больший простор при принятии решения. Сейчас Конституционные нормы о статусе Конституционного Суда получили свое развитие в Кодексе о судоустройстве и статусе судей. При этом необходимо воспринимать нормы, содержащиеся в главе 2 Кодекса, во взаимосвязи (комплексно). Так, согласно части пятой статьи 22 Кодекса нормативные правовые акты, признанные согласно заключению Конституционного Суда Республики Беларусь не соответствующими Конституции Республики Беларусь или нормативным правовым актам, обладающим более высокой по отношению к ним юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента внесения в них соответствующих изменений и (или) дополнений либо принятия новых нормативных правовых актов. Действительно, Конституционный Суд никогда не отменял признанные неконституционными нормативные правовые акты или их отдельные положения. После вынесения решения Конституционным Судом это делали те субъекты, которые приняли соответствующие акты. Да и сейчас, например Правительство признает утратившими силу свои акты в связи с принятием указов, декретов Президентом или законов Парламентом. Очень важно, что при рассмотрении вопросов Конституционный Суд Республики Беларусь не связан доводами и соображениями сторон. При этом Конституционный Суд Республики Беларусь может вынести решение и в отношении актов, основанных на проверенном акте или воспроизводящих его отдельные положения, если они и не упоминались в предложении. Когда Конституционный Суд выносит свое заключение или иное решение, он взвешивает все нюансы возникшего спора и возможные последствия своего вердикта. В том числе учитываются экономические возможности реализации решения. Порой в расчет берется и тот факт, что пробел, который может образоваться в связи с признанием акта неконституционным, хуже нежели его применение в течение некоторого ограниченного периода времени. В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности 76 Конституционного Суда Республики Беларусь" существенно расширен статус Конституционного Суда, против чего раньше возражали многие правоведы. Автор с огромным удовольствием констатирует, что высказанные им идеи о допустимости и необходимости расширения полномочий Конституционного Суда [30, с.10-11; с.8-9] реализованы в законодательных актах. Для любого ученого всегда отрадно, когда высказанные им идеи реализуются в законодательстве. Нами обращалось внимание, что конструкция ст. 116 Конституции такова, что она позволяет развивать дальше конституционные положения в части расширения законодательным актом правомочий Конституционного Суда Республики Беларусь. В этих публикациях, изданных в начале и середине 90-х годов, речь шла о таких дополнительных (по сравнению с конституционными положениями) правах Конституционного Суда, как его право "давать свое заключение при решении вопроса о роспуске местного Совета при систематическом или грубом нарушении им требований законодательства", "о проверке конституционности правоприменительной практики", о праве "проверять конституционность актов Парламента в порядке предварительного конституционного контроля", о конституционности международных договоров. В этих целях предлагалось, чтобы Президент Республики Беларусь направлял до подписания законы в Конституционный Суд Республики Беларусь для проверки их соответствия Конституции. Предлагалось, правда, чтобы Конституционный Суд Республики Беларусь выносил свое решение в трехнедельный срок (а не пятидневный, как это предусмотрено в Декрете). Проведение предварительного контроля, как нами отмечалось, не должно препятствовать последующему контролю. В поле зрения Конституционного Суда оказываются и такие нормы, которые по результатам проверки не могут быть признаны противоречащими Конституции, но которые не являются совершенными с точки зрения оптимальности правового регулирования. В этих случаях Конституционный Суд нередко прибегает к концептуальному формулированию своего предложения в адрес органов представительной и исполнительной власти. Например, он в свое время вносил предложения по дополнительной защите прав добросовестных приобретателей имущества. За последние десять лет Конституционным Судом внесено более 200 предложений по совершенствованию законодательства. Из них около 70 процентов реализовано в законодательстве. Надо заметить, что не всегда они внедряются в законодательство быстро. Порой на это уходят месяцы и годы. Иногда вначале проявляется непонимание и лишь затем соответствующие органы, должностные лица осознают востребованность высказанных Конституционным Судом идей. Если проанализировать деятельность Конституционного Суда за последние десять лет, то его общий вклад в обеспечение верховенства Конституции весьма существенен. В своей практике он руководствуется как конкретными конституционными нормами (хотя и их познание идет по нарастающей), так конституционными принципами - идеями и теми 77 правовыми ценностями, которые отличают этот фундаментальный юридический документ от актов текущего законодательства. Безусловно, что более полное представление о вкладе Конституционного Суда в процесс конституционализации текущего законодательства и практики его применения можно составить, ознакомившись с его решениями, высказанными в них предложениями и тем, насколько они реализованы. В последнем случае можно судить и о том, какая роль отводится праву, является ли оно механизмом, используя который мы развиваемся как демократическое социальное правовое государство. Правовая защита индивидуального самоопределения В Конституции Республики Беларусь (Конституция) имеется ряд статей, направленных на защиту индивидуального самоопределения. Так, согласно ст. 28 Конституции каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь, в том числе от посягательства на тайну его корреспонденции, телефонных и иных сообщений, на его честь и достоинство. Частной жизнью распоряжается сам индивид. Человек свободен в выборе круга общения в неформальной обстановке. К сфере частной жизни относят брак (развод), деторождение (усыновление), распоряжение собственностью, семейным бюджетом, тайну вкладов, информацию о состоянии здоровья, свободу вероисповедания. Именно поэтому недопустимы прослушивание его переговоров, слежка за ним, нарушение его права на конфиденциальность почтовых и иных сообщений, нарушение тайны вкладов и исповеди, врачебной и адвокатской тайны. Гражданам гарантируется неприкосновенность жилища. Никто не имеет права без законного основания войти в жилище против воли проживающих в нем лиц. Неприкосновенность жилища — это, по существу, гарантия права человека на личную (частную) жизнь. В белорусском конституционном праве традиционно, говоря об индивидуальной автономии, обращались к анализу частной жизни с точки зрения невмешательства государства в такие ее аспекты, как семейная жизнь, врачебная, банковская, адвокатская тайна и др. В европейском праве благодаря практике работы Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) получили развитие многие грани индивидуального самоопределения, взгляд на которые в Беларуси еще только в процессе формирования. На основании ст. 8 ЕКПЧ “каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции”. Не допускается вмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в интересах национальной безопасности, общественного порядка и экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков 78 или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, защиты прав и свобод других лиц. Таким образом, индивид имеет право на выбор образа жизни. В советский период в содержание этого понятия вкладывался соответствующий коммунистической идеологии смысл. В то время (не отвергая гуманистических ценностей) все отношения строились с учетом интересов общества, коллектива. По этой причине нередки были случаи привлечения лиц к уголовной ответственности за то, что они ведут паразитический образ жизни, не заняты общественно-полезным трудом, совершают правонарушения. Еще в 1991 году в Уголовном кодексе БССР действовала ст. 204, предусматривающая ответственность за систематическое занятие бродяжничеством или попрошайничеством, продолжаемое лицом после повторного предупреждения, сделанного административными органами. Если бродяжничество или попрошайничество было связано с совершением другого преступления, например нарушением паспортных правил, то виновный нес ответственность также и за это преступление. Действующее сейчас законодательство в этом отношении более либерально: для таких лиц предусматривается создание ночлежных домов. Появилось больше рычагов воздействия на родителей, лишенных родительских прав, дети которых находятся на государственном содержании. В этом случае есть конституционно-правовые основания для принятия мер, обязывающих таких родителей работать или иным законным способом возмещать понесенные государством расходы, а при уклонении — для привлечения их к уголовной ответственности. Нерешенным пока остается вопрос об ответственности граждан трудоспособного возраста за их уклонение без уважительных причин от возмещения ущерба, причиненного другому лицу в результате совершения правонарушения, или от выполнения имущественных обязательств, которые подтверждены судебным постановлением. Признавая право лица работать или не работать, считаем, что в данном случае такого выбора у него быть не должно. В связи с этим в настоящее время готовится соответствующий законопроект о дополнении Уголовного кодекса статьей 4231. Под личной жизнью, как отмечается в решениях ЕСПЧ, понимают физическую и духовную область, контролируемую самим человеком. Это право включает личную и семейную тайну, свободу общения, свободу располагать собой, тайну голосования, защиту личности, а также предполагает недопустимость прослушивания и записи переговоров, просмотр корреспонденции и др. В решениях ЕСПЧ подчеркивается, что право на личную жизнь дает возможность индивиду вступать и развивать отношения с другими людьми и внешним миром, в том числе в профессиональной и предпринимательской сфере. Вместе с тем этот судебный орган обращает внимание на то, что понятие “личная жизнь” является широким и ему трудно дать исчерпывающее определение. Оно “охватывает как физическую, так и моральную сторону жизни индивида. Оно может иногда охватывать стороны физического и 79 социального тождества личности. Такие элементы, как, например, половая идентификация, пол, сексуальная ориентация и сексуальная жизнь, относятся к личной жизни, защищаемой ст. 8 ЕКПЧ. Эта норма защищает также право на личное развитие и право установить и поддерживать отношения с другими людьми и внешним миром” [31, с.537]. Таким образом, толкование ст. 8 ЕКПЧ, осуществляемое ЕСПЧ, по существу, означает, что указанная статья содержит право индивида на самоопределение. Надо признать, что в современных условиях европейский взгляд на отдельные аспекты самоопределения личности неприемлем и не может быть реализован в Беларуси. Например, вопрос заключения однополых браков, который в некоторых западноевропейских странах решен позитивно. Руководители не только ряда регионов, но и государств (в частности Исландии) открыто заявляют, что они состоят в однополом браке. Премьерминистр Исландии замужем за женщиной. Как разработчик проекта Конституции 1994 года, вспомню один очень интересный факт. В начале 90-х годов прошлого столетия предлагалось в ч. 2 ст. 32 проекта Конституции записать, что не мужчина и женщина по достижении брачного возраста имеют право на добровольной основе вступить в брак и создать семью, а “граждане... вправе вступить в брак и создать семью”. Совсем иной смысл имела бы тогда конституционная норма. К такого рода европейским “ценностям” вряд ли следует стремиться Республике Беларусь. Ряд европейских государств в этом существенно “продвинулись”. Однополые браки узаконены в Голландии, Испании, Норвегии, Швеции. Разрешены однополые партнерства в более чем пятнадцати европейских странах. Личная жизнь граждан, тайна переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений охраняются законом. Обыск, выемка, наложение ареста на почтово-телеграфные и иные отправления, прослушивание и запись телефонных переговоров могут проводиться только на основаниях и в порядке, установленных уголовно-процессуальным законодательством. Так, согласно ст. 208 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (УПК) следователь при наличии достаточных данных полагать, что в каком-либо помещении или ином месте или у какого-либо лица находятся орудия преступления, предметы, документы и ценности, имеющие значение для уголовного дела, может провести обыск для их отыскания и изъятия. Обыск может проводиться и для обнаружения разыскиваемых лиц, а также трупов. Обыск проводится по мотивированному постановлению следователя и только с санкции прокурора или его заместителя. В случаях, не терпящих отлагательства, обыск может быть проведен без санкции прокурора, но с последующим сообщением прокурору в течение 24 часов о проведенном обыске (ст.210 УПК). В соответствии со ст.209 УПК в случае необходимости изъятия определенных предметов и документов, имеющих значение для уголовного дела, если точно известно, где и у кого они находятся, следователь проводит 80 выемку. Выемка документов, содержащих государственные секреты или иную охраняемую законом тайну, проводится только с санкции прокурора или его заместителя. Уголовно-процессуальным кодексом (ст. 210) предусмотрено, что обыск проводится с участием понятых. При обыске и выемке должно быть обеспечено присутствие лица, у которого проводится обыск или выемка, либо совершеннолетних членов его семьи. В случае невозможности их присутствия приглашаются представители жилищно-эксплуатационной организации или местного исполнительного и распорядительного органа. Выемка и обыск в помещениях, занятых предприятиями, учреждениями, организациями, проводятся в присутствии представителей администрации, а в местах, где хранятся материальные ценности, — в присутствии материально ответственного лица. Лицам, у которых проводится выемка или обыск, понятым, представителям должно быть разъяснено их право присутствовать при всех действиях следователя и делать по поводу этих действий заявления, подлежащие занесению в протокол. В УПК детально регламентируется совершение и других процессуальных действий. Интересное обращение поступило в 2004 году в Конституционный Суд Республики Беларусь (Конституционный Суд) от одного гражданина, который поставил вопрос о конституционности Положения о государственном энергетическом надзоре в Республике Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 1998 года № 26, в части, допускающей беспрепятственный доступ в любое время суток должностных лиц, осуществляющих энергетический надзор, к электрическим и теплоиспользующим установкам, размещенным в жилищах граждан, для выполнения возложенных на них обязанностей. Конституционный Суд обратил внимание на то, что ст.29 Конституции гарантирует неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан. Никто не имеет права без достаточных на то оснований войти в жилище и иное законное владение гражданина против его воли. Неприкосновенность жилища — это, по существу, гарантия права человека на личную (частную) жизнь. Согласно ст. 23 Конституции ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Конституционный Суд счел допустимым наделение уполномоченных должностных лиц правом на беспрепятственный доступ к электрическим и теплоиспользующим установкам независимо от места их нахождения только в случаях аварий, пожаров либо представляющих угрозу жизни людей ситуаций. В иных случаях порядок доступа к таким установкам должен определяться договорами, заключенными между сторонами в соответствии с законодательством. 81 Каждый человек имеет право на защиту личной информации и тайны личной жизни. Человек сам решает, кому и когда он будет сообщать сведения о своей личной жизни. Вторжение в тайну корреспонденции, как, впрочем, и иные ограничения индивидуального самоопределения, допустимо лишь с учетом требований ст.23 Конституции [32, с.96-97]. В упоминавшейся ст.28 Конституции закреплено положение о недопустимости незаконного вмешательства в тайну корреспонденции, телефонных и иных сообщений. Каждый человек имеет право на продолжение рода. В силу физических особенностей у женщин больше возможностей для решения вопроса о том, прерывать ей беременность или нет. Для состоящих в браке пар следовало бы предусмотреть правило, согласно которому оба супруга должны участвовать в собеседовании до производства операции по прерыванию беременности. Вместе с тем защита неродившегося ребенка должна увязываться с правом беременной женщины на жизнь и телесную неприкосновенность. Индивид вправе самостоятельно распоряжаться собственным телом. Широко известны случаи прижизненного изъятия некоторых органов из человеческого организма с целью передачи их (трансплантации) другому человеку. Изъятие органа правомерно, если есть явно выраженная воля такого лица. При этом недопустимо изымать органы, если это грозит смертью донору. Человек вправе распоряжаться своим телом после смерти. Например, в завещании он может высказать свою волю на кремацию, использование его органов после смерти в целях трансплантации. Судебно-медицинская экспертиза трупа является обязательной, если есть подозрение на насильственный характер смерти. В европейском праве нет единого мнения относительно эвтаназии как решения о способе и моменте завершения человеком собственной жизни. Свобода принятия такого решения предполагает возможность лица свободно определить характер этих действий. В то же время на государстве лежит обязанность обеспечивать право на жизнь. Важным является вопрос о праве лица, находящегося в здравом уме, отказаться от медицинского лечения. ЕСПЧ действия медперсонала по лечению без согласия пациента, который отдает отчет своим действиям, рассматривает как посягательство на права, закрепленные в ст. 8 ЕКПЧ. Вряд ли государство может быть равнодушным к такому проявлению индивидуального самоопределения личности, как суицид. К сожалению, статистика суицидов удручающая. Согласно данным за последние пять лет, в Республике Беларусь было совершено: в 2004 году 3 418 самоубийств; в 2005 году — 3 437; в 2006 году — 3 073; в 2007 году — 2 827; в 2008 году — 2 860 (всего — 15 615 случаев). Из них в состоянии алкогольного и наркотического опьянения: в 2004 году — 2 093 суицидов; в 2005 году — 2 103; в 2006 году — 1 889; в 2007 году — 1 665; в 2008 году — 1 705 (всего — 9 455 случаев). Среди лиц, совершивших суицид, на психоневрологическом учете состояли: в 2004 году — 220 человек; в 2005 году — 274; в 2006 году — 240; в 82 2007 году — 217; в 2008 году — 244 (всего — 1 195 человек). На наркологическом учете состояли: в 2004 году — 310 лиц; в 2005 году — 263; в 2006 году — 260; в 2007 году — 283; в 2008 году — 311 (всего — 1 427 человек). Серьезной проблемой остается конфиденциальность медицинских данных. В европейской практике стремятся к установлению справедливого равновесия между интересами гласности и стремлением стороны сохранить в тайне такие сведения. В Основном Законе Республики Беларусь предусмотрены гарантии защиты права каждого гражданина на доброе имя. В этих целях законодательством установлена ответственность за клевету и оскорбление. Что же касается другого аспекта — права родителей на выбор имени ребенка, то это право имеет интимный характер и относится к личной жизни родителей. Известны примеры (прежде всего за рубежом), когда родители давали своим детям экзотические имена. Полагаем, что органы ЗАГС Беларуси, основываясь на положениях ст. 23 Конституции, вправе в соответствующих случаях отказывать родителям, если они намереваются дать ребенку неблагозвучное или иное имя, которое может в дальнейшем эмоционально его травмировать. Подобный спор может быть разрешен в суде. С позиции конституционных принципов и норм следует оценивать традиционный образ жизни некоторых национальных меньшинств (например, цыган). В целом предусмотренные законодательством правила, затрагивающие границы индивидуального самоопределения, должны базироваться на тех принципиальных подходах, которые изложены в ст. 23 Конституции, определяющей основания и пределы ограничения прав и свобод граждан. Некоторые аспекты правового обеспечения социально-ориентированного устойчивого развития В Конституции закреплено, что Республика Беларусь является правовым социальным государством. Вместе с тем право, являясь, безусловно, важнейшим социальным регулятором, выступает в качестве надстройки; базисом же являются экономические отношения, облекаемые в ту или иную форму. С точки зрения философии право и экономика соотносятся как форма и содержание. Экономическое содержание предопределяет правовую форму, в то же время и правовая форма способна активно воздействовать на экономическое содержание. 27 марта 1997 года постановлением Совета Министров № 255 была утверждена Национальная стратегия устойчивого развития Республики Беларусь (НСУР), которая соответствовала основным рекомендациям и 83 принципам документов, принятых в 1992 году в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию. В НСУР отмечался достаточно плачевный уровень развития республики: почти 40% населения находилось в состоянии бедности или приближается к нему. По сравнению с 1990 г. количество бедных увеличилось более чем в 20 раз. Наименование показателя ПредельноВеличина Вероятные социальнокритическое показателя в политические и значение в 1995 г. в экономические мировой Республике последствия в случае выхода Наименование ПредельноВеличина Вероятные социальнопрактике Беларусь за предельные критические показателя критическое показателя в политические значенияи значение в 1995 г. в экономические Экономические отношения мировой Республике последствия в случае выхода Уровень падения ВВП 30 - 40% 37,3% Деиндустриализация экономики практике Беларусь за предельные критические Доля импортных продуктов 30% 18,2% <1> Стратегическая зависимость значения питания жизнедеятельности страны от Экономические отношения импорта Уровень падения ВВП 30 - 40% 37,3% Деиндустриализация экономики Доля в экспорте продукции 40% 98,5% Колониально-сырьевая Доля обрабатывающей импортных продуктов 30% 18,2% <1> Стратегическая зависимость структура экономики питания жизнедеятельности страны от промышленности импорта Доля от ВВП 2% 0,5% Разрушение Доля государственных в экспорте продукции 40% 98,5% Колониально-сырьевая интеллектуального обрабатывающей структура экономики ассигнований на науку потенциала промышленности Доля от ВВП 2% 0,5% Разрушение СООТНОШЕНИЕ ПРЕДЕЛЬНО-КРИТИЧЕСКИХ И РЕАЛЬНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ государственных интеллектуального РАЗВИТИЯ БЕЛОРУССКОГО ОБЩЕСТВА В 1995 Г. (БАЗА СРАВНЕНИЯ - 1990 Г.) ассигнований на науку потенциала Отношение внешнего долга к 50%/ ВВП Отношение внешнего долга к 275% экспорту 36,2% Увеличение внешнему дефицита бюджета, экономики То же Отношение платежей (за год) по внешнему долгу к экспорту Социальная сфера Соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных групп населения Доля населения, живущего на пороге бедности Соотношение минимальной и средней (реальной) заработной платы Уровень безработицы (с учетом скрытой безработицы) Демографическая ситуация Условный коэффициент 30% 3,9% То же 10:1 7,4:1 <2> Антагонизация структуры 10% 40% <2> Люмпенизация населения 1:3 1:7,3 Деквалификация и пауперизация рабочей силы 8 - 10% 20 - 23% <3> Рост социально обездоленных категорий населения 1 1,3 Интенсивная 14,7%/ выплат долгу, по рост дестабилизация социальной депопуляция, 84 депопуляции (отношение числа умерших к числу родившихся) Суммарный коэффициент рождаемости (среднее число детей, рожденных женщиной в фертильном возрасте) Средняя продолжительность жизни населения в 1995 г. Коэффициент старения населения (доля лиц старше 65 лет в общей численности населения) Экологическая ситуация Суммарные поступления от экологических платежей (в % от ВВП) Девиантное поведение Уровень преступности (количество преступлений на 100 тыс. населения) Уровень потребления алкоголя вымирание населения страны 2,14-2,15 1,4 Отсутствие простого замещения поколений 75 - 79 лет <4> 7% 68,6 Ухудшение здоровья населения Старение населения 5% 0,31% Низкий уровень экологического контроля 5-6 тыс. 12,7 тыс. Криминализация общественных отношений 8л абсолютного алкоголя на человека в год Число суицидов на 100 тыс. 3 <6> населения Уровень распространенности 284 психической патологии на 1000 человек Политические отношения Уровень доверия населения к 20 - 25% центральным органам власти 12,4% 5,5 л <5> Физическая деградация абсолютного населения алкоголя на человека в год 2,7 Массовая фрустрация сознания населения 18,2 Психическая деградация населения Отчуждение власти от народа 70% <7> С середины 1990-ых наблюдается устойчивое поступательное развитие Беларуси в социо-экономических плоскостях. 1990 г. 1995 г. 1996 г. 2007 г. 2008 г. Занято в народном 5148,5 хозяйстве Ввод в действие общей 5282 площади жилых домов тыс.кв.м. Рождаемость на 1000 населения Аборты 4405,1 4240,9 4421,5 4518,7 2009 г. (9 мес.) 4587,3 1949 2566 4685 5146,7 4521,1 10,7 П,1 27512 (46,2тыс.) 17,9 26350 (42,2 тыс.) 16,3 Аборты на 1000 женщин фертильного возраста (15- 85 49) Продолжительность жизни Номинальная начисленная среднемесячная заработная плата Количество зарегистрированных преступлений Количество зарегистрированных убийств Установлен ущерб от преступлений (тыс. руб.) 692 тыс. руб. (342 долл. США) 180 427 875,2 тыс. руб. Прогноз: М. - 64,7 Ж. - 76,5 0.70,5 977,8 тыс. руб. 158 506 110 443 791 645 (ТК5%) 437 Возмещен ущерб (тыс. руб.) 24 052 (37,4%) 2 219 137 (3,5%) Наложен арест на имущество 64 378 705 48 892 056 43 186 000 // 42 700 000 (99%) 11 315 831 3 113 000 983 (23,1%) (7,2%) 10 865 343 42 700 000 (22,2%) (99%) В условиях не только проблем экономического развития, но и в обычных условиях необходимо рационально использовать материальные и денежные ресурсы. Огромный резерв экономии средств есть при определении мер уголовной ответственности. Необходимо избежать назначения наказания в виде лишения свободы, когда это не диктуется потребностями изоляции преступника, его перевоспитание может быть более эффективным при применении иных мер ответственности. Только на содержании заключенных можно экономить в год десятки миллионов долларов. Содержание одного взрослого заключенного обходится государству в 340 000 рублей - взрослого (совершеннолетнего); 440 000 – несовершеннолетнего. В соответствии с Приложением № 2 Закона Республики Беларусь от 13.11.2008 № 450-3 «О республиканском бюджете на 2009 год» в качестве доходов республиканского бюджета были запланированы ШТРАФЫ, УДЕРЖАНИЯ (из заработной платы осужденных) в размере 43 721 777 тыс. рублей (43 миллиарда 721 миллион 777 тысяч), что составляло 0,079% от общих доходов республиканского бюджета (штрафы -28 470 410; удержания- 15 251 367). В проекте Закона Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2010 год» доход от ШТРАФОВ И УДЕРЖАНИЙ запланирован в размере 44 331 140 (44 миллиарда 331 миллион 140 тысяч), что будет составлять 0,13% от доходов республиканского бюджета. Рост удельного веса штрафов в составе доходов бюджета достигнут в связи со снижением уровня запланированных доходов с 54,8 триллионов до 32,8 триллионов рублей. В абсолютных величинах существенного роста нет. 86 Вместе с тем ряд составов административных правонарушений следовало бы исключить из КоАП. Необходимы дополнительные меры по предупреждению коррупции. Анализ результатов проводимой работы показывает, что за 9 месяцев 2009 года (в сравнении с предыдущим годом) количество выявленных преступлений коррупционной направленности увеличилось на 20 процентов или на 470 преступлений. За 9 месяцев 2009 года зарегистрировано 2824 (2354) коррупционных преступлений. Удельный вес наиболее выявляемых коррупционных преступлений, как и в прошлые годы, характеризуется следующим образом. 1. Взяточничество - 874, или 31% (2008 - 780, или 33,1%). 2. Хищения имущества путем злоупотребления служебными полномочиями - 835, или 29,6% (2008 - 588, или 25%). Служебные подлоги - 754, или 26,7% (2008 - 626, или 26,6%). Злоупотребления властью или служебными полномочиями - 290 или 10,3% (2008 - 275, или 11,7%). Из зарегистрированных за 9 месяцев 2009 года общего количества 2824 коррупционных преступлений органами прокуратуры выявлено в ходе расследования уголовных дел и проведения общенадзорных проверок 1359 преступлений или 48,1% от всех зарегистрированных, органами МВД - 1189 преступлений или 41,1%, КГБ - 125 или 4,1%, ДФР - 150 или 5,3% от всех зарегистрированных преступлений. Основные показатели деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупцией характеризуются следующим образом. Наибольшее число коррупционных преступлений, по-прежнему, выявлено в торговле - 478 (408) или 16,9%; промышленности - 368 (343) или 13%; сельском хозяйстве - 306 (318) или 10,8%; системе государственного управления 320 (336) или 11,3%, строительстве - 252 (187) или 8,9%; образовании - 175 (102) или 6,2%; на транспорте - 114 (45) или 4%. За 9 месяцев 2009 года к уголовной ответственности привлечено 891 (1036) лицо, в том числе 83 (60) представителя власти, 522 (501) -занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных функций, 243 (231) - занимающих должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей, 76 (113) - уполномоченных на совершение юридически значимых действий, 10 (8) - лица, занимающих ответственное положение. Наибольшее число лиц привлечено к уголовной ответственности за хищения путем злоупотребления служебными полномочиями - 300 (323), за взяточничество - 264 (326), за служебный подлог - 219 (292), за злоупотребления властью или служебными полномочиями - 79 (71). Из сотрудников правоохранительной системы: 48 - должностные лица органов внутренних дел, 4 - сотрудники органов государственной безопасности, 4 - органов финансовых расследований КГК, 11 -таможенных органов, 9 пограничных войск, 5 - прокуратуры. 87 За 9 месяцев 2009 года размер установленного материального ущерба по оконченным уголовным делам составил 43,4 млрд. рублей или несколько меньше, чем за тот же период 2008 года - 44,3 млрд. рублей. В целях обеспечения конфискации и возмещения ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, органами предварительного расследования наложен арест на имущество на общую сумму 46,9 млрд. рублей, тогда как за тот же период времени 2008 года арест был наложен на имущество стоимостью лишь 5,5 млрд. рублей. Наибольший ущерб причинен по уголовным делам по фактам хищений путем злоупотребления служебными полномочиями - 24,9 млрд. рублей, а также по фактам превышения власти или служебных полномочий - 10,2 млрд. рублей. Генеральная прокуратура в письме от 27 октября 2009 года в адрес Совета Министров Республики Беларусь обратила внимание на необходимость выработки и постоянном проведении антикоррупционной политики, направленной на устранение коррупционных проявлений в системе подчиненных органов, обеспечения надлежащей координации этой работы и единообразной практики применения антикоррупционного законодательства. Обращено внимание на необходимость: - разработать отраслевые программы по борьбе с коррупцией, которые позволят обеспечить эффективность практических мер по противодействию коррупции в отдельных отраслях экономической деятельности, республиканских органах государственного управления и организациях, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь; - разработать единый нормативный правовой акт, регулирующий создание и деятельность антикоррупционных комиссий; -принять меры, обязывающие министерства, иные республиканские органы государственного управления проводить обязательную оценку принимаемых нормативных правовых актов на предмет возможного наличия в них норм коррупционного характера; - установить единый подход к основаниям и периодичности проведения в государственных органах и организациях проверок достоверности сведений, указываемых обязанными лицами в декларациях о доходах и имуществе, а также соблюдения государственными должностными лицами требований, предусмотренных статьями 16 и 17 Закона Республики Беларусь "О борьбе с коррупцией"; - нормативно определить порядок взаимодействия руководителей государственных органов и организаций с государственными органами, осуществляющими борьбу с коррупцией, в целях систематического накопления и обмена информацией о схемах коррупционного поведения и фактах коррупционных правонарушений в различных сферах деятельности; - разработать критерии оценки эффективности антикоррупционных мероприятий, проводимых органами государственного управления и иными организациях, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, в рамках их участия в борьбе с коррупцией; 88 - установить обязательное систематическое заслушивание в Правительстве руководителей министерств и других подчиненных организаций о результатах работы по противодействию коррупции; - разработать перечень государственных должностей и должностей по государственной службе, а также службе в государственных организациях, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, судимых за коррупционные преступления или подвергавшихся административным либо дисциплинарным взысканиям за коррупционные правонарушения, а также определить процедуру назначения на такие должности, предусматривающую проверку кандидатов на их замещение на предмет соответствия указанным требованиям; - ввести в практику обязательную переподготовку на базе имеющихся в подчинении учебных заведений работников республиканских органов государственного управления, на которых возложена организация работы по противодействию коррупции, для чего проработать вопрос об усилении антикоррупционной составляющей учебных планов (лекционных курсов); - продолжить разработку комплекса мер, направленных на предупреждение коррупционных правонарушений при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) государственными организациями как за счет бюджетных, так и собственных средств. Одновременно Совету Министров на постоянной основе необходимо осуществлять комплексные меры антикоррупционного характера в тех отраслях и сферах жизнедеятельности государства, в которых имеются наиболее благоприятные условия для коррупции, а также исходя из складывающихся экономических предпосылок для коррупционных проявлений. Таким образом, только на этом ограниченном числе примеров уже можно увидеть возможности усиления правового регулирования с целью усиления позитивного воздействия на экономику. Причем в данном случае не ущемляются индивидуальные права и свободы, наоборот, они получают большую защиту. Права молодого специалиста и интересы общества На практике часто возникают вопросы относительно того, как оценивать предусмотренную в законодательстве обязанность выпускников, получивших профессионально-техническое, среднее специальное или высшее образование, отработать определенный срок по направлению комиссией по распределению. На некоторые пробелы в законодательстве обращают внимание, когда речь идет о выпускниках медицинских вузов. О чем свидетельствуют нормативные правовые акты и их непосредственная реализация? Согласно Закону "О высшем образовании" выпускники, получившие образование в дневной форме обучения за счет средств республиканского и 89 местного бюджета, подлежат распределению в порядке, установленном Правительством. Положением о распределении выпускников учреждений образования, получивших профессионально-техническое, среднее специальное или высшее образование, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 декабря 2007 г. № 1702, предусмотрены следующие гарантии и порядок трудоустройства молодых специалистов. По окончании обучения в учреждении образования молодым специалистам предоставляется отдых один календарный месяц, а получившим среднее специальное или высшее образование по педагогическим специальностям – 45 календарных дней, независимо от того, когда у них были последние каникулы. Молодым специалистам, получившим среднее специальное или высшее образование, выплачивается денежная помощь в размере месячной стипендии, назначенной им в последнем семестре, получившим профессиональнотехническое образование – из расчета тарифной ставки по присвоенной им квалификации (разряду, классу, категории) или соответствующего оклада. Выплата денежной помощи осуществляется нанимателем в месячный срок после заключения трудового договора (контракта) с молодым специалистом в полном размере независимо от количества использованных им дней отдыха. Молодым специалистам, получившим среднее специальное или высшее образование по педагогическим специальностям, выплачивается денежная помощь за 45 календарных дней за счет средств республиканского или местных бюджетов учреждением образования, которое они окончили, из расчета месячной стипендии, назначенной им в последнем семестре. В случае, если молодые специалисты не получали стипендии в последнем перед выпуском семестре, им выплачивается соответствующая денежная помощь из расчета социальной стипендии, установленной на дату выпуска. Молодым специалистам гарантируются выплаты в связи с переездом, предусмотренные законодательством. Молодым специалистам, прибывшим на работу по распределению, местные исполнительные и распорядительные органы, а также организации при недостаточности собственного жилого фонда могут выделять средства с целью компенсации затрат на найм жилых помещений у граждан. На молодых специалистов, направленных на работу в организации, которые размещаются в зонах радиационного загрязнения, распространяются льготы и компенсации, предусмотренные законодательством для лиц, проживающих и работающих в этих зонах. Молодой специалист обязан прибыть к месту работы не позднее срока, указанного в свидетельстве о направлении на работу, и отработать по распределению установленный законодательством срок. В срок работы по распределению молодого специалиста засчитываются; период службы в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь; 90 период нахождения после окончания учреждения образования в отпуске по уходу за ребенком и ухода за ребенком до достижения им возраста трех лет; время работы у другого нанимателя (в случае перераспределения). Наниматель обязан принять на работу прибывшего по направлению молодого специалиста и обеспечить условия, указанные в свидетельстве о направлении на работу. Молодой специалист, который до указанного в свидетельстве о направлении на работу срока прибытия в организацию призывается на службу в Вооруженные Силы Республики Беларусь, другие войска и воинские формирования Республики Беларусь, письменно уведомляет об этом учреждение образования и нанимателя, а за два месяца до окончания службы письменно уведомляет нанимателя о своем намерении работать по направлению по окончании службы. Если молодой специалист не намерен трудоустраиваться по месту работы, указанному в свидетельстве о направлении на работу, по окончании службы он обращается в учреждение образования за перераспределением или получением справки о самостоятельном трудоустройстве. Молодой специалист, который до указанного в свидетельстве о направлении на работу срока прибытия в организацию зачислен в учреждение образования на обучение в дневной форме получения образования более высокого уровня (ступени), обязан в течение трех дней после зачисления письменно уведомить о своем зачислении нанимателя, учреждение образования и вернуть свидетельство о направлении на работу в учреждение образования. Если молодой специалист без уважительной причины не прибыл к месту работы в срок, указанный в уведомлении к свидетельству о направлении на работу, наниматель и молодой специалист обязаны в трехдневный срок уведомить об этом учреждение образования. Молодой специалист, прибывший к месту работы в срок, указанный в свидетельстве о направлении на работу, и получивший отказ нанимателя в приеме на работу в соответствии со свидетельством о направлении на работу, обязан обратиться в учреждение образования за перераспределением. Наниматели независимо от формы собственности при приеме на работу выпускников государственных учреждений образования в течение одного года после получения профессионально-технического образования, двух лет - после получения среднего специального или высшего образования должны требовать предъявления ими свидетельства о направлении на работу или справки о самостоятельном трудоустройстве. Увольнение молодых специалистов или перевод их на работу, которая не связана с полученной специальностью (профессией) и присвоенной квалификацией, до окончания срока работы по распределению запрещается, за исключением случаев: перехода на выборную должность (пункт 4 статьи 35 Трудового кодекса Республики Беларусь); принятия решения учреждением образования о перераспределении молодого специалиста либо о выдаче ему справки о самостоятельном 91 трудоустройстве; зачисления в учреждение образования на обучение в дневной форме получения образования более высокого уровня (ступени); нарушения нанимателем законодательства о труде, коллективного или трудового договора (статья 41 Трудового кодекса Республики Беларусь); увольнения по инициативе нанимателя по основаниям, предусмотренным в пунктах 1, 2, 4 - 9 статьи 42, а также по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, предусмотренным в пунктах 1 - 3, 5, 6 статьи 44 Трудового кодекса Республики Беларусь. Наниматели и молодые специалисты обязаны в трехдневный срок письменно сообщать в учреждения образования о приеме на работу или увольнении молодых специалистов в течение одного года после получения ими профессионально-технического образования, двух лет - после получения среднего специального или высшего образования первой и второй ступени. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10.12.2007г. № 1702 "Об утверждении Положения о распределении выпускников, получивших профессионально-техническое, среднее специальное или высшее образование" выпускники, получившие профессионально-техническое, среднее специальное или высшее образование первой и второй ступени в дневной форме получения образования за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, направленные на работу по распределению, являются молодыми рабочими (служащими) или молодыми специалистами (далее – молодые специалисты) и обязаны отработать один год – после получения профессионально-технического образования, два года – после получения среднего специального или высшего образования. Указанный срок работ по распределению исчисляется со дня заключения трудового договора (контракта) между молодым специалистом и нанимателем. Выпускники высших медицинских учебных заведений, получившие высшее образование первой и второй ступени в дневной форме получения образования за счет средств республиканского бюджета, направляются на работу по распределению после прохождения стажировки (интернатуры) и обязаны отработать два года после ее прохождения. В статье 15. Закона "О здравоохранении" предусмотрено, что право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью имеют лица, получившие специальное образование и постоянно проживающие в Республике Беларусь. При допуске к медицинской и фармацевтической деятельности в качестве врача или провизора кроме специального образования необходима стажировка и наличие сертификата (удостоверения) по соответствующей специальности. Установлено также, что перечень учреждений образования, окончание которых дает право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью, порядок и условия прохождения стажировки, соответствие медицинских и фармацевтических специальностей занимаемым должностям, порядок допуска к занятию медицинской и фармацевтической деятельностью лиц, не имеющих медицинского образования, определяются Министерством здравоохранения Республики Беларусь. 92 В п. 4 постановления Совета Министров от 10 декабря 2007 г № 1702 отмечено, что выпускники, получившие среднее специальное или высшее образование в дневной форме получения образования на условиях оплаты, по их желанию могут направляться на работу в места, оставшиеся после распределения выпускников, окончивших учебные заведения за счет бюджетных средств. В этом случае эти лица также должны рассматриваться как молодые специалисты со всеми вытекающими отсюда последствиями. Естественно речь идет лишь о тех гарантиях и льготах, а также в связи с этим обязанностями, право на которые возникает в связи с обретением указанного статуса молодого специалиста. Более сложным является вопрос о правовых последствиях прохождения выпускниками высших медицинских учреждений образования Республики Беларусь, обучавшихся в них на платной основе, стажировки и последующем отказе от работы в течение двух лет после окончания стажировки. Постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 2 декабря 2005г. утверждена Инструкция о стажировке выпускников высших медицинских учреждений образования в Республики Беларусь. Целью стажировки является создание условий для подготовки и допуска врачей (провизоров) к самостоятельной медицинской (фармацевтической) деятельности по соответствующим специальностям и квалификациям, а также обеспечение качества самостоятельной работы выпускников высших медицинских учреждений образования, которое подтверждается дипломом о переподготовке установленного образца с присвоением новой квалификации. Согласно п.7 Инструкции стажировка организуется посредством совмещения трудовой деятельности на базе стажировки и образовательной деятельности по заочной форме обучения в учреждении, обеспечивающем повышение квалификации и переподготовку медицинских и фармацевтических работников с высшим образованием (далее - учреждение образования). Согласно Инструкции направление на базы стажировки врачей (провизоров) осуществляется на основании приказа руководителя высшего медицинского учреждения образования согласно решению государственной комиссии, осуществляющей персональное распределение выпускников высших медицинских учреждений образования, с указанием базы стажировки каждому выпускнику по соответствующей специальности. Копии приказов о направлении выпускников на базы стажировки, их паспортные данные высылаются в соответствующие управления здравоохранения областных исполнительных комитетов, в комитет по здравоохранению Минского городского исполнительного комитета, в органы государственного управления, а также в головную организацию по стажировке (ст.13). По окончании срока стажировки в соответствии с учебным планом по специальности первичной переподготовки врачи-стажеры (провизоры-стажеры) сдают экзамен государственной экзаменационной комиссии. При положительном решении государственной экзаменационной комиссии учреждение образования оформляет и выдает в установленном 93 порядке дипломы о переподготовке установленного образца по соответствующим специальностям стажировки, издает приказ об отчислении слушателей, информирует Министерство здравоохранения, головную организацию по стажировке, органы управления здравоохранения и базы стажировки. Таким образом, без прохождения стажировки выпускник высшего медицинского учебного заведения не имеет реальной возможности работать по специальности. Причем независимо идет ли речь о лицах окончивших вуз на бюджетной или платной основе. При распределении (оказании помощи в трудоустройстве) они знакомятся с условиями дальнейшей работы. На практике при заключении трудовых договоров между нанимателем и врачом–стажером в нем определяются взаимные права и обязанности. Среди них: последующая аттестация и трудоустройство по квалификации, полученной в период стажировки, срок трудового договора и др. Есть примеры, когда трудовой договор заключается на неопределенный срок, но в качестве дополнительного условия – обязанность отработать два года после окончания стажировки. Подобная "комбинация" условий хотя и не типична, однако вполне допустима. Следует отметить, что в действующем законодательстве не все вопросы урегулированы надлежащим образом. В частности, как быть, если выпускник медицинского вуза, обучавшийся на платной основе, после стажировки не желает "отрабатывать" два года? На наш взгляд, следовало бы предусмотреть в этом случае взыскание средств затраченных на стажировку. Соответствующие нормы должны быть предусмотрены в законодательстве. Правовое регулирование сроков в конституционном законодательстве Общественная и личная жизнь человека протекает во времени и пространстве. Определение категории "время" с позиции права имеет важное значение, так как со временем (его периодом, сроком) как юридическим фактом связано наступление соответствующих последствий. Понятие сроков, их правовое значение, виды, порядок исчисления и другие связанные с этим проблемы наиболее разработаны и освещены в литературе по гражданскому праву. В конституционном праве, несмотря на закрепление в Конституции и подконституционных актах положений о сроках, к этому вопросу авторы не обращались, хотя от соблюдения правовых норм часто зависят стабильность и гражданский мир в обществе и государстве. Конечно, установление в законодательстве сроков - это волевые решения, получающие свою нормативную фиксацию, и они должны быть объективно обусловлены, быть оптимальными. В конституционном праве сроки обычно определяются периодом времени, истечение которого порождает, изменяет или прекращает правовые отношения. Сроки могут быть выражены годами, месяцами, неделями, днями и даже 94 часами (например, при определении времени для голосования). Установление срока может связываться с наступлением какого-либо события. Закрепление в законодательстве сроков и их правильное применение обеспечивают охрану участников правоотношений. В действующей Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция) есть достаточно большое количество норм, содержащих указание на сроки. Их оценка особенно интересна с точки зрения правоприменительной практики и возможных последствий, наступающих в связи с этим. Так, изначально принимается сама Конституция, в которой определяются сроки вступления в силу: согласно ст. 141 она вступает в силу со дня ее опубликования, за исключением ее отдельных положений, вступающих в силу в сроки, установленные настоящей Конституцией. В данном случае речь бесспорно идет об официальном опубликовании. К сожалению, в разделе IX "Заключительные и переходные положения" Конституции, в котором находится и упомянутая ст. 141, сроки не определены, как это было сделано в конституционном Законе Республики Беларусь от 15.03.1994 N 2876-XII "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь". В данном Законе предусматривались сроки, в течение которых следует принять законы и иные акты законодательства, указанные в Конституции, за исключением актов, направленных на реализацию ст. 30 и 46 Конституции, - в течение двух лет после вступления Конституции в силу. Несмотря на такой пробел, белорусское законодательство с принятием Конституции в новой редакции активно обновлялось, особое внимание было уделено кодификационным актам. Что касается реализации ст. 30 и 46 Конституции, то максимальный срок, по истечении которого соответствующие законы должны были быть введены в действие, определялся в семь лет, то есть до 30 марта 2001 г. Отсутствие сроков, в течение которых следовало принимать законы, названные в Конституции, и затягивание с их принятием со стороны Парламента дают юридические основания для издания Главой государства соответствующих законодательных актов. Так, в Российской Федерации, с которой у нас в сфере законодательства много общего, Конституционный Суд признавал конституционными указы, хотя данные отношения следовало регулировать законами (они не были приняты), подчеркивая при этом временный характер указов. В белорусской Конституции прямо закреплено право Президента Республики Беларусь в силу особой необходимости издавать временные декреты. Отмечаем, что законодатель не определил срок действия временных декретов, вместе с тем он регламентировал срок представления временных декретов в палаты Парламента. При этом в Конституции (ст. 101) содержится "мягкая" формулировка: палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены. Из этого следует вывод о том, что Глава государства и Парламент могут найти взаимоприемлемые подходы в сфере действия временных декретов, продолжительности сохранения ими юридической силы и возможной трансформации их содержания в законы. 95 При оценке определения понятия "временный декрет" можно, разумеется, использовать аналогию закона. В связи с этим представляется уместным привести пример исторической аналогии: Временный регламент Верховного Совета Республики Беларусь, принятый в 1990 г., просуществовал более пяти лет. Наиболее часто нормы конституционного права о сроках анализируются применительно к подписанию и введению в действие законов. В законодательстве предусмотрен различный подход к доведению до сведения граждан информации о принятых нормативных правовых актах. В настоящее время по общему правилу нормативные правовые акты, за некоторыми исключениями, подлежат официальному опубликованию в тех изданиях, которые специально определены для этих целей. Одним из первых законов, принятых Верховным Советом 12-го созыва, был Закон Республики Беларусь от 03.07.1990 "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Беларусь и других актов, принятых Верховным Советом Республики Беларусь и его органами", согласно ст. 3 которого законы и другие акты Верховного Совета нормативного характера вступают в силу на всей территории республики одновременно по истечении десяти дней после их официального опубликования. Верховный Совет при принятии акта вправе был установить другой срок введения его в действие. В последующем были приняты более совершенные акты - Декрет Президента Республики Беларусь от 10.12.1998 N 22 "Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь" и Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361З "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", которые достаточно детально регламентировали основные вопросы подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, систематизации актов законодательства. В вышеназванном Декрете Президента Республики Беларусь, в частности, определены те издания, публикация в которых актов является официальной: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, газеты "Советская Белоруссия", "Звязда", "Народная газета", "Рэспублiка". Это важно, так как срок введения в действие акта обычно увязан с датой официальной публикации. Если публикация осуществлена в ином издании, то это лишь способствует ознакомлению граждан с принятым документом, но не порождает для него каких-либо юридических последствий. В соответствии со ст. 62 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (далее Национальный реестр), его электронной версии и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь. Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. В случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях дата официального опубликования 96 нормативного правового акта и срок вступления его в силу определяются по дате первоначального опубликования. Нормативные правовые акты публикуются с указанием их обязательных реквизитов: вида акта, даты его принятия (издания), порядкового номера и названия. Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с частью пятой ст. 62 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. К сожалению, понятие "выход в свет" для правоприменительной практики является расплывчатым. Это объясняется тем, что между выходом в свет и получением соответствующего издания может пройти определенное время, а определенные обязанности у лица уже возникли. Полагаем, что нормотворческим органам желательно придерживаться правила, согласно которому между опубликованием акта и его введением в действие предусматривается определенный срок, который позволяет правоприменителю (субъекту хозяйствования, гражданину) ознакомиться с принятым решением и действовать уже по новым правилам. Меняет ситуацию к лучшему Указ Президента Республики Беларусь от 28.02.2006 N 124 "О внесении изменения в Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь", которым предусмотрено, что правовые акты, включенные в Национальный реестр, подлежат официальному опубликованию в издании Национального реестра и его электронной версии с указанием регистрационного номера Национального реестра. Электронная версия Национального реестра представляет собой точную электронную копию его печатного издания и размещается на Национальном правовом интернетпортале Республики Беларусь одновременно с выходом в свет соответствующего номера печатного издания. Идентичность содержания текста печатного издания Национального реестра и его электронной версии обеспечивается Национальным центром правовой информации Республики Беларусь. По нашему мнению, также необходимо изменить сложившуюся практику введения в действие отдельных статей законов, других актов ранее, чем весь нормативный правовой акт. Подобная практика - парадокс! Следует использовать более приемлемые формулировки: вводить в действие не какуюто отдельную статью, а закон в соответствующей части. Что касается некоторых аспектов юридической техники, то в настоящее время, и на это автор уже обращал внимание ранее, следует принципиально изменить формулировки положений законов и иных актов, которыми разновременно вводятся в действие нормы актов, причем очень часто отдельная статья вводится раньше закона. Это нонсенс. В данном случае неуместны и ссылки на чей-либо опыт, ведь он тоже может быть ошибочным. Такие записи недопустимы. Иногда приходится дифференцировать сроки введения в действие статей актов законодательства! Обычно это касается той части акта, в которой определяются сроки и ответственные за осуществление подготовительной работы по реализации принятого закона (например, 97 разработку проектов актов, о которых речь идет в самом законе, пересмотр актов, обладающих более низкой юридической силой, и т.п.). Так, в статье 41 Закона от 18 ноября 2004 г. "О бюджете Республики Беларусь на 2005 год" установлено следующее: "Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2009 года, за исключением настоящей статьи, подпункта 3.8 пункта 3 статьи 34 и статьи 39, которые вступают в силу со дня официального опубликования настоящего Закона". Такие же положения содержатся и во многих других нормативных правовых актах. Однако отдельная статья не может и не должна порождать какие-либо юридические последствия. В Законе от 19 июля 2005 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" предусмотрено: "Настоящий Закон вступает в силу через шесть месяцев после его официального опубликования, за исключением настоящей статьи и статьи 4, которые вступают в силу со дня официального опубликования настоящего Закона". В свою очередь, в статье 4 зафиксирована материальная норма (о праве на создание фермерского хозяйства), которая "вступила" в силу сама по себе. С целью изменения сложившейся практики полагаем, что редакция соответствующих статей должна быть скорректирована. Например, можно использовать следующую формулировку: "Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2009 года, за исключением настоящей статьи и статьи 53 Закона, который в этой части вступает в силу со дня официального опубликования настоящего Закона". Возникают вопросы о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком). Cогласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. Целесообразно, чтобы решения об отмене незаконного акта принимал вначале непосредственно вышестоящий орган. Иной подход по сравнению с вышеизложенным предусмотрен к опубликованию технических нормативных правовых актов. В Законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" дано определение технического нормативного правового акта: это технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы, нормы и правила пожарной безопасности, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы 98 государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению несплошных (выборочных) государственных статистических наблюдений, проекты зон охраны недвижимых материальных историко-культурных ценностей, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Исполнение конституционной нормы о доведении до всеобщего сведения нормативных правовых актов имеет огромное значение, о чем свидетельствует установление административной или даже уголовной ответственности (например, за нарушение санитарно-эпидемиологических правил). Так, согласно Закону Республики Беларусь от 23.11.1993 N 2583-XII "О санитарноэпидемическом благополучии населения" санитарные правила обязательны для соблюдения государственными органами, иными организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Санитарные правила утверждаются Министерством здравоохранения Республики Беларусь (ст. 8). При этом самим Законом гражданам гарантируется право на получение полной, достоверной и своевременной информации о санитарно-эпидемической обстановке, состоянии среды обитания и т.п., а также санитарных правилах. Изданный Президентом Республики Беларусь Указ от 16.07.2007 N 318 "О порядке доведения до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов" относительно доведения до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов позволяет обеспечить своевременный доступ граждан к получению соответствующей информации. Несомненно, в законодательстве и практике его применения должна быть ясность. Так, согласно ст. 34 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 178-З "О Совете Министров Республики Беларусь" по отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях). Практика применения указанной нормы сложилась. Вместе с тем в данном Законе следовало бы оговорить как срок, в течение которого действителен голос члена Президиума в пользу решения вопроса, не требующего обсуждения, так и продолжительность подобных опросов (например, в течение месяца). В Конституции содержатся нормы, устанавливающие сроки, нарушение которых может вызвать серьезные политико-правовые конфликты. Это касается, в частности, роспуска коллегиальных представительных органов. Досрочное прекращение полномочий палат Парламента, то есть их роспуск, является одним из способов разрешения конфликта между ветвями власти, прежде всего между законодательной и исполнительной. Арбитром в данном случае выступает Глава государства. Полномочия палат Парламента могут быть прекращены досрочно лишь в случае и порядке, предусмотренных Конституцией. Во-первых, они могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству. Так, согласно части девятой ст. 106 Конституции Премьер-министр может поставить перед Палатой 99 представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в десятидневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия. Необходимо отметить, что согласно п. 7 ч. 1 ст. 97 Конституции вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности. Полагаем, что данная норма распространяется и на случаи постановки Премьер-министром вопроса о доверии Правительству, то есть в течение указанного срока подобная инициатива со стороны Премьер-министра недопустима. Во-вторых, полномочия палат Парламента могут быть прекращены в случае вотума недоверия Правительству. Вотум недоверия Правительству может быть выражен по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей (п. 7 ч. 1 ст. 97 Конституции). Частным случаем выражения вотума недоверия Правительству является повторное отклонение Палатой представителей программы деятельности Правительства (п. 5 ч. 1 ст. 97 Конституции). При выражении вотума недоверия Правительство должно заявить Президенту об отставке. В-третьих, полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьерминистра. Решение названной палатой Парламента о согласии на назначение Премьер-министра должно быть принято не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае если Палата представителей дважды отказывает в даче согласия на назначение Премьер-министра, Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы. В законодательстве целесообразно предусмотреть сроки внесения кандидатуры на пост Премьер-министра после вступления Президента в должность. Возможно, как и срок рассмотрения Парламентом предложенной кандидатуры, он мог бы быть в пределах двух недель. В-четвертых, полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции. Рассмотрение Конституционным Судом вопроса о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь осуществляется по предложению Президента. Его рассмотрение не может быть отклонено по инициативе Конституционного Суда. По мнению автора, в законе следовало бы дать толкование понятий "систематическое", "грубое нарушение Конституции", а также установить сроки, в течение которых Президент вправе внести предложение в Конституционный Суд (например, 1 - 2 года), со дня принятия палатой Парламента соответствующего правового акта (закона, постановления). 100 Учитывая важность данной проблемы, видимо, нецелесообразно использовать по аналогии те нормы права, которые отнесены к другим отраслям права (например, трудового). У Президента будут все основания для постановки вопроса перед Конституционным Судом о наличии фактов систематического или грубого нарушения Конституции палатами Парламента, если, например, он налагал вето на принятые законы, но вопреки нормам Конституции оно было преодолено. И в тех случаях, когда палаты Парламента принимали другие акты (постановления) и нарушали (систематически или грубо) Конституцию, также есть основания для постановки соответствующего вопроса перед Конституционным Судом. В Конституции закреплено, что с прекращением полномочий одной из палат Национального собрания по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно другой палаты, то есть допускается роспуск как одной, так и двух палат одновременно. В зарубежном законодательстве существуют как аналогичные, так и иные правила, когда досрочно прекращаются полномочия лишь той палаты парламента, которая причастна к тому или иному решению - выражению вотума недоверия, отказу в доверии правительству и др. Решение о роспуске палат Парламента Президент может принять не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат (ст. 94 Конституции). Существуют ограничения на роспуск палат: их полномочия не могут быть досрочно прекращены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности. Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний. В силу того именно Совет Республики является палатой территориального представительства, наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, Совет Республики может досрочно прекратить полномочия местного Совета депутатов. К сожалению, в Конституции, законодательстве о местных Советах не раскрываются понятия "систематическое" и "грубое" нарушение требований законодательства. Видимо, в данном случае неуместно по аналогии применять нормы трудового или уголовного права при определении систематичности нарушений. Впервые право на роспуск местного Совета депутатов появилось в Законе Республики Беларусь от 27.02.1991 N 651-XII "Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь", проект которого готовил автор настоящего комментария. Для решения всех вопросов, связанных с роспуском местного Совета депутатов, в действующем законодательстве необходимо предусмотреть период, в течение которого допущено систематическое нарушение (например, год), срок, в течение которого после того, как стало известно о нарушениях, можно применять данную санкцию (например, три месяца). Кроме того, и это самое основное, применять такие меры следует, если 101 допущенные нарушения не устранены в установленный законодательством срок. В качестве грубых должны, на наш взгляд, рассматриваться нарушения основ конституционного строя, в том числе прав и свобод граждан, которые повлекли для них тяжелые последствия. Согласно Регламенту Совета Республики Национального собрания предварительное рассмотрение данных вопросов Председатель Совета Республики поручает Постоянной комиссии по региональной политике или специально образованной Советом Республики комиссии. На основании заключения комиссии Совет Республики принимает постановление об отмене решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству. В таком же порядке принимается решение о роспуске местных Советов депутатов в случае систематического или грубого нарушения ими требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом. Постановление принимается большинством голосов от полного состава палаты. В отдельных случаях местному Совету депутатов может быть предложено привести свое решение в соответствие с законодательством. Если местный Совет депутатов в месячный срок не отменит или не изменит решение, вопрос выносится на рассмотрение Совета Республики. Согласно ст. 27 Закона Республики Беларусь от 20.02.1991 N 617-XII "О местном управлении и самоуправлении Республики Беларусь" полномочия местного Совета депутатов могут быть досрочно прекращены не только в случае систематического или грубого нарушения Советом требований законодательства, но и если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам, а также если Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой сессии не образовал свои органы. И все же в целях своевременной "расчистки" законодательства, где содержатся и признанные неконституционными нормы, полезно было бы установить сроки для полной реализации заключений Конституционного Суда, то есть отмены утративших юридическую силу неконституционных актов. Для коллегиальных, а также иных государственных органов это может быть шестимесячный срок, учитывая периодичность заседаний и время, необходимое на подготовку актов. Для дополнительной аргументации изложенного приведем конкретный пример из практики. В Конституционный Суд обратился гражданин К., который в своих письмах указывал, что 14.05.1998 он заключил с другим гражданином договор займа иностранной валюты. Взятая в долг сумма гражданину К. в оговоренный срок, до 20 мая 1998 г., должником возвращена не была. 3 мая 2001 г., то есть до окончания трехгодичного срока исковой давности, он обратился в юридическую консультацию г.Барановичи для составления искового заявления о взыскании денег по договору займа, где ему было разъяснено, что Верховный Суд Республики Беларусь в 2001 году изменил судебную практику и стал ориентировать суды на взыскание иностранной валюты в доход государства. (В подтверждение обращения 102 имеется квитанция юридической консультации.) В сложившейся ситуации гражданину К., как он отмечает, не было смысла обращаться в суд. 30 января 2004 г. Конституционный Суд рассматривал дело и вынес Заключение "О соответствии Конституции Республики Беларусь пункта 3 статьи 760 Гражданского кодекса Республики Беларусь", где речь идет о договоре займа иностранной валюты. После этого, 17 июня 2004 г., гражданин К. обратился в суд Барановичского района и г.Барановичи с исковым заявлением о взыскании долга. 29 июня 2004 г. суд в иске отказал. При этом гражданин К. представил в Конституционный Суд две заверенные копии решения одного и того же суда: в одной из них указывается, что ему просто отказано в иске, из другой вытекает, что сначала ему отказано в восстановлении пропущенного срока для обращения с иском в суд, а затем уже отказано в иске. Анализ вышеупомянутого Заключения Конституционного Суда и других нормативных правовых актов показывает следующее. Рассмотрение дела Конституционным Судом, в результате которого вынесено Заключение от 30.01.2004, было инициировано Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь, которая обратила внимание на то, что понимание этой нормы в правоприменительной практике необоснованно трактуется как запрещение использования иностранной валюты при заключении договоров займа между гражданами. В обращении Палаты представителей было отмечено, что заключение договоров займа иностранной валюты ранее, и до принятия Закона Республики Беларусь "О валютном регулировании и валютном контроле", не было запрещено. Кроме того, был поставлен вопрос о возможности придания обратной силы указанному Закону. В Заключении от 30.01.2004 Конституционный Суд пришел к следующим выводам. Анализ норм Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее - ГК), многие из которых имеют, к сожалению, отсылочный характер, во взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых актов, прежде всего Национального банка, свидетельствует о противоречивости и неопределенности правового регулирования отношений по поводу заключения договоров займа иностранной валюты. В ГК установлено, что случаи, порядок и условия использования иностранной валюты определяются законодательством. В свою очередь, в Положении о порядке проведения валютных операций на территории Республики Беларусь, утвержденном постановлением Правления Национального банка Республики Беларусь от 01.08.1996 N 768, было закреплено право граждан - резидентов и нерезидентов иметь в собственности валютные ценности и использовать их на цели, не запрещенные законодательством Республики Беларусь. Там же одновременно был установлен запрет на предоставление гражданами-резидентами займов иностранной валюты только в отношении юридических лиц - резидентов. Заключением Конституционного Суда было обращено внимание Верховного Суда как органа, направлявшего судебную практику и 103 изменившего ее в 2001 году при сохранении действия тех же норм законодательства, на то, что ее поворот был осуществлен вопреки интересам участников договоров займа иностранной валюты, рассчитывавших на защиту их интересов со стороны государства, и в силу неопределенности содержания правовых норм, имевших основание на принятие со стороны государственных органов мер по справедливому разрешению споров. Для вынесения законных решений следовало использовать все возможности, включая совершенствование актов законодательства и возможности Конституционного Суда. Как указывалось выше, из представленных гражданином К. в Конституционный Суд в 2006 году материалов усматривается, что договор займа с его участием был заключен 14.05.1998. До истечения трехгодичного срока, 3 мая 2001 г., он обращался в юридическую консультацию г.Барановичи для подготовки искового заявления, где была разъяснена практика судов о взыскании иностранной валюты в доход государства. В ответе Минского областного суда (письмо от 21.01.2004) было отмечено, что при подготовке Конституционным Судом дела к рассмотрению в 2001 году после принесения заместителем Председателя Верховного Суда протеста на решение суда Центрального района г.Могилева и определение судебной коллегии по гражданским делам Могилевского областного суда суды по всем заявленным к резидентам Республики Беларусь искам данной категории стали признавать такие сделки ничтожными и обращать в доход государства по собственной инициативе (или по заявленным требованиям) все полученное и все причитающееся по сделке другой стороне. Действительно, поворот судебной практики был сделан в начале 2001 года и в такой ситуации обращение в суд за защитой теряло смысл. Общий срок исковой давности устанавливается в три года (ст. 197 ГК). Согласно ст. 201 ГК течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права. Изъятия из этого правила устанавливаются законодательными актами. В данной ситуации гражданин дважды узнал о нарушении своего права: первый раз 20.05.1998, когда он должен был получить долг, и второй раз, когда обратился в юридическую консультацию в начале 2001 года, узнав о том, что суды взыскивают все в доход государства. В ст. 203 ГК предусмотрены случаи приостановления течения срока исковой давности. Течение срока исковой давности приостанавливается: 1) если предъявлению иска препятствовало чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях обстоятельство (непреодолимая сила); 2) если истец или ответчик находится в составе Вооруженных Сил Республики Беларусь, переведенных на военное положение; 3) в силу установленной на основании законодательного акта Правительством Республики Беларусь отсрочки исполнения обязательств (мораторий); 4) в силу приостановления действия акта законодательства, регулирующего соответствующее отношение. 104 Течение срока исковой давности приостанавливается при условии, если указанные в данной статье обстоятельства возникли или продолжали существовать в последние шесть месяцев срока давности, а если этот срок равен шести месяцам или менее шести месяцев, - в течение срока давности. Полагаем, что период развития судебной практики, направленной Верховным Судом Республики Беларусь по пути, противоречащему законодательству, должен быть исключен из расчета срока исковой давности. Применительно к данному спору с участием гражданина К. по существу есть основание, применяя аналогию закона и аналогию права, вести речь о приостановлении течения срока исковой давности (подп. 1 и 4 п. 1 ст. 203 ГК). При этом согласно п. 3 ст. 203 ГК со дня прекращения обстоятельства, послужившего основанием приостановления давности, течение ее срока продолжается. Оставшаяся часть срока удлиняется до шести месяцев, а если срок исковой давности равен шести месяцам или менее шести месяцев, - до срока давности. В связи с изложенным считаем, что спор по поводу исполнения договора займа с участием гражданина К. должен быть рассмотрен по существу. В целом же период неконституционной практики, признанной таковой Решением Конституционного Суда, должен исключаться из сроков исковой давности. Считаем, что соблюдение предусмотренных в конституционном праве сроков имеет важное юридическое значение для развития отношений, разрешения возможных споров на правовой основе. Правовые ограничения экономической свободы Экономическая свобода является одной из тех ценностей, обрести которую граждане всегда стремились. Однако в любом государстве очень важно совместить индивидуальную свободу и общественные (национальные) интересы. Основным правовым регулятором, обеспечивающим баланс в этой области, является Конституция, в которой закрепляются базовые принципы и нормы, получающие свое развитие в отраслевом законодательстве. Обратим внимание на тот факт, что в статье 23 Конституции зафиксированы основания и цели возможного ограничения прав и свобод: это допускается в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Таким образом, определено, что ограничения должны базироваться на законе (законодательном акте), а также указаны цели ограничения прав и свобод, в том числе и экономической свободы. Самое трудное для практики - обеспечить пропорциональность ограничения законно достигаемым целям. При превышении соразмерности ограничения можно констатировать "выход" законодателя за допустимые правовые рамки. Все это диктует необходимость основательной предварительной оценки концепции проекта закона, его содержания со стороны Парламента при рассмотрении законопроекта, тщательный анализ в 105 Конституционном Суде при внесении ему предложения о проверке конституционности акта законодательства. Выскажем некоторые пожелания относительно нормотворческого процесса, влияющего на уровень экономической свободы: 1) правовая пирамида актов должна базироваться на Конституции; 2) акты текущего законодательства, особенно в сфере хозяйственной деятельности, должны иметь стабильный характер; в этих целях целесообразно обязать разработчиков соответствующих проектов не только обосновывать необходимость их принятия, но и при прогнозировании последствий указывать предполагаемый срок, в течение которого будет сохраняться эффективность действия такого акта; необходимо, чтобы разработчики проектов отвечали за качество своей нормотворческой деятельности; 3) введение в действие новых актов, изменяющих правила экономической деятельности, должно осуществляться с таким расчетом, чтобы не приводить к экономическим потерям субъектов хозяйствования; 4) несовершенство законодательства, его противоречивость, "лоскутность" должны непосредственно учитываться при решении вопроса об экономической или иной ответственности субъектов хозяйствования и граждан; 5) в целях "раскрепощения" руководителей организаций, развития инициативы следует изменить юридические оценки их деятельности, имея в виду признания за ними права на обоснованный производственно-хозяйственный риск. Одной из причин более жесткого решения ряда вопросов, влияющих на обеспечение экономической свободы, является коррупция. Когда на практике сталкиваются с вопиющими фактами беззакония, то тогда на задний план уходит "тонкая" юридическая материя об экономической свободе субъектов хозяйствования. К сожалению, часто руководители, предприниматели дают повод для более жесткого правового регулирования отношений, что объясняется многочисленными фактами ухода от налогов, совершением экономически невыгодных для государства (порой многомиллиардных) хозяйственных сделок и др. Конечно, помимо таких отрицательных качеств как стремление к наживе любой ценой, злоупотребления могут быть обусловлены, как мы уже отмечали, несовершенством законодательства. Например, "свобода усмотрения" чиновника может провоцировать такие явления как взяточничество, поборы и т.п. Остановлюсь более детально на некоторых из указанных проблем. Законодательством предусмотрены определенные ограничения для должностных лиц по участию в предпринимательской деятельности, а также по использованию своего служебного положения и связанных с ним возможностей. Рассматривая коррупцию в качестве одной из наиболее значимых угроз развития экономических отношений, органы прокуратуры определяют задачу по противодействию этому явлению как приоритетную. В общегосударственном масштабе коррупция порождает такие негативные последствия, как социальное неравенство, тотальное разрушение 106 морально-этических устоев общества, недоверие населения к государственной власти и ее институтам. В экономической сфере коррупция ведет к девальвации принципа равенства участников гражданских правоотношений, приобретения не основанных на законе преимуществ, причинению ущерба как государству, так и иным субъектам хозяйствования. Количество выявленных лиц, совершивших коррупционные преступления, в 2007 г. снизилось и составило 1563 лица, что на 6,9% ниже, чем в 2006 г. (1678 лиц). Из них привлечены к уголовной ответственности 1363 (1420) лица: за взяточничество – 404 (511), за хищение путем злоупотребления служебными полномочиями – 381 (374), за злоупотребление властью или служебными полномочиями – 120 (155), за служебный подлог – 408 (305). В числе лиц, совершивших коррупционные преступления: 308 руководителей органов власти и подчиненных им лиц государственных учреждений (из них 57 представителей власти и 25 лиц, занимавших ответственное должностное положение); 570 лиц, занимавших должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных обязанностей; 333 лица, занимавшие должности, связанные с выполнением административнохозяйственных обязанностей; 122 лица, уполномоченные на совершение юридически значимых действий. Важным криминологическим показателем коррупции является размер ущерба, причиняемого коррупционными преступлениями. Несмотря на снижение общего количества зарегистрированных коррупционных преступлений, размер причиненного такими преступлениями ущерба в 2007 г. по сравнению с 2006 г. увеличился на 46,1%. В абсолютных цифрах в 2006 г. материальный ущерб от совершения коррупционных преступлений составил 56,3 млрд. руб., а в 2007 г. – 82,3 млрд. руб. Из указанной суммы ущерба значительная доля (64%) приходится на хищения путем злоупотребления служебными полномочиями: сумма материального ущерба от хищений составила 53,3 млрд. руб. По сравнению с 2006 г. ущерб от хищений путем злоупотреблений служебными полномочиями увеличился в 2,1 раза. При этом количество зарегистрированных фактов хищений путем злоупотребления служебными полномочиями снизилось с 887 в 2006 г. до 675 в 2007 г. Оставшаяся часть установленного ущерба (35 млрд. руб.) причинена в основном вследствие злоупотреблений должностных лиц властью или служебными полномочиями. Наибольшая сумма причиненного коррупционными преступлениями ущерба установлена в сфере промышленности – 24,4 млрд. руб. (29,7% от общей суммы ущерба). В целом уровень возмещения причиненного коррупционными преступлениями ущерба в 2007 г. снизился по сравнению с 2006 г. на 43,0%. В определенной мере это обусловлено увеличением почти в 2 раза (на 46,1%) объема установленного правоохранительными органами ущерба при одновременном сокращении количества зарегистрированных коррупционных преступлений и числа лиц, их совершивших. Значительная часть ущерба возмещена виновными добровольно в процессе предварительного расследования. 107 В 2007 г. в целях обеспечения конфискации и возмещения ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, органами предварительного расследования наложен арест на имущество на общую сумму 17,8 млрд. руб., что на 13,2 млрд. руб., или на 287,1 %, больше, чем в 2006 г. Одним из важнейших направлений в противодействии коррупции прокуратура рассматривает устранение причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям. С этой целью перед прокурорами ставится задача по активизации прокурорских проверок исполнения антикоррупционного законодательства руководителями государственных органов и иных организаций. На протяжении 2007 года Генеральной прокуратурой организованы и проведены проверки исполнения требований законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в системе Министерства транспорта и коммуникаций и Министерства энергетики Республики Беларусь. Установлено, что мероприятия, проводимые руководством министерств и иных организаций, пока недостаточно эффективны. Так, не в полной мере удовлетворяет предъявленным требованиям система организации ведомственного контроля в указанных министерствах по противодействию коррупции, недостаточна их роль в защите интересов государства при осуществлении владельческого надзора за деятельностью акционерных обществ, акции которых принадлежат государству и переданы в управление министерствам. Недостаточно эффективно решаются задачи противодействия коррупции ведомственными контрольно-ревизионными службами, распространены факты, когда ревизии проводятся бессистемно, поверхностно, на низком профессиональном уровне, что способствует сокрытию хищений и других правонарушений, сопряженных с коррупцией. Допускаются нарушения установленного порядка декларирования доходов и имущества, представления письменных обязательств по предупреждению коррупции государственными должностными и приравненными к ним лицами. В последнее время актуальность получила проблема ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков. Очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, иногда отрицательно влияют на деловую активность руководителей при принятии управленческих решений. В связи с этим представляется целесообразным изменение охранительных норм кодекса. Так, одним из возможных вариантов решения является изменение диспозиции части первой статьи 424 УК в части изменения конститутивного признака «совершенные вопреки интересам службы» на «совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности». То же самое касается и диспозиции части первой статьи 425 УК. Представленный подход обосновывается тем, что установление корыстной или иной личной заинтересованности в действиях, совершаемых по службе, само по себе подтверждает факт их совершения вопреки интересам службы. 108 Другим возможным вариантом может стать изменение статьи 39 УК: расширение оснований применения обоснованного риска в качестве обстоятельства, исключающего уголовную ответственность за наступление нежелательных последствий вследствие управленческих решений, принимаемых в условиях производственно-хозяйственных рисков. Обвинение руководителей при наступлении нежелательных последствий и привлечение их к уголовной ответственности может привести к пассивности руководителей, что, несомненно, негативно скажется на развитии экономики. Кроме того, необходимо учитывать, что сущностным признаком предпринимательской деятельности, закрепленным ГК, является ее рисковый характер. Действенным механизмом рационального использования государственного имущества является проведение процедур государственных закупок. Указом Президента Республики Беларусь № 529 от 25 августа 2006 г. «О государственных закупках» установлено, что государственными закупками признаются закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов (далее – бюджеты), в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов, в том числе для государственных нужд, и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые бюджетными организациями. Указ устанавливает несколько видов процедур закупки при выборе поставщика (подрядчика, исполнителя). Процедуры закупок выделяются, в первую очередь, на основании стоимости предмета закупки. Указ позволяет осуществлять «прозрачный» выбор контрагентов по договору, а, следовательно, достичь наиболее эффективного расходования бюджетных средств. В заключение необходимо отметить, что правовые ограничения, используемые при регулировании экономических отношений, призваны обеспечить оптимальные способы участия государства в экономических процессах, наладить эффективное государственное регулирование, совместимое с рыночными механизмами. Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики. При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок. Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждении коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных 109 фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам. Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки, материальные помощи. Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции. По результатам проверок возбуждены уголовные дела по фактам хищений путем злоупотребления служебными полномочиями, взяточничества и других злоупотреблений в отношении должностных лиц ряда организаций, подведомственных министерствам промышленности и энергетики Республики Беларусь, приняты другие меры прокурорского реагирования. Должен быть усилен ведомственный контроль за соблюдением законодательства о тендерных закупках. Прокурорские проверки показали, что недостатки и упущения при проведении тендеров на закупку техники, материалов, оборудования наиболее часто выявлялись на предприятиях системы Министерства энергетики и Минсельхозпрода. Бесконтрольность и попустительство со стороны руководителей приводили к тому, что в состав постоянно действующих конкурсных (ценовых) комиссий не включались члены дирекций и специалисты, не приглашались эксперты. В ряде случаев в нарушение законодательства конкурсы по закупке товаров вообще не проводились. Требует совершенствования законодательство о проведении тендерных закупок в части выбора поставщика и применения при оплате товаров механизма финансовой аренды (лизинга). Для улучшения прозрачности закупок целесообразно внедрение электронной системы закупок (электронной торговой площади), которая позволит обеспечить заключение сделок на торгах в режиме реального времени (он-лайн). Такая практика существует в Российской Федерации и доказала свою эффективность. Это имеет существенное значение для Республики Беларусь, поскольку для внедрения в Республике Беларусь создана соответствующая правовая база. Предварительные результаты проверок соблюдения законодательства при осуществлении закупок и реализации металлопродукции организациями государственного торгово-производственного объединения "Белресурсы" свидетельствуют, что цели Программы централизованных закупок металлопродукции и ее реализации для нужд народного хозяйства достигнуты не в полной мере. Централизация закупок металлопродукции через деятельность основных поставщиков не позволила исключить необоснованное посредничество в поставках металлопродукции и снизить цену металлопродукции для конечных потребителей. 110 В 2007 г. доля закупок металлопродукции основными поставщиками у посреднических структур возросла по сравнению с 2006 г. почти в три раза и составила 9,6 тыс. тонн. В ходе проверки законности и обоснованности закупки деталей трубопроводов высокого давления РУП "Минскэнерго" для объекта Минской ТЭЦ-3 установлено, что закупка оборудования производства ООО "Энергомаш (Белгород)" была произведена у ЗАО "Евро-Энергетика" (г. Минск) на биржевых торгах ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" 15.05.2007 по цене 7 516,2 млн. руб. В результате нарушения законодательства, регулирующего деятельность товарных бирж, допущенного работниками ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" к торгам не было допущено предложение УП "Трейд-Ойл" на продажу комплекта деталей трубопроводов высокого давления производства ФГУП "ПО "Электрохимический завод" (г. Зеленогорск Красноярского края) на сумму 5 500 млн. рублей. Сумма ущерба составила 2016,2 млн. рублей. Конечно, подобные факты не способствуют ослаблению контроля со стороны государства за экономическими процессами. Оно не может это сделать в силу объективных причин, необходимости проведения социальной политики. Вместе с тем, нахождение разумного баланса индивидуальных и общественных интересов, взвешенность правового регулирования, ясное представление последствий принятия актов законодательства, которые должны "сопровождать" в юридическом отношении программы социальноэкономического развития, способны дать существенный импульс развитию экономической свободы, снижению уровня злоупотреблений в экономической сфере. Правонарушения в экономической сфере: выявление и пресечение Правонарушения в экономической сфере, к сожалению, носят распространенный характер. Если затрагивать криминальную сферу, то абсолютное большинство преступлений составляют кражи имущества. Значительное число имущественных правонарушений, подпадающих под действие норм административного законодательства. Остается высоким уровень коррупционной преступности в системах министерств промышленности, лесного хозяйства, энергетики, транспорта и коммуникаций. По-прежнему распространено взяточничество и хищение путем злоупотребления служебными полномочиями. Надлежащий анализ состояния коррупции в подведомственных организациях, тенденций ее развития, причин и условий, ей способствующих, зачастую не проводится, специально создаваемые антикоррупционные комиссии координацию работы подведомственных организаций по противодействию коррупции не обеспечивают. 111 Не в полной мере удовлетворяет предъявляемым требованиям деятельность министерств по противодействию коррупции методами ведомственного контроля. Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики. При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок. Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждения коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам. Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки и материальные помощи. Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции. Действующее законодательство, имеющее выход на экономическую сферу, практика его применения нуждаются в коррективах. Например, много нареканий со стороны директорского корпуса вызывала ст. 424 УК, предусматривающая ответственность за умышленное вопреки интересам службы совершение должностным лицом действий с использованием своих служебных полномочий, повлекшее причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам (злоупотребление властью или служебными полномочиями), что наказывалось лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью со штрафом или лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (в дальнейшем ст.424 УК была скорректирована). Злоупотребление властью или служебными полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Вышепредусмотренные действия, совершенные должностным лицом, занимающим ответственное положение, либо при осуществлении функций по разгосударствлению или приватизации государственного имущества, либо повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с конфискацией имущества или без конфискации и с 112 лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Нам представляется, что уголовная ответственность в данном случае должна была наступать не по формальным признакам – причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам, но лишь в совокупности условий – умышленное совершение вопреки интересам службы. Следует иметь в виду, что согласно ст. 39 УК не является преступлением причинение вреда охраняемым УК интересам при обоснованном риске для достижения общественно полезной цели. К сожалению, и в других отраслях права есть не урегулированные надлежащим образом вопросы. Так, в Трудовом кодексе решены вопросы выплаты заработной платы незаконно уволенному работнику и восстановленному на прежней работе. Так, согласно ст. 244 ТК в случаях восстановления работника на прежней работе, а также изменения формулировки причины увольнения, которая препятствовала поступлению работника на новую работу, ему выплачивается средний заработок за время вынужденного прогула. При незаконном переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы работнику выплачивается по решению органа, рассматривавшего трудовой спор, средний заработок за время вынужденного прогула или разница в заработке за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Наниматель может произвести выплаты, предусмотренные настоящей статьей, при отсутствии решения органа по рассмотрению трудовых споров. При этом Трудовым кодексом предусмотрено возложение материальной ответственности на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы. Так, ст. 245 прямо предписывает, что суд возлагает на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы, обязанность возместить ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или выполнения нижеоплачиваемой работы. На должностных лиц возлагается обязанность возместить ущерб, если увольнение, перевод, перемещение, изменение существенных условий труда или отстранение от работы произведены с нарушением закона, а также при задержке исполнения решения суда о восстановлении работника на работе, прежнем рабочем месте, прежних существенных условий труда. Что же показывает практика реализации указанных статей и, какие существуют в ней недостатки. Согласно статистике, каждое третье лицо, обратившееся за восстановлением на работе, восстанавливается в своем праве на труд. В их пользу за вынужденный прогул взыскано с субъектов хозяйствования миллиарды рублей, а взыскивается с руководителей лишь около 10%. 113 По существу мы имеем дело с игнорированием на практике предписаний ст. 245 ТК. Для этого находится ряд аргументов, в том числе, что в действующем ГПК нет нормы, аналогичной той, что была в ст. 97 ГПК БССР 1964 г. Согласно указанной статье 97 по делам о восстановлении на работе незаконно уволенных или переведенных работников судья может по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве третьего лица на сторону ответчика должностное лицо, по распоряжению которого было произведено увольнение или перевод. Установив, что увольнение или перевод были произведены с явным нарушением закона, судья в том же процессе возлагает на виновное должностное лицо обязанность возместить государственному предприятию, учреждению, организации, колхозу, иной кооперативной организации ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы, в размере, предусмотренном законодательством о труде. (В редакции Указа от 15 августа 1980 г. – СЗ БССР, 1980 г., № 24, ст. 496). В этой связи несколько замечаний. Рациональным был подход, в соответствие с которым в одном процессе одновременно решался вопрос о возложении на конкретное должностное лицо обязанности возместить ущерб в связи с оплатой за время вынужденного прогула. Тем самым обеспечивается процессуальная экономия. Причем экономится не только время, затрачиваемое судьей, но и иными лицами, которые вынуждены готовить материалы к другому процессу, являться в судебный процесс и т.д. Изучение судебной практики показывает, что суды нередко уменьшают размер взыскиваемого с руководителя ущерба. Однако, анализ ст. 409, на наш взгляд, не позволяет уменьшать размер взыскиваемого с должностного лица ущерба. Ведь в упомянутой статье ТК речь идет об учете степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника. Есть примеры, когда допускается явное нарушение трудового законодательства, но вопреки этому применялась ст. 409 ТК. Таким образом, законодательство и практика его применения несовершенны. Нами неоднократно ранее обращалось внимание на то, что законодателю следовало бы предусмотреть материальную ответственность должностного лица лишь за такие нарушения трудового законодательства, которые являются явными. Не секрет, что часто недоразумения возникают в связи с противоречивостью правовых норм, их неопределенным списком, когда трудно сделать однозначный вывод. Ранее было принято считать явным нарушением закона увольнение работника без согласия профкома, когда оно обязательно, увольнение депутата без согласия соответствующего Совета депутатов, увольнение несовершеннолетнего без согласия комиссии по делам несовершеннолетних, увольнение беременной женщины и др. Было бы полезно предусмотреть такую норму в Трудовом кодексе. Сейчас же из-за того, что суды полагают, что требования ст. 245 ТК на них в первую очередь не распространяются, прокуроры вынуждены заявлять 114 иски о взыскании с виновных лиц выплаченной незаконно уволенным и восстановленным работникам заработной платы за время прогула. Полагаем, что вышестоящие в порядке подчиненности органы (должностные лица) сами должны соблюдать требования законодательства и обращаться с заявлениями в суд. Задача прокуратуры обеспечить исполнение законодательства. Кроме того, необходимо обеспечить изменение существующих подходов и предусмотреть, чтобы в одном судебном деле решался вопрос о взыскании зарплаты за время вынужденного прогула и возложении обязанности по возмещению ущерба, который возникает в связи с такими выплатами, на должностное лицо, издавшее незаконный приказ. Конституционно-правовой статус прокуратуры Республики Беларусь Особое место в системе органов государственной власти Республики Беларусь занимает прокуратура. В юридической литературе нередко дискутируется вопрос о правовой природе органов прокуратуры и их месте в системе государственных органов. На наш взгляд, Прокуратура не входит в судебную или законодательную власть. Она ближе к такой ветви власти, как исполнительная, хотя в Республике Беларусь ее статус отличается особенностями формирования, подчиненностью. Нередко за рубежом органы прокуратуры подчиняются Министерству юстиции, соответственно у них и другой объем полномочий. Исходя из опыта развития нашего государства, отсутствие устойчивых традиций уважения к праву такой надзирающий орган безусловно необходим. Под функциями прокурорского надзора следует понимать основные направления деятельности прокурора. Они определены Конституцией и законом "О прокуратуре Республики Беларусь". Согласно Конституции на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров возлагается надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах. Органы прокуратуры «надзирают» лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом, из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования. 115 Анализ статуса прокуратуры в зарубежных странах показывает, что во многих государствах Европы ее полномочия более узкие, упоминание прокуратуры редко встречается в конституции, ее статус регулируется специальными законами о ее организации и судебно-процессуальным законодательством. Функциональное сходство с прокуратурой Республики Беларусь по существу решаемых задач имеет прокуратура Российской Федерации. В частности, ею осуществляется надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Таким образом, прокуратурой России надзор осуществляется за должностными лицами перечисленных органов. Функции Прокуратуры Беларуси по надзору за правоприменительной деятельностью должностных лиц в Конституции и законодательстве не ограничены кругом перечисленных органов. В связи с этим есть основания утверждать о наличии у прокуратуры Республики Беларусь права осуществлять надзор за должностными лицами органов и „организаций, за исключением должностных лиц, имеющих специально определенный Конституцией статус. Безусловно, что в целях избежания споров предпочтительнее было бы Парламенту дать официальное толкование ст. 125 Конституции (п. 1 ст. 97 Конституции). Цели прокурорского надзора, исходя из природы органов прокуратуры, определяются законодательством. Согласно Конституции и Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» задачами органов прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона, декретов и указов; 2) укрепление законности; 3) защита прав и свобод граждан; 4) защита законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений. Для достижения этих целей органы прокуратуры наделяются весомыми полномочиями. Система органов прокуратуры отличается строгой централизацией. Возглавляет ее Генеральный прокурор, который назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики. Систему органов прокуратуры составляет Генеральная прокуратура центральный орган системы органов прокуратуры; прокуратуры "областей, города Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры, прокуратуры районов, районов в городах, городов, межрайонные и приравненные к ним специализированные транспортные и межгарнизонные 116 военные прокуратуры, а также иные государственные организаций, созданные в системе органов прокуратуры по решению Президента Республики Беларусь. Согласно Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» вопрос о создании, реорганизации и ликвидации органов прокуратуры решается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора. Освобождение Генерального прокурора Республики Беларусь от должности Президентом Республики Беларусь с уведомлением Совета Республики может иметь место в случае совершения им преступления, установленного вступившим в силу приговором суда, в связи с невозможностью исполнения обязанностей по службе по состоянию здоровья, по собственному желанию и по иным основаниям, установленным законодательными актами. Прокуроры областей, города Минска, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Прокуроры районов (городов), межрайонные прокуроры и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору. Порядок назначения на должность и освобождения от должности других прокурорских работников определяется Положением о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, которое утверждается Президентом Республики Беларусь. Генеральный прокурор руководит деятельностью всех органов прокуратуры Республики Беларусь и осуществляет силами аппарата контроль за их работой, в соответствии с законами издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры. Генеральный прокурор утверждает в пределах бюджетных ассигнований организационную структуру и штатное расписание органов прокуратуры. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональный состав коллегии утверждается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора. В прокуратурах областей, города Минска и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональные составы коллегий утверждаются Генеральным прокурором по представлению соответствующего прокурора. Коллегия является совещательным органом при соответствующем прокуроре и рассматривает наиболее важные вопросы деятельности прокуратуры, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждает проекты важнейших приказов и указаний, отчеты и сообщения руководителей структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других 117 прокурорских работников. На заседаниях коллегий могут заслушиваться сообщения и объяснения руководителей органов государственного, управления и контроля, предприятий, учреждений и организаций, иных должностных лиц по вопросам исполнения законов. Принципами организации и деятельности прокуратуры являются основополагающие положения, определяющие ее статус и место среди других органов государственной власти. Единство прокурорской практики, направляемой исключительно Генеральным прокурором, обеспечивает принцип централизации. С принципом централизации тесно связан принцип единства прокурорского надзора. Он проявляется не только в единой системе, но и в единообразных формах организации и деятельности, единстве целей и т.д., для органов прокуратуры характерно единоначалие. Одним из главных принципов, относящихся к деятельности прокуратуры, является принцип законности. Он означает необходимость следовать в своей деятельности предписаниям закона, недопустимость превышения властных полномочий, неукоснительное выполнение возложенных на прокуратуру задач. Прокуратура является независимым органом при осуществлении своих конституционных полномочий. Принцип независимости означает недопустимость какого-либо воздействия в той или иной форме должностных лиц органов государственной власти, представителей политических партий, иных общественных объединений, средств массовой информации и их представителей на прокурорских работников с целью понудить их к принятию незаконного решения или воспрепятствовать их законной деятельности. В этих же целях Конституцией установлен запрет для прокурорских работников состоять в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели. Таким образом обеспечивается политическая независимость прокурорских работников. Прокуроры не обязаны давать какие-либо объяснения по существу материалов, которые находятся в их производстве. Органы прокуратуры действуют гласно и открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод личности, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны. Реализация этого принципа содействует информированию государственных структур и общества о достижении тех целей, которые стоят перед прокуратурой, а значит, о состоянии законности и правопорядка в стране. Компетенция органов прокуратуры представляет собой совокупность правомочий, которыми наделены эти органы для осуществления возложенных на них функций. Генеральный прокурор осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. К предмету ведения относится работа с обращениями граждан. Ежегодно в органы прокуратуры поступают тысячи обращений. 118 В зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры можно выделить несколько разновидностей надзора. Отметим, прежде всего, надзор за исполнением законодательства. Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят и решения Конституционного Суда, которые имеют обязательную силу. Органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Задача такого надзора состоит в том, чтобы обеспечивалась защита личности, государства и юридических лиц от преступных посягательств; соблюдался предусмотренный законом порядок разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, выполнения оперативнорозыскных мероприятий, возбуждения уголовных дел расследования преступных деяний; строго соблюдались права и законные интересы участников судебного процесса и других граждан; осуществлялись меры по предупреждению преступлений, устранению причин и условий, которые способствуют их совершению, и др. Важным направлением работы является надзор за соответствием закону судебных решений. Предметом надзора за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении являются соответствие закону приговоров, решений, определений и постановлений судов (судей) по уголовным, гражданским делам, делам, связанным с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, по делам об административных правонарушениях, а также соответствие законодательству правовых актов и решений (действий) органов и должностных лиц, осуществляющих исполнение судебных постановлений и иных актов, подлежащих исполнению. Прокуратура также осуществляет надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Предметом надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера являются соблюдение органами и учреждениями, исполняющими наказание и иные меры уголовной ответственности, учреждениями, исполняющими принудительные меры безопасности и лечения, принудительные меры воспитательного характера, администрациями мест содержания под стражей и лечебно-трудовых профилакториев законодательства, а также прав осужденных, лиц, подвергнутых принудительным мерам безопасности и лечения, 119 принудительным мерам воспитательного характера, лиц, содержащихся под стражей и в лечебно-трудовых профилакториях, и выполнение ими своих обязанностей. Для осуществления прокурорского надзора и достижения его результатов предусмотрены меры прокурорского реагирования. Законом определены виды актов органов прокуратуры. Основная их часть имеет правоприменительный характер. К актам прокурорского надзора следует относить протесты, представления, постановления, предписания, официальные предупреждения. Одним из наиболее действенных актов прокурорского реагирования является протест. Протест на противоречащий закону акт приносится прокурором в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В таком же порядке приносится протест на противоречащие закону акт или действие должностного лица. В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными Советами депутатов - на очередных сессиях. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О результатах рассмотрения протеста письменно сообщается прокурору. Принесение протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения. В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок. Порядок опротестования судебных решений по гражданским и уголовным делам регламентируется Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и соответствующим процессуальным законодательством. Представление прокурора об устранении нарушений закона, причин нарушений и условий, им способствующих, вносится в орган или должностному лицу, правомочным их устранить. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие. В зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении 120 уголовного дела, об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства. Мотивированное постановление может выноситься прокурором и в иных случаях как форма выражения его требований. Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочными налагать административное взыскание, в сроки и в порядке, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору. Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленный им срок. Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение. Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. В предписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору. При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания. В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокуpop письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждений, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору. Прокуратура в Республике Беларусь обладает широкими полномочиями. Настолько широкими, что даже некоторое их перераспределение все равно не умалит, а, наоборот, подтвердит роль и ответственность органов прокуратуры за обеспечение точного и единообразного исполнения законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров 121 Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Известно, насколько загружены прокурорские работники в течение рабочего дня, многие "прихватывают" выходные дни, вечернее время. Труд добросовестных работников достоин похвалы, уважения со стороны граждан и общества. В адрес руководителей органов прокуратуры нередко приходят письма от граждан с благодарностью. Прокуроры и следователи — активные участники телевизионных программ по правовой тематике, часто выступают в других средствах массовой информации. В целом система органов прокуратуры сработала в 2008-2009 годах значительно лучше, чем в предшествующий период. Тому есть неопровержимые доказательства, против которых даже самые предвзятые оппоненты не найдут убедительных возражений. ("Законность и правопорядок", 2009, № 3, с. 4). Так, в 2008 г. удалось снизить на 12% общее число преступлений. При этом на 18% уменьшилось количество убийств, на 30% разбоев, на 23% грабежей. В 2009 г. число преступлений уменьшилось еще на 4%, а убийств – на 13%. Позитивная динамика также по сокращению разбоев, грабежей. Каждый разумно мыслящий человек понимает, что жизнь не стоит на месте, так как новые проблемы требуют соответствующих подходов к их решению. От позитивного опыта, разумеется, отказываться нельзя. Но мы не можем именно в силу статуса прокуратуры ограничивать свою деятельность традиционными рамками: предварительное следствие, надзор за исполнением законов при производстве следствия и дознания, соответствием закону судебных постановлений, поддержание государственного обвинения, рассмотрение обращений граждан и т.п. Пожалуй, отдельно выделю противодействие коррупции. Содержание работы в области борьбы с ней больше сводится к анализу вклада каждого правоохранительного органа в выявление такого рода правонарушений и доведение уголовных дел до судебного разбирательства. Но этого сегодня недостаточно. Мы должны за частными проявлениями видеть общее. Выявляя причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и иных правонарушений, нам необходимо на них воздействовать, используя полученную информацию в масштабах отдельного района, города, области, республики, т.е., образно говоря, системно влиять на корни преступности. Дальнейшее повышение эффективности нашей деятельности возможно, если каждая прокуратура района, города и области реально, а не на бумаге, возьмет на себя роль организующего центра по координации работы территориальных правоохранительных органов, активному вовлечению органов местного управления и самоуправления в работу по противодействию, выявлению и искоренению преступлений и иных правонарушений. Все органы государственного управления и иные государственные организации должны быть настроены на решение задач укрепления законности 122 и правопорядка, а значит, на защиту национальных интересов, прав и свобод граждан. Авторитет руководителей органов местного управления и самоуправления первичного уровня может быть еще выше, если, решая вопрос о привлечении местного жителя к уголовной или иной ответственности, прокуратура, орган внутренних дел, суд будут запрашивать мнение председателя сельсовета (иного руководителя органа соответствующего уровня), который, конечно же, лучше знает обвиняемого, чем следователь или орган дознания. Это позволит более точно спрогнозировать последствия при выборе меры уголовной ответственности. Обращаю внимание на то, что не суды, а органы прокуратуры отвечают за состояние преступности, поэтому допускаемые ошибки при назначении наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, если такие "адекватно" наказанные лица в дальнейшем уклоняются от отбывания наказания, ложатся грузом ответственности на правоохранительные органы, к коим суды себя не причисляют. Именно прокуратура должна инициировать рассмотрение вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка, на заседаниях исполкомов, местных администраций. Причем речь идет о законности в широком смысле слова и не сводится только к проблеме преступности. Разумеется, время от времени эти вопросы рассматриваются на таких заседаниях, однако принятые решения зачастую не отличаются конкретикой: не ставятся задачи и не предлагаются пути решения проблемы, не назначаются должностные лица, ответственные за выполнение мероприятий, не устанавливаются сроки исполнения. Но отпечатанные и подшитые решения без их реализации — это лишь документы для "парадных" проверяющих, толку от них мало. На заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры постоянно обращается внимание прокуроров и их заместителей на проблемные вопросы прокурорской практики. В этом направлении по линии Генеральной прокуратуры сделано много, хотя и не все: направляются аналитические записки, рекомендации, методические пособия, указывается на упущения в отдельных регионах во избежание их повторения в других. Нет стремления налагать взыскания. Это самая простая мера реагирования, но эффективная ли? Прокурорский работник должен трудиться так, чтобы испытывать удовлетворение от сделанного. Руководители обязаны поощрять добросовестно работающих, в том числе и продвижением по службе. Ведь в систему органов прокуратуры приходят лучшие выпускники вузов. Сейчас самое главное — создать все необходимые условия для активной, наступательной и результативной работы в основном звене — прокуратурах районов и городов. Весьма огорчен, что в свое время не был решен вопрос о создании в судах приемлемых условий для работы государственных обвинителей. Небольшие сдвиги есть, но не такие, с которыми можно согласиться. Следует помнить, что не всё и не всегда зависит от прокурора района, города. В таких случаях должен надежно срабатывать принцип централизации 123 прокуратуры, это значит подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, при котором все звенья обязаны подключаться для решения поставленных задач. Прокуратуры областей, если они желают сохранить свою штатную численность, должны перейти к серьезной аналитической работе и оказанию действенной помощи прокуратурам районов и городов. Именно здесь нереализованные возможности для инициативы. Недавно участвовал в заседании координационного совещания по борьбе с коррупцией и преступностью в Минской области, в связи с чем встал вопрос: разве в конце 2009 года мы должны начинать работу по исполнению Закона "Об основах деятельности по профилактике правонарушений" и знакомить с этой работой руководителей органов исполнительной власти? Разве на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры уже со второй половины 2008 года и в 2009 году не поднимались вопросы предупреждения преступлений? Почему Минская область является лидером по количеству убийств и тяжких телесных повреждений, нераскрытых убийств? Что происходит в Витебской области в этих сферах? Две эти области оставили далеко позади себя другие регионы по уровню убийств и тяжких телесных повреждений. В свою очередь данные о совершении особо тяжких преступлений отражают эффективность проводимой профилактической работы, в том числе и местными органами власти, по формированию законопослушного поведения граждан. Формы и методы работы могут быть самыми разными. Это и использование ресурса депутатского корпуса, формирование общественного актива, организовывать который должны председатель местного органа власти и участковые инспекторы милиции. Нам не следует подменять непосредственных исполнителей, но "нажать", используя прокурорские методы, обязаны. Но разве возможно это сделать, если прокуратура в некоторых регионах была низведена до уровня отделов райисполкомов? Не менее важно избавить прокуратуры районов и городов от мелочной опеки, бесчисленных заданий и поручений, планирования работы сверху. Добиваясь сокращения преступности, нам тем самым остается больше времени для решения иных важных вопросов. Так, много надежд возлагалось на решение проблемы, связанной с экономией времени при получении прокурорами права не поддерживать государственное обвинение по делам ускоренного производства. Противодействие соответствующему проекту Закона было велико, однако он был принят благодаря настойчивости Генеральной прокуратуры и при поддержке Главы государства. Закон действует с августа 2009 года, но на областном и районном уровнях к его реализации оказались не готовы, в частности не было обращено внимание органов дознания на необходимость его соблюдения. Ведь Закон принят в помощь государственным обвинителям, работающим в районном звене, с целью снижения нагрузки и увеличения возможности подготовиться к поддержанию государственного обвинения по более сложным делам. Если ситуация с организацией работы в данном направлении не изменится, то обязанность по поддержанию государственного обвинения по таким делам 124 будет возложена на руководителей прокуратур. Прокуратуре в этой связи следует взять под особый контроль работу органов дознания с целью соблюдения ими предусмотренного УПК порядка ускоренного производства. Это позволит в конечном итоге уменьшить нагрузку государственных обвинителей. В начале ноября 2009 года в Генеральной прокуратуре состоялось Республиканское координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией. Несмотря на почти 20-процентное увеличение числа выявленных коррупционных преступлений, можно отметить позитивные результаты работы прокуратуры и других правоохранительных органов в области борьбы с коррупцией. Но нельзя останавливаться на достигнутом. Выявлять и наказывать надо, но как мы добиваемся системного противодействия этому явлению? Сделано много, а предстоит сделать еще больше, если мы желаем качественных сдвигов в этом направлении деятельности. В данную работу должно активно включиться Правительство. В его адрес недавно внесена обстоятельная информация с указанием первоочередных мероприятий по предупреждению прежде всего коррупционных преступлений в подведомственных отраслях. Акцент сделан на необходимости принятия как дополнительных организационных, так и правовых мер. Нужно уйти от "любительского" подхода к профессиональному искоренению коррупционных проявлений. Уповать только на работу антикоррупционных комиссий на общественных началах я бы не стал, но пока им не найдено альтернативы, от их участия в такой работе отказываться преждевременно. Помимо руководителя, например, министерства или государственного комитета ответственность за организацию работы по противодействию коррупционным правонарушениям должен нести, по меньшей мере, его заместитель, курирующий вопросы экономики. Желательно таким же образом выстроить работу и на региональном уровне. Кроме председателя исполкома (главы администрации) за организацию соответствующей работы должен отвечать заместитель, который курирует вопросы экономики. Почему они, а не те, кто курирует вопросы юриспруденции? Да потому, что только они в силу подготовки и опыта обязаны знать, где в хозяйственном механизме есть прорехи для совершения хищений, подлогов, иных злоупотреблений. Вместе с тем на всех уровнях — от республиканского до районного — прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением законов чиновниками при решении вопросов о приватизации, сдаче объектов в аренду, предоставлении земли в собственность (пользование). На республиканском уровне должна быть усилена проверка нормативных правовых актов на коррупциогенность. Необоснованное установление требований получения разрешений (лицензий), искусственное создание очередей (что сейчас имеет место с получением земельных участков) является поводом для анализа ситуации. Генеральной прокуратуре необходимо проанализировать, почему, выполняя поручение о проверке соблюдения законодательства о земле при предоставлении гражданам земельных участков в 2008-2009 годах, 125 прокуратуры областей и районов не обратили внимания на многотысячные очереди желающих получить земельные участки I (причем с целью улучшения жилищных условий) и волокиту с рассмотрением этих заявлений. Антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении всей совокупности нормативных правовых актов. К тому же, с учетом ранее высказанного мнения, первую скрипку здесь обязаны играть не только юристы, но и экономисты, специалисты в области финансов, банковской сферы, хозяйственного управления. Лакмусовой бумажкой может стать, например, анализ проекта нормативного правового акта, проведенный бизнес-обществом, на предмет коррупционных рисков. Ведь предприниматели часто сталкиваются с вымогательством у них материальных благ за решение того или иного вопроса и именно они могут помочь выявить слабые места в законодательстве, применяемом в тех случаях, когда чиновник не обязан, а "вправе" решить вопрос, с которым к нему обратился гражданин (предприниматель). В свою очередь и общественные объединения предпринимателей должны отвечать за свою систему, добиваться соблюдения законодательства (налогового, антикоррупционного и др.) предпринимателями. С их помощью или без таковой нам нужно найти противоядие созданию так называемых фирмоднодневок. Уверен, что решение есть. Нередко профессионалы-практики весьма снисходительно относятся к признанию того факта, что уровень правовой культуры населения, юристов, занимающихся нормотворческой и правоприменительной деятельностью, самым непосредственным образом влияет на состояние преступности. Больше уповают на силовые методы воздействия. В этом тоже есть своя правда, так как цель уголовного или иного наказания состоит в том, чтобы не только покарать правонарушителя, но и посредством этой кары как средства устрашения удержать иных лиц от совершения наказуемых деяний, изменить их мышление в сторону правопослушания. Прокурорские работники, сотрудники других правоохранительных органов в 2008-2009 годах добились существенных результатов в деле дальнейшего укрепления законности и правопорядка. Но существует, как уже отмечалось, еще много недостатков, обусловленных как прежним негативным опытом, так и упущениями современного периода. Понимание функций и стоящих перед нами задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность. Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на 126 нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства. Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу. Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта. Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение. Законодательством должны быть предусмотрены механизмы защиты национальных интересов. Старшему поколению памятен лозунг: "Экономика должна быть экономной". Применительно к теме статьи замечу, что репрессивное законодательство (имеется в виду то, которым предусматривается уголовная или иная ответственность) должно быть экономным. Надо исключить расточительство государственных ресурсов при назначении наказания. Если проанализировать прокурорско-следственную и судебную практику, можно увидеть, что последствиями назначения мер уголовной, да и административной ответственности особенно никто не занимался. Научно-практическому центру проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры было поручено изучить эффективность мер уголовной ответственности, проанализировать, насколько 127 адекватно наказание за совершение первого преступления, особенно не представляющего большой общественной опасности, или менее тяжкого. Однако курирующие это направление должностные лица пока еще не осознали назревшей необходимости более рационального и эффективного использования возможных мер наказания как с точки зрения перевоспитания, так и превенции. "Кормить" в местах лишения свободы за счет государства, т.е. налогоплательщиков, лиц, которых можно перевоспитывать, не лишая свободы, — это расточительство. Не каждое государство себе это позволит. Только за счет разумной практики назначения наказания государство реально может сэкономить миллиарды. Многократно говорилось о восстановительном правосудии, но эта идея не была воплощена в законопроект. Предложение о социальной компенсации оказалось в определенной степени дискредитированным тем, что ее изначально предложили применять по отношению к лицам, совершившим тяжкое преступление, а следовало — в отношении лиц, совершивших преступление, не представляющее большой общественной опасности, или менее тяжкое преступление. Доводы о том, что введение нормы о социальной компенсации ухудшит положение таких лиц, не убедительны, поскольку можно ввести ее в действие с учетом принципа о непридании акту обратной силы. Разве будет считаться ухудшением положения предоставление возможности осужденному остаться на свободе, уплатив социальную компенсацию? Тем более что условия отбывания наказания еще надо приводить к соответствующим стандартам. Именно прокуратура должна возражать против практики совместного содержания в исправительных колониях лиц, которым определены различные режимы. Хороший воспитательный эффект может дать публичность действий. Во всех направлениях деятельности по предупреждению правонарушений публичность играет весьма позитивную роль: от воздействия на нерадивых родителей до искоренения коррупции. Но и здесь требуется искать новые, а возможно и забытые, формы проведения такой работы. В отношении лиц, нарушающих закон, было бы полезно организовать посещение ими исправительной колонии. Публичное признание вины и раскаяние преступника, а не только информирование о совершенном преступлении, сроке наказания за совершенное преступление, должны доводиться до сведения населения, в том числе и средствами массовой информации. Это имеет свой превентивный эффект. В статье не ставилась цель ответить на все вопросы, возникающие в прокурорской деятельности. Все зависит от самой проблемы. Сейчас, когда есть явная тенденция к сокращению количества преступлений, наглядно видно, как сочетание организационных, правовых и воспитательных мер дает реальные результаты. Качество нормотворчества и прокурорский надзор 128 Понимание функций и стоящих перед прокуратурой задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность. Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства. Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу. Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта. Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение. 129 Анализ криминогенной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения. В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива. Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осужденных к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причиненный материальный и моральный вред государству, юридическим и физическим лицам. Приблизительные расчеты показывают, что при оптимизации мер уголовной ответственности, которые будут предложены ниже, можно ежегодно экономить десятки миллиардов рублей. Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы. Не оправдывает себя уголовно-судебная практика на широкое применение ограничения свободы и исправительных работ. Ежегодно уклоняется от этих видов наказания около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда идет речь об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицам, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе. В качестве основного направления совершенствования мер уголовноправового воздействия предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого необходимо сохранить жесткие меры по отношению к насильственным и корыстно-насильственным преступникам, лицам, совершающим коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений. В развитие данного направления, в частности, предлагаем: 130 1. Существенно расширить применение штрафа, превратив его по основаниям и порядку назначения и исполнения в основную альтернативу лишению свободы (справочно: во многих иностранных государствах штраф занимает более 50% в общей структуре наказания). Назначать штраф предлагается в социально допустимых пределах - при отсутствии серьезного риска оставления осужденного на свободе для безопасности общества и государства: при совершении тяжкого преступления штраф назначается в качестве альтернативы лишению свободы (в случае его уплаты в установленный срок лишение свободы не применяется); по усмотрению суда штраф может быть назначен с учетом санкции статьи и за менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности. В этом случае суд, назначая наказание в виде штрафа, определяет и срок лишения свободы, который осужденному предстоит отбыть, если назначенный по приговору штраф, подлежащий приоритетному исполнению, не будет уплачен в установленный срок. Предлагаемая система применения штрафа позволит при эффективном его исполнении добиться применения данного наказания в пределах 40 и более процентов к общему числу лиц, ежегодно осуждаемых за совершение преступлений. 2. Предусмотреть уплату социальной компенсации осужденными в определенных размерах при совершении преступлений, не представляющих большой общественной опасности, и менее тяжких преступлений в качестве условия применения таких альтернативных мер уголовной ответственности, как отсрочка применения наказания, условное неприменение наказания, осуждение без применения наказания, а также в качестве условия освобождения от уголовной ответственности (для некоторых видов освобождения от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям), особенно в отношении лиц, впервые совершивших такие преступления. 3. Расширить применение общественных работ, как самостоятельного вида наказания, так и дополнительного наказания при отсрочке наказания, условном неприменении наказания и др. Увеличить продолжительность общественных работ, которая в настоящее время составляет 240 часов. В Латвии, например, к общественным работам привлекается около 20% осужденных. 4. Исключить такой вид наказания, как ограничение свободы без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа. 5. Запретить назначение исправительных работ лицам, которые к моменту оглашения приговора не работают или не приняли мер к трудоустройству. 6. Сориентировать судебную практику на применение наказания в виде лишения свободы преимущественно в отношении лиц, потенциально представляющих опасность для общества в случае их оставления на свободе. 7. Ввести дифференцированные по режиму изоляции (открытости) виды отбывания лишения свободы. Исключить совместное проживание и работу в 131 исправительных колониях лиц, в отношении которых установлены различные режимы содержания, что в настоящее время имеет место и отрицательно влияет на исправление осужденных. Предусмотреть отбывание лишения свободы в открытой форме, основанное на бригадно-групповом трудоустройстве осужденных на производственных объектах (работах), выполнении режимных ограничений, обеспечивающих законопослушный образ жизни. Нарушение указанных условий влечет незамедлительный возврат осужденных в закрытые условия отбывания лишения свободы с лишением права условно-досрочного освобождения. 8. Оптимизировать сроки лишения свободы в таких пределах, когда лишение свободы на определенный срок будет восприниматься преступником как осознаваемое страдание за совершение преступления и не приведет к необратимому психическому привыканию к жизни в изоляции от общества. Одновременно исключить право осужденных (кроме несовершеннолетних) на условно-досрочное освобождение от таких наказаний, как исправительные работы и арест. 9. Провести комплексную реформу уголовно-исполнительной системы, включая систему мест лишения свободы, для чего создать государственную комиссию из представителей заинтересованных ведомств и специалистов в области уголовного и уголовно-исполнительного права. Предлагаемые меры, на наш взгляд, будут содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а значит защите прав и интересов граждан, надлежащему выполнению ими возложенных на них обязанностей. Следует иметь в виду, что конституционной является обязанность государства обеспечивать в стране надлежащий внутренний правовой порядок; это значит – обеспечивать права и свободы граждан добиваться выполнения ими своих обязанностей. Борьба с преступностью, как справедливо отмечается в литературе, – это одна из сфер социального управления, воздействующая не только на саму преступность, но и причины и условия, ее порождающие [33]. По утверждению Г.А.Аванесова, борьба с преступностью включает раскрытие преступлений, розыск преступников, расследование преступлений, назначение и исполнение наказаний, прокурорский (на наш взгляд, и судебный) надзор за всей деятельностью, а также обеспечение законности в данной сфере [34]. Многие видные криминологи утверждают, что преступность присуща любому обществу. Вопрос в ее уровне, "соответствии" общественному развитию, превышении ее "нормальных" пределов [35]. Конечно, преступность как явление существует в любом современном государстве. Причины ее лежат в значительной степени в социальной сфере, а также в природе человека, его воспитании, нравственных устоях. На ее динамику влияет как внутренние, так и внешние факторы (достаточно часто говорят и о трансграничной преступности, о влиянии процессов глобализации). 132 В 2009 г. совершено немногим более 151тыс. преступлений, их число сократилось на 4,6 % (напомню, что в 2008 г. сокращение составило 12,1 %). Сокращение отмечено во всех регионах, за исключением Минска, где количество преступлений увеличилось на 3,6%, в основном за счет увеличения числа выявленных фактов насилия в семьях, вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность, уклонения от уплаты налогов (а также на транспорте и войсках). Преступность в сельской и городской местности находится на одном уровне (на 10 тысяч населения совершено по 156 преступлений), однако в сельской местности уровень убийств в 3 раза выше, чем в городской. И здесь не нужно вдаваться в научные изыски, чтобы придти к выводу, что необходимы реальные меры по обеспечению занятости населения, разумному искоренению пьянства, созданию культа человека, добившегося успеха для себя и своей семьи, а значит и страны в целом. В 2009 г. совершено немногим более 151 тыс. преступлений, их число сократилось на 4,6 % (напомню, что в 2008 г. сокращение составило 12,1 %). Сокращение отмечено во всех регионах, за исключением Минска, где количество преступлений увеличилось на 3,6%, в основном за счет увеличения числа выявленных фактов насилия в семьях, вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность, уклонения от уплаты налогов (а также на транспорте и войсках). Преступность в сельской и городской местности находится на одном уровне (на 10 тысяч населения совершено по 156 преступлений), однако в сельской местности уровень убийств в 3 раза выше, чем в городской. И здесь не нужно вдаваться в научные изыски, чтобы придти к выводу, что необходимы реальные меры по обеспечению занятости населения, разумному искоренению пьянства, созданию культа человека, добившегося успеха для себя и своей семьи, а значит и страны в целом. В прошлом году на 11,5 % сократилось число убийств и покушений на убийства (571 - 646), и это позитив к тому сокращению на 18,5 %, которое мы имели в 2008 году. Их раскрываемость составила 95,5%, как и в 2008 году (в 2007 – 93,6%). 2 года такая же позитивная тенденция и по сокращению тяжких телесных повреждений — сокращение на 10% и 8,9%, разбоев на 9,6% (30%), грабежей – 15%(23%). Не раскрыто 26 убийств и покушений на убийство (29). В авангарде по числу убийств Борисовский район (19), Минский район - 19, Ленинский район г. Могилева - 12. В прошлом году приходилось критиковать г. Бобруйск - было совершено 17 убийств (в 2009г. - 9). Для сравнения – в Заводском районе г. Минска - 10 или Московском - 8. Количество краж снизилось на 6% (15), а из жилищ - на 7,5 % (16%), телефонов сотовой связи на 26% (25,5). В 45 районах отмечен рост преступности (особенно значителен - в Новобелицком г.Гомеля, Горецком, г.Жодино, Первомайском и Фрунзенском районах г.Минска), а более чем в 50 районах уровень преступности выше среднереспубликанского. Значит в этих административно-территориальных единицах ни руководители местной исполнительной власти, ни прокуроры не 133 приняли решительных мер организационного, правового и социального порядка, работают хуже. К сожалению, Беларусь среди стран СНГ занимает лидирующее место по числу преступлений против собственности (61%). На 30% увеличилось число хищений путем использования компьютерной техники (2057 против 1574). Число осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, составляет 7246, остается высоким число преступлений, связанных с управлением транспортом в нетрезвом состоянии (4 803 против 4951). Это свидетельство неэффективности правоприменительной практики, несовершенства законодательства. Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, по уголовным делам, оконченным расследованием, возрос с 37,3% до 42,4%. Общереспубликанский показатель превышен в Гродненской (45,5%), Минской (45,9%), Могилевской (43,7%) областях и г.Минске (45,7%). Таким образом, можно констатировать, что исправительные колонии не выполняют в полной мере задачу по перевоспитанию осужденных. Надзорная функция за исполнением законодательства в этой сфере ослаблена. Особенно в части обоснованности принятия решений об условнодосрочном освобождении. Надзор за исправительными колониями и содержанием заключенных, должен быть усилен. Возникает вопрос, занимается ли администрация колонии воспитательной работой. Судя по результатам – деятельность малоэффективна. Не работающими и не учащимися совершено 29097 (25437), более всего в Минской области – 5457 (4545); находившимися в состоянии алкогольного опьянения – 12589 (11655), в Минской области – 2641 (2058); наркотического возбуждения – 612 (434), в г. Минске – 167 (119). Особый акцент здесь необходимо сделать на возмещение расходов в связи розыском преступника, скрывающегося от следствия. В законодательстве следовало бы предусмотреть возможность органов следствия по заявлению подозреваемого в совершении преступления реализовывать имущество по рыночной стоимости. В Уголовном кодексе давно следовало бы предусмотреть ответственность за злостное уклонение граждан от возмещения ущерба, причиненного преступлением. Эта проблема актуальна и для тех случаев, когда не исполняются имущественные обязательства не только по приговору, но и по решению суда. Достаточно много примеров умышленного уклонения от трудоустройства, сокрытия доходов, имущества только для того, чтобы не исполнять судебное постановление. В настоящее время уголовной ответственности должностных лиц за уклонение от исполнения судебного постановления явно недостаточно. Многое зависит и от организации работы. Значительно может улучшиться ситуация, если контроль (без подмены иных прокурорских работников) за исполнением судебных постановлений возьмут на себя те прокурорские работники, которые являлись государственными обвинителями по конкретному уголовному делу. 134 Нуждается в совершенствовании и существующая нормативная база, практика ее применения по учету ущерба от преступлений и его возмещения. Прежде всего, здесь необходимо исключить дублирование сумм ущерба. Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде, он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы, безусловно, должны быть взысканы. На наш взгляд, необходимо существенно повысить уголовную ответственность за дачу заведомо ложно показаний, в связи с чем было осуждено невиновное лицо. Сейчас возможна ответственность, в частности, в виде лишения свободы до двух лет, а за те же действия, соединенные с обвинением в тяжком или особо тяжком преступлении или с искусственным созданием доказательств обвинения либо совершенные из корыстных побуждений – до пяти лет лишения свободы. Полагаем, что такой меры явно недостаточно. Необходимо, если не полностью, то более основательно увязать меру уголовной ответственности свидетеля, заведомо дающего ложные показания, со сроком наказания, который грозит лицу, в отношении которого даны ложные показания. Естественно, что лица, по вине которых произошло незаконное осуждение, должны нести имущественную ответственность в размере выплат в пользу оправданных граждан, если ранее вынесенный приговор был основан на их ложных показаниях. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться. 135 Нормотворческая функция прокуратуры Конституция Республики Беларусь и Закон "О прокуратуре Республики Беларусь" определяют задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Согласно ст. 125 Основного Закона надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах. В соответствии со ст. 4 вышеупомянутого закона задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В целях выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор за: точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (далее - надзор за исполнением законодательства); исполнением законодательства при осуществлении оперативнорозыскной деятельности; исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания; соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении; соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Прокуратура координирует правоохранительную деятельность государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью. Прокуратура проводит предварительное следствие в случаях, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь. Прокуроры принимают участие в рассмотрении судами гражданских дел, дел, связанных с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной 136 (экономической) деятельности, поддерживают государственное обвинение по уголовным делам, участвуют в административном процессе в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь, Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Беларусь, Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь и Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее процессуальное законодательство). Таким образом, уже приведенные нормы основополагающих нормативных правовых актов свидетельствуют об участии прокуратуры в нормотворческой деятельности. Подкрепим этот вывод ссылками на иные акты законодательства. Более того, природа и предназначение прокуратуры – укрепление (обеспечение) законности – также обуславливают необходимость креативного (нормотворческого) отношения и реализации (исполнения) правовых актов. Нормотворчество – это процесс подготовки (включая выработку концепции проекта, его обоснование, необходимое согласование и др.) и принятие нормативного правового акта. Обратимся к базовому в сфере нормотворчества Закону "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" от 10 января 2000 г. № 361-З (ред. от 15.07.2008). Анализ его положений, к сожалению, свидетельствует (при всей его общей добротности) о некоторых внутренних противоречиях. Так, согласно ст.1 закона нормотворческий процесс - нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие. В свою очередь нормотворческий орган (должностное лицо) государственный орган (должностное лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты. Субъектами нормотворческой инициативы являются субъекты нормотворческой деятельности, которые в соответствии с предоставленными им полномочиями вправе направить в нормотворческий орган (должностному лицу) проект нормативного правового акта или мотивированное предложение о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части. Государственные органы и должностные лица, не являющиеся субъектами нормотворческой инициативы, а также организации и граждане направляют свои предложения по принятию (изданию) нормативного правового акта или вносят проект нормативного правового акта государственным органам (должностным лицам), имеющим соответствующие полномочия, в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Таким образом, субъектами нормотворческой инициативы являются сами же нормотворческие органы (т.е. инстанции, имеющие право принимать и издавать нормативные правовые акты), которые "вправе направить в нормотворческий орган" (т.е. себе же) проект акта или предложение о 137 необходимости его принятия. Не вносит ясности и данное в ст.1 закона определение нормотворческой инициативы как официального направления субъектом нормотворческой деятельности в нормотворческий орган (должностному лицу) проекта нормативного правового акта или мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части. Полагаем, что необходимо "разобраться" с понятиями. На наш взгляд, в определение понятия "нормотворческий орган" следует включить помимо государственных органов (должностных лиц), уполномоченных принимать (издавать) нормативные правовые акты, функцию вносить соответствующие проекты и предложения о необходимости их принятия (издания). В этом случае становится логичным, что нормотворческий процесс – это деятельность не только по принятию, введению в действие нормативных правовых актов, но и их разработке и внесению предложений, которые обязательно должны быть рассмотрены компетентным органом. В законодательстве следует более четко определить перечень субъектов нормотворческой инициативы, как это сделано в Конституции в отношении субъектов законодательной инициативы. Полагаем также, что следовало определить "уровни нормотворческой деятельности". В настоящее время, например, неясно, может ли сельсовет, поселковый совет проявить нормотворческую инициативу перед Правительством, министерством. Какие последствия такой инициативы: можно ли ее не рассматривать или, наоборот, следует предложение (проект) рассмотреть на заседании (коллегии). Что касается прокуратуры, то речь также может идти о субъектах нормотворческой инициативы в зависимости от уровня акта. Конечно, может возникнуть резонный вопрос: а надо ли прокуратуре (в частности Генеральному прокурору) проявлять "нормотворческую" инициативу. Ведь задача органов прокуратуры обеспечивать точное и единообразное исполнение действующих актов законодательства. Если подходить формально, то, действительно можно этим надзором за исполнением и ограничиться. Однако такой подход, полагаем, неприемлем, исходя из содержания самого принципа законности. Известно много примеров (и практики часто с этим сталкиваются), когда положения нормативных правовых актов сформулированы нечетко, что приводит к нарушению прав и свобод граждан, необоснованному привлечению их к ответственности, возложению не предусмотренных законом обязанностей и др. Вполне справедливо, что зарубежом широко развита практика признания нормативного правового акта неконституционным в силу неопределенности его положений, наличия пробелов, отступлений от конституционного текста. Согласно ст.5 Закона "О прокуратуре Республики Беларусь" деятельность прокуратуры основывается на принципах законности, равенства всех граждан перед законом, независимости прокурора, подчиненности нижестоящих 138 прокуроров вышестоящим прокурорам, гласности, обязательности исполнения требований прокурора. Кроме того, в законе имеется специальная статья 13 "Участие в нормотворческой деятельности и совершенствовании практики применения законодательства". Согласно ей Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в форме приказов, в том числе утверждающих положения и инструкции. Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь предложения о даче судам разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении дел и исполнении судебных постановлений. Генеральная прокуратура Республики Беларусь в порядке, установленном законодательством, принимает участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Генеральный прокурор Республики Беларусь, его заместители, нижестоящие прокуроры территориальных и специализированных прокуратур и их заместители вправе в установленном порядке в пределах своей компетенции направлять предложения в нормотворческий орган (должностному лицу) о принятии (издании), изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов. Все это накладывает определенные обязательства на органы прокуратуры. Генеральная прокуратура не только инициирует, но и сама часто вступает в качестве разработчика проектов нормативных актов, включая законы. Так, именно Генеральной прокуратурой во исполнение поручений Президента Республики Беларусь от 01 апреля 2007 г. и от 11 апреля 2008 г. подготовлен проект Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности", которым предусматривалось внесение изменений и дополнений в Общую и Особенную части Уголовного кодекса, Уголовно-процессуальный кодекс и Закон Республики Беларусь "Об оперативно-розыскной деятельности". Этот закон был принят палатами Парламента и подписан Главой государства. Вступил в силу с 4 августа 2009 года. Применительно к изменениям в области уголовного законодательства следует отметить, что они направлены на расширение сферы применения института освобождения от уголовной ответственности, создание более приемлемых в социальном и экономическом отношении условий и эффективных механизмов применения, альтернативных лишению свободы видов наказаний и иных мер уголовной ответственности. Законом расширены возможности освобождения от уголовной ответственности по основаниям, предусмотренным ст.86 УК (с привлечением лица к административной ответственности), ст.88 УК (в связи с деятельным раскаянием), ст.89 УК (в связи с примирением с потерпевшим) и ст. 118 УК 139 (освобождение несовершеннолетнего от уголовной ответственности), распространив действие названных норм на лиц, впервые совершивших менее тяжкие преступления, т.е. преступления с санкцией до 6 лет лишения свободы. Поскольку освобождение от уголовной ответственности по указанным основаниям допускается не только судом, но и прокурором на стадии досудебного производства, то расширение их сферы позволит снизить финансовые затраты на производство по делу и сократить число лиц, находящихся в местах лишения свободы. Законом устанавливается возможность осуждения с отсрочкой исполнения наказания (ст.77 УК) лиц, впервые совершивших тяжкое преступление, не сопряженное с посягательством на жизнь или здоровье человека, при полном возмещении причиненного вреда и возврате неосновательного обогащения. К примеру, отсрочка исполнения наказания в виде лишения свободы может быть применена к лицу, совершившему впервые кражу в крупном размере (до 8 750 000 рублей) и полностью возместившему причиненный вред. В настоящее время альтернативы лишению свободы за такое преступление не имеется (санкция ч.3 ст.205 УК предусматривает наказание в виде лишения свободы от 2 до 7 лет). Наряду с несовершеннолетними и лицами, достигшими пенсионного возраста, Законом предусматривается возможность осуждения за тяжкое преступление с условным неприменением наказания (ст.78 УК) инвалидов I и II группы. Изменения по вопросам ответственности несовершеннолетних направлены на максимальное соответствие предусмотренного для этой категории лиц уголовного наказания международно-правовым стандартам, в том числе Пекинским правилам, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 г. Дополнение статьи 111 УК частью второй направлено на возможность замены назначенного несовершеннолетнему наказания в виде штрафа, при отсутствии признаков уклонения от его уплаты, как на общественные работы (ч.3 ст.50 УК), так и на принудительные меры воспитательного характера. В ст. 116 УК на 2-3 года снижены для несовершеннолетних максимальные сроки окончательного наказания в виде лишения свободы по совокупности преступлений и приговоров, в зависимости от сочетания категорий преступлений. При этом максимально возможное окончательное наказание снижается с 20 до 17 лет лишения свободы. Первоначальная редакция указанной нормы с момента введения в действие УК 1999 года предусматривала максимальное окончательное наказание в виде лишения свободы – 15 лет. Значительное количество норм Закона (19 составов) ориентировано на совершенствование санкций статей Особенной части УК путем введения в них наказаний в виде общественных работ (ч.1 ст.205, ч.1 ст.206, ч.1 ст.209, ч.1 ст.218 УК), ограничения свободы (ч.1 ст.172, ч.2 ст.214, ч.2 ст.223, ч.1 ст.246, ч.1 ст.258, ч.3 ст.339, ч.1 ст.430, ч.2 ст.443, ч.2 ст.455 УК), а также снижения нижних пределов санкций в виде лишения свободы (ч.2 и ч.3 ст.208, ч.2 и ч.3 140 ст.214, ч.2 и ч.3 ст.430 УК). Такие изменения в большей степени будут способствовать соблюдению судами принципа индивидуализации наказания, обеспечат взвешенный и дифференцированный подход в практике назначения наказаний за эти преступления. Ввиду достаточно низкой эффективности наказаний в виде исправительных работ и ограничения свободы, назначаемых лицам, уклоняющимся от возмещения расходов на содержание детей, предусмотрено введение в санкции ст.174 УК таких видов наказаний, как общественные работы, арест и лишение свободы. Пожалуй, это единственная статья, где усилена ответственность данным Законом. В Законе усовершенствованы некоторые положения главы 35 УК, касающиеся ограничения уголовной ответственности должностных лиц, которые своими умышленными деяниями (действиями или бездействием) посредством использования предоставленных им служебных полномочий причиняют имущественный либо иной существенный вред. Изменения устанавливают уголовную ответственность лишь в том случае, если должностное лицо совершило эти действия из корыстной или иной личной заинтересованности. Такая редакция закона существовала до введения в действие УК 1999 года и на практике себя оправдала. Аналогичная норма существует и в Российской Федерации (ч.1 ст. по УК РФ). Ряд положений Закона направлены на совершенствование Уголовнопроцессуального кодекса, в частности, на оптимизацию функции поддержания государственного обвинения (ч.8 ст.34, ч.2 ст.102, ч1 ст.293, ч1 ст.324, ст.ст.455,458,459 УПК). В настоящее время задача поддержания государственного обвинения выполняется путем повсеместного привлечения к участию в уголовном процессе всех прокурорских работников, что отрицательно сказывается на результативности и качестве работы по другим направлениям надзора. По сравнению с 2000 годом нагрузка, связанная с поддержанием государственного обвинения, увеличилась в три раза и является недопустимо высокой. Если в 2000 году с участием прокуроров и вынесением приговоров было рассмотрено 21 290 уголовных дел, в 2003 году - 56 770, то в 2008 году уже 62 367. При этом штатная численность государственных обвинителей в три раза меньше количества судей. В отдельных регионах нагрузка на одного государственного обвинителя превышает 300 уголовных дел в год и является запредельной. В результате качество поддержания государственного обвинения не всегда отвечает предъявляемым требованиям. Для разрешения сложившейся ситуации Генеральной прокуратурой предложено проводить без участия государственного обвинителя судебное разбирательство по уголовным делам, расследованным в порядке ускоренного производства. Речь идет о преступлениях, не являющихся тяжкими, когда факт их совершения очевиден, а обвиняемый не отрицает своей вины. Такие дела составят 15-20% от общего количества уголовных дел, находящихся в производстве судов республики. 141 Новый подход к участию прокурора в судебном разбирательстве позволит снизить процессуальные затраты на осуществление уголовного процесса, не нарушая при этом принципа состязательности, а также прав и законных интересов сторон. Иная проблема, которая была решена с участием Генеральной прокуратуры. В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов — кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, сформирована соответствующая правоприменительная практика. В Конституции Республики Беларусь содержится ряд основополагающих норм, нацеленных на реальную защиту граждан и государства. Например, в ст.2 закреплена взаимная ответственность государства и гражданина за ненадлежащее исполнение обязанностей, вытекающих из Конституции. В ст.22 предусмотрено равенство всех перед законом, право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. В части второй ст.24 зафиксирована обязанность государства защищать жизнь человека от любых противоправных посягательств. В иных статьях раздела 11 Конституции предусмотрен весь комплекс обязанностей субъектов общественных отношений. Особо обратим внимание на ст.59, в которой предусмотрена обязанность государственных органов должностных лиц в пределах их компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Важной гарантией реализации конституционных прав и свобод является предусмотренное в части второй ст.60 право гражданина взыскать в судебном порядке, как имущественный вред, так и материальной возмещение морального вреда. Здесь лишь обратим внимание на неправильную, на наш взгляд, интерпретацию указанной нормы – в ст.60 указано, что взыскание вреда осуществляется "в соответствии с законом". На практике это трактуется следующим образом - если в актах текущего законодательства прямо предусмотрено такое право. На наш взгляд, ссылка в ст.60 на возмещение вреда в соответствии с законом означает процессуальный аспект. Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым и других сумм, предусмотренным в 142 пп.1-8 ст.162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства. Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не было выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом 30 декабря 2006 г. Советом Министров постановлении, которым было утверждено Положение о порядке выплаты и размерах, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым этот вопрос был обойден вниманием. По требованию Генерального прокурора были подготовлены соответствующие предложения, которые учтены в постановлении Правительства от 1 декабря 2008 года "О размерах сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда, и затраченных на выдачу обвиняемого". Какой результат дополнения законодательства? За четыре месяца действия новой нормы только в Витебской области взыскано более 170 млн. руб. с лиц, совершивших преступления и находящихся в розыске. Другой очень важный аспект: компенсация процессуальных издержек в связи избранием такой меры пресечения как домашний арест. Этот вопрос еще не получил нормативного регулирования. На практике нередко при избрании меры пресечения в виде домашнего ареста осуществляется силами сотрудников органов внутренних дел охрана соответствующего лица. По существу вместо нахождения такого лица под стражей в предварительном заключении (что называется "в общих условиях"), ему создаются более "комфортные" условия и при этом государство несет экономические издержки, как минимум в виде заработной платы сотрудников МВД, которые вместо выполнения своих непосредственных обязанностей, осуществляют круглосуточно охрану такого лица. Правовые основания для исчисления понесенных затрат государством, на наш взгляд, имеются, так как в п.10 ст.162 идет речь и об "иных" (помимо перечисленных в п.п.1-9) расходах, понесенных при производстве по уголовному делу. Конечно, обвиняемый может ходатайствовать об изменении ему меры пресечения с домашнего ареста на иную другую (в настоящее время, когда охрана осуществляется "бесплатно" происходит скорее наоборот). Кстати заметим, что практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в ч. 1 ст.124 УПК согласно которой залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. 143 Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения. Или ещё пример: более полугода прокуратура и Генеральный прокурор, в том числе затратили на то, чтобы за управление транспортным средством в нетрезвом состоянии после наложения административного взыскания виновные лица не отделывались символическими штрафами (30-40 базовых величин), как это было в 2007 году и в начале 2008 года, а налагались более существенные штрафы, предусмотренные Уголовным кодексом (до 1000 базовых величин). Только по статье 317 УК благодаря настойчивости прокуратуры в бюджет взыскано в 2008 году 10,5 млрд. рублей, а в первом полугодии этого года – почти 12 млрд. Для сравнения: в 2007 году – 895 млн. Изменение судебной практики, сложившихся здесь стереотипов проходило очень трудно и на это затрачено очень много времени, которое можно было бы использовать для других направлений прокурорского надзора. Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновные лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы безусловно должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться. Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального 144 вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда. В первом полугодии 2008 г. следователями прокуратуры окончено 390 уголовных дел об убийствах. Исковые требования на стадии предварительного расследования заявлены лишь по шести уголовным делам. Это свидетельство определенного упущения следователей прокуратуры. В ходе анализа, проведенного сотрудниками Генеральной прокуратуры, установлено, что есть другая очень важная проблема госзакупок. Здесь могут быть коррупционные риски. В сфере государственных закупок допускаются правонарушения, в том числе преступления со стороны должностных лиц. Есть много примеров и об этом свидетельствуют прокурорские проверки, когда должностные лица организаций заказчиков лоббируют интересы коммерческих структур и заключают экономически невыгодные для государства контракты. За нарушения законодательства в сфере государственных и приравненных к ним закупках, органами прокуратуры, внутренних дел и финансовых расследований возбуждается существенное количество уголовных дел, преимущественно за злоупотребление властью или служебными полномочиями (ст.424 УК). Различные нарушения порядка формирования конкурсных комиссий, подписания протоколов их заседаний, оформления заданий на закупку, размещения сообщений о проведении закупок в средствах массовой информации, составления справок о процедурах закупок выявлялись при проверках организаций систем министерств лесного, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и коммуникаций, энергетики, Министерства обороны, других министерств. Устанавливались факты необоснованного разделения на части годовой потребности заказчиков в однородных товарах (работах, услугах) в целях не применения конкретных видов процедур закупок, заключения контрактов на условиях, не соответствующих решениям конкурсных (ценовых) комиссий. Уголовно наказуемые злоупотребления в сфере госзакупок, как правило, совершаются путем сговора руководителей организаций заказчиков с потенциальными участниками процедур закупок, а также склонения членов конкурсных комиссий к принятию благоприятных решений в пользу определенных участников. Конкретные способы совершения злоупотреблений разнообразны и, в основном, с целью сокрытия следов преступления сопровождаются формальным соблюдением правил проведения процедур закупок. В связи с этим, поддерживая реформирование законодательства путем упрощения порядка проведения государственных закупок, необходимо усилить ведомственный контроль за их осуществлением. 145 Работа по совершенствованию законодательства очень важна. Это делать необходимо своевременно. Так, один из главных вопросов госзакупок - это выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок. В зависимости от цены поставки установлены свои процедуры. Конкурсы проводятся, если цена поставки более 8 тысяч базовых величин. В действовавшем ранее Положении о госзакупках были, на первый взгляд, детально урегулированы отношения по поводу проведения конкурсов. Однако и здесь, как свидетельствует практика работы прокуратуры и других правоохранительных органов, должностные лица "умудрялись" совершать сделки, которые сомнительны с точки зрения интересов государства, а то и такие, которые квалифицируются как преступления. Что же касается других процедур выбора поставщика, например, так называемой процедуры оформления конкурентного листа (цена поставки от 30 до 1 000 базовых величин), процедуры запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин, т.е. в последнем случае до 130 000 долларов США), то здесь очень много было прорех, которыми могут воспользоваться недобросовестные должностные лица. По обеим этим процедурам основным недостатком является то, что для организации-заказчика важно получить информацию о цене за товар у трех поставщиков, лучшие ли это предложения - не важно. При процедуре запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин), также, на наш взгляд, мало было известить о проведении данной процедуры в официальных изданиях и Интернет-сайтах. Необходимо чтобы службы маркетинга и снабжения сами активно выявляли приемлемых для них поставщиков. При закупке товаров, которые производятся только определенным производителем, необходимо в обязательном порядке изучать возможность их закупки непосредственно у производителя. Мы же имеем факты, когда до проведения такой процедуры как конкурсы, официальная переписка с производителями не ведется, возможность приобретения товаров без участия посредников не отрабатывается. По сложно техническому оборудованию следовало бы свести к минимуму закупку товаров на Белорусской универсальной товарной бирже, где нередко цены превышают цены производителей. Закупка товара у посредников часто ставит под сомнение возможность дальнейшего гарантийного и сервисного его обслуживания. Идею установления персональной ответственности членов конкурсных (ценовых) комиссий за нарушение порядка осуществления государственных закупок. На эти недостатки в законодательстве о госзакупках обращалось наше внимание. Их учет позволил предусмотреть более прозрачными правила и практику совершения таких сделок. Деятельность прокуратуры в силу её предназначения связана с нормотворческим процессом. Важно точно и единообразно исполнять 146 законодательство. Если оно несовершенно, то - принимать меры по устранению выявленных недостатков. Правосудие и прокурорский надзор Выступление Генерального прокурора Республики Беларусь Г.А. Василевича перед участниками республиканского совещания судей 25 марта 2008 года. Согласно Конституции Республики Беларусь и Закону о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются все виды судебных актов — приговоры, решения, определения и постановления судов по всем категориям дел — уголовным, гражданским делам, делам, связанным с осуществлением экономической деятельности, по делам об административных правонарушениях. Для нормального функционирования судебной системы Республики Беларусь на законодательном уровне созданы необходимые условия: значительно расширен доступ к правосудию, обеспечивается его эффективность, в законодательство внедрен принцип равенства всех перед законом и судом, определены материальные и процессуальные гарантии права на судебную защиту и другие. В совершенствование судебной системы внесли свой вклад не только сами общие или хозяйственные суды, но и прокуратура, Конституционный Суд. Например, в течение 1998—1999 годов Конституционным Судом принято около пятнадцати заключений, явившихся основанием для отмены в установленном порядке многих необоснованных и явно архаичных норм в сфере права на судебную защиту. Показательно, что еще в этот период судьи по некоторым уголовным делам формулировали обвинение и сами рассматривали такие дела. С позиции сегодняшнего дня можно констатировать, что заключения Конституционного Суда способствовали повышению роли судов в разрешении юридических конфликтов. Здесь же отмечу, что сохранение за государственными органами права рассматривать некоторые категории дел об административных правонарушениях — вполне разумный подход, который вписывается в рамки Конституции. В 2007 году прокурорскими работниками поддержано государственное обвинение по 65 тысячам уголовных дел в отношении свыше 70 тысяч граждан (в 2000 году с участием прокуроров была рассмотрена судами 21 тысяча уголовных дел), т.е. нагрузка возросла более чем в 3 раза. Одними из важнейших принципов осуществления правосудия являются состязательность и равенство сторон обвинения и защиты. Однако с учетом целей, стоящих перед судом и прокуратурой, принцип состязательности означает также адекватную роль суда, на который по закону возложено установление истины. Недопустимо сведение его к роли молчаливого 147 наблюдателя за поединком сторон, к выполнению технических функций по обеспечению порядка в судебном заседании. Конечно, прокурорам, поддерживающим государственное обвинение, необходимо повышать свой профессиональный уровень, тем более что основное количество дел рассматривается в районных судах, где значительное число судей — недавние выпускники, имеющие стаж работы лишь на 2 — 3 года больше, чем помощники прокуроров, выступающие в судах. Генеральная прокуратура и Верховный Суд постоянно взаимодействовали в вопросе совершенствования законодательства как материального, так и процессуального. Вместе с тем при очередной подготовке проектов законов о внесении изменений в Уголовный, Уголовнопроцессуальный кодексы желательно предусмотреть решение всего комплекса проблем, обеспечив по главным направлениям деятельности стабильность норм хотя бы на 3 — 5 лет. Тогда уменьшится доля перманентного сизифова труда по пересмотру приговоров, вынесенных на основе ранее действовавшего законодательства. Больше останется времени для оказания методической помощи судам районного звена. Стабильность судебных постановлений с позиции их законности ни у кого не будет вызывать сомнения. Ведь после введения в действие с 1 января 2001 года нового Уголовного кодекса в него 32 раза вносились изменения, которые коснулись 219 из 465 статей. В отдельные статьи изменения вносились 3 и более раза. Необходимо повысить качество изложения судебных решений по гражданским делам. Проигравшая сторона, прочитав судебное постановление, должна убедиться, что суд выслушал и понял ее аргументы и, будь на месте этого судьи другой судья, он пришел бы к такому же выводу. Что говорить о гражданах, если даже в практике работы прокуратуры имеются факты, когда на ее обоснованные аргументы, изложенные в протесте, приходит ответ: “Приведенные в протесте доводы оснований для отмены постановления не дают”. Верховному Суду следовало бы пересмотреть свои разъяснения, которые дают право суду отказать прокурору в составлении мотивировочной части решения, если прокурор не участвовал в деле и им не подана кассационная жалоба. В соответствии с законом прокурор призван отстаивать интересы государства, защищать права и законные интересы граждан (ст.81 ГПК). Из одной лишь резолютивной части решения невозможно понять, какие юридические факты суд положил в основу своего решения, какие доказательства признаны достаточными и достоверными, а какие нет и почему. Помимо обеспечения законности решения, составление мотивировочной части судебного постановления будет способствовать повышению квалификации судей. Суд обязан привести свои аргументы, чтобы исключить безосновательные сомнения в законности вынесенного судебного постановления. В том, что сложилась такая ситуация, повинна и прокуратура, так как не добилась ее изменения. 148 Позиция государственных обвинителей в определенной мере влияет на практику назначения уголовных наказаний и выбора их видов, хотя окончательное решение принимает суд. В 2007 году лишение свободы в системе основных наказаний, которые могут применяться к лицам, совершившим преступления, составило 26 %, в то время как в 2006 году — 24 %, т.е. применение наказания в виде лишения свободы увеличилось при снижении общего количества зарегистрированных преступлений. Напомню, что в целях гуманизации уголовной ответственности в 2003 году дважды в Уголовный кодекс были внесены изменения, результатом чего явилось снижение санкций некоторых его статей. Но до настоящего времени поступают жалобы осужденных на то, что по их делам не произведена переквалификация с целью назначения наказания, адекватного новым редакциям статей Уголовного кодекса, и прокуратура не добилась от судов надлежащего выполнения требований уголовного закона. В 2007 году 14 тысячам человек было назначено наказание в виде исправительных работ (в 2006 году — 19 тысячам), т.е. количество таких осужденных уменьшилось почти на треть. На 50 % снизилось число лиц, осужденных к наказанию в виде общественных работ (с 1701 человека в 2006 году до1054 человек в 2007 году). Уменьшилось количество приговоров о назначении наказания в виде ареста — с 8,7 тысячи до 6,9 тысячи. На прежнем уровне осталось число приговоров о назначении наказания в виде штрафа. Но ведь количество менее тяжких преступлений и преступлений, не представляющих большой общественной опасности, практически не изменилось. Статья 70 Уголовного кодекса предусматривает назначение более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление. При этом суд должен учесть личность виновного, обстоятельства, мотивы, роль лица и его поведение во время или после совершения преступления. В 2007 году из 70 тысяч осужденных назначено наказание в виде лишения свободы ниже низшего предела 27 лицам, в 2006 году — 69. Такая судебная практика вызывает резонный вопрос: зачем инициируется смягчение в УК наказания, если сами суды, исходя не из общей оценки, а применительно к конкретной ситуации, не находят оснований для снижения меры наказания в виде лишения свободы? Самое парадоксальное то, что не анализируется эффективность применения каждого из этих видов наказания. Аналитические материалы изобилуют общими показателями: о состоянии рецидивной преступности, совершении преступлений в группах, повторно, в состоянии опьянения. Разумеется, для определения эффективности применения конкретного вида наказания этого явно недостаточно. Количество кассационных протестов за последние три года уменьшилось незначительно (в 2004 году их было 1941, из них удовлетворено судами 73 %, а в 2007 году — 1790, удовлетворено — 71 %). Снизилось число протестов в порядке надзора — с 718 в 2004 году до 362 в 2007 году. Однако это не свидетельство положительной динамики качества 149 правосудия. По-прежнему остаются проблемы: неадекватность меры наказания тяжести совершенного преступления, неполнота и односторонность судебного следствия, неправильная оценка доказательств. Это подтверждается количеством поступивших жалоб о пересмотре приговоров, определений судов по уголовным делам. Генеральная прокуратура повысит принципиальность при их рассмотрении. Органы прокуратуры проверяют значительную часть судебных решений по надзорным жалобам граждан. В 2007 году рассмотрено 3500 надзорных жалоб по гражданским делам (удовлетворено 357 жалоб, или 10 %), почти 2500 — по делам об административных правонарушениях (удовлетворено с принесением протестов более 750 обращений, или 33 %). Судами допускались ошибки чаще всего при разрешении споров о возмещении вреда, а также по трудовым и жилищным спорам. На эти категории гражданских дел приходится около 40 % удовлетворенных протестов прокуроров. Не годами, а десятилетиями говорится о необходимости взыскания с руководителей сумм, выплаченных незаконно уволенному работнику. В 2007 году 296 человек было восстановлено на работе (в 2006 году — 305). В их пользу выплачено 276 млн. рублей (в 2006 году — 177 млн. рублей), а взыскано с руководителей лишь 10 % от этой суммы (в 2006 году — 8 %). Имели место случаи, когда суды необоснованно отклоняли кассационные протесты прокуроров, а затем, когда решение вступило в законную силу, протест прокурора в порядке надзора был удовлетворен. Здесь, как в уголовном процессе, суды уже не могут сослаться на то, что оправдательный приговор вынесен из-за недостатков следствия. Полагаю, что нашей конструктивной работе будет способствовать позитивное и вдумчивое отношение к содержанию протестов прокуроров. В свою очередь, эти протесты должны быть прокурорами тщательно аргументированы. Признана обоснованной и удовлетворена каждая третья жалоба по делам об административных правонарушениях, что указывает на необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административного процесса. Важно осознать, что по своим негативным последствиям административная ответственность так же существенно затрагивает интересы человека, как и уголовная. В ряде случаев применение административной санкции является условием для привлечения лица к уголовной ответственности. Поэтому надо исключить упрощенный подход к решению вопроса о привлечении к административной ответственности. Особенно недопустимо отсутствие единообразия в применении норм административного законодательства. По существу, речь можно вести о том, что в каждой области — своя правоприменительная практика. Об этом свидетельствуют следующие примеры. В 2006 году судом Московского района города Бреста было конфисковано 18 автомобилей по основаниям их перемещения индивидуальным предпринимателем Андриевским через таможенную границу 150 без нотариально заверенных доверенностей от лиц, для которых он перегонял автомобили. Когда другой гражданин, желающий подобным образом приобрести автомобиль, обратился за удостоверением такой доверенности в нотариальную контору, он получил отказ, мотивированный тем, что такое оформление в нотариальной конторе не требуется. Он обжаловал действия нотариуса в суд Бобруйского района и города Бобруйска, который решением от 24 октября 2006 года в удовлетворении жалобы ему отказал. Эти противоречащие друг другу решения остаются в силе, хотя об их существовании знают высшие должностные лица судебной власти. Может быть, поэтому люди и считают, что бесполезно обжаловать судебные постановления по делам об административных правонарушениях. Непринятие в судебных заседаниях мер к установлению личности правонарушителя нередко приводило к тому, что к административной ответственности привлекались невиновные лица. Правонарушитель участвовал в процессе под чужой фамилией, обладатель которой узнавал о применении к нему мер ответственности после получения соответствующего постановления суда. Что же говорить о проблемах предварительного следствия, когда подозреваемый и его адвокат изыскивают все возможности не для установления истины, а для того чтобы избежать уголовной ответственности. Составной частью судебной системы являются хозяйственные суды. В 2007 году в условиях значительного увеличения количества поступивших обращений, возросшей нагрузки на судей хозяйственные суды сократили сроки рассмотрения дел, сохранили показатели законности и обоснованности судебных постановлений, увеличили их реальное исполнение. Вместе с тем, несмотря на значительную работу, проделанную Службой судебных исполнителей хозяйственных судов, к названной Службе имеются серьезные претензии. Прокурорами в ходе проверок соблюдения законности при реализации судебными исполнителями хозяйственных судов имущества на торгах были выявлены неединичные факты волокиты при исполнении решений судов, нарушений норм процессуального законодательства. Волокита при назначении торгов приводит к тому, что экспертная оценка недвижимого имущества значительно ниже рыночной стоимости на день проведения торгов. В заключение отмечу, что есть и иные проблемы в деятельности судов, над решением которых нам вместе — судам и органам прокуратуры — необходимо работать. 151 Профессионализм прокурорских работников – важное условие укрепления законности Прокуратура является традиционным государственным институтом Беларуси. За ней по праву закрепилось в народе фраза «око государево». Недавно, отметив свой 87 юбилей, мы с уверенностью можем сказать, что и сегодня в лучших наших традициях органы прокуратуры достойно выполняют стоящие перед ними задачи. В соответствии с Конституцией (ст. 125) и Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» (ст. 4) органы прокуратуры осуществляют надзор в следующих сферах жизнедеятельности: 1) за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативно-правовых актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами; 2) исполнением законодательства при осуществлении оперативнорозыскной деятельности; 3) исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания; 4) соответствием закону судебных постановлений, а также соблюдением законодательства при их исполнении; 5) соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности. С учетом требований, предъявляемых Главой государства по выполнению задач, возложенных на прокуратуру Конституцией и Законом, в системе прокуратуры предприняты дополнительные меры по ряду направлений. В частности, сделать органы прокуратуры максимально доступными простым людям. По сравнению с 2007 г. (когда наблюдалась тенденция к снижению количества поступивших в органы прокуратуры обращений – 65 914 (- 1,4%), в 2008 г. произошло их увеличение на 5%, а общее количество достигло 69 191 (удовлетворены 16,5% - каждая 6), а за первое полугодие 2009г. еще увеличилось на 2,1% (36 969) что, несомненно, свидетельствует о доверии граждан к органам прокуратуры. По данным социологического опроса ИАЦ Администрации Президента прокуратура наряду с судами, КГБ и армией пользуется наибольшим доверием населения страны. Причем следует отметить, что в 2008 г. уровень доверия к прокуратуре вырос по сравнению с 2007 г. на 8%. В 2008 г. на 4,1% больше принято граждан на личном приеме – 49 020. В 2009 г. также отмечается рост + 2%). Прокуратура в соответствии с ее полномочиями обязана усилить профилактику правонарушений, улучшить криминогенную обстановку; повысить уровень защищенности несовершеннолетних и пожилых, понизить уровень аварийности и гибели людей на дорогах. С 2008 г. наблюдается устойчивая положительная тенденция к снижению количества преступлений: 2007 – 180 427; 2008 – 158 506 (- 12,1%); 2009 – 72 684 (- 9,6%), в т.ч. 152 совершенных несовершеннолетними: 2007 – 6 572; 2008 – 5 957 (- 6,8%); 2009 – 2 828 (- 6,4%). Особо отмечу существенное снижение количества особо тяжких (2008 – 13,5%; 2009 – 8,6%), тяжких (2008 – 13,5%; 2009 – 12,1%), менее тяжких преступлений (2008 – 15,2%; 2009 – 10,6%), убийств (2008 – 18,5%, 2009 – 24,1%). Неуклонно снижается количество краж (2008 – 15,2%; 2009 – 11,1%); разбоев (2008 – 29,9%; 2009 – 25%) и грабежей (2008 – 23,2%; 2009 – 21,6%). В целях выполнения указаний Главы государства по более надежной защите прав детей были воссозданы отделы (группы) по делам несовершеннолетних в прокуратурах Брестской области, Гомельской области и г.Минске, а в БТП введена должность старшего помощника по делам несовершеннолетних (в остальных областях указанные отделы существовали традиционно со времен БССР). По инициативе Генерального прокурора формируется прокурорскосудебная практика по увеличению размера наказания в виде штрафа за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии, что является основной причиной как гибели людей, так и аварийности на дорогах. Вот результат – по сравнению с 2007 г. средний размер штрафа повысился с 50 до 200 базовых величин! в 1-м полугодии 2009 г. отмечается снижение количества ДТП со смертельным исходом (-13,8%). - улучшение качества и сроков следствия, повышение раскрываемости, снижение количества фактов незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности. – Во исполнение указаний Главы государства органами прокуратуры существенно улучшена работа по соблюдению сроков следствия: если в 2007 с превышением 2-х месячного срока было окончено расследование по 19,2% дел, то в 2008 – 14,6, а в 2009 - 12,4%. Следует отметить, что указанный показатель в системе МВД составляет 2007 - 18,2%; 2008 – 14,7%; 2009 - 12,9%; КГБ: 2007 – 25,0%; 2008 – 19,6%; 2009 – 22,2%; ДФР: 2007 – 35,3%; 2008 – 45%; 2009 – 29,6%. Необходимо отметить, что по сообщениям (заявлениям) о смерти граждан, в том числе наступившей в результате убийств, суицидов, утоплений, несчастных случаях на производстве или при неясных обстоятельствах, а также по целому ряду других сообщений выезды на места происшествий осуществляются следователями прокуратуры. Однако при оценке нагрузки и эффективности работы следователей эти показатели не учитываются. В результате принимаемых мер в органах прокуратуры количество прекращенных производством уголовных дел с каждым годом сокращается и по итогам 2008 г. составило 9,6%. Вместе с тем указанные определенные позитивные моменты не должны приводить к самоуспокоению – настораживает рост числа оправданных лиц по линии следствия ДФР (2008 + 600% (18 лиц); прокуратуры (2008 + 61,8% (19 лиц); МВД + 2,3% (3 лица). Вместе с тем проводимая по каждому такому факту аналитическая работа позволила в 2009 г. переломить негативную тенденцию: прокуратура – 26,4% (5 лиц); МВД – 13,4% (6 лиц); КГБ + 100% (+ 1 лицо); ДФР + 133% (+ 2 лица). 153 Следует отметить, что далеко не со всеми оправдательными приговорами мы согласны – так, из общего числа оправданных 23 обвиняемых (50%) привлекались к уголовной ответственности по данной категории уголовных дел. Из 9 лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено на стадии предварительного расследования, четверо (44,4%) привлекались к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений. Особое внимание уделяется раскрываемости преступлений. Если, в 2007 г. раскрываемость составляла меньше половины – 49,8%, то в 2008 г. уже 53,9%, а в 2009 – 58,1%. О положительной динамике в данной сфере свидетельствует и снижение количества приостановленных дел за нераскрытием преступлений в органах прокуратуры: 2007 – 263; 2008 – 244; 2009 – 61! Следует отметить, что увеличилась раскрываемость наиболее опасных преступлений: убийств с 91,3% до 95,6%; умышленных тяжких телесных повреждений с 93,7% до 95,7%; разбоев с 75,5% до 83,4%, грабежей с 62,8% до 71,6%; краж с 33% до 35,4%, хулиганств с 59% до 61,3%. Одно из важнейших направлений нашей деятельности - принятие мер по возмещению причиненного преступлениями ущерба. – Отмечу, что работа всех правоохранительных органов, за исключением КГБ, в данном направлении попрежнему является малоэффективной. Взыскание ущерба в размере 26,1% (в текущем году) является неудовлетворительным и работа в данном направлении должна быть усилена всеми правоохранительными органами. Вопрос о возмещении ущерба должен уже начинать решаться на стадии проведения ОРМ (движение финансовых потоков, наличие имущества и т.д.), а при возбуждении уголовного дела – обеспечение возмещения ущерба должно решаться путем незамедлительного наложения ареста на имущество непосредственно виновного лица! Следует отметить, что в соответствии с ГПК контроль за правильным и своевременным исполнением исполнительных документов должен осуществляться более эффективно судами (судьями) и судебными исполнителями. Вместе с тем по моей инициативе Совмином было принято постановление, в соответствии с которым в доход государства взыскиваются расходы по розыску обвиняемого (только в Витебской области судами удовлетворены требования прокуроров на сумму свыше 170 млн. рублей). Таким образом, перед прокуратурой стоят сложные и ответственные задачи. Для того чтобы сохранить положительную тенденцию в криминогенной сфере необходимо сохранять, а еще лучше повышать уровень профессионализма сотрудников, помогать молодежи, пришедшей работать в нашу систему, скорее адоптироваться, становиться полноценными, грамотными специалистами. В прокуратуре Республики Беларусь работает 1988 прокурорских работников. Существует трехзвенная система. В рамках нашего ведомства, помимо закона "О прокуратуре Республики Беларусь" и утвержденного Президентом Республики Беларусь Положения о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, действуют ведомственные акты, нацеленные на эффективную работу по подбору и расстановке кадров в органах прокуратуры. 154 Согласно закону и вышеназванному Положению на должность прокурорского работника может быть назначен гражданин Республики Беларусь, имеющий высшее юридическое образование и обладающий необходимыми профессиональными и моральными качествами, а также отвечающий иным требованиям, предусмотренным законодательством о государственной службе. На должность прокурорского работника в исключительных случаях может быть назначен гражданин, имеющий иное высшее образование. В отношении лиц, принимаемых на службу в органы прокуратуры, в целях выяснения обстоятельств, препятствующих поступлению на данную службу, проводится специальная внутренняя проверка в порядке, определенном Генеральным прокурором, за исключением лиц, назначаемых на должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, проверка в отношении которых проводится в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь. Лица, впервые поступающие на службу в органы прокуратуры, сдают квалификационный экзамен, целью которого является установление соответствия уровня их профессиональных знаний, умений и навыков современным требованиям службы в органах прокуратуры. Квалификационный экзамен проводится комиссией Генеральной прокуратуры по кадровым вопросам. Персональный состав комиссии, порядок и форма проведения квалификационного экзамена (экзаменационные билеты, собеседование, тестирование) определяются Генеральным прокурором. Вопросы, единые для всех экзаменуемых, разрабатываются в Генеральной прокуратуре совместно с Академией управления при Президенте Республики Беларусь, Институтом переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов и учреждений юстиции Белорусского государственного университета и утверждаются Генеральным прокурором. Вопросы квалификационного экзамена составляются с учетом требований знания основ конституционного, гражданского, гражданского процессуального, хозяйственного, хозяйственно-процессуального, административного, административно-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства, основ государственной службы, в том числе службы в органах прокуратуры, основ государственной кадровой политики, идеологии белорусского государства, информатики и делопроизводства. По результатам квалификационного экзамена комиссия выносит решение о сдаче либо несдаче экзаменуемым данного экзамена. Срок действия решения комиссии - один год. При несогласии экзаменуемого с решением комиссии он вправе обратиться с апелляцией к Генеральному прокурору, решением которого рекомендуется (не рекомендуется) повторная сдача квалификационного экзамена. Лицо, не сдавшее квалификационный экзамен, в том числе повторно, вправе обращаться по вопросу поступления на службу в органы прокуратуры не ранее чем через год. 155 Сдача квалификационного экзамена не является безусловным основанием для назначения лица на должность прокурорского работника. При занятии должности прокурорского работника на конкурсной основе квалификационный экзамен предшествует проведению конкурса. Лицо, сдавшее квалификационный экзамен, зачисляется для прохождения в течение шести месяцев стажировки в органах прокуратуры, если иное не предусмотрено пунктом 13 настоящего Положения. При прохождении стажировки изучаются деловые, профессиональные и моральные качества данного лица в целях рационального исполнения обязанностей по соответствующей должности в органах прокуратуры. Стажировка включает в себя обучение в течение трех недель в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов и учреждений юстиции Белорусского государственного университета практике применения законодательства в деятельности органов прокуратуры по учебным программам, утверждаемым по согласованию с Генеральным прокурором, и практическую подготовку в одной из прокуратур за счет средств, выделяемых органам прокуратуры на эти цели. По решению Генерального прокурора на службу в органы прокуратуры без прохождения стажировки могут быть приняты имеющие необходимую квалификацию для замещения соответствующих должностей прокурорских работников лица, уволенные с военной службы, со службы в органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля в должностях офицерского (среднего, старшего и высшего начальствующего) состава, лица, занимавшие государственные должности в других государственных органах (организациях), а также осуществлявшие адвокатскую деятельность. Установлены также дополнительные требования к квалификации лиц, принимаемых на работу в органы прокуратуры. Работа с кадрами в системе прокуратуры является постоянной. Стараемся своевременно реагировать на складывающуюся ситуацию, изыскивать новые формы позитивного воздействия. Так, 18.06.2009 прокурорам областей, города Минска, Белорусскому транспортному и Белорусскому военному прокурорам направлено письмо по вопросу совершенствования форм и методов отбора лиц, желающих поступить на службу в органы прокуратуры. В нем отмечено, что значительное число имеющихся в настоящее время вакансий должностей прокурорских работников в органах прокуратуры Брестской, Витебской, Минской, Могилевской областей свидетельствует о недостаточной работе, проводимой в указанных регионах по отбору лиц, претендующих на работу в органах прокуратуры, и формированию из их числа действенного резерва для своевременного замещения вакантных должностей. В соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора Республики Беларусь "О работе с кадрами в органах прокуратуры Республики Беларусь" от 13.06.2008 № 22 прокуроры областей и города Минска обязаны 156 заблаговременно обеспечивать качественный отбор желающих поступить на службу в органы прокуратуры выпускников юридических факультетов высших учебных заведений, обладающих необходимыми профессиональными и моральными качествами, имеющими склонность к прокурорской и следственной работе и способных по состоянию здоровья заниматься ею. В целях обеспечения надлежащего отбора молодых специалистов в органы прокуратуры обращено на необходимость проведения соответствующей работы по изучению способностей и иных качеств кандидатов среди студентоввыпускников государственных высших учебных заведений, проявивших пригодность для работы в органах прокуратуры. Работу по отбору потенциальных кандидатов на должности прокурорских работников следует проводить и среди практикующих юристов: работников судов, учреждений юстиции, юридических служб предприятий, учреждений и организаций, налоговых органов, обладающих соответствующими профессиональными, деловыми и моральными качествами, необходимыми для службы в органах прокуратуры. К данному процессу следует активно привлекать прокуроров городов и районов, которым необходимо поручить провести соответствующий отбор кандидатов для поступления на службу в органы прокуратуры среди лиц, имеющих стаж работы по юридической специальности и проживающих в регионе. В связи с изложенным, в целях улучшения работы с кадрами, совершенствования форм и методов их подбора и расстановки предложено незамедлительно с привлечением прокуроров городов и районов организовать работу по отбору потенциальных кандидатов, желающих поступить на службу в органы прокуратуры, исключить факты длительного незамещения вакантных должностей прокурорских работников, что отрицательно сказывается на результативности и эффективности надзорной и следственной деятельности органов прокуратуры. 27 августа 2008 г. Генеральным прокурором утверждено Положение о внештатных сотрудниках органов прокуратуры Республики Беларусь. Оно разработано на основании Закона Республики Беларусь от 26 июня 2003 года "Об участии граждан в охране правопорядка" и иных нормативных правовых актов Республики Беларусь. Положение установило организационные и правовые основы деятельности внештатных сотрудников органов прокуратуры Республики Беларусь (далее – внештатные сотрудники). Внештатные сотрудники привлекаются для выполнения возложенных на органы прокуратуры задач по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и законных интересов граждан и организаций, общественных и государственных интересов, а также в целях более глубокого определения их профессиональных способностей и подбора потенциальных кандидатов на должности прокурорских работников. Согласно Положению внештатными сотрудниками могут быть граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцатилетнего возраста, активно 157 участвующие в общественной жизни, способные по своим деловым и моральным качествам, состоянию здоровья выполнять поставленные перед ними задачи. Внештатные сотрудники подбираются преимущественно из числа лиц, имеющих высшее юридическое или иное высшее образование, состоящих в резерве для приема на службу в органы прокуратуры, студентов старших курсов юридических факультетов высших учебных заведений, других граждан, имеющих опыт практической работы и желающих оказывать помощь органам прокуратуры в их деятельности на добровольной основе, имеющих склонность к прокурорской и следственной работе. Подбор кандидатов для работы в качестве внештатных сотрудников осуществляется руководителями структурных подразделений Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, прокуратурами областей, города Минска, Белорусской транспортной и Белорусской военной прокуратурами, прокуратурами районов, районов в городах, городов и приравненными к ним специализированными транспортными и межгарнизонными военными прокуратурами. Внештатный сотрудник обязан: активно участвовать в мероприятиях, проводимых органами прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и законных интересов граждан и организаций; неукоснительно соблюдать законность, быть тактичным и вежливым в обращении с гражданами, не совершать действий, имеющих целью унижение их чести и достоинства; выполнять поручения в установленный срок и в порядке, определяемом прокурорским работником, за которым он закреплен. Разглашение сведений, относящихся к государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тай не, ставших ему известными в связи с выполнением обязанностей, запрещается. Работа каждого внештатного сотрудника отражается в справке, составляемой прокурорским работником и утверждаемой руководителем органа (структурного подразделения) прокуратуры. В ней отмечаются деловые и личностные качества внештатного сотрудника, результаты работы и выводы о целесообразности дальнейшего сотрудничества с ним, возможности приема его на службу в органы прокуратуры (при наличии у него высшего юридического образования). Внештатные сотрудники могут поощряться руководителями органов прокуратуры в соответствии с Законом Республики Беларусь "О прокуратуре Республики Беларусь". В письме прокурорам областей, города Минска, Белорусскому транспортному и Белорусскому военному прокурорам от 22.09.2008 "О мерах, направленных на более тщательный отбор молодых специалистов в органы прокуратуры" обращено внимание, что в 2009 году, как правило, в органы прокуратуры будут приниматься выпускники вузов, которые в течение 2008/2009 учебного года проявили свою пригодность для работы в органах 158 прокуратуры. С этой целью следует иметь в виду изданный 27.08.2008 Генеральным прокурором Республики Беларусь приказ № 49 "Об утверждении Положения о внештатных сотрудниках органов прокуратуры Республики Беларусь". При решении вопроса о распределении молодых специалистов в органы прокуратуры следует учитывать, насколько успешно выполнялись поставленные перед ними задачи в период их деятельности в качестве внештатных сотрудников, проявленный при этом профессионализм, их теоретический потенциал, персональное участие при выполнении поручений, склонность к дальнейшему профессиональному совершенству. В системе прокуратуры действует приказ "О прохождении стажировки в органах прокуратуры Республики Беларусь" от 30 апреля 2008 г., "Об организации производственной практики в Генеральной прокуратуре" от 23 декабря 2005 г., "Об основных критериях оценки эффективности деятельности органов прокуратуры Республики Беларусь" от 21 августа 2008 г. и ряд других документов. Постоянно проводятся внутриведомственные проверки состояния дел с трудовой дисциплиной, подбором и расстановкой кадров. Так, в 3-м квартале 2009 г. проводилась проверка организации работы с кадрами и идеологической работы в прокуратурах районов и приравненных к ним прокуратурах. Проверкой отдельных вопросов организации кадровой работы в прокуратуре Минского района Минской области, проведенной Генеральной прокуратурой Республики Беларусь, установлено, что в прокуратуре района проводится определенная воспитательная работа по укреплению трудовой и исполнительской дисциплины с прокурорскими работниками и работниками прокуратуры, повышению их профессионального уровня. В прокуратуре района созданы надлежащие условия для исполнения ими служебных обязанностей. Вместе с тем, результаты проверки показали, что в прокуратуре района не в полной мере выполняются требования приказа Генерального прокурора Республики Беларусь от 13.06.2008 № 22 «О работе с кадрами в органах прокуратуры Республики Беларусь». Вопросы организации кадровой деятельности: подготовки и воспитания кадров; контроля за соблюдением трудовой и служебной дисциплины, организации работы по повышению квалификации в приказе прокурора района «О распределении обязанностей между прокурорскими работниками» не отражены. Оперативные совещания при прокуроре района проводятся без углубленной проработки проблем, возникающих в прокурорско-следственной деятельности, а поэтому принимаемые решения носят формальный характер. На оперативных совещаниях не заслушиваются отчеты прокурорских работников об исполнении служебных обязанностей, которые являются эффективной формой контроля за деятельностью подчиненных. Прокурор района не всегда принципиально реагирует на допускаемые сотрудниками нарушения служебной дисциплины, в связи с чем некоторые из 159 них безответственно относятся к выполнению должностных обязанностей. В настоящее время 6 прокурорских работников прокуратуры района имеют дисциплинарные взыскания. Отсутствует продуманность в выборе тематики занятий по изучению нового законодательства. Помимо обсуждения проблем уголовно-судебного надзора, не уделяется достаточное внимание изучению законодательства по другим отраслям, вопросам прокурорского надзора и следственной практики, актуальных для прокуратуры района. Эти особенности не учитываются в индивидуальных планах самоподготовки прокурорских работников. Отдельные планы составлены без учета закрепленного за сотрудником участка работы, его квалификации и опыта практической деятельности. Не соответствует предъявляемым требованиям состояние и организация ведения делопроизводства в прокуратуре района. Имеет место списание в дело руководящих документов (приказов, решений коллегий и т.д.), поступающих из Генеральной прокуратуры и прокуратуры Минской области, при отсутствии ознакомления с ними всех прокурорских работников. С отдельными недостатками ведется идеологическая работа. Генеральной прокуратурой поручено прокурору Минской области взять на контроль проведение работы по кадровым вопросам в прокуратуре района. В целях недопущения подобных недостатков в работе с кадрами обращено внимание прокуроров областей, города Минска, Белорусского транспортного и Белорусского военного прокурора на необходимость работу по подбору, расстановке, воспитанию, повышению профессионального уровня прокурорских работников, укреплению служебной дисциплины проводить в строгом соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора Республики Беларусь от 13.06.2008 №22 «О работе с кадрами в органах прокуратуры Республики Беларусь»; осуществлять постоянный контроль за правильной организацией работы нижестоящих прокуратур, оказывать им постоянную практическую и методическую помощь. При проведении проверок и оценке деятельности руководителей органов прокуратуры одним из основных критериев считать состояние работы с кадрами. На заседаниях коллегий периодически заслушивать отчеты прокуроров районов и приравненных к ним прокуроров о принимаемых мерах по надлежащей организации кадровой деятельности. Прокуроры районов и приравненные к ним прокуроры обязаны: - регулярно обсуждать на оперативных совещаниях при прокуроре района вопросы дисциплинарной практики, заслушивать отчеты подчиненных об исполнении должностных обязанностей, в том числе при решении вопроса о продлении с ними контракта, представлении к присвоению очередного классного чина, перед проведением аттестации, окончанием срока стажировки молодых специалистов. По результатам заслушивания отчетов принимать конкретные решения, направленные на повышение эффективности и качества прокурорского надзора и следственной деятельности; - при проведении воспитательной работы изучать деловые и профессиональные качества подчиненных сотрудников, анализировать 160 причины допускаемых ими ошибок, добиваться устранения недостатков в их деятельности. Принципиального реагировать на факты неисполнения или ненадлежащего исполнения ими служебных обязанностей; - с целью улучшения профессиональной подготовки прокуроров и следователей активно проводить работу по повышению квалификации с учетом соблюдения единого подхода к проблемам прокурорского надзора, особенностей соответствующего региона, состояния законности и конкретных потребностей прокурорской и следственной практики. Планы самостоятельной учебы прокурорских работников составлять, как правило, на полугодие и утверждать у руководителя прокуратуры. При планировании самостоятельной учебы прокурорам районов и приравненных к ним прокурорам обращать внимание подчиненных на то, какие вопросы должны найти свое отражение в плане с учетом их квалификации, опыта работы и должностных обязанностей; - обеспечить соблюдение всеми прокурорскими работниками в профессиональной деятельности и вне службы норм Кодекса чести прокурорского работника Республики Беларусь и положений приказа Генерального прокурора от 24.02.2009 № 20 «О дополнительных мерах по укреплению служебной дисциплины в системе органов прокуратуры», которым установлены дополнительные требования к моральным аспектам службы в органах прокуратуры, неукоснительному соблюдению требований приказов и распоряжений Генерального прокурора, других руководителей прокуратуры, ограничений и запретов, предусмотренных законодательством о государственной службе, а также антикоррупционным законодательством, искоренению в работе проявлений бюрократизма и волокиты, невнимательного и необъективного рассмотрения обращений граждан и юридических лиц. Повторно поручить подчиненным работникам изучить в процессе самоподготовки положения вышеназванных документов. Следует исключить элементы формального подхода в организации идеологической работы в прокуратурах районов и приравненных к ним прокуратурах. Указанную деятельность осуществлять в строгом соответствии с Инструкцией об организации и проведении идеологической работы в органах прокуратуры Республики Беларусь и Научно-практическом центре, утвержденной приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 18.06.2008 №30. В заключение отметим, что успешная деятельность государственного органа зависит от ряда составляющих - полномочий, уровня организации работы, сложившихся традиций и кадров, работающих в соответствующей системе. Поэтому так важно обеспечивать подбор кадров, способных эффективно решать возложенные задачи. 161 Роль прокуратуры в становлении правового государства Прокуратура является одним из важнейших элементов государственноправовой системы. Анализ статьи 4 Закона Республики Беларусь “О прокуратуре Республики Беларусь” свидетельствует о многоаспектности задач, которые она призвана решать. Причем речь идет как об уголовно-правовой сфере, так и о более масштабной работе за ее пределами. Наши усилия по выполнению этих задач в значительной степени влияют на оценку гражданами того, насколько успешно идет становление Республики Беларусь как правового государства. В первом полугодии текущего года деятельность органов прокуратуры имела положительную динамику по ряду основных направлений. В определенной мере это результат возросшей активности и принципиальности прокурорских работников в защите прав и законных интересов граждан, общества и государства. Проверки, проведенные силами работников аппарата Генеральной прокуратуры в Толочинском, Березинском, Червенском, Лельчицком районах, городе Бобруйске, других регионах, показали свою эффективность и позволили еще раз обратить наше внимание, а также других государственных органов на типичные недостатки и упущения в сфере исполнения законодательства. О состоянии преступности В любом обществе важнейшим фактором социальной напряженности, влияющим на криминогенную ситуацию, является преступность. В первом полугодии 2008 года число зарегистрированных преступлений снизилось на 9,7 % и достигло 80 439 (на 8 653 меньше аналогичного периода 2007 года). При этом следует отметить, что с учетом внесенных в 2006-2007 годах в УК изменений мы получили “прибавку” преступлений за первое полугодие 2008 года почти на 4,5 тысячи. Однако, несмотря на это, нам удалось сократить их общее число. На фоне снижения учтенных преступлений серьезное беспокойство вызывает ситуация с особо тяжкими и тяжкими преступлениями. Здесь в наихудшем положении оказался город Минск, где количество особо тяжких преступлений возросло на 28,9 %, а тяжких — на 11,9 %. Тревожит продолжающаяся тенденция роста особо тяжких преступлений в Брестской, Могилевской и Гродненской областях (соответственно на 11,9 %, 10,9 % и 7,9 %). Число тяжких телесных повреждений в городе Минске возросло со 125 до 167 (на 33,6 %), в Гродненской области — с 83 до 90 (на 8,4 %). Такое положение отмечается в условиях снижения по республике общего количества убийств и тяжких телесных повреждений (соответственно на 10 % и 1,7 %). Как позитивное явление можно рассматривать существенное сокращение так называемой “уличной” преступности: хулиганств (на 29,9 %), грабежей (на 18,7 %), разбоев (на 19,3 %). Наметились определенные положительные тенденции к сокращению количества краж (14,4 %), в том числе из квартир (13,3 %). Снижение этих 162 преступлений зафиксировано во всех регионах. Однако, надо прямо сказать, должный уровень имущественной безопасности граждан пока еще не обеспечен. Кражи уже давно составляют половину всех зарегистрированных преступлений. Важно обеспечить реализацию принципа неотвратимости ответственности. Хотя процент нераскрытых в первом полугодии преступлений немного снизился — с 50,5 % до 46,2 %, но в абсолютном выражении эта цифра внушительна — 40,7 тысячи преступлений, из которых 32,5 тысячи — кражи (79,9 %). Возросло число нераскрытых особо тяжких и тяжких преступлений в Витебской, Минской, Гомельской и Гродненской областях. Хуже обстоит дело с раскрываемостью убийств (37 против 21 за тот же период прошлого года). Не раскрыты 57 тяжких телесных повреждений (против 45). Не разыскано 2 243 человека, пропавших без вести, почти половина из которых проживала в Гомельской (473) и Могилевской (422) областях. Все это результат серьезных просчетов не только в оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, но и организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением Закона Республики Беларусь “Об оперативнорозыскной деятельности”. От преступных посягательств пострадали 61,7 тысячи наших сограждан. За каждым нераскрытым преступлением — горе и слезы людей, оставшийся невозмещенным ущерб. В республике имеется ряд районов, где рост преступности в прошлом году вышел далеко за пределы среднеобластных и республиканского показателей (83,0). Стабильно высоким остается коэффициент преступности в Бобруйском районе (211,8), Центральном районе города Минска (167,4), Железнодорожном районе города Витебска (146,8) и Могилевском районе (145,4). В совершении более половины преступлений — 25 049 (52,8 %), по которым окончено предварительное расследование, участвовали ранее судимые лица. В состоянии опьянения совершено 17 тысяч (35,9 %) преступлений от оконченных расследованием, в составе группы — 6 801 преступление (14,3 %). Рост рецидивной преступности наблюдался в Минской области (с 4 096 до 4 525 преступлений), городе Минске (с 3 709 до 3 986 преступлений) и Гродненской области (с 2 718 до 2 868 преступлений). Потенциал прокуратуры по противодействию преступности, в том числе рецидивной, задействован неэффективно. Устоявшиеся формальные подходы к профилактике преступлений порождают отсутствие значимых результатов. Почему, например, зная о проблеме сезонных краж в садоводческих товариществах, мы из года в год ограничивались лишь констатацией факта и бездействовали? Почему не выполняется Указ Президента Республики Беларусь от 28 января 2008 года № 50 “О мерах по упорядочению деятельности садоводческих товариществ”, в соответствии с которым на Совет Министров, облисполкомы и Минский горисполком возложена обязанность принять меры по обеспечению сохранности имущества членов садоводческих товариществ, 163 оказанию им помощи в организации при садоводческих товариществах добровольных дружин и пунктов охраны общественного порядка? Мной направлены письма председателям облисполкомов с требованием принять меры по неукоснительному выполнению данного предписания. Прокурорам необходимо представить информацию, как соблюдается на практике названный акт Главы государства. Аналогичная ситуация сложилась с хищениями мобильных телефонов. Благодаря начатым во II квартале текущего года мероприятиям удалось снизить количество хищений мобильных телефонов на 25 %. Данную тенденцию следует удержать и продолжить целенаправленную работу в этом направлении. Прокуроры обязаны регулярно анализировать состояние преступности, ее динамику и качественные изменения в каждом районе, городе; вырабатывать и осуществлять на этой основе совместно с другими правоохранительными органами, местными органами исполнительной власти и общественными объединениями согласованные меры противодействия преступным проявлениям, особенно наиболее опасным преступным посягательствам. Считаю необходимым аппарату Генеральной прокуратуры совместно с НПЦ Генеральной прокуратуры подвергнуть глубокому анализу криминогенную обстановку в районах, где наибольший коэффициент преступности. Следует найти выход из сложившейся ситуации и разработать комплекс мер по профилактике преступлений. Нужно использовать новые формы работы, в полном объеме задействовать потенциал органов исполнительной власти, возможности общественных объединений и средств массовой информации. О противодействии коррупции Органы прокуратуры, реализуя координирующую роль в борьбе с коррупцией, в 2008 году провели с привлечением правоохранительных и других государственных органов ряд комплексных мероприятий по изучению практики выявления нарушений антикоррупционного законодательства и эффективности мер прокурорского реагирования на такие нарушения. По их результатам выработаны конкретные меры по повышению уровня выявляемости и пресечению случаев коррупции, а также их предупреждению. Всем необходимо ясно представлять: компромисса в противодействии коррупции быть не должно. Число выявленных случаев взяточничества на первый взгляд увеличилось: в первом полугодии 2008 года оно возросло с 599 до 629 преступлений. Но, если рассмотреть, кто именно привлекался к уголовной ответственности, становится ясно — в борьбе с этим злом много имитации. К уголовной ответственности за взяточничество в основном привлекаются мелкие чиновники. Можно ли это назвать борьбой с коррупцией? Прокуратура — координирующий центр противодействия коррупции. Она должна являться органом, осуществляющим борьбу с коррупцией, а не регистратором фактов коррупции, установленных к тому же другими 164 уполномоченными государственными органами. А много ли можно привести примеров серьезных уголовных дел о коррупции, возбужденных по результатам прокурорских проверок? С увеличением общего числа коррупционных преступлений возрос и размер причиненного ущерба: за 6 месяцев 2008 года по сравнению с аналогичным периодом 2007 года на 66,3% (с 20,2 млрд. рублей до 33,7 млрд. рублей). Уровень возмещения причиненного коррупционными преступлениями ущерба на протяжении 2008 года снизился на 36%. В настоящее время ущерб возмещается в размере всего 7,2% от установленного. Приходится признать, что эффективность деятельности спецподразделений по борьбе с коррупцией остается низкой. Прокуратуре надо максимально задействовать предупредительные механизмы противодействия коррупционным проявлениям, поскольку первым шагом к коррупции становится нарушение должностным лицом установленных для него норм поведения. Недостатка в правовой регламентации деятельности государственных служащих нет. Дефицит в другом — в неукоснительном исполнении правовых норм и ответственности за их невыполнение. Надзорными средствами прокуроры должны восполнить этот дефицит. Нам необходимо активизировать работу по проведению проверок исполнения антикоррупционного законодательства в государственных органах и иных организациях. Принимать исчерпывающие меры по устранению и недопущению нарушений антикоррупционного законодательства руководителями министерств и другими должностными лицами. Средствами и методами прокурорского надзора добиваться обеспечения с их стороны единого и обязательного для всех порядка планирования антикоррупционных мероприятий, создания и функционирования антикоррупционных комиссий. О состоянии предварительного следствия, дознания и прокурорского надзора При всем многообразии ответственных прокурорских обязанностей главной остается состояние надзора в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания. Следователями прокуратуры (357 человек) за 6 месяцев 2008 года окончено расследование 2 130 уголовных дел, из которых 380 дел об убийствах, 457 — о преступлениях против интересов службы, около 300 — о преступлениях против государства и порядка управления. В суды направлены уголовные дела в отношении 2 238 лиц, совершивших преступления. Число оправданных лиц и обвиняемых, в отношении которых судом и органом предварительного расследования уголовные дела прекращены по реабилитирующим основаниям, увеличилось с 17 до 19, из них 6 человек содержались под стражей. Наиболее неблагополучная ситуация сложилась в Гомельской области, где незаконно были привлечены к уголовной 165 ответственности 6 человек (под стражей — 1). Причинами этого являются не только объективные факторы, но и неудовлетворительное качество предварительного следствия, а также ненадлежащий прокурорский надзор как на стадии расследования, так и при направлении уголовных дел в суд. Просчеты в работе часто списываются на сложность дел, расследуемых следователями прокуратуры. Но большинство таких дел, находящихся в их производстве, не сложнее расследуемых следователями органов внутренних дел. Количество прекращенных дел уменьшилось с 235 (11,1 %) до 181 (8,5 %). Ответственнее подходили к возбуждению уголовных дел в Могилевской и Брестской областях, городе Минске. Сократилось с 400 (18,9 %) до 314 (14,7 %) количество уголовных дел, оконченных в срок свыше двух месяцев. Оперативнее работали следователи прокуратур города Минска и Могилевской области. Необходимо организовать работу так, чтобы срок предварительного следствия свыше 6 месяцев продлевался именно в исключительных случаях, как и предписано статьей 190 УПК. Органами предварительного расследования МВД в первом полугодии 2008 года улучшены показатели оперативности расследования уголовных дел. В срок свыше двух месяцев окончено расследование по 2 636 уголовным делам, что составляет 15,2 % от общего числа оконченных уголовных дел, против 3 738, или 20 %, за аналогичный период 2007 года. Вместе с тем негативная тенденция сохраняется в Гомельской (598, или 20,3 %) и Минской (536, или 17,9 %) областях. Несмотря на незначительное уменьшение числа лиц, незаконно привлеченных к уголовной ответственности следователями органов внутренних дел и оправданных судами за последние три года (2005 год — 142, 2006 год — 141, 2007 год — 133, первое полугодие 2007 года — 52, за 6 месяцев 2008 года — 43), данная проблема остается актуальной и требует к себе самого пристального внимания. Наиболее неблагоприятная обстановка сложилась в Гомельской — 10 (12) и Брестской — 11 (9) областях. Серьезную озабоченность вызывают факты нарушений закона при проведении оперативных экспериментов и проверочных закупок. В текущем году в Брестской, Гомельской областях и городе Минске выявлены случаи провокации преступлений при осуществлении этих оперативно-розыскных мероприятий, проведения их с целью выявления заведомо малозначительных взяток на сумму 5 — 20 тысяч рублей. Такие факты, конечно, должны получать правовую оценку, но они не могут являться критерием эффективности противодействия коррупции. Совместно с МВД необходимо определить общую стратегию действий в этой сфере, проанализировать состояние законности при проведении оперативнорозыскных мероприятий, выявить дефекты правоприменительной практики и внести соответствующие предложения. Следует повысить профилактическую роль предварительного расследования и добиваться повышения качества вносимых по делам 166 представлений, обеспечить контроль за их рассмотрением и реальным устранением причин и условий, способствовавших совершению преступлений; практиковать личный доклад представлений в трудовых и учебных коллективах. О поддержании государственного обвинения Количество уголовных дел, рассматриваемых судами, продолжает оставаться значительным: с постановлением приговоров рассмотрено 32 020 дел (в первом полугодии 2007 года — 33 222). Задача обеспечения участия прокуроров по всем делам публичного и частно-публичного обвинения продолжает выполняться за счет интенсификации труда государственных обвинителей и привлечения к исполнению этих обязанностей практически всех прокурорских работников районного звена других отраслей надзора. В ходе судебного разбирательства уголовных дел прокурор, поддерживающий государственное обвинение, публично исследует и оценивает обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, что имеет особое превентивное значение. Вместе с тем организации и эффективности работы по поддержанию государственного обвинения прокурорами уделяется недостаточно внимания. Нередко поддержание государственного обвинения поручается без предоставления прокурорскому работнику необходимого времени для подготовки к участию в судебном разбирательстве, а сами руководители прокуратуры участвуют в поддержании государственного обвинения в единичных случаях. По-прежнему в большинстве судов отсутствуют условия для изучения государственными обвинителями материалов уголовных дел. Потенциал действующих норм УК позволяет дифференцировать уголовное наказание с учетом личности и тяжести совершенного деяния. Прокуроры должны активно участвовать в формировании правильной и обоснованной судебной практики при назначении наказаний, не исключая применения ст. 70 УК. Возьмем, к примеру, практику назначения наказания в виде исправительных работ. Эффективность исправительных работ в отношении неоднократно судимых лиц, а также лиц, не имеющих постоянного места работы, злоупотребляющих спиртными напитками, отрицательно характеризующихся по месту жительства и работы, крайне низка. Однако прокурорские работники, поддерживающие государственное обвинение, на судебную практику практически не влияют и в подавляющем большинстве случаев сами ориентируют суды на назначение таким лицам наказания в виде исправительных работ. Снизились показатели кассационного опротестования. Если в первом полугодии 2007 года по протестам прокуроров в кассационном порядке было отменено или изменено 84,1 % необоснованных приговоров, то за аналогичный период текущего года — только 78 %. В Минской области этот 167 показатель составил всего 43,7 % и является самым низким по итогам последних двух лет. Не случайно, наверное, именно в Минской области были вынесены три незаконных оправдательных приговора по ст. 415 УК. Вынесение судами оправдательных приговоров — нормальная практика, однако при этом должны быть исключены факты незаконного освобождения от уголовной ответственности виновных лиц. Анализ показывает, что причинами вынесения судами оправдательных приговоров становятся нарушения закона на стадии предварительного расследования и ненадлежащий прокурорский надзор, низкий уровень поддержания государственного обвинения, судебные ошибки и несовершенство законодательства. По результатам изучения и анализа причин вынесения судами оправдательных приговоров прокурорам следует принимать меры по безусловному опротестованию незаконных судебных постановлений, обобщать судебную практику с целью обеспечения единообразного подхода судов к рассмотрению уголовных дел. О прокурорском надзоре вне уголовно-правовой сферы Важнейшим направлением работы прокуратуры является защита прав и законных интересов граждан. Здесь у прокуратуры, пожалуй, безграничные возможности в рамках осуществления надзора за исполнением законодательства. В первом полугодии 2008 года органами прокуратуры рассмотрено 35 232 обращения, что на 3 108 больше, чем в первом полугодии 2007 года. Признаны обоснованными 4 051, или 17,4 % (4 419, или 20,4 % соответственно). Полагаю, что в органах прокуратуры следует вести мониторинг основных тенденций, связанных с обращениями граждан, с целью своевременного реагирования на нарушения закона. При выдвижении должностных лиц на вышестоящие должности стоит учитывать криминогенную ситуацию в регионе, отношение к профилактике преступлений, а также защите прав и свобод граждан. В результате осуществления мер по реализации Директивы Президента Республики Беларусь от 11 марта 2004 года № 1 “О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины” на треть снизился производственный травматизм (с 5 488 несчастных случаев, повлекших причинение вреда здоровью, в 2004 году до 3 543 — в 2007 году). Уменьшилось с 254 до 229 число погибших на производстве. Снижение отмечено и в первом полугодии 2008 года (со 100 до 84). Однако факты пренебрежения правилами техники безопасности и охраны труда носят распространенный характер. Почти вдвое увеличилось количество несчастных случаев со смертельным исходом в связи с нарушением самими потерпевшими трудовой и производственной дисциплины, требований инструкций по соблюдению мер безопасности. 168 В состоянии алкогольного опьянения находились почти треть от числа погибших и свыше 10 % потерпевших, получивших травмы с тяжелым исходом. Важнейшее направление в реализации правозащитной функции прокуратуры — надзор за исполнением законодательства по возмещению ущерба, причиненного преступлениями и иными правонарушениями. Иски подаются прокурорами в основном в интересах государства и предприятий государственной формы собственности (примерно 85 %). В первом полугодии 2008 года предъявлено в суды 9 984 иска (заявления) на общую сумму 380,4 млрд. рублей (10 679 исков на сумму 213,4 млрд. рублей — за первое полугодие 2007 года). Реально взыскано по искам прокуроров в первом полугодии 2008 года 2,3 млрд. рублей (3,68 % от суммы, на которую иски удовлетворены). За истекший период следователями прокуратуры установлен ущерб на сумму 40,9 млрд. рублей, из которой реально возмещено 9,9 млрд. рублей. Следует отметить, что возмещение ущерба на сумму 7,2 млрд. рублей обеспечено по уголовным делам, расследуемым следователями Генеральной прокуратуры. В прокуратуре Гомельской области работа в этом направлении значительно снижена. Из 1,6 млрд. рублей причиненного ущерба возмещено менее 39 млн. рублей. Аналогичная ситуация сложилась в прокуратуре Минской области, где из 556,3 млн. рублей возмещено лишь 31,5 млн. рублей. Значительно ухудшились показатели возмещения ущерба по требованию прокуроров. За анализируемый период сумма возмещенного ущерба составила 44,5 млрд. рублей (55,3 млрд. рублей за аналогичный период 2007 года), т.е. снизилась на 10,8 млрд. рублей. Низкая эффективность работы органов прокуратуры по возмещению ущерба связана не только с отсутствием инициативы прокуроров, но и с ненадлежащим надзором за учетом исполнительных документов в судах, их несвоевременным обращением к исполнению, медлительностью судебных исполнителей, непринятием всех предусмотренных законом мер по выявлению имущества должников. В этой связи недостаточным следует признать влияние прокуратуры на органы предварительного расследования и надзор за ними в вопросах наложения ареста на имущество лиц, несущих по закону материальную ответственность, на работу судов по исполнению законодательства о наложении штрафов, применении конфискации. Прокуроры по-прежнему оставляют без внимания возмещение морального вреда гражданам, пострадавшим от преступлений и других противоправных действий. Нужно обеспечить качественное участие в рассмотрении дел об освобождении имущества от ареста (исключении из акта описи), выявление случаев совершения должниками незаконных сделок с недвижимостью, ценными бумагами, транспортными средствами, принадлежащими им на праве собственности, и принятие мер по признанию таких сделок 169 недействительными. Во втором полугодии 2008 года считаю необходимым также разобраться с вопросом индексации взысканных сумм. Органы прокуратуры, осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законодательства и законностью правовых актов, в первом полугодии 2008 года провели около 8 тысяч проверок исполнения законодательства. По протестам прокуроров отменено около 2 тысяч незаконных актов, внесено 4,7 тысячи представлений, вынесено 4,8 тысячи предписаний об устранении нарушений законов. Более 5,8 тысячи лиц официально предупреждены о недопустимости нарушений закона. В целях обеспечения безопасности людей, предотвращения их гибели Генеральным прокурором в адрес председателей областных исполнительных комитетов, а также председателя Республиканского государственнообщественного объединения “Белорусское добровольное пожарное общество” направлены письма с требованием обеспечить безусловное исполнение законодательства о предупреждении гибели людей при пожарах. Министру по чрезвычайным ситуациям предложено принять дополнительные меры в целях предупреждения этих фактов. По данным МЧС, в первом полугодии 2008 года по сравнению с аналогичным периодом 2007 года количество пожаров снизилось с 4 954 до 4 430, однако число погибших осталось фактически на том же уровне (573 и 572). В республике сложилась тревожная ситуация, связанная с алкоголизацией населения практически всех возрастных категорий. Объем потребления спиртных напитков на душу населения с 1995 года по 2007 год увеличился с 6,7 до 11,7 литра абсолютного алкоголя. В ряде регионов данный показатель превышает 14 литров (без учета “теневого” производства и незаконного ввоза на территорию Республики Беларусь спиртных напитков). Как свидетельствуют результаты проверок, проведенных в текущем году (в городах Толочин, Березино), в отдельных районах с высоким уровнем алкоголизации населения работа государственных органов и общественных организаций по пресечению пьянства сводится лишь к декларированию необходимости борьбы с пьянством и формальной пропаганде здорового образа жизни. Реальные действия по выполнению соответствующих государственных программ не предпринимаются. Неудовлетворительно проводится работа советов профилактики правонарушений при сельских Советах депутатов. Отсутствует системная и целенаправленная работа органов КДН и ИДН по профилактике подростковой преступности. Не на должном уровне выполняются требования Декрета Президента Республики Беларусь от 24 ноября 2006 года № 18 “О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях”, в том числе в части возмещения расходов, затраченных государством на содержание детей. Учитывая, что пьянство и алкоголизм приобрели массовый и устойчивый характер, представляют значительную угрозу демографической безопасности страны, прокурорам областей и прокурору города Минска следует обеспечить постоянный и эффективный надзор за соблюдением законодательства о борьбе 170 с пьянством и вызванными им правонарушениями; инициировать переработку соответствующих региональных программ применительно к конкретно складывающейся обстановке. В целях обеспечения реализации гражданами конституционного права на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения, прокурорам областей, городов и районов целесообразно принять меры по неукоснительному выполнению органами здравоохранения законодательства, регламентирующего порядок предоставления гражданам бесплатных медицинских услуг, гарантированных государством. В регионах имеют место случаи нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду. Прокуроры уделяют мало внимания проблемам экологической безопасности. Казалось бы, банальная проблема — несанкционированные стоянки автотранспорта возле водоемов. Ее возникновение обусловлено отсутствием специальных мест для стоянки автотранспорта. И это тоже права граждан, которые должны защищать прокуроры. В большинстве крупных городов республики уровень загрязнения атмосферного воздуха превышает санитарно-гигиенические нормы. Значительная часть технологий в промышленности не отвечает требованиям экологической безопасности. На многих водных объектах заметно ухудшились качественные характеристики воды. Все это влечет ухудшение экологической ситуации и несет серьезную опасность для здоровья людей. И здесь прокуратура должна сказать свое слово не только по фактам выявленных нарушений законодательства, а действовать на их предупреждение. Основные усилия прокуратуры должны быть направлены на то, чтобы утвердился правовой порядок в социальной сфере. Особенно там, где более всего граждане чувствуют себя незащищенными. Не на должном уровне находится надзор за исполнением законодательства, регулирующего правовое положение инвалидов. Люди с ограниченными возможностями ежедневно сталкиваются с нарушениями своих прав и часто лишены возможности защищать их собственными силами. Зачастую они не проинформированы о своем праве воспользоваться адресной помощью. Проведенная в текущем году проверка соблюдения исполнительными и распорядительными органами законодательства при предоставлении и использовании жилых помещений государственного жилищного фонда выявила грубые нарушения законодательства в осуществлении учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, факты несвоевременного заселения служебных жилых помещений и жилых помещений социального пользования. Большое число нарушений законодательства установлено при проведении проверки в городе Бобруйске. Так, в жилищном фонде коммунальной собственности города выявлено свыше 70 пустующих квартир, многие из которых не были заселены более года, притом, что количество нуждающихся в 171 социальном жилье среди жителей города Бобруйска превышает 700 человек. На содержание необоснованно незаселенных квартир из средств бюджета израсходовано 26 млн. рублей. Для всех прокуроров должна стать настольным документом Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 года № 2 “О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата”. Любые злоупотребления представителей местных органов власти, чванство, пренебрежение законом и нуждами людей следует незамедлительно пресекать. В связи с принятием Главой государства и Правительством нормативных правовых актов, направленных на активизацию вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемого государственного недвижимого имущества, приватизации государственной собственности и привлечения инвестиций в реальный сектор экономики, в 2008 году прокурорам надлежит провести проверки соблюдения областными, районными исполнительными комитетами соответствующего законодательства. В Генеральной прокуратуре по итогам проверок надо продумать схему мониторинга сложившейся ситуации с использованием приватизированных объектов. При осуществлении надзора за исполнением Директивы Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007 года № 3 “Экономия и бережливость — главные факторы экономической безопасности государства” основные усилия должны быть направлены на предупреждение, выявление и устранение фактов нерационального и неэффективного использования материальных ресурсов и денежных средств, бесхозяйственности, приписок в агропромышленном секторе экономики. Всеми средствами прокурорского надзора необходимо обеспечить сохранность собранного урожая и рациональное использование топливноэнергетических ресурсов в ходе уборочных работ. О гражданско-судебном надзоре Анализ свидетельствует, что прокуроры стали уделять больше внимания качеству надзора в гражданском судопроизводстве, защите прав граждан и государственных интересов. В частности, активизировалась работа по привлечению к материальной ответственности должностных лиц, виновных в незаконных увольнениях граждан. По инициативе Генеральной прокуратуры Совет Министров Республики Беларусь поручил Министерству юстиции внести предложения о дополнении ГПК нормой, позволяющей в одном процессе принять решение о восстановлении на работе, выплате незаконно уволенному работнику заработной платы за время вынужденного прогула и привлечении к материальной ответственности виновного должностного лица. Сегодня нуждается в активизации работа прокуроров по кассационному опротестованию незаконных и необоснованных судебных постановлений. Ранее действующие ограничения на принесение протеста только в отсутствие 172 кассационной жалобы приказом Генерального прокурора от 13 июня 2008 года отменены. Первостепенной задачей при осуществлении надзора за законностью судебных постановлений по гражданским делам необходимо считать защиту государственных интересов и прав социально не защищенной категории граждан. Остро и принципиально реагировать на каждое нарушение законодательства об исполнении судебных постановлений и других актов по делам, связанным с возмещением ущерба государству, юридическим лицам государственной формы собственности, а также по искам прокуроров. О работе специализированных прокуратур Белорусской военной прокуратурой принимались меры по повышению ее координирующей роли в борьбе с преступностью, коррупцией и другими правонарушениями в воинских формированиях. Вместе с тем в 2008 году ослаблено внимание к вопросам соблюдения законности во взаимоотношениях солдат, младших командиров и лиц офицерского состава. Более половины всех воинских преступлений составили неуставные взаимоотношения (41 против 38), причем основная их часть выявлена в Вооруженных Силах — 35, или 85%. Во многих воинских частях неуставные отношения стали следствием отсутствия целенаправленной, повседневной работы по их предупреждению, незнания командирами различных уровней реального положения дел в воинских коллективах, формализма в подборе и подготовке сержантского состава. Подавляющее большинство нарушений правил взаимоотношений между военнослужащими совершено в казарменных помещениях, на территориях частей и соединений в отсутствие офицеров и прапорщиков. Назначенные в наряд сержанты не только не пресекают такие факты, но нередко и сами нарушают уставный порядок. За минувшие годы командованию войск и военным прокурорам удалось добиться сокращения случаев утаивания неуставных отношений. Однако наступившая вслед за этим самоуспокоенность не позволила в полной мере использовать весь арсенал предусмотренных законодательством мер по предупреждению подобных проявлений. Это формирует у призывников и их родителей негативное отношение к воинской службе. Настораживает и рост в первом полугодии 2008 года более чем в 2 раза коррупционных преступлений, совершенных военнослужащими (44 против 17). Почти половина из них — это получение взяток, причем, подчас офицерами, занимавшими высокие должности. И хотя большая часть учтенных коррупционных проявлений совершены в минувшие годы, уровень коррупции в войсках остается высоким и требует применения оперативных и действенных мер прокурорского реагирования. Белорусскому военному прокурору необходимо принять меры по повышению эффективности прокурорского надзора, направленные на обеспечение безопасных условий прохождения воинской службы, строгого 173 уставного порядка и дисциплины в воинских формированиях, предупреждение и пресечение воинских преступлений, связанных с неуставными взаимоотношениями и злоупотреблениями по службе. Усилить надзор за исполнением законодательства о сохранности оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, активизировать борьбу с коррупцией в воинских формированиях. Динамика преступности на транспорте свидетельствует об устойчивом снижении ее уровня. Общее число зарегистрированных преступлений снизилось на 22 % (с 1 128 до 875), в том числе тяжких — на 11 % (с 149 до 132). В анализируемом периоде не зарегистрировано убийств, изнасилований, уменьшилось количество тяжких телесных повреждений, грабежей, хулиганств и других насильственных преступлений. Не отмечено крушений и серьезных аварий на железнодорожном транспорте и метрополитене, закрепилась положительная тенденция к снижению числа погибших на станциях и перегонах (с 61 до 49, или на 20%). В то же время вызывают озабоченность авиационные происшествия, участившиеся в первом полугодии 2008 года, с самолетами белорусских компаний и предприятий, что требует принятия дополнительных мер по обеспечению безопасности полетов, охране жизни и здоровья граждан. Анализ практики и итоги работы органов прокуратуры за первое полугодие 2008 года позволяют сделать вывод о позитивных тенденциях в борьбе с преступностью. В последнее время происходит активизация работы органов прокуратуры по профилактике правонарушений. Это вполне закономерно, поскольку задача предупреждения преступлений пронизывает все направления многогранной и сложной деятельности прокуратуры, что соответствует самой сути этого государственно-правового института, призванного обеспечивать верховенство права, законности и правопорядка, защиту прав граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. О работе органов прокуратуры в современных условиях и некоторых мерах по дальнейшему повышению эффективности прокурорского надзора Тезисы выступления Генерального прокурора Республики Беларусь Г. Василевича на совещании 6 августа 2009 года у Президента Республики Беларусь А. Лукашенко по вопросам деятельности прокуратуры Республики Беларусь Уважаемый Президент Республики Беларусь! Уважаемые коллеги! Доложу об основных тенденциях и результатах работы органов прокуратуры с 2007 года по настоящее время. 174 О влиянии прокурорского надзора на криминогенную ситуацию Органами прокуратуры проведена значительная организационная и аналитическая работа по координации правоохранительной деятельности. В 2008 году количество зарегистрированных преступлений снизилось на 12,1 %, в первом полугодии 2009 года — еще на 9,6 %. Снижение произошло по всем четырем категориям преступлений (особо тяжкие, тяжкие, менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности). Например, в сравнении с 2007 годом в 2008 году и первом полугодии 2009 года количество убийств уменьшилось соответственно на 18,5 % и 24 %; тяжких телесных повреждений — на 8,9 % и 12,5 %. В 2007 году количество краж снизилось всего на 1 %, в 2008 году произошло их уменьшение на 15 %, в первом полугодии текущего года — еще на 11 %. При этом количество краж из квартир в 2008 году снизилось на 16 %, в текущем году — еще на 12 %. За полтора года уровень раскрываемости преступлений увеличился на 9 % и составил 58,1 %. Раскрываемость убийств, расследование по которым производится следователями прокуратуры, выросла с 94% до 97%, тяжких телесных повреждений — с 95 % до 97 %, разбоев — с 68 % до 83 %, грабежей — с 59 % до 71 %, краж — с 28 % до 35 %. С апреля 2008 года по моему поручению работники Генеральной прокуратуры занимаются вопросами предупреждения краж мобильных телефонов и их незаконной поставки в Беларусь, легализации мобильных телефонов с измененными IMEI-номерами. У оператора мобильной связи МТС на обслуживании было выявлено 270 тысяч мобильных телефонов, из них 97 тысяч под одним IMEI-номером; у Велком — соответственно 70 тысяч и 27 тысяч. И хотя операторы мобильной связи получают миллиардные суммы дохода от разного рода проводимых ими игр, они не желают установить оборудование, которое исключало бы в будущем подключение “серых” телефонов. Свежий пример: буквально накануне совещания в магазине “Панорама” (город Минск) изъята партия таких мобильных телефонов на сумму 180 млн. рублей. По нашей инициативе впервые стали возбуждать уголовные дела за перепрошивку IMEI-номеров мобильных телефонов. О рецидивной преступности Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, к сожалению, возрос с 40,6 % (в 2007 году) до 45,4 % (за истекший период 2009 года). Есть все основания констатировать неэффективность работы исправительных колоний: сегодня они выполняют функцию изоляции, но не исправления осужденных лиц. В столь высоком показателе рецидива имеется доля и их вины, ведь проще заниматься перевоспитанием осужденных в условиях исправительных учреждений, нежели после их освобождения. Существует проблема с институтом условно-досрочного освобождения: по оценкам прокуратуры, около 12 % лиц, освобожденных условно-досрочно, 175 вновь совершают преступления. С учетом поручения Главы государства (МВД и Генеральной прокуратуре) о снижении уровня рецидивной преступности перед прокурорами районов и городов поставлена задача проводить встречи с лицами в течение первого месяца после освобождения их из мест лишения свободы. Основное в деле предупреждения рецидивной преступности — обеспечение занятости лиц, освободившихся из мест лишения свободы, и их социализация. На рецидив преступлений влияет и то обстоятельство, что ежегодно от отбывания наказания в виде исправительных работ и ограничения свободы уклоняются 6-7 тысяч человек. Такой вид наказания для них был изначально неэффективным. Мы расцениваем этот факт как брак в работе прокуроров и судов. От государственных обвинителей требую предлагать исправительные работы только тем обвиняемым, кто имеет работу либо в период расследования уголовного дела принял меры к трудоустройству, а также при условии, если есть абсолютная уверенность в том, что приговор о назначении наказания в виде исправительных работ будет исполняться. Надеюсь, что и суды положительно воспримут такой подход. О коррупционных преступлениях Опыт Беларуси и других стран свидетельствует, что такое явление, как коррупция, весьма живуче. Прокуратура решает задачу противодействия этому злу в двух направлениях деятельности. 1. Репрессивный путь — выявление преступлений и иных коррупционных правонарушений: • требование государственными обвинителями в отношении обвиняемых по уголовным делам о коррупционных преступлениях суровых мер наказания; • взыскание ущерба причиненного коррупционными преступлениями. В первом полугодии 2009 года сумма ущерба от подобных преступлений составила немногим больше 20 млрд. рублей. С учетом его возмещения на стадии предварительного следствия (2 млрд. 927 млн. рублей) и наложенного ареста на имущество (36 млрд. 466 млн. рублей) рассчитываем, что ущерб будет возмещен полностью; • неприменение законов об амнистии в отношении коррупционеров. В 2007 году выявлено 3 084 преступления, 2008 году — 2 735, первом полугодии 2009 года — 1 990. По состоянию на 1 августа 2009 года выявлено на 11 % коррупционных преступлений больше, чем в аналогичном периоде прошлого года. Доминируют факты взяточничества, хищения имущества путем злоупотребления служебными полномочиями, злоупотребления властью или служебными полномочиями. В текущем году проведено 546 проверок соблюдения антикоррупционного законодательства, или на 25 % больше, чем в соответствующем периоде 2008 года; внесено 265 представлений, или на 33 % больше; привлечено к административной ответственности 147 человек, к 176 дисциплинарной — 464 (на 60 % больше, чем в первом полугодии 2008 года); возбуждено 60 уголовных дел (на 5 % больше). 2. Превентивный путь воздействия: • тщательный подбор кадров как для правоохранительных органов, так и для замещения вакансий государственных служащих, особенно на те должности, где лицо распоряжается материальными и финансовыми ресурсами; • принятие прокуратурой дополнительных мер по усилению взаимодействия в борьбе с коррупцией не только между правоохранительными и другими властными структурами, но и трудовыми коллективами. Инициируем проведение специального заседания Правительства, посвященного проблемам борьбы с коррупцией, выработке мер по противодействию ей. В январе 2009 года с участием прокуроров были проведены заседания исполкомов, на которых обсуждались вопросы борьбы с коррупцией. Однако этого недостаточно. Следует регулярно проводить заседания местных исполнительных органов, по данному вопросу. Убежден в необходимости подключать общественное мнение к решению данной проблемы, шире использовать возможности открытых судебных процессов. Важно, чтобы в этой сфере правоотношений активно действовали не только прокуроры, но и председатели районных и городских исполкомов — открыто, с участием директорского корпуса. Почву для коррупционных правонарушений дает и несовершенство законодательства, хотя и проведена его “расчистка”. Так, в результате проведенных в апреле — июне 2009 года проверок соблюдения законодательства при предоставлении и изъятии земельных участков выявлены массовые грубые нарушения законодательства об охране и использовании земель. Нечеткость формулировок, пробелы в актах законодательства способствуют совершению неправовых действий. О преступности несовершеннолетних Число преступлений среди несовершеннолетних сократилось в 2008 году на 9,4 %, в первом полугодии текущего года — еще на 10 %. Удалось повысить процент возмещения средств, затраченных государством на содержание детей (с 27 % в 2007 году до 42,4 % в 2009 году). Однако проблем с надлежащим исполнением законодательства о несовершеннолетних еще много. К сожалению, при принятии решений об отобрании детей, лишении родительских прав грубые ошибки допускают и прокуроры, и органы опеки и попечительства, и комиссии по делам несовершеннолетних, и судьи. Имеются факты гибели несовершеннолетних в результате травм, суицидов, преступного поведения родителей. 177 Надзор при производстве предварительного следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности Следователи органов прокуратуры расследуют наиболее сложные уголовные дела: об убийствах, причинении тяжких телесных повреждений, преступлениях коррупционной направленности. Наряду с производством предварительного следствия именно они ежегодно разрешают несколько десятков тысяч заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурорские работники, следователи выезжают также на места совершения убийств, суицидов, утоплений, производственного и иного травматизма. В 2007 году осуществлено 15,3 тысячи таких выездов, 2008 году — 17 тысяч, за 6 месяцев 2009 года — 8,8 тысячи. В этой связи уместно отметить еще и огромную эмоциональную нагрузку, которая ложится на плечи молодых прокурорских работников. По результатам расследования абсолютного большинства уголовных дел в соответствующие инстанции внесены представления об устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершению преступлений. В 2007 году следователи прокуратуры отреагировали на факты совершения преступлений и тем самым способствовали профилактике преступлений по 60 % оконченных дел, 2008 году — по 71%, первом полугодии 2009 года — по 77 %, или на 17 % больше в сравнении с 2007 годом. Это напрямую связано с сокращением числа убийств. С учетом проведенных ранее совещаний, а также указаний Главы государства необходимо еще более принципиально подходить к даче санкций на проведение оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ). Но прокуроры достаточно часто оказываются под огнем критики за то, что отказывают в даче санкций на проведение необоснованных и незаконных ОРМ. Цифры также свидетельствуют, что в 2008 году дано санкций на проведение ОРМ на 10 % меньше, чем в 2007 году (или 20,5 тысячи против 23 тысяч в 2007 году), в первом полугодии 2009 года таких санкций дано 12,8 тысячи. Результативность проведенных ОРМ составила в 2007 году 50 %, 2008 году — 48,3 %. По фактам вскрытых нарушений законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности прокурорами внесено представлений и других актов прокурорского надзора: в 2007 году — 215, 2008 году — 228, первом полугодии 2009 года — 153. По требованиям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности в 2007 году 95 человек, 2008 году — 185, первом полугодии 2009 года — 179, к иной ответственности (материальной) — соответственно 69, 179 и 95. Вследствие нарушения законодательствапри осуществлении оперативнорозыскной деятельности в 2007—2008 годах судами были оправданы 2 человека, в 2009 году таких фактов не допущено. К сожалению, выявлены случаи фальсификации материалов ОРМ. Так, в Витебской области на протяжении 2005-2007 годов проверочные закупки по делам оперативного учета не проводились, их результаты были сфальсифицированы. 178 В целях усиления прокурорского надзора мною поставлена задача более детально анализировать процедуру фиксации результатов ОРМ. Надзор за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания должен находиться на приоритетных позициях. Об оперативности предварительного следствия Итоги первого полугодия 2009 года свидетельствуют, что с превышением двухмесячного срока следователями прокуратуры расследовано 12,4 % уголовных дел, в то время как в 2007 году их было 19,2 %. Этот важнейший показатель улучшен в 1,5 раза. Такой показатель следственной работы, как прекращение производства по уголовным делам, также существенно улучшился: в 2007 году в прокуратуре он составил 10,8 % от всего количества возбужденных уголовных дел, по итогам первого полугодия этого года — 7,7 %. Данный показатель значительно выше, чем в МВД, КГБ и ДФР КГК (МВД: 10,9 % (в 2007 году) и 10,9 % (в первом полугодии 2009 года); КГБ: 11,3% и 12,5%; ДФР КГК: 17,2 % и 27,2 %). Надзор за соответствием закону судебных постановлений Возросло количество как принесенных в суды, так и удовлетворенных ими надзорных протестов прокуроров. В 2007 году принесено 437 протестов (удовлетворено 309), 2008 году — 589 (331), первом полугодии 2009 года — 421 (270). В первом полугодии 2009 года судами удовлетворено столько же протестов Генеральной прокуратуры, сколько их было удовлетворено за весь 2007 год. По существу, таким образом прокуратура исправляет судебные ошибки. Естественно, допускаются ошибки и органами предварительного расследования. Разбираемся с каждым таким случаем. Проводим учебу следователей, а когда это не помогает, привлекаем виновных к ответственности. В 2008 году, например, к 154 работникам применены меры дисциплинарного воздействия. Оправдательные приговоры — это особая тема, она в области нашего постоянного внимания. В 2008 году судами постановлено 182 оправдательных приговора (в 2007 году — 130), из них 33 отменены по протестам прокуроров. Существует проблема соразмерности наказания тяжести совершенного деяния и личности преступника. Пока она полностью не решена, но есть и позитивные примеры. Эффективность прокурорского надзора можно продемонстрировать на следующем примере. Более полугода прокуратура и Генеральный прокурор затратили на то, чтобы за управление транспортным 179 средством в состоянии опьянения после наложения административного взыскания на виновных лиц налагались более существенные штрафы, предусмотренные Уголовным кодексом Республики Беларусь (УК) — до 1000 базовых величин, а не символические штрафы (30—40 базовых величин), как это было в 2007—2008 годах. Благодаря настойчивости прокуроров в 2008 году только по ст. 3171 УК в бюджет взыскано 10,5 млрд. рублей, а в первом полугодии 2009 года — почти 12 млрд. рублей (в 2007 году — 895 млн. рублей). Надзор за исполнением актов законодательства В данном направлении отсутствуют установки на какие-то количественные показатели. На заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры неоднократно обращалось внимание на качество актов прокурорского надзора. Установок на увеличение количественных показателей в ущерб качеству проверок и вносимых по их результатам актов нет и быть не может. Генеральная прокуратура значительно усилила взаимодействие с республиканским и областным звеном государственных органов. В 2007 году в Совет Министров, министерства, облисполкомы Генеральным прокурором было направлено 23 информации о состоянии законности и представления об устранении нарушений законодательства, в 2008 году — 99, в 2009 году — 28. К наиболее значимым из перечисленных следует отнести акты по вопросам возмещения средств, затраченных на розыск обвиняемых (в Витебской области за 4 месяца 2009 года взыскано 170 млн. рублей), предупреждения правонарушений, принятия мер по охране государственной собственности, распоряжения коммунальной собственностью, соблюдения земельного законодательства, исполнения судебных решений по уголовным и гражданским делам, профилактики убийств, тяжких телесных повреждений, хищений (в том числе мобильных телефонов), исполнения директив Президента Республики Беларусь, законодательства об обращениях граждан в органы власти и др. Нам необходимо усилить прокурорское воздействие на контролирующие органы: они работают еще не совсем эффективно. По линии общего надзора во внесудебном порядке в 2007 году возмещен ущерб на сумму 105,5 млрд. рублей, 2008 году — 83,5 млрд. рублей, первом полугодии 2009 года — 99,5 млрд. рублей. Удовлетворены исковые требования прокуроров на сумму: • общими судами: в 2007 году — 104,8 млрд. рублей, 2008 году — 481 млрд. рублей, первом полугодии 2009 года — 22,3 млрд. рублей; • хозяйственными судами: в 2007 году — 100,7 млрд. рублей, 2008 году — 97,6 млрд. рублей, первом полугодии 2009 года — 53,8 млрд. рублей. За последние полтора года число обращений граждан в органы прокуратуры увеличилось на 5 %. Каждое шестое-седьмое разрешенное обращение органами прокуратуры признано обоснованным. 180 О кадрах В органах прокуратуры Республики Беларусь проходят службу 1 988 прокурорских работников, из них 390 — следователи. В системе органов прокуратуры каждый третий работник — в возрасте до 30 лет, а 54 % работников — от 30 до 50 лет. В основном это добросовестные работники. Эмоциональные перегрузки испытывают не только следователи, но и другие прокурорские работники. Ведь приходится не только юридически грамотно разбираться в запутанныхситуациях, но и выезжать на места происшествий (убийства, суициды, места аварий с гибелью людей и т.д.). Несмотря на то что руководством Генеральной прокуратуры были предприняты организационно-практические меры по недопущению фактов нарушения законов со стороны подчиненных, ряд прокуроров и следователей были привлечены к различным видам ответственности, в том числе уголовной. В целях недопущения внеслужебных контактов прокурорских работников с лицами, в отношении которых ведется уголовное преследование, издан соответствующий приказ Генерального прокурора Республики Беларусь. Коснусь ряда практических вопросов и задач, решение которых имеет важное значение для повышения эффективности работы органов прокуратуры, укрепления законности и правопорядка. 1. Улучшение кадрового состава органов прокуратуры и повышение исполнительской дисциплины. Необходимо улучшить подготовку и переподготовку прокурорских работников. Руководителям органов прокуратуры следует более целенаправленно работать со студентами 4—5 курсов юридических факультетов вузов. Ведь впоследствии наиболее достойные из них могут быть направлены на службу в органы прокуратуры. Надлежит продолжить положительно зарекомендовавшую себя практику отбора на службу в органы прокуратуры лиц из числа общественных помощников прокуроров и предусмотреть возможность зачисления на вакантные должности в качестве стажеров студентов 5 курса юридических факультетов на время прохождения ими производственной практики. Надо формировать кадровый резерв, особенно районного звена, из молодых и грамотных юристов, работающих в иных органах власти, на государственных предприятиях. 2. Оптимизация структуры и повышение нагрузки на некоторые звенья прокуратуры (Белорусскую транспортную (БТП) и Белорусскую военную (БВП) прокуратуры). В БВП предлагается ликвидировать прокуратуру по надзору за законностью в воинских частях Военно-воздушных сил и войск противовоздушной обороны Вооруженных Сил Республики Беларусь, на Государственной границе и в органах пограничной службы Республики Беларусь, возложив соответствующие обязанности на БВП. Польза от такой реорганизации будет, если сокращенные штатные единицы будут переданы не в аппарат Генеральной прокуратуры и прокуратуры областей, а в районные прокуратуры. 3. Сокращение документооборота внутри органов прокуратуры. Отмечу, что в органах прокуратуры наблюдается рост количества входящей 181 корреспонденции. Мы вынуждены реагировать на это, принимая организационно-практические меры. В настоящее время идет активное внедрение и дальнейшее развитие обмена информацией в электронном виде не только с прокуратурами областей, но и прокуратурами районов и городов. Это обеспечит большую управляемость и эффективность работы всех звеньев прокуратуры. 4. Усиление надзора за работой контролирующих органов. Конституция и закон обязывают осуществлять прокурорский надзор в этой сфере. Показательный пример — деятельность землеустроительной службы. В ней работает 1 344 сотрудника, практически столько же, сколько прокурорских работников. Служба создавалась для контроля за соблюдением требований законодательства об охране и использовании земель. В результате проведенных прокуратурой проверок в работе землеустроительной службы выявлено множество нарушений, тем не менее все стрелы критики за такие нарушения безосновательно направлены в адрес прокуроров. Мною внесены соответствующие предложения, в том числе и о привлечении руководителей Государственного комитета по имуществу, в состав которого входит землеустроительная служба, к ответственности. Мы готовы к созданию природоохранной прокуратуры за счет передачи нам 150 штатных единиц из землеустроительной службы. Кстати, сейчас раздаются голоса, что надо часть землеустроителей вернуть в структуру исполкомов. Но ведь были же инициаторы переподчинения службы! Пусть бы они отчитались за обоснованность внесенных предложений и качество представленных в свое время проектов соответствующих нормативных правовых актов. 5. Освобождение прокуратуры от несвойственных ей функций (участие в выделении зданий под посольства, в работе комиссий по вовлечению в оборот неиспользуемого имущества). 6. Усиление надзора за исполнением директив Президента Республики Беларусь, другими стратегическими направлениями (труд, жилье). При проведении проверок целесообразно задействовать не все регионы, а только те, где отмечаются негативные тенденции. Полученную информацию доводить до сведения всех заинтересованных инстанций с целью устранения нарушений. 7. Активизация работы органов исполнительной власти, в частности исполкомов, местных администраций, Правительства. Согласно ст. 9 Закона “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” исполкомы обязаны обеспечивать законность и общественную безопасность на подведомственных территориях. Результаты этой работы, особенно по профилактике коррупционных проявлений, были бы более весомы, если бы исполнительные и распорядительные органы на местах, как того и требует законодательство, также усилили свою деятельность в вышеназванном направлении. 182 Прокурорам более тщательно и заблаговременно необходимо осуществлять подготовку к заседаниям местных органов управления и самоуправления. 8. Введение антикоррупционной экспертизы в отношении всех проектов нормативных правовых актов, включая ведомственные. Здесь должен быть задействован ресурс разработчиков проектов, а также Министерства юстиции, Министерства экономики, Министерства финансов. Следует установить ответственность разработчиков проектов нормативных правовых актов за их качество. 9. В Департаменте финансового мониторинга Комитета государственного контроля ввести учет заключенных договоров по государственным закупкам на сумму, например, 100 тысяч условных единиц и выше. 10. Повышение качества предварительного следствия и дознания. Регулярно проводить учебу следователей и дознавателей всех правоохранительных органов. Актуален вопрос о качестве работы экспертных учреждений. Длительные сроки проведения экспертиз существенно затягивают расследование уголовного дела. Если подозреваемый или, тем более, осужденный в жалобе ставит под сомнение достоверность доказательств или результатов экспертизы, то надлежит за его счет проводить повторную экспертизу. Если результаты окажутся в пользу заявителя, необходимо будет возместить ему средства, затраченные на экспертизу. Требуется создать разветвленную систему экспертного обеспечения строительных, технических и иных экспертиз (в настоящее время они проводятся по 6 — 8 месяцев). 11. Детальное нормативное закрепление процедуры проведения ОРМ, пересмотр ведомственных правовых актов МВД, КГБ, ДФР, КГК. Необходимо принятие межведомственного правового акта, определяющего единую тактику и методику проведения ОРМ, основания заведения, порядок и сроки ведения дел оперативного учета. 12. Наделение вышестоящих по отношению к государственному обвинителю прокуроров полномочиями по опротестованию в кассационном и надзорном порядке судебных постановлений по уголовным делам в случаях необоснованной переквалификации государственным обвинителем деяний обвиняемого, а также если предложенный им вид уголовного наказания оказался чрезмерно мягким. 13. Повышение ответственности руководителей государственных органов за своевременное и полное реагирование на предложения прокуратуры по совершенствованию законодательств. 14. Предоставление права прокурорам областей и города Минска самим опротестовывать решения районного суда по делам об административных правонарушениях председателю областного суда и Минского городского суда. 15. Оптимизация практики назначения наказания лицам, совершившим преступления (общественные и исправительные работы, ограничение свободы, усиление ответственности по ст. 174 УК за уклонение родителей от содержания 183 детей либо возмещения расходов, затраченных государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении). 16. Наделение прокуроров правом (с согласия обвиняемого) временно отказаться от выдвижения публичного обвинения с одновременным возложением на обвиняемого определенных обязанностей. В качестве таковых, например, может быть работа в больнице, на строительных объектах, выполнение другой непрестижной работы. Прокурор мог бы устанавливать срок указанной работы. В том случае, если обвиняемый добросовестно выполнит возложенные на него обязанности, он не будет преследоваться в уголовном порядке. Органам прокуратуры предстоит большая и ответственная работа, цели и задачи которой диктуются самой жизнью, Законом Республики Беларусь “О прокуратуре Республики Беларусь” и требованиями Главы государства. Прокурорский надзор должен быть более эффективным Прокуратура Республики Беларусь является важнейшим элементом системы государственной власти. Как известно, Конституцией Республики Беларусь (ст.125), а также Законом “О прокуратуре Республики Беларусь” определено, что прокуратура в лице Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по уголовным, гражданским делам и делам об административных правонарушениях. В случаях, предусмотренных уголовнопроцессуальным законом, прокуратура проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение. Таким образом, сфера действия прокурорского надзора всеобъемлюща. От деятельности органов прокуратуры зависят уровень исполнения актов действующего законодательства и состояние правового сознания и правовой культуры общества. Коснусь ряда практических вопросов, решение которых имеет, на мой взгляд, важное значение для укрепления законности и правопорядка. Нам необходимо усилить аналитическую работу, являющуюся основой организации надзора. За статистическими данными мы не всегда своевременно видим истоки проблемы и пути ее решения. Чаще всего влияем на состояние преступности, подводя итоги работы за полугодие или год, реагировать же следует ежедневно. 184 Ставлю перед каждым руководителем органа прокуратуры задачу — проводить комплексный анализ развития ситуации по итогам каждого месяца. В Генеральной прокуратуре от Генерального прокурора до руководителя отдела и его заместителя должны располагать данными о положении дел по своим направлениям деятельности не только в области, но и в каждом районе, городе. Прокуроры районов обязаны знать, как исполняется законодательство в организациях, расположенных на подведомственной территории, а, если речь идет о сельских районах, — в каждом сельсовете. Наша задача — включить в активную работу по предупреждению и пресечению правонарушений весь механизм государственной и общественной власти, функционирование которого предусмотрено законодательством. Практика ежемесячного заслушивания отчетов прокуроров областей, городов и районов о проделанной работе будет продолжена. Причем упор важно делать не столько на динамику правонарушений (что в определенной степени является интегральным показателем всех усилий), сколько на работу с населением, на надзор за исполнением законодательства, влияющего на состояние преступности. Преступления — это лишь “вершки” тех негативных социальных процессов, которые происходят в обществе. Поэтому через законодательство мы должны влиять на них. Цель — существенно укрепить законность и правопорядок, включить в активную работу все звенья государственного аппарата, в том числе исполкомы, а также общественные формирования. Необходимо, чтобы каждый прокурор стал организатором обеспечения законности и своей деятельностью активно способствовал отлаженной, четкой и эффективной работе всего правообеспечивающего механизма. Убежден, что потенциал правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, а также местных исполнительных и распорядительных органов, местных Советов депутатов, депутатского корпуса, комиссий используется еще недостаточно. Полагаю, что с этим согласятся мои коллеги — прокурорские работники. О преступности Конечно, здесь наша надзорная деятельность и ее результаты проявляются наиболее очевидно. Не только МВД, КГБ, КГК, ГТК призваны по своим направлениям бороться с преступными проявлениями, но и органы прокуратуры. Поэтому мы не можем занимать позицию стороннего наблюдателя. Итоги первого квартала 2008 года нас не могут успокаивать. Совершено 40 792 преступления. В сравнении с первым кварталом 2007 года количество совершенных преступлений уменьшилось на 1,6 %. Вместе с тем возросло число особо тяжких (на 14,5 %) и тяжких (на 5,4 %) преступлений. Эти категории преступлений являются наиболее опасными для государства и общества, поскольку посягают на жизнь и здоровье наших граждан. 185 Увеличилось количество совершенных убийств на 11,7 % (со 197 в первом квартале 2007 года до 220 в первом квартале 2008 года). Значительную “прибавку” таким преступлениям дал Дрогичинский район, где изначально убийства маскировались преступниками под естественную смерть престарелых граждан. Необходимо каждому прокурору проанализировать, имеются ли подобные случаи на подведомственной ему территории. Помимо Дрогичинского района, где с начала года зафиксировано 12 убийств, в “лидерах” — Московский район города Минска (8), Брестский (7), Минский (7) районы, город Лида (7), Жлобинский (6), Солигорский (6), Гомельский (6) районы, города Пинск (5), Орша (5) и Барановичи (5), Лидский (5) и Бобруйский (5) районы. Значительное число убийств совершается на бытовой почве лицами, находящимися в состоянии опьянения. Зачастую уровень воспитания и культуры таков, что люди выясняют свои споры нецивилизованно. Было бы уместно, чтобы к проведению профилактической работы с населением, особенно в молодежной среде, привлекались не только юристы, но и педагоги, психологи. Приведенная таблица характеризует уровень преступности на 10 тысяч населения за первый квартал 2008 года в сравнении с первым кварталом 2007 года. № Области Годы Численность Количество Уровень населения зарегистрирован- преступлений (тыс. чел.) ных на 10 тысяч преступлений населения 1 2 3 4 5 6 7 8 Брестская 2007 2008 Витебская 2007 2008 Гомельская 2007 2008 Гродненская 2007 2008 Минская 2007 2008 Могилевская 2007 2008 Город 2007 Минск 2008 По Республике 2007 Беларусь 2008 1439,5 1435 1283,2 1273,3 1475,9 1468 1114,1 1106,6 1466,8 1461 1137,5 1129 1797,5 1814,8 9714,5 9689,8 4329 4452 5082 5148 6649 6264 3828 3829 6733 7020 5394 5082 8930 8545 41474 40792 З0,0 31,0 39,6 40,4 45,1 42,7 34,4 34,6 45,9 48,0 47,4 45,0 49,7 47,1 42,7 42,1 Высок уровень преступности (в расчете на 10 тысяч населения) в Минской области, городе Минске, Могилевской и Гомельской областях. Но 186 прокурорам и других регионов следует разобраться, почему происходит рост тех или иных видов преступлений. Например (сравнивая первые кварталы 2007 и 2008 годов), в Гродненской области число убийств выросло с 13 до 31, в Брестской — с 24 до 42. В Минской области их зарегистрировано 39 (в первом квартале 2007 года — 40). Есть районы и города, в которых уровень преступности значительно выше среднереспубликанского показателя — 42,1. Так, в Бобруйском районе он составляет 112, Железнодорожном районе города Витебска и Брестском районе — по 71, Могилевском — 70, Кличевском — 66, Пуховичском и Смолевичском — по 65, Жлобинском — 64, Осиповичском — 60. Разумеется, обязанность обеспечивать порядок на улицах, в других общественных местах возложена на органы внутренних дел. Однако прокуроры должны анализировать криминогенную ситуацию, выявлять причины и условия совершения преступлений и принимать меры к их устранению во взаимодействии с другими правоохранительными органами. Каждый из видов преступлений предопределяет и свои меры профилактического воздействия. Обращаю внимание прокуроров, что борьба с преступностью — это и наша задача. Предлагаю прокурорским работникам правильно ее воспринять. При этом предупреждаю о том, что какая-либо “корректировка” статистики, укрывательство от учета преступлений должны быть исключены. О коррупционных преступлениях В прошлом году выявлено 3084 коррупционных преступления, или на 8,9 % меньше, чем в 2006 году. В структуре коррупционных преступлений одну треть занимают служебные подлоги, еще треть — взяточничество. К сожалению, продолжается негативная тенденция формирования результатов борьбы с этим явлением в основном за счет установления посредников взятки и взяткодателей. Оперативные эксперименты часто заканчиваются до стадии выхода на получателей взятки. Взятка в размере 20 долларов и умышленное создание “окна” на таможенной границе, в результате которого государство теряет мил- лиарды, — все это слагаемые общей цифры коррупционных преступлений. Показателен и текущий период. В первом квартале 2008 года совершены: хищения путем злоупотребления служебными полномочиями — 248 (в 2007 году — 195); хищения путем присвоения либо растраты — 305 (в 2007 году — 325); злоупотребления властью или служебными полномочиями — 105 (в 2007 году — 85); превышения власти или служебных полномочий — 13 (в 2007 году — 20); служебные подлоги — 308 (в 2007 году — 248); получение взятки — 191 (в 2007 году — 132); дача взятки — 135 (в 2007 году — 102). Таким образом, количество преступлений коррупционной направленности увеличилось почти на 20 %. Пока это явление еще носит распространенный характер, критиковать правоохранительные органы за допущенный рост вряд ли уместно. 187 Наоборот, работа по выявлению и пресечению подобных преступлений должна быть более активной. Но и здесь мы могли бы предостеречь лиц, склонных к совершению таких преступлений. Надо шире использовать возможности телевидения в воспитательных целях, используя сюжеты о лицах, совершивших преступления и отбывающих наказание, чаще выступать перед должностными лицами, хозяйственным активом. 28 февраля текущего года коллегия Генеральной прокуратуры рассмотрела вопрос об исполнении законодательства, направленного на противодействие коррупции. Принято решение коллегии, содержащее конкретные поручения прокурорам. О предупреждении правонарушений несовершеннолетних На коллегии Генеральной прокуратуры 29 апреля 2008 года проанализировано исполнение законодательства о профилактике преступности несовершеннолетних, а также о возмещении расходов на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, в Гродненском, Молодечненском, Лидском, Ошмянском и Стародорожском районах. Проверки показали, что в этих районах проводится определенная работа по исполнению законодательства в указанной сфере. Однако ее уровень далек от предъявляемых в государстве требований. Хуже всего обстоят дела в Гродненском районе. По уровню правонарушений несовершеннолетних этот район — явный лидер среди названных районов. Комиссия по делам несовершеннолетних в силу пассивности ее председателя слабо координирует работу государственных и общественных формирований. Можно, конечно, предъявить претензии руководству Гродненского райисполкома, однако возникает вопрос: почему прокурорский надзор сведен к созерцанию бездействия местных исполнительных и распорядительных органов? В 2007 году в Гродненском районе коэффициент преступности на 10 тысяч несовершеннолетних составил 210, Молодечненском — 198, Стародорожском — 181, Лидском — 139, Ошмянском — 99. На коллегии констатировано, что, несмотря на значительный рост преступности несовершеннолетних в Гродненском районе в прошлом году (на 46 %), серьезных мер по исправлению существующего положения предпринято не было, и в первом квартале 2008 года количество преступлений увеличилось по сравнению с аналогичным периодом 2007 года почти в два раза. В Стародорожском районе в 2007 году преступность несовершеннолетних возросла в 2,1 раза, а в первом квартале 2008 года — в 5 раз. Полагаю, что роль органов прокуратуры в предупреждении правонарушений несовершеннолетних должна быть более значительной. 188 Об исполнении Декрета № 18 Исполнение Декрета Президента Республики Беларусь от 24 ноября 2006 года № 18 “О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях” находится на низком уровне, о чем свидетельствуют материалы проведенных прокурорами проверок. Прокурорам необходимо обратить самое пристальное внимание на работу по реализации этого Декрета всеми заинтересованными органами. Проверка в Гродненском районе показала, что должностные лица часто не имеют полной информации о том, как исполняется данный Декрет, какова сумма задолженности за обязанными лицами. Привожу эти факты не из справки проверки, а по результатам непосредственного ознакомления с работой по профилактике правонарушений в Гродненском районе и общения с заместителем председателя райисполкома, ведающим работой КДН. Обращаю внимание на то, что этот показатель (сумма задолженности за обязанными лицами) важен не столько потому, что государство не может обойтись без этих сумм, сколько потому, что он является отражением эффективности всего комплекса функций, осуществляемых различными органами. Об общенадзорной деятельности Надзор за исполнением законодательства, помимо уголовного, также трудового, гражданского, жилищного, административного, брачно-семейного, земельного, налогового, таможенного и иного, является важнейшим направлением деятельности прокуратуры на современном этапе. В общенадзорной деятельности необходимо более углубленное изучение происходящих процессов, возникающих проблем. Только при этом условии можно поднять ее уровень, прежде всего, за счет своевременного выявления действительных причин нарушений закона и перерастания их в преступления. Роль прокуратуры заключается и в том, чтобы требовать от органов местного управления и самоуправления надлежащего исполнения ими своих обязанностей, вытекающих из законодательства. Так, 14 апреля 2008 года председателю Витебского облисполкома внесено Генеральным прокурором представление об устранении нарушений законодательства в деятельности органов местного управления по профилактике правонарушений и работе с обращениями граждан в Толочинском районе. Ситуация с преступностью в этом районе выглядит не хуже, чем в иных районах. Но среди молодежи растет число лиц, склонных к употреблению алкоголя. Советы профилактики при сельсоветах работают от случая к случаю. При проверке выявлены фиктивные данные о рассмотрении на заседаниях Совета лиц, склонных к употреблению спиртных напитков, и о принятии к ним мер. Что касается исполнения Декрета № 18 “О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях”, то задолженность 189 родителей по возмещению средств, затраченных государством на содержание их детей, по Толочинскому району составила 338 млн. рублей (возмещено 63 млн. рублей). На учете состоят 106 обязанных лиц, но реально возмещают средства только 45. Органами территориального общественного самоуправления уставные задачи не выполняются. Нередки случаи формального подхода при рассмотрении обращений граждан. На примере одного района, сельсовета мы обязаны добиваться, чтобы подобные нарушения не допускались в других регионах. Очень важный источник информации — обращения граждан. За общими цифрами о поступивших, а также разрешенных по существу обращений должен следовать их анализ (количество обоснованных обращений, каковы причины жалоб, внимательно ли они изучаются на уровне местной исполнительной власти и другие). Конечно, есть и оборотная сторона медали. Немало примеров злоупотребления гражданами своим правом на обращения в государственные органы, к должностному лицу. Несмотря на полученные аргументированные ответы на свои обращения, они продолжают “атаковать” своими письмами различные инстанции. Руководитель прокуратуры вправе принять решение о прекращении переписки при условии полной убежденности в правильности разрешения спора и в том, что на все поставленные в обращении вопросы были даны исчерпывающие ответы. К сожалению, работники правоохранительных и иных органов нередко дают повод для направления гражданами жалоб, поскольку допускаются факты некачественного следствия и ошибки при применении закона. Необходимо добиваться реального устранения нарушений законодательства, повышения эффективности актов прокурорского надзора. Имеют место случаи направления должностными лицами отписок на представления прокуроров. Зачастую работа по исполнению требований законодательства заключается лишь в составлении многочисленных мероприятий без последующей их реализации. Это нужно решительно пресекать. За перечнем мер, который составлен на бумаге, должны следовать конкретные дела. О следственной работе и состоянии законности в уголовном судопроизводстве В 2007 году следователи прокуратуры окончили производство по 4,2 тысячи уголовных дел, установлен ущерб на 64 млрд. рублей, возмещен — на 24 млрд. рублей, или 37 %; МВД — по 44 тысячам дел, установлен ущерб на 70 млрд. рублей, возмещен — на 31 млрд. рублей, или 45 %; КГБ — по 160 делам, установлен ущерб на 17 млрд. рублей, возмещен — на 4 млрд. рублей, или 24 %; ДФР КГК — по 762 делам, установлен ущерб на 25 млрд. рублей, возмещен — на 13 млрд. рублей, или 51 %. 190 Справедливо критикуется низкий уровень раскрываемости преступлений. Хотя он значительно выше, чем в ряде западных государств. Естественно, лица, пострадавшие от преступлений, ждут защиты своих интересов. Целесообразно в каждом районе, городе определить меры по предупреждению хищений государственного или личного имущества, своевременному розыску лиц, совершивших эти деяния. Изменить ситуацию с раскрываемостью преступлений может повышение профессионализма следователей и дознавателей, усовершенствование их технической оснащенности, сильный кадровый потенциал среднего звена. Многое зависит от уровня оперативнорозыскной работы. Полезен разносторонний зарубежный опыт использования специальных следственных действий. Количество лиц, которые были оправданы судом либо в отношении которых следствием дела прекращены по реабилитирующим основаниям, составило 226 человек (против 259 в 2006 году). Из них по делам, расследованным следователями прокуратуры, — 34 человека; МВД — 182; КГБ — 7; ДФР КГК — 3. Очевидна необходимость усиления прокурорского надзора на стадиях досудебного производства. За четыре месяца 2008 года число лиц, оправданных судами, составило 41 человек, прекращено производство по 9 уголовным делам. Подавляющее большинство таких фактов (16) допущено в Гомельской области. Разумеется, встречаются ситуации, в которых невозможно дать однозначную правовую оценку действиям лица, совершившего преступление. Имеются примеры, когда судебные инстанции различных уровней занимают противоположные позиции при даче правовой оценки одному и тому же деянию, вынося противоречивые постановления по уголовному делу. В Минской области в 2008 году суды постановили три оправдательных приговора в отношении лиц, уклонявшихся от отбывания наказания (ст. 415 УК). По одному из таких уголовных дел осужденный к отбыванию наказания в исправительном учреждении открытого типа был помещен на стационарное лечение и находился там 10 дней. Вместо возвращения в исправительное учреждение для дальнейшего отбывания наказания он скрылся и находился в розыске в течение трех месяцев. После задержания ему было предъявлено обвинение по ст. 415 УК. Однако суд посчитал, что обвиняемый не уклонялся от отбывания наказания, поскольку в данном случае, по мнению суда, имело место невозвращение осужденного в исправительное учреждение, а не “неприбытие” или “самовольное оставление”, как это названо в ст. 55 УИК. По аналогичным основаниям постановлены оправдательные приговоры по двум другим делам. Вместе с тем возвращение — это прибытие в то место, из которого человек убыл. В Могилевской области, к примеру, за аналогичные деяния лица привлекаются к уголовной ответственности. С одной стороны, подобная судебная практика уже не вызывает удивления (но возражения против нее будут), а с другой стороны, имеются претензии к соответствующим отделам Генеральной прокуратуры, которые своевременно не проанализировали правоприменительную практику и не приняли мер к единообразному применению закона. 191 Необходимо помнить, что каждый случай беззакония подрывает авторитет органов правопорядка, болезненно отражается в общественном сознании. Обеспечение объективности, всесторонности и полноты расследования по каждому делу требует от следователя и дознавателя хороших профессиональных знаний. Любое, даже мелкое, на первый взгляд, процессуальное нарушение способно вызвать серьезные, а порой и трудно поправимые последствия. Требую более принципиального отношения прокуроров к соблюдению уголовно-процессуального закона. По каждому факту необоснованного привлечения к уголовной ответственности следует проводить соответствующую проверку, тщательно анализировать ошибки, допущенные на стадии предварительного следствия, при направлении дела в суд прокурором, поддержании государственного обвинения, для того, чтобы они были исключены в дальнейшем. Это нужно делать не по итогам года, как было ранее (такой темп работы не может устроить), а по итогам месяца. Актуальной остается проблема обеспечения единства судебной практики. То, что она зачастую имеет противоречивый характер, неоднократно подтверждалось. О таких фактах прокуроры обязаны сообщать в Генеральную прокуратуру. О назначении наказания При назначении наказания, как того требует уголовный закон, должны учитываться все слагаемые: тяжесть преступления, личность преступника, его поведение, перспективы перевоспитания (изменение им в позитивную сторону своего отношения к закону) и другие. Если того заслуживает лицо, привлекаемое к уголовной ответственности, то можно применять и ст. 70 УК. Полагаю, что несправедливо требовать одинаковое наказание в виде 6 лет лишения свободы врачу, получившему вознаграждение в размере 80 тысяч рублей за выдачу листка нетрудоспособности, и должностному лицу, получившему взятку 20 тысяч долларов США. Нужно избирать справедливое наказание с учетом возможностей, которые дает УК. Наше законодательство в целом достаточно современное. Но есть отрасли, в которые вторгаться стоит крайне осторожно (это не значит, что не следует совершенствовать правоприменительную практику, обеспечивать ее адекватность норме закона). Например, Уголовный кодекс. Отмечу, что нормотворчество — очень сложная работа. Какие-то ошибки, конечно, будут допускаться и их надо вовремя исправлять. Но есть очевидные несуразности, которые свидетельствуют о том, что разработчикам законопроекта следовало внимательно проанализировать судебную практику и соизмерить свои намерения с тенденциями общественного развития. Так, предлагалось уменьшить срок ареста с шести месяцев до трех. Это повлекло бы корректировку более ста пятидесяти статей УК. Объективной необходимости такой корректировки не имеется. Кто препятствует судье в рамках максимального шестимесячного срока определить конкретному 192 виновному лицу срок ареста один или три месяца, а если он того заслуживает — то и шесть месяцев? Предложения о корректировке УК такого рода — признак недоверия к судье. Приведу другой пример. Одновременно в этом же проекте закона предлагалось распространить правило о возможности вынесения обвинительного приговора без назначения какого-либо наказания за совершение тяжкого преступления, за которое, в принципе, может быть назначено наказание в виде лишения свободы до двенадцати лет. Анализ указывает на крайне редкое применение судами ст. 70 УК о назначении более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление: только 27 лицам из почти 70 тысяч осужденных назначено лишение свободы ниже низшего предела. Очевидно, что ст. 70 УК оказалась невостребованной. Вместо этого предлагается ее клонировать по ряду статей УК. Но потенциал ст. 70 УК в полной мере не используется. Об участии в нормотворческой деятельности и совершенствовании практики применения законодательства Посещение прокуратур Смолевичского, Осиповичского, Гродненского, Светлогорского, Жлобинского, Пуховичского районов, Ленинского и Московского районов города Минска, участие в работе коллегии прокуратуры Минской области, встреча с работниками прокуратуры Гродненской области, постоянный контакт с руководителями и сотрудниками управлений и отделов Генеральной прокуратуры позволяет составить в целом хорошее представление о кадрах прокурорских работников, их ответственном отношении к делу. Знакомство с работой прокуратур районов, областей, специализированных прокуратур будет продолжено. Генеральной прокуратуре требуется со своей стороны оказывать более значительную методическую помощь районному звену, искать пути повышения эффективности прокурорского надзора, решения существующих проблем. Например, на низком уровне находится раскрываемость краж. В 2007 году похищено более 20 тысяч мобильных телефонов (напомню, общее число зарегистрированных преступлений — 180 тысяч). Профессионалы должны отыскать такие варианты действий, чтобы исключить использование украденных телефонов, тогда в значительной степени уменьшится желание совершать их кражи. Возможно, следует предусмотреть, чтобы при заключении договоров на подключение таких телефонов гражданин представлял чек (его копию) либо иной документ о том, что мобильный телефон приобретен легально. Стоит еще раз подумать над решением этой проблемы. При ознакомлении с материалами надзорных производств в прокуратуре Ленинского района города Минска выяснилось, что следователи и дознаватели не производят расчетов процессуальных издержек в связи с розыском 193 обвиняемых, скрывшихся от органа уголовного преследования и суда. Вопреки норме, содержащейся в ст. 162 УПК, этот вопрос не решен на уровне постановления Правительства. Генеральная прокуратура в свое время не инициировала решения этой проблемы. Стало плохим правилом невзыскание с должностных лиц сумм, выплаченных лицам, восстановленным на работе, в связи с их незаконным переводом, увольнением с работы. Выплаченные суммы исчисляются сотнями миллионов рублей, а взыскивается с виновных лиц ежегодно лишь десятая часть. В новом ГПК не оказалось статьи, которая, как это было ранее, прямо обязывала суды при рассмотрении подобных споров привлекать в качестве третьего лица виновное должностное лицо. Та разумная норма и практика ее применения заменены нерациональной тратой времени и сил: министерства, госкомитеты, вышестоящие по отношению к нанимателю органы, где допущено незаконное увольнение (перевод), иски к виновным лицам сами, как правило, не предъявляют. Это вынуждена делать прокуратура. Прокурорам районов, областей и приравненным к ним прокурорам не надо ждать особых указаний от Генеральной прокуратуры. Наша задача — добиться надлежащего исполнения действующего законодательства. В целом полагаю, что у прокуратуры имеются большие возможности для своевременной корректировки законодательства, устранения в нем пробелов и противоречий. Анализируя правовую ситуацию, можно увидеть достоинства и недостатки законодательства, практики его применения, что следует учитывать в нормотворческой деятельности. Главный вывод, к которому я давно пришел и на что неоднократно обращал внимание в своих публикациях еще до назначения на должность Генерального прокурора, — это то, что все нормотворческие решения (акты) должны быть взаимоувязаны, носить комплексный характер, т.е. нельзя изъять из закона или включить в него какуюлибо норму без предварительной оценки, как отразится это на системности законодательства. Образно говоря, норма права (правовое правило) как кирпичик в здании: помести его не на свое место — будет страдать все строение. Существенным недостатком является отсутствие прогноза последствий принятия закона или иного нормативного правового акта. Разработчики проектов законов обязаны предвидеть результаты своей деятельности. Должно стать правилом, наряду с обоснованием необходимости принятия актов, излагать хотя бы в концептуальном плане возможные варианты развития общественных отношений. Конечно, я коснулся лишь малой части многоаспектной деятельности Прокуратуры Республики Беларусь. По своему потенциалу органы прокуратуры вполне могут работать более эффективно. Сочетание основательности и разумной интенсивности позволит достичь позитивных результатов уже в текущем году. Главное — стремиться искать пути решения проблем на основе Конституции и соответствующих ей законодательных актов. 194 Потенциал прокуратуры – в организации работы и профессионализме прокурорских работников Прокуратура в Республике Беларусь обладает широкими полномочиями. Настолько широкими, что даже некоторое их перераспределение все равно не умалит, а, наоборот, подтвердит роль и ответственность органов прокуратуры за обеспечение точного и единообразного исполнения законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Известно, насколько загружены прокурорские работники в течение рабочего дня, многие “прихватывают” выходные дни, вечернее время. Труд добросовестных работников достоин похвалы, уважения со стороны граждан и общества. В адрес руководителей органов прокуратуры нередко приходят письма от граждан с благодарностью. Прокуроры и следователи — активные участники телевизионных программ по правовой тематике, часто выступают в других средствах массовой информации. Проверка работы органов прокуратуры, проведенная летом 2009 года, выявила ряд недостатков в нашей деятельности. Надо постараться в будущем их не допускать. Однако в целом система органов прокуратуры сработала в 2008-2009 годах значительно лучше, чем в предшествующий период. Тому есть неопровержимые доказательства, против которых даже самые предвзятые оппоненты не найдут убедительных возражений (“Законность и правопорядок”, 2009, № 3, с. 4). Каждый разумно мыслящий человек понимает, что жизнь не стоит на месте, так как новые проблемы требуют соответствующих подходов к их решению. От позитивного опыта, разумеется, отказываться нельзя. Но мы не можем именно в силу статуса прокуратуры ограничивать свою деятельность традиционными рамками: предварительное следствие, надзор за исполнением законов при производстве следствия и дознания, соответствием закону судебных постановлений, поддержание государственного обвинения, рассмотрение обращений граждан и т.п. Пожалуй, отдельно выделю противодействие коррупции. Содержание работы в области борьбы с ней больше сводится к анализу вклада каждого правоохранительного органа в выявление такого рода правонарушений и доведение уголовных дел до судебного разбирательства. Но этого сегодня недостаточно. Мы должны за частными проявлениями видеть общее. Выявляя причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и иных правонарушений, нам необходимо на них воздействовать, используя полученную информацию в масштабах отдельного района, города, области, республики, т.е., образно говоря, системно влиять на корни преступности. 195 Дальнейшее повышение эффективности нашей деятельности возможно, если каждая прокуратура района, города и области реально, а не на бумаге, возьмет на себя роль организующего центра по координации работы территориальных правоохранительных органов, активному вовлечению органов местного управления и самоуправления в работу по противодействию, выявлению и искоренению преступлений и иных правонарушений. Все органы государственного управления и иные государственные организации должны быть настроены на решение задач укрепления законности и правопорядка, а значит, на защиту национальных интересов, прав и свобод граждан. Авторитет руководителей органов местного управления и самоуправления первичного уровня может быть еще выше, если, решая вопрос о привлечении местного жителя к уголовной или иной ответственности, прокуратура, орган внутренних дел, суд будут запрашивать мнение председателя сельсовета (иного руководителя органа соответствующего уровня), который, конечно же, лучше знает обвиняемого, чем следователь или орган дознания. Это позволит более точно спрогнозировать последствия при выборе меры уголовной ответственности. Обращаю внимание на то, что не суды, а органы прокуратуры отвечают за состояние преступности, поэтому допускаемые ошибки при назначении наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, если такие “адекватно” наказанные лица в дальнейшем уклоняются от отбывания наказания, ложатся грузом ответственности на правоохранительные органы, к коим суды себя не причисляют. Именно прокуратура должна инициировать рассмотрение вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка, на заседаниях исполкомов, местных администраций. Причем речь идет о законности в широком смысле слова и не сводится только к проблеме преступности. Разумеется, время от времени эти вопросы рассматриваются на таких заседаниях, однако принятые решения зачастую не отличаются конкретикой: не ставятся задачи и не предлагаются пути решения проблемы, не назначаются должностные лица, ответственные за выполнение мероприятий, не устанавливаются сроки исполнения. Но отпечатанные и подшитые решения без их реализации — это лишь документы для “парадных” проверяющих, толку от них мало. На заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры постоянно обращается внимание прокуроров и их заместителей на проблемные вопросы прокурорской практики. В этом направлении по линии Генеральной прокуратуры сделано много, хотя и не все: направляются аналитические записки, рекомендации, методические пособия, указывается на упущения в отдельных регионах во избежание их повторения в других. Нет стремления налагать взыскания. Это самая простая мера реагирования, но эффективная ли? Прокурорский работник должен трудиться так, чтобы испытывать удовлетворение от сделанного. Руководители обязаны поощрять добросовестно работающих, в том числе и продвижением по службе. Ведь в систему органов прокуратуры приходят лучшие выпускники вузов. 196 Сейчас самое главное — создать все необходимые условия для активной, наступательной и результативной работы в основном звене — прокуратурах районов и городов. Весьма огорчен, что в свое время не был решен вопрос о создании в судах приемлемых условий для работы государственных обвинителей. Небольшие сдвиги есть, но не такие, с которыми можно согласиться. Коль затронута тема взаимоотношений с судами, отмечу еще одну важную и давнюю проблему исполнения судебных постановлений. Очень рассчитываю, что опытный и высокопрофессиональный заместитель Генерального прокурора А.К. Стук добьется надлежащего выполнения обязанностей судебными исполнителями и соответствующего контроля со стороны судей. У прокурорских работников слишком много обязанностей, и они не могут быть няньками судебных исполнителей, а заодно и судей. Следует помнить, что не всё и не всегда зависит от прокурора района, города. В таких случаях должен надежно срабатывать принцип централизации прокуратуры, это значит подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, при котором все звенья обязаны подключаться для решения поставленных задач. Прокуратуры областей, если они желают сохранить свою штатную численность, должны перейти к серьезной аналитической работе и оказанию действенной помощи прокуратурам районов и городов. Именно здесь нереализованные возможности для инициативы. Недавно участвовал в заседании координационного совещания по борьбе с коррупцией и преступностью в Минской области, в связи с чем встал вопрос: разве в конце 2009 года мы должны начинать работу по исполнению Закона “Об основах деятельности по профилактике правонарушений” и знакомить с этой работой руководителей органов исполнительной власти? Разве на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры уже со второй половины 2008 года и в 2009 году не поднимались вопросы предупреждения преступлений? Почему Минская область является лидером по количеству убийств и тяжких телесных повреждений, нераскрытых убийств? Что происходит в Витебской области в этих сферах? Две эти области оставили далеко позади себя другие регионы по уровню убийств и тяжких телесных повреждений. В свою очередь данные о совершении особо тяжких преступлений отражают эффективность проводимой профилактической работы, в том числе и местными органами власти, по формированию законопослушного поведения граждан. Формы и методы работы могут быть самыми разными. Это и использование ресурса депутатского корпуса, формирование общественного актива, организовывать который должны председатель местного органа власти и участковые инспекторы милиции. Нам не следует подменять непосредственных исполнителей, но “нажать”, используя прокурорские методы, обязаны. Но разве возможно это сделать, если прокуратура в некоторых регионах была низведена до уровня отделов райисполкомов? Не менее важно избавить прокуратуры районов и городов от мелочной опеки, бесчисленных заданий и поручений, планирования работы сверху. 197 Добиваясь сокращения преступности, нам тем самым остается больше времени для решения иных важных вопросов. Другой пример нашей “организованности”. Много надежд возлагалось на решение проблемы, связанной с экономией времени при получении прокурорами права не поддерживать государственное обвинение по делам ускоренного производства. Противодействие соответствующему проекту Закона было велико, однако он был принят благодаря настойчивости Генеральной прокуратуры и при поддержке Главы государства. Закон действует с августа 2009 года, но на областном и районном уровняx к его реализации оказались не готовы, в частности не было обращено внимание органов дознания на необходимость его соблюдения. Ведь Закон принят в помощь государственным обвинителям, работающим в районном звене, с целью снижения нагрузки и увеличения возможности подготовиться к поддержанию государственного обвинения по более сложным делам. Если ситуация с организацией работы в данном направлении не изменится, то обязанность по поддержанию государственного обвинения по таким делам будет возложена на руководителей прокуратур. Заместителю Генерального прокурора А.М. Лашину следовало еще в июле 2009 года взять на особый контроль работу органов дознания с целью соблюдения ими предусмотренного УПК порядка ускоренного производства. Это позволит в конечном итоге уменьшить нагрузку государственных обвинителей. В начале ноября 2009 года в Генеральной прокуратуре состоялось Республиканское координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией. Несмотря на почти 20-процентное увеличение числа выявленных коррупционных преступлений, можно отметить позитивные результаты работы прокуратуры и других правоохранительных органов в области борьбы с коррупцией. Но нельзя останавливаться на достигнутом. Выявлять и наказывать надо, но как мы добиваемся системного противодействия этому явлению? Сделано много, а предстоит сделать еще больше, если мы желаем качественных сдвигов в этом направлении деятельности. В данную работу должно активно включиться Правительство. В его адрес недавно внесена обстоятельная информация с указанием первоочередных мероприятий по предупреждению прежде всего коррупционных преступлений в подведомственных отраслях. Акцент сделан на необходимости принятия как дополнительных организационных, так и правовых мер. Нужно уйти от “любительского” подхода к профессиональному искоренению коррупционных проявлений. Уповать только на работу антикоррупционных комиссий на общественных началах я бы не стал, но пока им не найдено альтернативы, от их участия в такой работе отказываться преждевременно. Помимо руководителя, например, министерства или государственного комитета ответственность за организацию работы по противодействию коррупционным правонарушениям должен нести, по меньшей мере, его заместитель, курирующий вопросы экономики. Желательно таким же образом выстроить работу и на региональном уровне. Кроме председателя исполкома (главы администрации) за организацию 198 соответствующей работы должен отвечать заместитель, который курирует вопросы экономики. Почему они, а не те, кто курирует вопросы юриспруденции? Да потому, что только они в силу подготовки и опыта обязаны знать, где в хозяйственном механизме есть прорехи для совершения хищений, подлогов, иных злоупотреблений. Вместе с тем на всех уровнях — от республиканского до районного — прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением законов чиновниками при решении вопросов о приватизации, сдаче объектов в аренду, предоставлении земли в собственность (пользование). На республиканском уровне должна быть усилена проверка нормативных правовых актов на коррупциогенность. Необоснованное установление требований получения разрешений (лицензий), искусственное создание очередей (что сейчас имеет место с получением земельных участков) является поводом для анализа ситуации. Генеральной прокуратуре необходимо проанализировать, почему, выполняя поручение о проверке соблюдения законодательства о земле при предоставлении гражданам земельных участков в 2008—2009 годах, прокуратуры областей и районов не обратили внимания на многотысячные очереди желающих получить земельные участки (причем с целью улучшения жилищных условий) и волокиту с рассмотрением этих заявлений. Антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении всей совокупности нормативных правовых актов. К тому же, с учетом ранее высказанного мнения, первую скрипку здесь обязаны играть не только юристы, но и экономисты, специалисты в области финансов, банковской сферы, хозяйственного управления. Лакмусовой бумажкой может стать, например, анализ проекта нормативного правового акта, проведенный бизнессообществом, на предмет коррупционных рисков. Ведь предприниматели часто сталкиваются с вымогательством у них материальных благ за решение того или иного вопроса и именно они могут помочь выявить слабые места в законодательстве, применяемом в тех случаях, когда чиновник не обязан, а “вправе” решить вопрос, с которым к нему обратился гражданин (предприниматель). В свою очередь и общественные объединения предпринимателей должны отвечать за свою систему, добиваться соблюдения законодательства (налогового, антикоррупционного и др.) предпринимателями. С их помощью или без таковой нам нужно найти противоядие созданию так называемых фирмоднодневок. Уверен, что решение есть. Нередко профессионалы-практики весьма снисходительно относятся к признанию того факта, что уровень правовой культуры населения, юристов, занимающихся нормотворческой и правоприменительной деятельностью, самым непосредственным образом влияет на состояние преступности. Больше уповают на силовые методы воздействия. В этом тоже есть своя правда, так как цель уголовного или иного наказания состоит в том, чтобы не только покарать правонарушителя, но и посредством этой кары как средства устрашения 199 удержать иных лиц от совершения наказуемых деяний, изменить их мышление в сторону правопослушания. Прокурорские работники, сотрудники других правоохранительных органов в 2008—2009 годах добились существенных результатов в деле дальнейшего укрепления законности и правопорядка. Но существует, как уже отмечалось, еще много недостатков, обусловленных как прежним негативным опытом, так и упущениями современного периода. Понимание функций и стоящих перед нами задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность. Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства. Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу. Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии 200 времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта. Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение. Законодательством должны быть предусмотрены механизмы защиты национальных интересов. Старшему поколению памятен лозунг: “Экономика должна быть экономной”. Применительно к теме статьи замечу, что репрессивное законодательство (имеется в виду то, которым предусматривается уголовная или иная ответственность) должно быть экономным. Надо исключить расточительство государственных ресурсов при назначении наказания. Если проанализировать прокурорско-следственную и судебную практику, можно увидеть, что последствиями назначения мер уголовной, да и административной ответственности особенно никто не занимался. Научно-практическому центру проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры было поручено изучить эффективность мер уголовной ответственности, проанализировать, насколько адекватно наказание за совершение первого преступления, особенно не представляющего большой общественной опасности, или менее тяжкого. Однако курирующие это направление должностные лица пока еще не осознали назревшей необходимости более рационального и эффективного использования возможных мер наказания как с точки зрения перевоспитания, так и превенции. “Кормить” в местах лишения свободы за счет государства, т.е. налогоплательщиков, лиц, которых можно перевоспитывать, не лишая свободы, — это расточительство. Не каждое государство себе это позволит. Только за счет разумной практики назначения наказания государство реально может сэкономить миллиарды. Многократно говорилось о восстановительном правосудии, но эта идея не была воплощена в законопроект. Предложение о социальной компенсации оказалось в определенной степени дискредитированным тем, что ее изначально предложили применять по отношению к лицам, совершившим тяжкое преступление, а следовало — в отношении лиц, совершивших преступление, не представляющее большой общественной опасности, или менее тяжкое преступление. Доводы о том, что введение нормы о социальной компенсации ухудшит положение таких лиц, не убедительны, поскольку можно ввести ее в действие с учетом принципа о непридании акту обратной силы. Разве будет считаться ухудшением положения предоставление возможности осужденному остаться на свободе, уплатив социальную компенсацию? Тем более что условия отбывания наказания еще надо приводить к соответствующим стандартам. Именно прокуратура должна возражать против практики совместного содержания в исправительных колониях лиц, которым определены различные режимы. 201 Хороший воспитательный эффект может дать публичность действий. Во всех направлениях деятельности по предупреждению правонарушений публичность играет весьма позитивную роль: от воздействия на нерадивых родителей до искоренения коррупции. Но и здесь требуется искать новые, а возможно и забытые, формы проведения такой работы. В отношении лиц, нарушающих закон, было бы полезно организовать посещение ими исправительной колонии. Публичное признание вины и раскаяние преступника, а не только информирование о совершенном преступлении, сроке наказания за совершенное преступление, должны доводиться до сведения населения, в том числе и средствами массовой информации. Это имеет свой превентивный эффект. В статье не ставилась цель ответить на все вопросы, возникающие в прокурорской деятельности. Все зависит от самой проблемы. Сейчас, когда есть явная тенденция к сокращению количества преступлений, наглядно видно, как сочетание организационных, правовых и воспитательных мер дает реальные результаты. Каждому прокурорскому работнику необходимо проанализировать свою работу, определить резервы для улучшения ее организации и реализовать намеченное в ближайшее время. Некоторые вопросы возмещения ущерба (вреда) в связи с совершением правонарушения В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов — кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, сформирована соответствующая правоприменительная практика. В Конституции Республики Беларусь содержится ряд основополагающих норм, нацеленных на реальную защиту граждан и государства. Например, в ст.2 закреплена взаимная ответственность государства и гражданина за ненадлежащее исполнение обязанностей, вытекающих из Конституции. В ст.22 предусмотрено равенство всех перед законом, право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. В части второй ст.24 зафиксирована обязанность государства защищать жизнь человека от любых противоправных посягательств. В иных статьях раздела 11 Конституции предусмотрен весь комплекс обязанностей субъектов общественных отношений. Особо обратим внимание на ст.59, в которой предусмотрена обязанность государственных органов. должностных лиц в пределах их компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав 202 и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Важной гарантией реализации конституционных прав и свобод является предусмотренное в части второй ст.60 право гражданина взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальной возмещение морального вреда. Здесь лишь обратим внимание на неправильную, на наш взгляд, интерпретацию указанной нормы — в ст. 60 указано, что взыскание вреда осуществляется "в соответствии с законом". На практике это трактуется следующим образом - если в актах текущего законодательства прямо предусмотрено такое право. На наш взгляд, ссылка в ст.60 на возмещение вреда в соответствии с законом означает процессуальный аспект. Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым, и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст.162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства. Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом Советом Министров постановлении от 30 декабря 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым этот вопрос вообще обойден вниманием. Другой очень важный аспект: компенсация процессуальных издержек в связи избранием такой меры пресечения как домашний арест. Согласно ст.125 УПК домашний арест заключается в изоляции подозреваемого или обвиняемого от общества без содержания его под стражей, но с применением правоограничений, определенных прокурором или его заместителем. Домашний арест может сопровождаться следующими мерами, применяемыми как в отдельности, так и в допустимой совокупности: 1) запретом выхода из жилища полностью или в определенное время; 2) запретом телефонных переговоров, отправления корреспонденции и использования средств связи, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 5 части второй настоящей статьи; 3) запретом общаться с определенными лицами и принимать кого бы то ни было у себя; 203 4) применением электронных средств контроля и возложением обязанности носить при себе эти средства и обслуживать их работу; 5) возложением обязанности отвечать на контрольные телефонные звонки или иные сигналы контроля, звонить по телефону или лично являться в определенное время в орган дознания или другой орган, осуществляющий надзор за поведением подозреваемого или обвиняемого; 6) установлением наблюдения за подозреваемым или обвиняемым или его жилищем, а также охраной его жилища или отведенного ему в жилище помещения; 7) другими подобными мерами, обеспечивающими надлежащее поведение и изоляцию подозреваемого, обвиняемого от общества. Основания и порядок применения в качестве меры пресечения домашнего ареста, установления и продления его срока, отмены домашнего ареста регулируются соответствующими нормами УПК, относящимися к мере пресечения в виде заключения под стражу. Мера пресечения в виде домашнего ареста при нарушении возложенных на подозреваемого или обвиняемого обязанностей и установленных для них правоограничений может быть изменена прокурором, его заместителем, органом дознания, следователем с санкции прокурора или его заместителя или судом на заключение под стражу. В некоторых случаях для обеспечения надлежащего исполнения правового решения такой меры пресечения как домашний арест привлекаются сотрудники МВД. На практике нередко при избрании меры пресечения в виде домашнего ареста охрана соответствующего лица осуществляется силами сотрудников органов внутренних дел. По существу вместо нахождения такого лица под стражей (что называется "в общих условиях"), ему создаются более "комфортные" условия и при этом государство несет экономические издержки, как минимум в виде заработной платы сотрудников МВД, которые вместо выполнения своих непосредственных обязанностей осуществляют круглосуточно охрану такого лица. Обращу также внимание на то, что и для сотрудников органов внутренних дел необходимо создавать соответствующие условия для их дежурства. Полагаем, что должно быть преимущественно пребывание в квартире лица, в отношении которого избрана такая мера. Дежурство в подъезде, у дома не дает, на наш взгляд, полной гарантии против попыток бегства указанного лица. Правовые основания для исчисления понесенных затрат государством, на наш взгляд, имеются, так как в п.10 ст.162 идет речь и об "иных" (помимо перечисленных в п.п.1-9) расходах, понесенных при производстве по уголовному делу. Конечно, обвиняемый может ходатайствовать об изменении ему меры пресечения с домашнего ареста на иную другую (в настоящее время, когда охрана осуществляется "бесплатно" происходит скорее наоборот). 204 Полагаем, что расчет (хотя бы в минимальном исчислении) расходов мог бы быть следующим: затраты на заработную плату сотрудников МВД, обеспечивающих выполнение указанной меры за вычетом тех расходов, которые в среднем приходятся на одного человека, находящегося в следственном изоляторе. Кстати заметим, что практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в части первой ст.124 УПК, согласно которой залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения. Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы безусловно должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться. 205 Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда. В первом полугодии 2008 г. следователями прокуратуры окончено 390 уголовных дел об убийствах. Исковые требования на стадии предварительного расследования заявлены лишь по шести уголовным делам. Это свидетельство определенного упущения следователей прокуратуры. В ходе анализа, проведенного сотрудниками Генеральной прокуратуры установлено, что разъяснение потерпевшим их прав зачастую являлось для следователей формальной процедурой. Потерпевшим или их представителями в 1 полугодии 2008 г. в ходе рассмотрения судами уголовных дел об убийствах предъявлено 112 исков о возмещении морального вреда на общую сумму 1947 млн. руб., по делам об умышленном причинении тяжких телесных повреждений, повлекшем смерть потерпевшего, - 24 иска на сумму 256 млн. руб. Все предъявленные иски о возмещении морального вреда по делам анализируемых категорий судами рассмотрены и удовлетворены. Следует отметить, что суммы исков, заявленных потерпевшими по делам об убийствах, в отдельных случаях доходили до 200 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть – до 100 млн. рублей (Гомельская область), минимальный размер иска – 1 млн. рублей (Минская область). Средний размер возмещения морального вреда по республике по делам об убийствах составил 7,4 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего – 5,1 млн. руб. При этом самый высокий средний показатель возмещения морального вреда по делам об убийствах и причинении умышленных тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, в Витебской области – соответственно 11,9 млн. руб. и 9 млн. руб., самый низкий – в Брестской (5,1 и 3,8 млн. руб.) и Минской областях (5,3 и 3,2 млн. руб.). По данным отдела анализа практики прокурорского надзора органами Генеральной прокуратуры в 2005 г. установлен ущерб по совершенным коррупционным преступлениям в сумме 14,6 млрд. руб., из которых 3,3 млрд. руб. возмещено, что составило 22,9%. В 2006 г. установленный ущерб, причиненный коррупционерами, составил 24 млрд. руб. Несколько увеличилась сумма его возмещения и составила 3,9 млрд. руб. или 16,3%. В 2007 г. причиненный ущерб составил 22 млрд. руб., а возмещено только около 2 млрд. или 8,9%. Анализ показал, что начиная с 2005 г. процент возмещения ущерба постоянно уменьшается. Это характерно и для текущего года, когда 206 возмещение ущерба за 1-е полугодие составило лишь 8%, а за аналогичный период 2007 г. – 49,2%. Органами МВД в 2006 г. взыскание ущерба составило 18,4% (ущерб 28,5 млрд. руб.), а в 2005 г. – 15,2%, в 2007 г. – 8,9%. Значительное снижение процента взыскания зарегистрировано и за 6 мес. 2008 г. (9,7% против 26,4 за 6 мес. 2007 г.). За этот же период в 2 раза уменьшилась и сумма взыскания (3,4 – 1,7 млрд. руб.). Органами Комитета государственной безопасности в 2005 г. установлен ущерб, причиненный коррупционными преступлениями в размере 4,8 млрд. руб., а возмещено только 215 млн. руб. или 4,4%. В 2006 г. ущерб установлен в размере 1 млрд. руб. и возмещение составило 462 млн. руб. или 43,7%. В 2007 г. при значительном увеличении суммы ущерба в размере 27,7 млрд. руб. его возмещение составило 854 млн. руб. или 3,1%. За 6 мес. 2007 г. из причиненного ущерба в сумме 229 млн. руб. ничего не возмещалось, а за 6 мес. 2008 г. возмещено только 9 млн. руб. из причиненных 7,6 млрд. руб. Органами ДФР КГК за анализируемый период из года в год процент взыскания ущерба снижается: 2005 г. – 19,1%, 2006 г. – 7,2%, 2007 г. – 2,1% и только за 6 мес. 2008 года этот показатель вырос и составил 9,6% против 5,5% за 6 мес. 2007 г. Анализ соотношения ущерба, причиненного всеми преступлениями и преступлениями коррупционной направленности, показал, что ущерб, причиненный коррупционными преступлениями в общей массе общеуголовных преступлений постоянно растет. Если в 2005 г. ущерб от коррупционных преступлений составил 53,4 млрд. руб. или 39,3% от общего размера ущерба, то в 2007 г. он же составил 82,3 млрд. руб. или 45.4%. Эта тенденция роста ущерба отмечена и в 1 полугодии 2008 г. в сравнении с 1 полугодием 2007 г. (ущерб от коррупционных преступлений 20,3 и 33,7 млрд. руб., что составляет соответственно 27,0 и 27,3%). При росте возмещения ущерба, причиненного всеми преступлениями (2005 г. – 41,2; 2006 г. – 52,3; 2007 г. – 75,1 млрд. руб.) происходит снижение доли возмещения ущерба от преступлений коррупционной направленности (2005 г. – 21,2%, 2006 г. – 18,8%, 2007 г. – 7,5%). Эта тенденция характерна и для текущего года (6 мес. 2007 г. – 6,7 млрд. руб. или 19,6%, 6 мес. 2008 г. – 2.4 млрд. руб. или 6,3%). Одной из проблемных точек является создание электронной системы контроля за местом нахождения поднадзорного лица. Пока из-за нехватки средств ее создать не удается, в том числе и сделать первый шаг – провести соответствующие технико-экономические расчеты. Полагаем, что источник финансирования вполне можно было бы найти, причем речь не идет только о зарубежных грантах. В данном случае именно мы больше озабочены решением своих внутренних задач – укреплением правового порядка, что является заботой национального государства, а не зарубежных институтов. В этих целях можно подумать об отчислениях от штрафов, которые налагаются за определенные правонарушения, например, за нарушение правил дорожного движения. 207 Конечно, здесь есть опасность невольного "стимулирования" такой "карательной" практики. Противодействием могло бы быть установление в законодательстве фиксированных размеров штрафов и отчисление определенного процента с них на развитие соответствующей материальной базы МВД. Например, актуальной проблемой сейчас является уголовная ответственность в виде штрафа за повторное управление транспортным средством в нетрезвом состоянии в течение года после наложения административного взыскания. До недавнего времени судебная практика была непродуманно либеральной: средний размер штрафа составлял 25-40 базовых величин, хотя по УК допустимо наложение штрафа до 1 тыс. базовых величин. При определении такой меры, как штраф можно было бы ориентироваться на такой его размер, который составлял бы как минимум половину стоимости машины. После ужесточения требований со стороны Генеральной прокуратуры размеры штрафов значительно повышены, есть примеры назначения штрафов 300-500 базовых величин. Такой более жестокий подход является сегодня альтернативой идее конфискации автомобиля в случае управления им в нетрезвом состоянии. Экономия государственных средств обеспечивается проведением следствия качественно и в оптимальные (с учетом сложности дела) сроки. В ст. 190 УПК определены сроки предварительного следствия, в том числе указано, что продление его свыше шести месяцев допускается только в исключительных случаях. Выполнение этого требования нацелено на охрану прав и свобод граждан, оказавшимися субъектами соответствующих правоотношений, а также рациональное использование материальных ресурсов в связи с производством по делу. Однако здесь речь должна идти не только о следствии, но и судах. Известна масса примеров судебной волокиты, что также влечет нерациональное расходование ресурсов государства. Практика Европейского Суда по правам человека нацеливает странычлены Совета Европы на судебное разбирательство в разумный срок. Много правонарушений допускается и вне уголовно-правовой сферы. Здесь необходимо укреплять позиции гражданско-судебного надзора. Органам прокуратуры следует отказаться на данном этапе от практики подмены соответствующих министерств и ведомств; организовать исполнение законодательства таким образом, чтобы не прокуроры обращались с исками в суд, например, для возмещения средств, выплаченных в пользу работника в связи с его восстановлением на работе, а соответствующие государственные органы, на которые непосредственно возложена эта обязанность. 208 Коррупция как угроза экономической стабильности Проблемам борьбы с коррупцией в современных условиях, как в теоретических исследованиях, так и на практике уделяют самое пристальное внимание. Появляется много публикаций, посвященных данной теме, изучается опыт зарубежных стран, добившихся определенных успехов в искоренении этого зла. Беларусь также не может оставаться в стороне от борьбы с этим явлением. Интересна динамика проявления коррупционных преступлений. Количество выявляемых коррупционных преступлений, а также лиц их совершивших в последние пять лет неуклонно уменьшалось. Так, если в 2004 г. было выявлено 4542 преступлений, которые совершило 2021 лицо, в 2007 г. 3084 преступлений, которые совершили 1563 лица. То есть уменьшение по количеству выявленных преступлений произошло в 1,5 раза, а по количеству лиц, их совершивших, на 25 процентов. В 2008 г. зарегистрировано 2735 преступлений коррупционной направленности, что меньше на 11,3%, чем в 2007 г. Всего коррупционными преступлениями в 2008 г. причинен ущерб на сумму 58 миллиардов 34 миллиона белорусских рублей, а приняты меры по его возмещению на сумму 12 миллиардов 141 миллион белорусских рублей. Сокращение произошло за счет уменьшения числа выявленных преступлений, связанных со взяточничеством, особенно фактов получения взяток – с 603 в 2007 г. до 479 в 2008 г. (на 20,6%), хищениями путем злоупотребления служебными полномочиями – с 675 до 663 (на 1,8%), злоупотреблением властью или служебными полномочиями – с 310 до 285 (на 8,1%). Показатели по взяточничеству формируются преимущественно за счет привлечения к уголовной ответственности подстрекателей к даче взяток. В структуре коррупционной преступности существенных изменений не произошло. По-прежнему сохраняется высокий уровень служебных подлогов – 26,4% (723). Удельный вес хищений, совершенных путем злоупотребления служебными полномочиями составил – 24,3%, злоупотреблений властью или служебными полномочиями – 10,4%, превышения власти или служебных полномочий – 1,0%, получения взятки – 17,5%; дачи взятки – 15,9%, посредничестве во взяточничестве – 0,2%. Наибольшее количество коррупционных преступлений выявлено в торговле – 472; промышленности – 412; сельском хозяйстве – 362; строительстве – 217; здравоохранении – 178; образовании – 109; на транспорте – 51, а также в органах государственного управления – 391. Усилия правоохранительных органов в большей степени направлены на выявление фактов коррупции, не представляющих большой общественной опасности. Снято с учета 291 преступление (422). Способы, масштабы и глубина воздействия против коррупции зависят от того, имеем мы дело с бытовой коррупцией (это, прежде всего, жилищнокоммунальное хозяйство, здравоохранение, образование) либо с коррупцией в органах государственного управления (где формируются и распределяются 209 материальные и финансовые потоки), либо с коррупцией в судебных, правоохранительных и контролирующих органах. По меньшей мере, три фактора влияют на степень коррупции: 1) кадры; 2) законодательство (насколько оно коррупциогенно, дает почву для самоуправства чиновников, и речь не идет только о законодательных актах, которые занимают 15% в общей массе законодательства). Эти две составляющие образуют слабые звенья, формируют бреши в антикоррупционной деятельности. и 3) неотвратимость наказания, его адекватность причиненному вреду, времени в широком смысле этого слова, когда оно совершено. Здесь в первую очередь важна роль правоохранительных органов. Коррупционные преступления обычно имеют скрытый характер. Поэтому с точки зрения их выявления многое зависит от уровня квалификации ревизионных служб, контролирующих органов, субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. К сожалению, уличены в совершении коррупционных преступлений и сотрудники правоохранительной системы. Не могу идеализировать и систему органов прокуратуры, а также судебную. По достоверно установленным фактам злоупотреблений, в частности взяточничества виновные, считаю, должны привлекаться к более суровой ответственности, чем обычные граждане независимо от того, прокурор это или судья. Прежде всего, хотелось бы, чтобы в нашей системе работали порядочные специалисты. Вне поля контроля и надзора не может находиться и судебная власть. В процессе изучения судебной практики мы выявляем ряд явно противоречащих друг другу судебных решений (приговоров). Выявлен ряд случаев, когда судебные исполнители расхищают полученные от граждан средства в счет исполнения судебных постановлений. Например, в Шумилинском районном суде один судебный исполнитель в течение двух лет похитил несколько десятков миллионов рублей, другой – также несколько миллионов умыкнул от государства. Есть аналогичные факты по другим районам республики. Неединичные факты, когда в судах административное дело пылится на столе судьи столько, чтобы пропустить срок привлечения к административной ответственности. Например, за управление транспортом в нетрезвом состоянии. Сколько сил прилагает МВД и прокуратура, чтобы добиться повышения, прежде всего, имущественной ответственности владельцев автотранспорта за управление им в нетрезвом состоянии. Среди отраслей и сфер деятельности наибольшее количество коррупционных преступлений выявлено в торговле, промышленности, сельском хозяйстве, строительстве, здравоохранении, образовании, на транспорте, а также в органах государственного управления. Конечно, мгновенно ситуацию исправить сложно, желательны новые дополнительные подходы к решению данной проблемы. 210 1) Необходимы более суровые приговоры за взяточничество со стороны государственных служащих, в том числе занимающих ответственное должностное положение, а также допускающих злоупотребления в сферах, имеющих стратегическое значение (приватизация, госзакупки, бюджетнофинансовая система и др.). Более жесткой должна быть позиция не только в отношении тех, кто берет, но и дает взятки. При этом на первый план должен выйти принцип неотвратимости наказания. 2) В законах об амнистии в ближайшие несколько лет следовало бы отказаться от распространения их действия на лиц, совершивших коррупционные преступления. Смягчение им меры ответственности возможно лишь на основе акта Главы государства. 3) Каждый случай совершения коррупционного преступления должен стать предметом серьезного анализа в организации, министерстве, ведомстве, где работает виновное лицо. Именно общественное порицание должно стать неотъемлемой частью процесса наказания. В настоящее время с подобными фактами свыклись, хотя в некоторых министерствах (например, торговли) выявляются сотни коррупционных правонарушений. Практика свидетельствует, что эти вопросы "стыдливо" замалчиваются и не рассматриваются на заседаниях Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов либо они относятся к разряду второстепенных. Публичность в данном случае является одним из мощных факторов воздействия на сознание нерадивых чиновников. 4) Изменить систему поощрений руководителей таким образом, чтобы она была настроена на формирование у них честного поведения, поощряла выявление ими либо с их участием имущественных правонарушений. На чиновников должна быть возложена обязанность информировать МВД либо органы прокуратуры о ставших им известными фактах коррупции. 5) Аппарат ревизионных служб министерств (за исключением силового блока) целесообразно вывести из их подчинения. Их отдача в плане предупреждения корыстных правонарушений незначительна. 6) Свести к минимуму либо вообще исключить факты "пересаживания" проштрафивовавшихся руководителей из одного кресла в другое. Этому может предшествовать определенный период реабилитации посредством его работы на низовой должности. 7) Усиливая контроль за деятельностью правоохранительных органов, в том силе и прокуратуры, особого внимания требует также деятельность судов, где часто принимаются весьма спорные решения, в том числе при вынесении оправдательных приговоров по имущественным правонарушениям либо относительно применения хозяйственного законодательства. 8) Предусмотреть в законодательстве (по примеру ФРГ) обязанность государственного служащего сообщать о ставших ему известными уголовнонаказуемых деяниях. К ежегодно представляемой декларации государственными служащим, как это сделано в США, следовало бы прилагать 211 список частных кампаний, с которыми государственный служащий непосредственно или через членов своей семьи поддерживает финансовые или любые иные связи. Практиковать проверку государственных служащих, должностных лиц на причастность к коррупционным правонарушениям на полиграфе, по итогам которой возможно расторжение контракта. 9) При назначении на руководящие должности необходимы характеристики и поручительство не менее двух лиц. 10) Безотлагательно ввести ответственных за проверку коррупциогенности не только законов, но и иных актов законодательства. В первую очередь за это должны нести разработчики проектов нормативных правовых актов, а также специально уполномоченные органы, например, Министерство юстиции, которое осуществляет их регистрацию. Хотя Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. № 244 поручено до 1 января 2010 года внести предложение о проведении криминологической экспертизы в отношении не только проектов законов, но и иных нормативных правовых актов, считаем необходимым ускорить данную работу. Борьба с коррупцией в Республике Беларусь – важнейшая государственная задача Борьба с коррупцией в Республике Беларусь является важнейшей государственной задачей. С момента обретения республикой независимости Президентом, руководством страны коррупция рассматривается как прямая угроза национальной безопасности, реализации белорусской экономической модели развития государства, поддержанию стабильности и согласия в стране. Ее пагубные последствия заключаются и в том, что она размывает такие важнейшие конституционные принципы консолидации нашего общества, как принцип социальной справедливости и равенства всех перед законом. Коррупция подрывает доверие народа к власти, порождает оправдательную философию «мздоимства», дискредитирует рыночные механизмы конкуренции и борьбы с монополизмом в экономике, способствует лоббированию законодательных и нормативных актов, потворствующих масштабным злоупотреблениям и преступности. Поэтому бескомпромиссная и решительная борьба с коррупцией является центральным звеном внутренней политики нашего государства. В республике сформировалась определенная система организации борьбы с коррупцией, которая включает в себя: разработку и принятие антикоррупционной нормативной правовой базы и определение механизма ее выполнения; 212 разграничение между государственными органами их функций, зон ответственности и организацию взаимодействия по противодействию коррупции; создание и обеспечение деятельности специальных подразделений по борьбе с коррупцией; образование на различных уровнях комиссий, координационных советов и совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией; специальных информационно-аналитических и криминалистических центров; обеспечение научного сопровождения деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией; использование государственных СМИ, активное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых коллективов в деятельность по противодействию коррупции. Создана прочная законодательная база, определяющая систему мер и принципы борьбы с коррупцией, конкретные организационные, предупредительнопрофилактические мероприятия и механизмы борьбы с коррупцией, устранение последствий коррупционных правонарушений, а также предусматривающая жесточайшую уголовную ответственность за коррупционные преступления. Базовым документом, на основе которого организуется антикоррупционная деятельность в нашей стране, является Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», принятый 20 июля 2006 г. Это третий по I счету антикоррупционный Закон с момента образования нашего суверенного государства (первый был принят 15 июня 1993 г., второй - 26 июня 1997 г.). Действие данного Закона распространяется на должностных лиц практически всех организаций негосударственной формы собственности. Определен ряд ограничений и специальных требований для государственных должностных лиц, закреплены полномочия и права в сфере борьбы с коррупцией специальных подразделений органов прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности. Прокуратура Республики Беларусь определена ответственной за организацию борьбы с коррупцией, в связи с чем она наделена особыми полномочиями. Законом также конкретно определены государственные органы и иные организации, участвующие в борьбе с коррупцией. Таковыми являются: Комитет государственного контроля и его органы; Государственный таможенный комитет и его таможни; Государственный пограничный комитет и его органы пограничной службы; Министерство по налогам и сборам и его инспекции; Министерство финансов и его территориальные органы. Национальный банк Республики Беларусь, другие банки и небанковские кредитно-финансовые организации, а также другие государственные органы и иные организации участвуют в борьбе с коррупцией в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Согласно статье 4 Закона, борьба с коррупцией основывается на принципах: законности, справедливости, равенства перед законом, гласности, 213 неотвратимости ответственности, личной виновной ответственности и гуманизма. С целью обеспечения сосредоточения усилий в правопредупредительной работе по предотвращению коррупционных действий в Законе (статья 21) определен конкретный перечень коррупционных правонарушений, которыми являются: 1. Вымогательство государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей. 2. Принятие государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей, кроме предусмотренной законодательством Республики Беларусь оплаты труда. 3. Предложение или предоставление государственному должностному лицу имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей. 4. Действие или бездействие государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица при исполнении служебных (трудовых) обязанностей в целях незаконного извлечения выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц. 5. Незаконное использование или умышленное сокрытие имущества, полученного государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом от любой деятельности, указанной в абзацах втором, третьем и пятом части первой настоящей статьи. 6. Принятие государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества (подарков) или другой выгоды в виде услуги в связи с исполнением служебных (трудовых) обязанностей, за исключением сувениров, вручаемых при проведении протокольных и иных официальных мероприятий. 7. Принятие приглашения государственным должностным или приравненным к нему лицом в туристическую, лечебно-оздоровительную или иную поездку за счет физических и (или) юридических лиц, за исключением следующих поездок: по приглашению близких родственников; осуществляемых в соответствии с международными договорами Республики Беларусь или на взаимной основе по договоренности между государственными органами Республики Беларусь и иностранными государственными органами за счет средств соответствующих государственных органов и (или) международных организаций; 214 по приглашению иных физических лиц, если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной (трудовой) деятельности приглашаемого; осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица либо коллегиального органа управления для участия в международных и зарубежных научных, спортивных, творческих и иных мероприятиях за счет средств общественных объединений (фондов), в том числе поездок, осуществляемых в рамках уставной деятельности таких общественных объединений (фондов) по приглашениям и за счет зарубежных партнеров. 8. Передача государственным должностным лицом физическим лицам, а также негосударственным организациям бюджетных средств или иного имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь. 9. Использование государственным должностным лицом в личных, групповых и иных внеслужебных интересах предоставленного ему для осуществления государственных функций имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено актами законодательства Республики Беларусь. 10. Использование государственным должностным лицом своих служебных полномочий в целях получения кредита, ссуды, приобретения ценных бумаг, недвижимости и иного имущества. В настоящее время наряду с Законом Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» основными нормативно-правовыми актами, направленными на противодействие коррупции, также являются Законы Республики Беларусь: «О Прокуратуре Республики Беларусь», «О государственной службе в Республике Беларусь», «О декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств», «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем» и «О борьбе с организованной преступностью». В настоящее время в целях реализации государственной антикоррупционной политики и принятия мер по противодействию коррупции и криминализации экономики республики по инициативе Генеральной прокуроры создан Общественный совет при Генеральной прокуратуре Республики Беларусь по противодействию коррупции. В состав Совета помимо Генерального прокурора и иных работников Генеральной прокуратуры включены руководители Национальной академии наук Беларуси, Общественного объединения «Белорусский республиканский союз юристов», Федерации профсоюзов Беларуси, ОО «Белорусский республиканский союз молодежи», Белорусской торгово-промышленной палаты, Академии управления при Президенте Республики Беларусь, Республиканской ассоциации предприятий промышленности «БелАПП», Союза некоммерческих организаций «Конфедерация промышленников и предпринимателей (нанимателей)», ЗАО «Второй национальный телеканал», Высшего координационного совета Союза юридических лиц «Республиканская конфедерация предпринимательства», Белорусского 215 государственного университета, ОО «Белорусское общество защиты потребителей», редакции газеты «Рэспубліка». Основными целями Совета являются: содействие консолидации широкого круга общественности для оказания помощи правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, криминализацией экономики, выявление их причин и условий; выработка оптимальных механизмов защиты от проникновения коррупции в органы государственной власти и местного самоуправления, снижение в них коррупционных рисков; участие в создании единой системы мониторинга и информирования общественности по проблемам коррупции; антикоррупционная общественная пропаганда и воспитание; привлечение общественности и СМИ к сотрудничеству по вопросам противодействия коррупции в целях выработки у граждан, в том числе государственных служащих, навыков антикоррупционного поведения в сферах с повышенным риском коррупции, а также формирования нетерпимого отношения к коррупции. На официальном сайте Генеральной прокуратуры с целью повышения эффективности борьбы с коррупцией в начале декабря 2008 г. создана страничка «Борьба с коррупцией», на которой можно при необходимости оставить сообщение об известных фактах взяточничества или иных коррупционных преступлениях, совершенных представителями органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов и судов, должностными лицами предприятий, организаций и учреждений. Размещенная информация тщательно проверяется с последующим принятием необходимых мер. Республикой Беларусь последовательно ратифицированы и выполняются требования таких основных международных актов по борьбе с коррупцией, как: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подписанная в г. Страсбурге 27 января 1999 г.; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, подписанная Республикой Беларусь в г. Палермо 14 декабря 2000 г., и Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. (ратифицирована в 2005 г.). Важным документом для всех государственных органов по противодействию коррупции, предусматривающим комплекс конкретных организационно-правовых, социально-экономических и организационнопрактических мероприятий, является «Государственная программа по усилению борьбы с коррупцией на 2007-2010 гг.», утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220. Большой вклад в дело борьбы с коррупцией и укрепления правопорядка в стране вносит деятельность Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь. 216 Во исполнение требований Указа Президента Республики Беларусь от 16 июня 2007 г. № 330 «О специальных подразделениях по борьбе с коррупцией и организованной преступностью» в Генеральной прокуратуре, Министерстве внутренних дел и Комитете государственной безопасности Республики Беларусь созданы специальные подразделения по противодействию коррупции и осуществлению согласованных мероприятий по своевременному предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию коррупционных правонарушений. Количество выявляемых коррупционных преступлений, а также лиц их совершивших в последние пять лет неуклонно уменьшалось. Так, если в 2004 г. было выявлено 4542 преступлений, которые совершило 2021 лицо, то в 2007 г. - 3084 преступлений, которые совершили 1563 лица. То есть уменьшение по количеству выявленных преступлений произошло в 1,5 раза, а по количеству лиц, их совершивших, на 25 процентов. С этой тенденцией можно было бы согласиться, если бы в текущем периоде мы не обнаруживали коррупционные преступления, совершенные в 2004 -2007 гг. В 2008 г. тенденция несколько иная. Прокурорам следует разумно решать вопросы привлечения к уголовной ответственности лиц, хотя и совершивших коррупционные преступления, но не повлекшие существенный вред. Например, ранее судебная практика была такова, что врач, незаконно выписавший больничный лист за вознаграждение в 80 - 100 тыс. белорусских рублей, получал шесть, шесть с половиной лет лишения свободы. Даже понимая, что с учетом прежней практики лучше "делать" статистику, мною в противовес этой тенденции 30 сентября направлено прокурорам письменное указание требовать в судах назначения более суровых приговоров (при отсутствии смягчающих вину обстоятельств) по делам коррупционной направленности, в том числе за взяточничество, вплоть до максимального, прежде всего по отношению к лицам, занимающим ответственное должностное положение, а также представителей власти. Особый акцент сделан на защите таких сфер как приватизация и разгосударствление, государственные закупки, использование инвестиционных ресурсов, бюджетно-финансовая сфера. Что же касается тех же врачей, оказывающихся в роли таких "коррупционеров", например за незаконную выдачу больничного, то конечно с этим явлением тоже необходимо бороться. Например, врач одной из минских поликлиник после получения наказания в виде исправительных работ выступил с раскаянием на собрании трудового коллектива, где присутствовало несколько сот человек. На какое- то время это окажет благотворное воздействие на этих людей. Способы, масштабы и глубина воздействия зависят от того, имеем мы дело с бытовой коррупцией (это, прежде всего жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование) либо с коррупцией в органах государственного управления (где формируются и распределяются материальные и финансовые потоки), либо с коррупцией в судебных, правоохранительных и контролирующих органах. По меньшей мере, три фактора влияют на степень коррупции: 217 1) кадры; 2) законодательство (насколько оно коррупциогенно, дает почву для самоуправства чиновников, и речь не идет только о законодательных актах, которые занимают 15% в общей массе законодательства). Эти две составляющие образуют слабые звенья, формируют бреши в антикоррупционной деятельности. Например, есть много желающих строить жилье, гаражи за свой счет, но на региональном уровне либо нет желания, либо разворотливости. На дефиците создается почва для взяточничества. В сфере государственных закупок при совершении сделки на сумму до 140 тысяч долларов достаточно "проимитировать" выбор между двумя предложениями и при этом законодательство не обязывает выяснять возможности покупки непосредственно у производителя либо поискать более выгодный контракт. Вот и помогают фирмы друг другу. 3) неотвратимость наказания, его адекватность причиненному вреду, времени в широком смысле этого слова, когда оно совершено. Здесь в первую очередь важна роль правоохранительных органов. Коррупционные преступления обычно имеют скрытый характер. Поэтому с точки зрения их выявления многое зависит от уровня квалификации ревизионных служб, контролирующих органов, субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. О каких-то явных претензиях со стороны наших коллег по правоохранительному блоку о том, что органы прокуратуры безосновательно отказывали в осуществлении оперативнорозыскных мероприятиях мне слышать не приходилось. Хотя понимаю, что здесь не должно быть упрощенчества. Помимо уголовных дел прокурорские сотрудники также проводят общенадзорные проверки соблюдения действующего законодательства. К сожалению, уличены в совершении коррупционных преступлений и сотрудники правоохранительной системы. Не могу идеализировать и систему органов прокуратуры, а также судебную. По достоверно установленным фактам злоупотреблений, в частности взяточничества виновные, считаю, должны привлекаться к более суровой ответственности, чем обычные граждане независимо от того, прокурор это или судья. Прежде всего, хотелось бы, чтобы в нашей системе работали порядочные специалисты. Вне поля контроля и надзора не может находиться и судебная власть. В процессе изучения судебной практики мы выявляем ряд явно противоречащих друг другу судебных решений (приговоров). Выявлен ряд случаев, когда судебные исполнители расхищают полученные от граждан средства в счет исполнения судебных постановлений. Например, в Шумилинском районном суде один судебный исполнитель в течение двух лет похитил 60 миллионов, другой – также несколько миллионов умыкнул от государства. Есть аналогичные факты по другим районам республики. Неединичные факты, когда в судах административное дело пылится на столе судьи столько, чтобы пропустить срок привлечения к административной ответственности. 218 Например, за управление транспортом в нетрезвом состоянии. Сколько сил прилагает МВД и прокуратура, чтобы добиться повышения, прежде всего имущественной ответственности владельцев автотранспорта за управление им в нетрезвом состоянии. Уже в некоторых сферах, например, Светлогорск, научились брать деньги за продление трудового контракта, где директор одного ОАО от директоров магазинов брал в течение полутора лет по 700 тыс., миллиону рублей. Это свидетельство недостатков в подборе кадров. Кстати, многочисленные примеры когда, совершив коррупционное преступление, и получив символическое наказание, эти лица вновь оказываются на руководящих должностях. Даже, если действительно эти лица нужны народному хозяйству, на мой взгляд, все же следовало бы давать им возможность реабилитировать себя в течение какого-то срока на рядовой работе, может быть даже и на общественных работах. Пусть бы поподметали улицу месяц-другой. Безусловно, свою часть функций прокуратура, другие правоохранительные органы должны выполнять на все сто процентов, но и руководители органов государственного управления, к тому же имеющие в своем распоряжении контрольные и ревизионные службы, должны нести соответствующую ответственность за попустительство корыстным имущественным правонарушениям. Эффективность ревизионного аппарата еще низка. Особая тема наше отношение к так называемым оправдательным приговорам. К их анализу мы относимся весьма серьезно. Для нас это возможность увидеть собственные недостатки и недостатки других правоохранительных органов, сотрудники которых вели следствие. Задачи у органов прокуратуры, следствия, суда, в общем-то, общие установить истину, при наличии вины справедливо наказать виновных. Однако, понимая, что мгновенно ситуацию исправить сложно и, исходя из нашей компетенции, полезными будут следующие меры. 1. Прокурорам необходимо требовать более жесткие приговоры за взяточничество со стороны государственных служащих, в том числе занимающих ответственное должностное положение, а также допускающих злоупотребления в сферах, имеющих стратегическое значение (приватизация, госзакупки, бюджетно-финансовая система и др.). При этом на первый план должен выйти принцип неотвратимости наказания. 2. В законах об амнистии в ближайшие несколько лет следовало бы отказаться от распространения их действия на лиц, совершивших коррупционные преступления. Смягчение им меры ответственности возможно лишь на основе акта Главы государства. 3. Каждый случай совершения коррупционного преступления должен стать предметом серьезного анализа в организации, министерстве, ведомстве, где работает виновное лицо. Именно общественное порицание должно стать неотъемлемой частью процесса наказания. В настоящее время с подобными фактами свыклись, хотя 219 в некоторых министерствах (например, торговли) выявляются сотни коррупционных правонарушений. Практика свидетельствует, что эти вопросы "стыдливо" замалчиваются и не рассматриваются на заседаниях Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов либо они относятся к разряду второстепенных. Публичность в данном случае является одним из мощных факторов воздействия на сознание нерадивых чиновников. Необходимо практиковать повсеместное проведение заседаний указанных органов, на которых должны быть рассмотрены с участием прокуроров причины и условия совершения коррупционных правонарушений. 4. Изменить систему поощрений руководителей таким образом, чтобы она была настроена на формирование у них честного поведения, поощряла выявление ими либо с их участием имущественных правонарушений. На чиновников должна быть возложена обязанность информировать МВД либо органы прокуратуры о ставших им известными фактах коррупции. 5. Аппарат ревизионных служб министерств (за исключением силового блока) целесообразно вывести из их подчинения. Их отдача в плане предупреждения корыстных правонарушений незначительна. 6. Свести к минимуму либо вообще исключить факты "пересаживания" проштрафововавшихся руководителей из одного кресла в другое. Этому может предшествовать определенный период реабилитации посредством его работы на низовой должности. 7. Усиливая контроль за деятельностью правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, особого внимания требует также деятельность судов, где часто принимаются весьма спорные решения, в том числе при вынесении оправдательных приговоров по имущественным правонарушениям либо относительно применения хозяйственного законодательства. 8. Предусмотреть в законодательстве (по примеру ФРГ) обязанность государственного служащего о ставших ему известными уголовнонаказуемых деяниях. К ежегодно представляемой декларации государственным служащим, как это сделано в США, следовало бы прилагать список частных кампаний, с которыми государственный служащий непосредственно или через членов своей семьи поддерживает финансовые или любые иные связи. Практиковать проверку государственных служащих, должностных лиц на причастность к коррупционным правонарушениям на полиграфе, по итогам которой возможно расторжение контракта. 9. При назначении на руководящие должности необходимы характеристики и поручительство не менее двух лиц. 10. Безотлагательно ввести ответственных за проверку коррупциогенности не только законов, но и иных актов законодательства. В первую очередь за это должны нести разработчики проектов нормативных правовых актов, а также специально уполномоченные органы, например, Министерство юстиции, которое осуществляет их регистрацию. Хотя Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. №244 поручено до 1 января 2010 года внести предложение о проведении 220 криминологической экспертизы в отношении не только проектов законов, но и иных нормативных правовых актов, считаем необходимым ускорить данную работу. В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов — кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, сформирована соответствующая правоприменительная практика. Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым, и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст. 162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства. Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом Советом Министров постановлении от 30 декабря 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым" этот вопрос был вообще обойден вниманием. В настоящее время согласно постановлению Совета министров Республики Беларусь от 1 декабря 2008 г. "О размерах сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывавшегося от органа уголовного преследования и суда, и затраченных на выдачу обвиняемого" сумма, израсходованная в связи с розыском, составляет тридцать базовых величин. Сумма, затраченная на выдачу, складывается из фактически понесенных расходов, подтвержденных документально. Суммы, израсходованные в связи с розыском, и суммы, затраченные на выдачу, взыскиваются в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь и подлежат зачислению в доход республиканского бюджета. 221 Практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в части первой ст.124 УПК, согласно которой, залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения. Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде, он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы, безусловно, должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться. Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались 222 аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда. Средний размер возмещения морального вреда по республике по делам об убийствах составил 7,4 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего – 5,1 млн. руб. При этом самый высокий средний показатель возмещения морального вреда по делам об убийствах и причинении умышленных тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, в Витебской области – соответственно 11,9 млн. руб. и 9 млн. руб., самый низкий – в Брестской (5,1 и 3,8 млн. руб.) и Минской областях (5,3 и 3,2 млн. руб.). По данным отдела анализа практики прокурорского надзора органами Генеральной прокуратуры в 2005 г. установлен ущерб по совершенным коррупционным преступлениям в сумме 14,6 млрд. руб., из которых 3,3 млрд. руб. возмещено, что составило 22,9%. В 2006 г. установленный ущерб, причиненный коррупционерами, составил 24 млрд. руб. Несколько увеличилась сумма его возмещения и составила 3,9 млрд. руб. или 16,3%. В 2007 г. причиненный ущерб составил 22 млрд. руб., а возмещено только около 2 млрд. или 8,9%. Анализ соотношения ущерба, причиненного всеми преступлениями и преступлениями коррупционной направленности, показал, что ущерб, причиненный коррупционными преступлениями в общей массе общеуголовных преступлений постоянно растет. Много правонарушений допускается и вне уголовно-правовой сферы. Здесь необходимо укреплять позиции гражданско-судебного надзора. Органам прокуратуры следует отказаться на данном этапе от практики подмены соответствующих министерств и ведомств; организовать исполнение законодательства таким образом, чтобы не прокуроры обращались с исками в суд, например, для возмещения средств, выплаченных в пользу работника в связи с его восстановлением на работе, а соответствующие государственные органы, на которые непосредственно возложена эта обязанность. Давно назревшей является проблема ответственности граждан за уклонение без уважительных причин от возмещения ущерба (вреда), причиненного иным лицам. Полагаем, что наряду с уголовной ответственностью должностных лиц, должна быть и уголовная ответственность граждан за уклонение от исполнения судебных постановлений, которыми предусмотрена обязанность возместить ущерб (вред). 223 Закон на службе справедливости Недавно под эгидой Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко прошло совещание, посвященное обсуждению проекта закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс и некоторые иные законодательные акты. Проект был подготовлен в Генеральной прокуратуре. Разработка данного законопроекта была вызвана необходимостью более полного обеспечения адекватности уголовного наказания совершенному лицом деянию, расширения возможности освобождения от уголовной ответственности тех лиц, которые загладили свою вину, своим в последующем законопослушным поведением заслужили снисхождения. В проекте указаны конкретные условия для этого. Проект закона подготовлен в русле докладной записки, поданной на имя Главы государства руководителями Генеральной прокуратуры и Верховного Суда еще в декабре 2007 г. В процессе подготовки проекта позиции, касающиеся изменений и дополнений действующих норм УК и УПК, с заинтересованными органами согласовывались неоднократно. Ряд положений, включенных в проект, полностью поддерживаю, их приходилось твердо отстаивать, с некоторыми соглашался в силу лишь доверия к позиции коллег, например из Верховного Суда, которые, например, активно поддерживали идею уплаты социальной компенсации как условия осуждения без назначения уголовного наказания в случае совершения тяжкого преступления. Так или иначе, как в любой законопроектной работе, когда к проекту причастны различные инстанции, проект — это плод компромисса. Больше года шла работа не только над ним, но и согласование позиций. Предложения вносятся по нескольким направлениям. 1. Расширение возможностей освобождения от уголовной ответственности. Проектом Закона предложено распространить такие основания освобождения от уголовной ответственности, как привлечение лица к административной ответственности, примирение сторон, деятельное раскаяние и некоторые другие на лиц, впервые совершивших менее тяжкое преступление. В настоящее время освобождение по указанным основаниям возможно, если совершено преступление, не представляющее большой общественной опасности. В 2008 году в связи с деятельным раскаянием освобождено от уголовной ответственности – 11 чел., в связи с примирением с потерпевшим – 606 чел. Число лиц, в отношении которых могут быть применены указанные основания, значительно расширяется, так как почти две третьих преступлений в общей структуре преступлений составляют именно менее тяжкие преступления. Существенной новеллой проекта является введение в систему альтернативных наказанию мер уголовной ответственности социальной компенсации Действующая редакция ст. 79 УК предусматривает осуждение (вынесение обвинительного приговора) без назначения наказания. Указанная статья может быть применена к лицам, совершившим впервые преступление, не являющееся тяжким или особо тяжким, при этом суд в процессе судебного рассмотрения 224 признает, что вследствие длительного безупречного поведения после совершения преступления лицо доказало свое стремление к законопослушному поведению; учитывается характер и степень общественной опасности преступления, личность виновного, возможность его исправления без применения наказания, но в условиях осуществления за ним профилактического наблюдения. Из общего числа осужденных лиц в 2008 г. ст. 79 Уголовного кодекса была применена лишь в отношении 268 лиц, что составляет 0,4% (в 2007 – 276 чел.). В проекте Закона предлагается предоставить суду возможность выносить обвинительный приговор без назначения наказания и в отношении лиц, впервые совершивших тяжкое преступление, не сопряженное с посягательством на жизнь и здоровье человека. В этом случае обвиняемый должен добровольно возместить причиненный ущерб, передать в собственность государства принадлежащие ему орудия и средства совершения преступления. Размер социальной компенсации предлагается установить от 500 до 3000 базовых величин. Глава государства А.Г.Лукашенко на совещании 6 февраля 2009 г. указал, что эти нормы не должны касаться лиц, совершивших коррупционные преступления. Соответствующие коррективы будут сделаны. В случае принятия данного предложения соответствующее правило может охватить 22 состава преступления.16 составов преступлений, которые относятся к коррупционным, будут исключены. Число лиц, которые могут попасть в орбиту действия предлагаемой нормы составляет около 1% от общего числа осужденных или менее одной тысячи человек. Но это, если рассматривать гипотетически, реально же цифра может быть еще меньше. Социальная компенсация применяется в ряде европейских государств (Бельгии, Нидерландах, Шотландии, Франции). Правда, как правило, по преступлениям, за которые в соответствии с уголовным законом может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок до 5 лет. У нас же речь идет о тяжких преступлениях, за которые срок лишения свободы возможен до 12 лет. Считаю, что такие "сделки с правосудием" должны быть крайне редкими, исключительными. Хорошо было бы "отработать" практику назначения социальной компенсации (естественно в значительно меньших размерах) в отношении преступлений, не представляющих большой общественной опасности или менее тяжких, а затем уже использовать ее в отношении тех, кто совершил тяжкое преступление. Но авторы идеи (руководство Верховного Суда и бывший Генеральный прокурор) социальной компенсации, которая в настоящее время закреплена в проекте, считают ее более правильной. Ну что ж практика покажет. К слову замечу, что менее тяжкие преступления доминируют в общей структуре преступности и составляют – 75 % (119 тыс. преступлений), тяжкие - 6,9 % (10 949), 18 % (25 458) не представляют большой общественной опасности) 2. Изменения уголовной ответственности должностных лиц. 225 Проектом Закона вносятся изменения и дополнения, направленные на совершенствование уголовной ответственности должностных лиц, которые своими умышленными деяниями посредством использования предоставленных им служебных полномочий причиняют имущественный или иной существенный вред. В соответствии с действующей редакцией части 1 ст.424 (злоупотребление властью или служебными полномочиями) и части 1 ст.425 УК (бездействие должностного лица) преступный характер деяний должностных лиц определяется умышленным действием (бездействием) вопреки интересам службы независимо от мотива. Предлагаемые изменения в указанные статьи предопределяют необходимость установления корыстной или иной личной заинтересованности. Указание на этот признак имеется в уголовном законодательстве практически всех государств СНГ, оно было и в УК 1960 года. Судебная практика последних лет развивалась таким образом, что должностные лица обычно привлекались к ответственности на основе наличия ущерба и его причинной связи с определенными умышленными действиями должностного лица, которые не соответствовали нормативным предписаниям. Этим и обосновывался факт совершения служебных действий вопреки интересам службы. Не устанавливался прямой или косвенный умысел к наступившим последствиям, который является обязательным признаком состава данного преступления. С целью повышения большей самостоятельности руководителей хозяйственных организаций в нынешних условиях, признания за ними права на обоснованный риск и предложена соответствующая редакция ст. 424 УК. Конечно, это затруднит работу следствия, но главная задача — исключить привлечение добросовестных руководителей к ответственности. К сожалению, и сами руководители порой дают повод для ужесточения ответственности, когда из-за злоупотреблений государство теряет миллиарды рублей. Это характерно для госзакупок, сдачи объектов в аренду, продажи имущества на торгах и др. 3. Оптимизация функции поддержания государственного обвинения. В проекте предлагается, чтобы дела, по которым дознание производится в порядке ускоренного производства, рассматривались в суде без участия государственного обвинителя. Перечень таких дел имеется в действующем УПК. Это такие преступления, как уклонение от уплаты алиментов, присвоение найденного имущества, незаконная порубка деревьев и кустарников, незаконная добыча рыбы или водных животных и др. – всего 36 составов. Согласно действующему УПК по такого рода делам дознание проводится в течение семи дней, в суд дело должно быть передано в течение 10 дней. Здесь очевиден факт совершения преступления, подозреваемое лицо признает свою вину. В 2008 г. в порядке ускоренного производства в суд было направлено 4001 уголовное дело, что составило 6,3% от общего числа дел, расследованных всеми органами осуществляющими предварительное расследование и дознание. 226 Освобождение прокурорских работников от участия в рассмотрении таких дел в суде позволит более основательно готовиться к рассмотрению других, более сложных дел, использовать освободившееся время для исполнения иных весьма многоплановых у прокурорских работников обязанностей. В отдельных районах один прокурорский работник ежегодно поддерживает обвинение по 150 - 200 уголовным делам. К этому можно добавить отсутствие в каждом втором суде у гособвинителей элементарных условий для работы: в судах для них не выделено не то что помещений, а то и просто столов, за которыми в перерыве они могли бы хоть мало-мальски сосредоточиться по уголовному делу. Нашел прокурорский работник, поддерживающий гособвинение, возможность где-то присесть – и хорошо. Видимо, ранее "большим" прокурорским и судебным "начальникам" не хотелось заниматься этой проблемой. Доводы о нарушении принципа состязательности, если прокурор не будет участвовать в рассмотрении таких дел, являются необоснованными. Если в суде лицо откажется от признания своей вины, то в этом случае участие гособвинителя будет обязательным. Не является принципиальным, кто именно – секретарь судебного заседания либо судья огласит в зале судебного заседания постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого, так как это не свидетельствует о выполнении судом функции государственного обвинения. Отчасти здесь используется и европейский опыт, где малозначительные дела рассматриваются судом без участия гособвинителя, например в ФРГ. В целях исключения вообще каких-либо сомнений в проекте Закона будет предусмотрена обязанность прокурора в постановлении о направлении в суд дел ускоренного производства выражать свою позицию относительно меры уголовной ответственности. Это можно специально оговорить в ст. 264 УПК. Доводы о том, что может быть нарушен конституционный принцип состязательности несостоятельны, поскольку, функция обвинения все равно исходит от прокурора. Как это может быть выражено, я уже отметил. Кроме того, обращу внимание на два интересных нюанса. Первый, и в конституционном правосудии, которое само в первую очередь подчиняется конституционным принципам, процесс может осуществляться вообще без участия сторон. Второй, 11 декабря 1998 г. именно Конституционный Суд, в котором мне посчастливилось работать, признал неконституционными нормы Уголовно-процессуального кодекса, в соответствии с которыми сам судья (а не прокурор) формулировал обвинение по некоторым делам и этот же судья рассматривал это дело. Сколько было шума со стороны некоторых представителей судебной системы вокруг нашего решения. Мы же, признав такое положение неконституционным, указали, что функции обвинения и рассмотрения дела по существу следует разграничить: вариантом решения могло быть установление порядка, при котором один судья формулировал бы обвинение, а другой — мог его рассматривать. Но это в прошлом, хотя неадекватная реакция на наше решение памятна. 4. Связь проекта закона с проводимой борьбой с коррупцией. 227 Курс на искоренение коррупционных явлений, особенно таких, как взяточничество, злоупотребления при осуществлении государственных закупок, остается по-прежнему — жестким. При необходимости может быть использован в максимальной степени потенциал имеющихся санкций. 5. Изменение санкции. В санкции ряда статей Особенной части УК вводятся альтернативные лишению свободы наказания в виде ограничения свободы, общественных работ, ареста, а также снижаются нижние пределы санкций в виде лишения свободы. Это позволит в большей степени выполнять требования ст. 62 УК об индивидуализации наказания. Кроме того, предлагается ряд других изменений. Предлагаемые проектом Закона изменения в ст. 63 УПК направлены на расширение оснований взыскания процессуальных издержек в случае освобождения лица от уголовной ответственности в соответствии со статьями 20, 86, 88, 89, 118 УК или прекращение предварительного расследования по уголовному делу по нереабилитирующим основаниям. Изменения по вопросам ответственности несовершеннолетних касаются возможности замены наказания в виде штрафа на принудительные меры воспитательного характера и общественные работы при отсутствии признаков уклонения от этого наказания. Они также направлены на снижение максимальных сроков окончательного наказания в виде лишения свободы и изменение порядка определения окончательного наказания по совокупности преступлений и совокупности приговоров. В основном действующее законодательство позволяет вести борьбу с преступностью. Конечно, практика может выявлять имеющиеся проблемы. Я не сторонник расширения оснований уголовной ответственности. Наоборот, ряд правонарушений можно было бы в перспективе декриминализировать, переведя их в разряд административных правонарушений. Вместе с тем, в целях дополнительной защиты прав и законных интересов граждан считаю, давно назрела необходимость усиления ответственности граждан за неисполнение судебных постановлений. Например, суд вынес решение о взыскании с одного гражданина в пользу другого определенной суммы. Однако последний, находясь в здравии и трудоспособном возрасте, без уважительных причин не трудоустраивается, чтобы не отдавать долг. Жалоб на этот счет достаточно много. Здесь можно было воздействовать и уголовно-правовой санкцией. Законодательство и практика противодействия экстремизму в Республике Беларусь Правовую основу предупреждения и искоренения экстремизма в Республике Беларусь составляют Конституция и закон от 4 января 2007 г. «О противодействии экстремизму». Прежде всего в Основном Законе зафиксировано, что любые действия по изменению конституционного строя и 228 достижению государственной власти насильственными методами, а также путем иного нарушения законов Республики Беларусь подлежат наказанию. В Конституции установлен также запрет на создание и деятельность политических партий, а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды (ст.5). Как позитивную и интегрирующую все общество оцениваем также содержащуюся в ст.14 Конституции норму, согласно которой государство призвано регулировать отношения между социальными, национальными и другими общностями на основе принципов равенства перед законом, уважения прав и интересов. В Республике Беларусь, согласно Конституции, запрещена деятельность религиозных организаций, их органов и представителей, которая направлена против ее конституционного строя и гражданского согласия, препятствует исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей или наносит вред их здоровью и нравственности (ст.16). Таким образом, основные, принципиальные аспекты предупреждения экстремизма разработчики проекта Конституции зафиксировали в Основном Законе. Наряду с этим, как отмечалось, есть специальный акт – закон «О противодействии экстремизму». В законе дано понятие экстремизма. Это деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных и иных организаций либо граждан Республики Беларусь, иностранных граждан или лиц без гражданства по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на насильственное изменение конституционного строя и (или) территориальной целостности Республики Беларусь, захват или удержание государственной власти неконституционным путем, создание незаконных вооруженных формирований, осуществление террористической деятельности, разжигание расовой, национальной или религиозной вражды или розни, а также социальной розни, связанных с насилием или призывами к насилию, унижение национальной чести и достоинства, организацию и осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам расовой, национальной, религиозной вражды или розни, политической или идеологической вражды, а равно по мотивам вражды или розни в отношении какой-либо социальной группы, пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, пропаганду и публичное демонстрирование, изготовление и распространение нацистской символики или атрибутики. Как экстремизм расценивается воспрепятствование законной деятельности государственных органов, в том числе Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, избирательных комиссий, комиссий по референдуму или комиссий по проведению голосования об отзыве депутата, а также законной 229 деятельности должностных лиц указанных органов или комиссий, совершенное с применением насилия, угрозы его применения, обмана, подкупа, а равно применение насилия либо угроза насилием в отношении близких указанных лиц в целях воспрепятствования законной деятельности этих должностных лиц или принуждения к изменению характера такой деятельности либо из мести за выполнение ими служебных обязанностей, а также публичные призывы к указанным деятельности и действиям, их финансирование либо иное содействие в их осуществлении, в том числе путем предоставления недвижимого имущества, средств электросвязи, учебных, полиграфических, иных материально-технических средств или информационных услуг. Противодействие экстремизму осуществляется посредством: 1) принятия профилактических мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих экстремистской деятельности; 2) предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. Государственными органами, осуществляющими противодействие экстремизму в пределах их компетенции, являются органы государственной безопасности, органы внутренних дел, органы прокуратуры. В качестве мер противодействия экстремизму могут быть использованы следующие: - вынесение предписания органами прокуратуры на основании материалов, представленных органом, осуществляющим противодействие экстремизму; - вынесение предупреждения должностными лицами органов, осуществляющих противодействие экстремизму, по специально утвержденной форме; - приостановление деятельности организации решением Генерального прокурора Республики Беларусь в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в ее деятельности экстремистских проявлений; - признание организации экстремистской, запрещение ее деятельности; запрещение деятельности экстремистских иностранных и международных организаций; - противодействие изданию и распространению экстремистских материалов; недопущение осуществления экстремистской деятельности организаторами массовых мероприятий; - противодействие публичным призывам должностного лица организации к осуществлению экстремистской деятельности. В Республике Беларусь предпринимаются целенаправленные меры по совершенствованию организационных основ противодействия экстремизму путем создания общегосударственной системы мер борьбы с этими явлениями, ориентированных в первую очередь на их профилактику. Для повышения уровня взаимодействия и эффективности деятельности государственных органов и иных государственных организаций, участвующих в предупреждении, выявлении, пресечении и минимизации последствий актов терроризма и других экстремистских действий, четкой регламентации 230 деятельности всех государственных структур Указом Президента Республики Беларусь от 13.10.2008 № 554 утверждено Положение о государственной системе мер реагирования на акты терроризма и другие экстремистские действия. КГБ, МВД, Генеральной прокуратурой, Государственным пограничным комитетом и Государственным таможенным комитетом с целью предупреждения проникновения на территорию Республики Беларусь информационной продукции экстремистского содержания совместно разработана и постановлением от 28.07.2008 утверждена Инструкция о порядке взаимодействия органов государственной безопасности, внутренних дел, прокуратуры, пограничной службы и таможенных органов Республики Беларусь при изъятии (аресте) информационной продукции, подпадающей под действие Закона Республики Беларусь "О противодействии экстремизму". Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.04.2007 №513 установлен порядок ведения и опубликования республиканского списка экстремистских материалов. В соответствии со статьей 10 Закона Республики Беларусь "О противодействии экстремизму" постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25.04.2007 №528 утверждена форма официального предупреждения лицам, в чьих действиях усматриваются признаки экстремизма. В нашем государстве создавались условия для должного противодействия экстремизму и по линии международного сотрудничества в данной сфере. В г. Минске 25.05.2006 подписано Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Решением Совета Глав государств СНГ от 05.10.2007 утверждена Программа сотрудничества в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2008-2010 годы. С 23.08.2008 вступил в силу для Республики Беларусь Договор государств-участников СНГ о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Во исполнение Государственной программы по борьбе с преступностью на 2006-2010 годы заключено Соглашение от 17.05.2007 с Правительством Латвийской Республики о сотрудничестве в борьбе с преступностью, в том числе с терроризмом. Стратегически правильно избранная линия на противодействие экстремизму дает свои результаты. В Республике Беларусь отсутствует атмосфера страха людей за свою жизнь по причине расовой, религиозной, национальной или социальной принадлежности. Удается политическую борьбу в целом удерживать в рамках правового поля. Если же допускаются нарушения, то наступает юридическая ответственность. Однако результаты достигнуты за счет кропотливой работы правоохранительных органов. 231 Так, наиболее опасные для жизни и здоровья граждан негативные последствия экстремизма могут быть связаны с применением находящихся в незаконном обороте огнестрельного оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих и отравляющих веществ. В этой связи в целях исключения условий для экстремистской деятельности КГБ и МВД проводилась деятельность по изъятию огнестрельного оружия и боеприпасов из незаконного оборота. В результате оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности органами государственной безопасности ежегодно изымаются десятки единиц огнестрельного оружия, патроны, гранаты, снаряды и мины, взрывчатые вещества, самодельные взрывные устройства, отравляющее вещество (ртуть). Органами внутренних дел также активно проводится работа изъятия незарегистрированного огнестрельного оружия, в том числе нарезного, патронов, гранат, взрывчатых веществ. МВД Республики Беларусь совместно с Бюро криминальной полиции Литовской Республики проведены совместные оперативно-розыскные мероприятия по выявлению лиц, причастных к контрабандной поставке из Литвы радиоактивного груза. В результате совместной спецоперации правоохранительных органов двух стран в 2007 году при попытке пересечения белорусско-литовской границы задержаны двое граждан Республики Беларусь, в автомобиле которых обнаружен скрытый контейнер с радиоактивным веществом – одним из изотопов урана. Осуществлялись общепрофилактические мероприятия по линии международного обмена информацией с целью выявления членов экстремистских организаций, намеревающихся проникнуть в Республику Беларусь и укрыться от уголовного преследования страны их гражданской принадлежности. Принимались меры по пресечению деятельности незарегистрированных радикальных политизированных группирований. В результате предпринятых усилий их деятельность не оказывала негативного влияния на формирование стабильной обстановки в Республике Беларусь. Во исполнение Государственной программы по борьбе с преступностью и коррупцией на 2006-2010 годы по отдельно согласованным планам органами КГБ, МВД, ГТК, ГПК Республики Беларусь проводится ряд межведомственных оперативно-профилактических и специальных операций по предупреждению и пресечению актов терроризма и экстремизма, а также ряд мероприятий по исполнению Программы сотрудничества государств-участников СНГ по борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 20082010 годы, Плана совместных мероприятий по противодействию терроризму на территории Союзного государства. Активно проводилась учебно-методическая работа в виде семинаров, конференций и т.п. (в том числе в рамках международного сотрудничества) по 232 обучению сотрудников правоохранительных органов навыкам грамотного и эффективного противодействия террористическим проявлениям. Органами прокуратуры Республики Беларусь уделялось постоянное внимание вопросам надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму. Противодействие экстремизму является одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности для Белорусской военной прокуратуры, осуществляющей непосредственный надзор за исполнением законодательства в войсках. При этом военные прокуроры ориентированы на необходимость: систематического планирования и проведения проверок исполнения законодательства об организации хранения и содержания оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, сверок их наличия; совместно с органами военной контрразведки целенаправленного изучения мест хранения оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ для пресечения каналов утечки и обеспечения их сохранности, а также иных мероприятий по выявлению и пресечению противоправной деятельности в сфере оборота оружия. Военными прокурорами постоянно проводятся проверки сохранности оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. В целях устранения нарушений вносятся представления, выносятся предписания, официальные предупреждения. По актам прокурорского надзора виновные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности. Наиболее распространенными нарушениями в войсках явились несоблюдение норм законодательства по учету, хранению и выдаче оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, а также ненадлежащее оборудования мест хранения вооружения и боеприпасов. В воинских частях организовано целенаправленное изучение молодого пополнения на предмет выявления лиц, придерживающихся взглядов антиконституционного характера, изыскивающих возможности незаконного приобретения оружия и боеприпасов и поддерживающих контакты с лицами из криминальной среды. Ежегодно органами прокуратуры на основании материалов, представленных органами государственной безопасности, выносятся десятки официальных предупреждений лицам, причастным к деятельности незарегистрированных организаций, в том числе к псевдоправославной организации "Свято-преображенское братство", религиозной общины "Свидетели Иеговы", а также наиболее активным членам незарегистрированной молодежной организации "Молодой фронт", членам незарегистрированной структуры "Объединение белорусских студентов". В октябре 2008 г. Генеральной прокуратурой Республики Беларусь проведена проверка соблюдения Закона "О противодействии экстремизму" в ЗАО "Христианская инициатива". Установлено, что ЗАО "Христианская инициатива" (до 2006 года действовало под названием "Православная инициатива"), на протяжении длительного периода времени в магазине 233 "Православная книга" в г. Минске распространяло книжные издания экстремистского характера. В частности, это книги под названиями: "Нет плохих народов", "Читая Евангелие. Размышления на евангельские чтения. Кто мы: христиане или иудеи?", "Слово и дело Ивана Грозного" (всего тринадцать наименований). Названная литература издана значительным тиражом и наряду с текстовым материалом содержит многочисленные коллажи, карикатуры и иные изображения, направленные на разжигание национальной, религиозной вражды или розни, а также унижение национальной чести и достоинства представителей еврейской национальности, пропаганду неполноценности граждан по признаку их отношения к религии. Согласно заключению экспертного совета при Уполномоченном по делам религий и национальностей, в указанных изданиях содержится информация, направленная на создание негативного образа иудаизма у православных христиан, что может интерпретироваться как наличие идей и предпосылок, направленных на разжигание религиозной вражды или розни. Следует отметить, что генеральный директор ЗАО "Православная инициатива" ранее был предупрежден Генеральной прокуратурой об ответственности, в том числе и уголовной, за распространение материалов, направленных на разжигание межнациональной и религиозной вражды. Однако деструктивную деятельность активно продолжил. По результатам проверки в ЗАО "Христианская инициатива" Генеральной прокуратурой на основании ст.14 Закона Республики Беларусь "О противодействии экстремизму" в суд Советского района г. Минска направлено заявление о признании информационной продукции экстремистскими материалами, что и было подтверждено судом. При наличии к тому оснований противодействие экстремизму осуществлялось уголовно-правовыми методами. Прокуратурой города Минска расследован ряд уголовных дел о деяниях, создающих условия для экстремистской деятельности, о совершении преступлений, предусмотренных ст. 193-1 (незаконная организация деятельности общественного объединения, религиозного фонда либо участие в их деятельности). 10.01.2008 ГУВД Мингорисполкома возбуждено уголовное дело по признакам ст.342 УК Республики Беларусь по факту организации несанкционированной акции протеста при активном участии молодежных радикальных политизированных группирований. Судом Центрального района г. Минска 22.04.2008 13 активистов акции приговорены к различным мерам наказания. Законодательство об ответственности за экстремистскую деятельность при необходимости совершенствуется. В настоящее время готовится новая редакция закона «О противодействии экстремизму». В нем уточняются некоторые понятия, формулировки с учетом накопленного опыта. Необходимо корректировать и другие акты. Так, полномочия органов прокуратуры по приостановлению деятельности организации экстремистской 234 направленности, предусмотренные законом от 04.01.2007, в законе «О прокуратуре Республики Беларусь» от 08.05.2007 отсутствуют. В законодательстве не предусмотрены также соответствующие полномочиям прокуратуры на приостановление деятельности экстремистских организаций обязанности иных государственных органов по исполнению таких решений. Процедура исполнения судебного решения о признании организации экстремистской, конфискации имущества такой организации, признании информационных материалов экстремистскими также должным образом не регламентирована. В практике деятельности ответственных государственных органов отсутствуют единообразные критерии оценки противоправных деяний (уголовно и административно наказуемых) как экстремистских, о чем свидетельствуют информации, представленные при подготовке данного вопроса МВД и КГБ Республики Беларусь. В то же время определение четкого перечня таких деяний, а также сопутствующих им (способствующих или предшествующих экстремизму) для организации целенаправленной и постоянной борьбы с ними является важным. Это существенным образом облегчит как выработку мер противодействия экстремизму, так и объективную оценку эффективности деятельности государственных органов (прежде всего правоохранительных) по противодействию этому явлению. При этом именно на противодействии в первую очередь способствующим или предшествующим экстремизму противоправным деяниям должна строиться профилактика экстремизма (поскольку профилактировать захват зданий и сооружений, организацию массовых беспорядков и т.д. представляется запоздалым действием; выявленное приготовление к подобным действиям следует уже не профилактировать, а со всей жестокостью закона пресекать). В законодательном порядке четко не определена и компетенция (зона ответственности) государственных органов-субъектов противодействия экстремизму. Необходимо расширить круг государственных органов-субъектов противодействия экстремизму, перечисленных в законе «О противодействии экстремизму». В числе таких органов следовало бы указать Государственный пограничный комитет Республики Беларусь, уполномоченный на выявление и пресечение таких общественно опасных проявлений, как нарушение порядка пребывания в Республике Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства; организация незаконной миграции иностранных граждан; незаконное пересечение государственной границы. Более эффективной будет работа по искоренению экстремизма при участии Государственного таможенного комитета Республики Беларусь, занимающегося отслеживанием информационной продукции экстремистского содержания, некоторых органов государственного управлений (к примеру, 235 Министерства информации, ведущего согласно постановлению Совета Министров список экстремистских материалов). До недавнего времени не была предусмотрена административная или уголовная ответственность за один из видов экстремизма, определенный в ст.1 закона от 04.01.2007 – демонстрирование, изготовление нацистской символики. 28 декабря 2009 г. Президентом Республики Беларусь подписан закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности». Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях дополнен, в частности ст.ст.17.10 и 17.11. Согласно статье 17.10 КоАП пропаганда и (или) публичное демонстрирование, изготовление и (или) распространение нацистской символики или атрибутики влекут наложение штрафа в размере до десяти базовых величин с конфискацией предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения указанного нарушения, или административный арест с конфискацией предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения указанного нарушения, на индивидуального предпринимателя - до пятидесяти базовых величин с конфискацией предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения указанного нарушения, а на юридическое лицо - до двухсот базовых величин с конфискацией предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения указанного нарушения. При этом сделано примечание, что под нацистской символикой или атрибутикой понимаются флаг, гимн, эмблема, вымпел, галстук, нагрудный и опознавательный знак Национал-социалистической рабочей партии Германии или их копии. Не являются административными правонарушениями изготовление, публичное демонстрирование и (или) распространение нацистской символики или атрибутики физическим лицом, индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом при осуществлении деятельности в области театрального, музыкального, циркового и изобразительного искусства, библиотечного дела, кинематографии, музейного дела, гастрольно-концертной деятельности, издательского дела, образовательной деятельности, средств массовой информации в соответствии с законодательством. В соответствии со ст.17.11 КоАП изготовление и (или) распространение, а равно хранение с целью распространения экстремистских материалов, если в этих деяниях нет состава преступления, влекут наложение штрафа в размере от десяти до пятидесяти базовых величин с конфискацией предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения указанного нарушения, или административный арест с конфискацией предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения указанного нарушения, на индивидуального предпринимателя - от пятидесяти до ста базовых величин с конфискацией предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения указанного нарушения, а на юридическое лицо - от ста до пятисот базовых величин с конфискацией 236 предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения указанного нарушения". Реализация указанных статей позволит, на наш взгляд, более эффективно реагировать на экстремистские проявления. В целом, как показывает опыт, экстремизм – явление, имеющее глубокие корни, истребить которые можно только совместными усилиями правоохранительных и иных органов, общественности и граждан, повышением правовой и общей культуры, улучшением социально-экономических условий жизни людей. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в Республике Беларусь Одним из важнейших инструментов предупреждения, пресечения, выявления и раскрытия преступлений является оперативно-розыскная деятельность. Обеспечение законности при ее осуществлении – одно из приоритетных направлений прокурорского надзора. Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими оперативно-розыскную деятельность в Республике Беларусь, являются УПК и закон от 9 июля 1999 г. "Об оперативно-розыскной деятельности", в который в последующем вносились изменения. В настоящее время согласно ст. 6 закона оперативно-розыскная деятельность осуществляется исключительно для решения задач, предусмотренных этим Законом. Лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, привели к нарушению или ограничению его прав и свобод, может обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд. Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, то есть в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления, которое располагает фактами проведения в отношении его оперативно-розыскных мероприятий и полагает, что при этом были нарушены его права, вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативнорозыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны. В случае, если будет отказано в предоставлении запрошенных сведений или если указанное лицо полагает, что сведения получены не в полном объеме, оно вправе обжаловать это в судебном порядке. В процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывать обоснованность отказа в предоставлении этому лицу сведений, в 237 том числе в полном объеме, возлагается на соответствующий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность. В целях обеспечения полноты и всесторонности рассмотрения дела орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, обязан предоставить судье по его требованию оперативно-служебные документы, содержащие информацию о сведениях, в предоставлении которых было отказано заявителю, за исключением сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе. В случае признания необоснованным решения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, об отказе в предоставлении необходимых сведений заявителю судья может обязать указанный орган предоставить заявителю сведения, предусмотренные частью третьей настоящей статьи. Полученная в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий информация, не связанная с совершением преступлений или иных правонарушений, не может быть использована во вред правам и законным интересам физических и юридических лиц. Материалы, полученные в результате оперативно-розыскных мероприятий, содержащие информацию, не связанную с совершением преступлений или иных правонарушений, уничтожаются не позднее чем через три месяца с момента их получения, за исключением случаев, когда эта информация необходима для выполнения задач оперативно-розыскной деятельности. Органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается: проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах религиозных организаций, политических партий и иных общественных объединений, а также отдельных лиц; принимать негласное участие в работе государственных органов и органов территориального общественного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке религиозных организаций, политических партий и иных общественных объединений в целях оказания влияния на характер их правомерной деятельности; разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность личной жизни, личную и семейную тайну граждан и (или) иные их права и законные интересы и стали известны при проведении оперативно-розыскных мероприятий, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь; В органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, запрещаются создание и деятельность политических партий и иных общественных объединений, преследующих политические цели. При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических или юридических лиц вышестоящий орган, прокурор или суд в соответствии с законодательством Республики Беларусь обязаны принять меры по 238 восстановлению нарушенных прав и законных интересов указанных лиц, возмещению имущественного вреда, а также по материальному возмещению морального вреда. Должностные лица, допустившие нарушение законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, несут уголовную и иную ответственность, предусмотренную законодательством. Согласно ст. 88 УПК Республики Беларусь источниками доказательств являются не только показания подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля и т.п., но и протоколы оперативно-розыскных мероприятий, иные документы и носители информации, полученные в порядке, предусмотренном УПК. Однако, как уже отмечалось, проведение оперативно-розыскных мероприятий более детально определено законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Можно поддержать позицию тех ученых, которые считают необходимым именно в УПК предусмотреть отдельную главу, посвященную специальным следственным действиям. Законом определены органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. К ним отнесены оперативные подразделения: 1) органов внутренних дел; 2) органов государственной безопасности; 3) органов пограничной службы; 4) Службы безопасности Президента Республики Беларусь; 5) Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь; 6) органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь; 7) таможенных органов; 8) органов внешней разведки Министерства обороны Республики Беларусь. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, решают определенные настоящим Законом задачи исключительно в пределах своей компетенции, установленной законодательными актами Республики Беларусь, во взаимодействии между собой. Для осуществления задач оперативно-розыскной деятельности соответствующие оперативные подразделения имеют право: 1) проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия; 2) устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать помощь на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; 3) создавать и использовать информационные системы; 4) использовать по договору помещения, транспортные средства, средства связи, иное имущество юридических или физических лиц; 5) использовать в целях конспирации документы, легендирующие личность сотрудников, подчиненность и принадлежность организаций, 239 помещений и транспортных средств органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, а также личность граждан, сотрудничающих с этими органами на конфиденциальной основе; 6) собирать и изучать документы и сведения, которые характеризуют деятельность организаций, а также отдельных лиц, подозреваемых в подготовке или совершении преступлений; 7) ходатайствовать при наличии достаточных оснований перед соответствующими контролирующими органами о проведении до возбуждения уголовного дела проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования; 8) получать от юридических и физических лиц безвозмездно или за вознаграждение информацию о готовящихся либо совершенных преступлениях, о лицах, замышляющих, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление, скрывающихся от органов уголовного преследования и суда, о без вести пропавших, а также привлекать их к необходимому содействию для подготовки и проведения оперативнорозыскных мероприятий; 9) создавать в установленном порядке легендированные организации. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах своей компетенции вправе также собирать данные о лицах, необходимые для принятия решений о (об): 1) допуске к сведениям, составляющим государственные секреты; 2) допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды; 3) допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности; 4) установлении или поддержании с лицом отношений сотрудничества; 5) обеспечении безопасности должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и их близких, а также лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и их близких; Законные требования должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами, к которым такие требования предъявлены. Неисполнение законных требований должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо воспрепятствование ее законному осуществлению влекут ответственность, предусмотренную законодательством Республики Беларусь. Указанные выше права не распространяются на таможенные органы. Законом называются оперативно-розыскные мероприятия, которые допустимы при осуществлении ОРД, а именно: 1) опрос граждан; 2) наведение справок; 3) сбор образцов для сравнительного исследования; 240 4) проверочная закупка; 5) исследование предметов и документов; 6) наблюдение; 7) отождествление личности; 8) обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; 9) слуховой контроль; 10) контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; 11) прослушивание телефонных переговоров; 12) снятие информации с технических каналов связи; 13) оперативное внедрение; 14) контролируемая поставка; 15) оперативный эксперимент. При этом в зависимости от компетенции государственного органа некоторые из упомянутых ОРМ ими не проводятся. Например, таможенные органы не вправе осуществлять слуховой контроль, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивать телефонные переговоры. Законом даны разъяснения сути указанных мероприятий. Так, опрос граждан – это действие, направленное на получение со слов опрашиваемого лица информации, имеющей значение для решения задач оперативнорозыскной деятельности; наведение справок - получение информации, необходимой для решения задач оперативно-розыскной деятельности, из оперативных, криминалистических и иных баз данных (учетов), информационных систем, от юридических и физических лиц, а также из других источников; сбор образцов для сравнительного исследования - обнаружение и изъятие материальных носителей информации, сохранивших следы преступления либо следы лица, совершившего преступление, а также предметов, служивших объектами преступных посягательств или могущих служить средством обнаружения общественно опасного противоправного деяния и причастных к нему лиц; проверочная закупка - искусственно созданная органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, ситуация приобретения товаров, ценностей, валюты, а также иных предметов, веществ и продукции без цели потребления или сбыта при наличии информации о нарушениях законодательства, влекущих уголовную ответственность; исследование предметов и документов - изучение предметов и документов в целях выявления следов и орудий совершения преступления или результатов преступной деятельности; наблюдение - визуальное и иное восприятие и фиксация значимых для решения задач оперативно-розыскной деятельности явлений, деяний, событий, процессов; отождествление личности - установление и идентификация личности проверяемого лица на основании неизменяемых признаков человека; 241 обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств - осмотр названных объектов с целью возможного обнаружения признаков преступной деятельности, а также событий или действий, создающих угрозу национальной безопасности государства; слуховой контроль - получение и фиксация акустической информации в помещениях, сооружениях, транспортных средствах и на местности для решения задач оперативно-розыскной деятельности; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений просмотр почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений с целью обнаружения сведений о преступной деятельности проверяемого лица и получения иной информации в интересах решения задач оперативно-розыскной деятельности; прослушивание телефонных переговоров - прослушивание и фиксация в виде звукозаписи на магнитных и других носителях акустической информации, передаваемой по электрическим сетям телефонной связи при ведении телефонных переговоров, для решения задач оперативно-розыскной деятельности; снятие информации с технических каналов связи - получение, преобразование и фиксация с помощью технических средств различных видов сигналов, передаваемых по любым техническим каналам связи, для решения задач оперативно-розыскной деятельности; оперативное внедрение - проникновение в преступное формирование сотрудника органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, или лица, оказывающего ему содействие на конфиденциальной основе, для решения задач оперативно-розыскной деятельности; контролируемая поставка - контролируемое органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, перемещение товаров, ценностей, валюты, а также предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена или оборот которых ограничен, а равно предметов, добытых преступным путем или сохранивших на себе следы преступления, либо орудий и средств совершения преступления с целью предупреждения, выявления, пресечения преступлений и решения других задач оперативнорозыскной деятельности; оперативный эксперимент - искусственное создание обстановки, максимально приближенной к реальности, с целью вызвать определенное событие либо воспроизведение события или проведение определенных опытов в полностью управляемых условиях и под контролем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с вовлечением лица, в отношении которого имеются данные о противоправной деятельности, без уведомления его об участии в оперативном эксперименте в целях подтверждения совершения данным лицом противоправных действий, а также предупреждения, выявления, пресечения тяжкого, особо тяжкого преступления или преступления, могущего принести вред национальной безопасности; Таким образом, имеется широкий спектр оперативно-розыскных мероприятий, используя которые можно добиться осуществления задач 242 предупреждения, выявления, пресечения преступлений, выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; розыска лиц, скрывшихся от органов уголовного преследования и суда, уклоняющихся от уголовного наказания ответчиков, должников по гражданским делам, а также без вести пропавших и др. Основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются: 1) наличие возбужденного уголовного дела; 2) ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о: а) признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; б) событиях или действиях, создающих угрозу национальной безопасности Республики Беларусь; в) лицах, скрывающихся от органов уголовного преследования и суда или уклоняющихся от уголовного наказания; г) лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов; 3) поручения и постановления органа уголовного преследования по уголовным делам, находящимся в его производстве; 4) определения судов о розыске ответчиков, должников по гражданским делам о взыскании алиментов, о взыскании расходов, затраченных государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, и по требованиям, предъявленным в интересах государства; 5) запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по основаниям, указанным в настоящей статье; 6) постановления органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в том числе о применении мер безопасности в отношении охраняемых и защищаемых лиц в порядке, предусмотренном законодательством Республики Беларусь; 7) запросы международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств в соответствии с международными договорами Республики Беларусь. Следует иметь в виду, что гражданство, национальность, пол, место жительства, социальное, имущественное и должностное положение, принадлежность к общественным объединениям, отношение к религии и политические убеждения отдельных лиц не являются препятствием при наличии оснований, предусмотренных Законом, для проведения в отношении их оперативно-розыскных мероприятий на территории Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами или международными договорами Республики Беларусь. Проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну корреспонденции, телефонных и 243 иных сообщений, передаваемых по техническим каналам связи, неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан, осуществление слухового контроля допускаются только с санкции прокурора или его заместителя (в некоторых случаях, - Генерального прокурора Республики Беларусь или лица, исполняющего его обязанности) на основании мотивированного постановления соответствующего органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность и при наличии информации о: 1) признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления; 2) лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление; 3) событиях или действиях, создающих угрозу национальной безопасности Республики Беларусь. Такие оперативно-розыскные мероприятия, как обследование помещений зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; слуховой контроль; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; снятие информации с технических каналов связи в отношении лица, должность которого включена в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, судьи, прокурорского работника (кроме следователя и стажера прокуратуры) в случае, если уголовное дело в отношении такого лица не было возбуждено или такое лицо не было привлечено в качестве подозреваемого или обвиняемого по уголовному делу, возбужденному в отношении других лиц либо по факту совершенного преступления, могут проводиться в отношении: 1) лица, должность которого включена в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, - с санкции Генерального прокурора Республики Беларусь либо по постановлению Министра внутренних дел Республики Беларусь, Председателя Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, заместителя Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь - директора Департамента финансовых расследований или лиц, исполняющих их обязанности, с предварительного согласия Президента Республики Беларусь; 2) депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, судьи, прокурорского работника (кроме следователя и стажера прокуратуры) - с санкции Генерального прокурора Республики Беларусь либо по постановлению Министра внутренних дел Республики Беларусь, Председателя Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, заместителя Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь - директора Департамента финансовых расследований или лиц, исполняющих их обязанности, если иное не определено законом Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности». В случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии 244 данных о событиях и действиях, создающих угрозу национальной безопасности Республики Беларусь, допускается проведение ряда оперативно-розыскных мероприятий, в том числе и проведение оперативного эксперимента на основании мотивированного постановления органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с обязательным письменным уведомлением соответствующего прокурора или его заместителя (а в некоторых случаях - Генерального прокурора Республики Беларусь или лица, исполняющего его обязанности) в течение 24 часов. В течение 48 часов с момента начала проведения оперативно-розыскного мероприятия орган, его осуществляющий, обязан получить санкцию прокурора или его заместителя, Генерального прокурора Республики Беларусь или лица, исполняющего его обязанности) на проведение такого оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведение. Более строго обеспечивается прокурорский надзор при проведении оперативного эксперимента. Его проведение допускается только в целях предупреждения, выявления, пресечения тяжкого, особо тяжкого преступления или преступления, могущего принести вред национальной безопасности Республики Беларусь, а также в целях выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, и только с санкции прокурора или его заместителя. При этом повторное проведение оперативного эксперимента в отношении одного и того же лица на основании сведений о признаках одного и того же преступления (в том числе, когда срок проведения оперативно-розыскного мероприятия не истек) допускается только с санкции вышестоящего прокурора или его заместителя, за исключением случаев, когда оперативный эксперимент проводится с санкции Генерального прокурора Республики Беларусь. Законом Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросу усиления борьбы с преступностью» от 4 января 2010 года в случаях, требующих оперативного принятия мер по обеспечению безопасности общества и государства, в целях предупреждения, пресечения тяжких и особо тяжких преступлений проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну корреспонденции, телефонных и иных сообщений, передаваемых по техническим каналам связи, неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан, осуществление слухового контроля допускается на основании мотивированного постановления Министра внутренних дел Республики Беларусь, Председателя Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, заместителя Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь - директора Департамента финансовых расследований или лиц, исполняющих их обязанности, вынесенного ими в пределах своей компетенции, если иное не установлено Законом. Копия постановления Министра внутренних дел Республики Беларусь, Председателя Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, заместителя Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь - директора Департамента финансовых расследований 245 или лиц, исполняющих их обязанности, в течение 24 часов направляется Генеральному прокурору Республики Беларусь или лицу, исполняющему его обязанности. Результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы для подготовки и осуществления следственных и судебных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также для розыска лиц, скрывающихся от органов уголовного преследования и суда, уклоняющихся от исполнения наказания, ответчиков, должников по гражданским делам и без вести пропавших. Нарушения, к сожалению, допущенные в предшествующий период при проведении оперативно-розыскных мероприятий, заставляют настороженно подходить при использовании полученных результатов в качестве доказательства вины того или иного лица. Выявлены факты фальсификации доказательств сотрудниками органов внутренних дел при проведении ОРМ в отношении лиц, совершающих преступления в связи с оборотом наркотиков. Особые опасения вызывает неоднозначная практика проведения оперативных экспериментов, в частности при выявлении взяточничества. Есть случаи вынесения судами оправдательных приговоров по той причине, что так называемый эксперимент перешагнул дозволенные границы и превратился в провокацию преступления. Безусловно, что такие случаи подрывают доверие к оперативно-розыскным мероприятиям. Действующий Закон Республики Беларусь "Об оперативно-розыскной деятельности" в целом позволяет прокурорам обеспечивать соблюдение конституционных прав граждан в данной сфере. Однако ряд его норм неоправданно затрудняют осуществление прокурорского надзора за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий. Так, в соответствии с частью 2 статьи 14 указанного Закона для решения вопроса о санкционировании оперативно-розыскного мероприятия, связанного с ограничением конституционных прав граждан, прокурору или его заместителю предоставляется мотивированное постановление органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с обоснованием необходимости проведения такого мероприятия. Какие-либо материалы, касающиеся основания для проведения оперативно-розыскного мероприятия, должны предоставляться прокурору или его заместителю лишь по их требованию. Обязанности предоставления прокурору в этих случаях всех материалов дела оперативного учета Закон не предусматривает, как и не возлагает на прокурора обязанности проверять наличие обстоятельств, изложенных в постановлении о проведении оперативно-розыскного мероприятия. Часть 3 статьи 14 указанного Закона предусматривает, что санкционированное прокурором или его заместителем постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия выдается его инициатору одновременно с возвращением представленных им материалов. В соответствии 246 с частью 4 статьи 17 этого же Закона санкционированное прокурором или его заместителем постановление на право проведения оперативно-розыскного мероприятия и материалы, послужившие основанием для дачи санкции, хранятся только в делах оперативного учета, заведенных в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Выдача прокурору копий санкционированных им постановлений этим Законом не предусмотрена, в то время как такой порядок установлен Уголовно-процессуальным кодексом при санкционировании прокурором постановлении по уголовным делам. При таких ограничениях прокуроры лишены возможности полноценно осуществлять надзор за законностью и эффективностью проведения санкционируемых ими оперативно-розыскных мероприятий, своевременно выявлять и пресекать нарушения закона. В целях повышения эффективности прокурорского надзора за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности полагаю необходимым внести следующие изменения в статьи 14 и 17 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Так, прокуратурой предлагалось, части 3 и 4 статьи изложить в следующей редакции: «Прокурору или его заместителю представляется в двух экземплярах мотивированное постановление органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность и письменное ходатайство руководителя этого органа, где излагаются обстоятельства дела, и обосновывается необходимость проведения оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан. Одновременно прокурору или его заместителю представляется соответствующее дело оперативного учета, за исключением материалов, раскрывающих сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе. При решении вопроса о даче санкции на проведение оперативнорозыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, прокурор или его заместитель обязаны ознакомиться с представленными материалами и проверить наличие законных оснований для его проведения. По результатам рассмотрения представленных материалов прокурор или его заместитель санкционируют проведение соответствующего оперативнорозыскного мероприятия либо отказывают в его проведении, о чем делается отметка в постановлении. Санкционированное прокурором или его заместителем постановление заверяется печатью и выдается инициатору проведения оперативно-розыскного мероприятия одновременно с возвращением дела оперативного учета. Копия постановления и ходатайство руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, остаются у прокурора или его заместителя и хранятся по правилам делопроизводства». Статью 14 целесообразно дополнить новой частью. Предусмотрено, что копия постановления о прекращении оперативно-розыскного мероприятия направляется прокурору или его заместителю, санкционировавшим его 247 проведение. В постановлении излагаются результаты проведенного мероприятия и основания его прекращения. Если оперативно-розыскное мероприятие, санкционированное прокурором или его заместителем, в установленный ими срок не было проведено, орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, обязан в течение 24 часов письменно уведомить об этом соответствующего прокурора или его заместителя, указав причины, по которым это мероприятие не было проведено. Полагаем, что санкционированное прокурором или его заместителем постановление на право проведения оперативно-розыскного мероприятия и материалы, послужившие основанием для дачи санкции, а также материалы, полученные в результате проведения оперативно-розыскного мероприятия, хранились в делах оперативного учета, заведенных в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Копия данного постановления и ходатайство руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, о проведении оперативно-розыскного мероприятия хранятся в соответствующей прокуратуре по правилам секретного делопроизводства. Требования части 3 статьи 22 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» возлагают на руководителей органов прокуратуры обязанность обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах. За необеспечение защиты этих сведений они несут ответственность, установленную законодательством Республики Беларусь. Эти требования позволяют обеспечить хранение в прокуратурах указанных документов, касающихся санкционирования оперативно-розыскных мероприятий, с соблюдением защиты содержащихся в них сведений. В заключение отметим, что оперативно-розыскная деятельность – «оружие» весьма острое и осуществлять ее должны сотрудники, безупречно исполняющие требования закона. Профилактика правонарушений среди несовершеннолетних Искоренить преступления и иные правонарушения либо существенно снизить их количество можно, прежде всего, за счет широкомасштабной и эффективной воспитательной, в том числе и в правовом отношении, работы среди несовершеннолетних. Ведь число правонарушителей "подпитывается" новой волной лиц, которые достигают возраста, в котором уже может наступать административная или уголовная ответственность. Статистика последних лет в целом свидетельствует о благоприятной тенденции: снижается количество несовершеннолетних, совершивших преступления в 2008 г. Безусловно, нельзя уповать только на правовые аспекты. Однако они имеют одно из первостепенных значений. В Республике Беларусь принят ряд нормативных правовых актов, нацеленных на предупреждение правонарушений среди несовершеннолетних. Среди них назовем, прежде всего, закон "Об основах системы профилактики 248 безнадзорности и правонарушений безнадзорности". Важная роль в его реализации принадлежит комиссиям по делам несовершеннолетних, органам образования, культуры, внутренних дел. Они обязаны осуществлять меры профилактического характера. Профилактическая деятельность в этих целях должна быть направлена, прежде всего, на организацию досуговой и иной занятости детей, индивидуальной профилактической работы с подростками, состоящими на всех видах профилактического учета (контроля), информирование несовершеннолетних, их родителей, опекунов (далее – законных представителей) о требованиях законодательства, регулирующего правоотношения в указанной сфере. Местными исполнительными и распорядительными органами разработаны и реализуются комплексные программы, планы, мероприятия, направленные на профилактику преступлений и правонарушений среди несовершеннолетних. КДН горрайисполкомов, в целях реализации своих полномочий по профилактике правонарушений разрабатываются комплексные программы (мероприятия), осуществляется профилактическая работа по правовой пропаганде, осуществляются меры по выявлению причин и условий, способствующих антиобщественному поведению, проводится другая работа. Согласно ст. 3.5 ПИКоАП Республики Беларусь районные (городские), районные в городе комиссии по делам несовершеннолетних рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними. Наиболее распространенными правонарушениями, повлекшими, например, причинение детьми имущественного ущерба, являются повреждения стекол в административных зданиях, поездах, нанесение надписей на фасады зданий, сооружений, повреждение и поджоги кодовых замков, пульта управления и кабин лифтов, электрооборудования в подъездах домов, повреждение автотранспорта, повреждение различного рода ограждений, светофоров, дорожных знаков, объектов благоустройства (скамейки, игровые площадки, клумбы, газоны), посевов, саженцев деревьев, разоборудование средств централизации и блокировки на объектах железной дороги, повреждения сидений в транспортных средствах, иные правонарушения. По-прежнему имеются существенные недостатки в профилактической работе с подростками в инспекциях по делам несовершеннолетних. Не достигнут еще необходимый уровень воспитательной работы в учебных заведениях. В деятельности по предупреждению совершения несовершеннолетними преступлений и правонарушений еще не налажено надлежащее взаимодействие между учреждениями системы ЖКХ, образования с правоохранительными органами, в части информирования обо всех фактах противоправного поведения детей, в результате которого государственному (общественному), личному имуществу причиняется ущерб. Необходимо наладить учет фактов противоправных поступков несовершеннолетних, чьими деяниями причинен ущерб, наладить взаимодействие с правоохранительными органами. 249 Основная задача органов и учреждений образования всех уровней – формирование законопослушного поведения учащихся и понимание ими ответственности за противоправные действия. Эффективность деятельности учреждений образования по профилактике противоправного поведения учащихся является одним из значимых критериев качества воспитательной работы. В то же время достижение устойчивого законопослушного поведения невозможно без активного участия в этой работе родителей, специалистов в различных областях знаний – социальной педагогике, психологии, юриспруденции, медицине, иных социальных институтов гражданского общества. Приведенные выше цифры, конечно, свидетельствуют в целом о позитивной динамике и лучшем положении дел в Гродненской области. Однако это еще не тот уровень, которым все мы можем быть удовлетворены. Поэтому обеспечение системности и целенаправленности деятельности по нравственно-правовому воспитанию учащихся, а также межведомственного взаимодействия – необходимые условия эффективной организации этой работы. Значительная роль в этой деятельности отводится местным исполнительным и распорядительным органам (в пределах их полномочий в образовательной сфере), которые должны гибко и оперативно реагировать на проблемы, возникающие в подростковой и молодежной среде. Принимаемые на уровне исполнительной власти решения, безусловно, должны учитывать как местные условия и особенности, влияющие на состояние правопорядка, так и цели и задачи государственной молодежной политики. В этой связи следует отметить, что образцов успешной выработки и реализации таких решений, внедрения в практическую деятельность эффективных организационных форм и моделей, в том числе превентивного характера, немало. Несмотря на большую численность и объемность планируемых мероприятий в районах, многие из них носят общий характер, являются бессодержательными и не направлены на решение практических задач. Решения исполнительных комитетов по этим вопросам насыщены либо такими пунктами, которые органы и учреждения образования должны и без того исполнять в силу требований норм соответствующего законодательства, либо формулировками "продолжить работу", "активизировать", "усилить", "ужесточить спрос", "обеспечить", "организовать", "принять меры". Например, в решении Россонского райисполкома от 15 мая 2008 г. о ходе выполнения требований Декрета № 18 из двенадцати пунктов в резолютивной его части конкретную нагрузку несет лишь один: поручение редакции газеты "Голас Расонщины" "…пропагандировать в средствах массовой информации положительный опыт семейного воспитания… Публиковать выступления представителей органов опеки и попечительства, внутренних дел по вопросам защиты прав в неблагополучных семьях". Тоже довольно общее требование, но 250 хоть что-то. Все остальные пункты решения в той или иной мере дублируют требования норм Декрета № 18. Подобными изъянами грешат решения исполкомов Витебского, Гродненского, Вилейского, Лидского, Молодечненского, Стародорожского, Ушачского, Ошмянского, Сморгонского и многих других районов. Существенным компонентом в структуре органов, вовлеченных в деятельность по нравственно-правовому воспитанию учащихся и профилактике антиобщественного поведения обучающейся молодежи, являются региональные органы управления образованием. В то же время, не везде органы управления образованием эффективно влияют на уровень и качество деятельности по нравственно-правовому воспитанию учащихся, в том числе по профилактике девиантности подростков. На этом направлении нередко выявляются недостаточность аналитической и методической работы, а также ведомственного контроля, некомпетентность специалистов, чрезмерное внимание к традиционным формам организации этой деятельности, что препятствует широте восприятия многоаспектности проблематики. Не всегда дается принципиальная оценка недостаткам и упущениям в организации этой работы. Отсутствует требовательность к конкретным руководителям и специалистам, не выполняющим в полной мере поставленные задачи. О необходимости повысить уровень влияния органов управления образованием свидетельствует распространенность в учреждениях образования недостатков и упущений в воспитательно-профилактической работе с учащимися и их семьями, которая зачастую не приносит ожидаемого результата. Нравственно-правовое воспитание учащихся и профилактику семейного неблагополучия можно еще усилить за счет более активного вовлечения комиссии по содействию семье и школе, внутришкольных советов по профилактике безнадзорности и правонарушений учащихся, общественных детских и молодежных объединений. По-прежнему в некоторых учреждениях образования в Гродненской области не приняты меры по совершенствованию форм и методов работы по досуговой занятости учащихся, особенно относящихся к группам социального риска. В некоторых сельских школах в летний период не работают кружки и секции, спортивные залы и площадки. Возможно, назрела необходимость в принятии единого нормативного акта, регулирующего поведение детей и подростков. Скажем, разработать и утвердить постановлением Совета Министров Республики Беларусь Правила поведения несовершеннолетних. Министерству образования ближе всего эта тема, подключились бы и Генеральная прокуратура, и МВД, и Минюст. А на основе этого нормативного акта областные и Минский городской Советы депутатов приняли бы решения по этому вопросу, ограничив, например, пребывание несовершеннолетних до 16-летнего возраста, а также несовершеннолетних до 18-летнего возраста – учащихся общеобразовательных школ и других учебных заведений на улицах, во дворах и в подъездах домов и в 251 других общественных местах с 22 часов до 6 часов в учебное время и с 23 часов до 6 часов в период каникул и в выходные дни без сопровождения родителей или лиц их заменяющих. Это явилось бы и серьезной мерой по профилактике безнадзорности и преступности несовершеннолетних. Укрепление правового порядка – важная гарантия стабильного развития общества Важнейшим правовым ресурсом стабильного развития белорусского общества, дальнейших прогрессивных социально-экономических преобразований является искоренение правонарушений и прежде всего преступлений. Борьба с преступностью своей целью имеет не только наказание преступника, но и обеспечение спокойной жизни и работы законопослушных граждан. Материальный ущерб от преступлений весьма существенен. Но еще больше издержки несет государство и граждане по поиску преступников, их изобличению, возмещению морального и иного вреда, содержанию аппарата правоохранительных органов. Следует иметь в виду, что конституционной является обязанность государства обеспечивать в стране надлежащий внутренний правовой порядок; это значит – обеспечивать права и свободы граждан добиваться выполнения ими своих обязанностей В 2008 г. количество преступлений по сравнению с 2007 г. снизилось на 12% и составило 158 тыс. против 180 тыс. в 2007 г. При этом важно отметить снижение на 13,5% особо тяжких и на столько же процентов тяжких преступлений, число менее тяжких уменьшилось на 15%. Однако количество преступлений, не представляющих большой общественной опасности, увеличилось почти на 7%. Таким образом, усиление предупредительной работы может существенно повлиять и на дальнейшее сокращение преступлений. Надо заметить, что в I квартале 2009 г. также отмечено снижение преступности: сокращение произошло на 14,7%, в том числе существенное уменьшение особо тяжких (на 17%), среди них убийств (на 33%), грабежей (на 21%), краж (на 15%), хулиганских проявлений (на 40%). Сократилась и преступность среди несовершеннолетних – на 13%. Совершение преступления достаточно часто сопровождается причинением имущественного вреда государству, юридическим лицам и гражданам. Поэтому очень важно не только привлечь виновное лицо к уголовной ответственности, но и принять своевременные полномасштабные меры по возмещению причиненного имущественного ущерба (в данном случае мы не касаемся вопроса о возмещении морального вреда). Статистика свидетельствует о том, что ущерб причиняется на весьма большие суммы, возмещение же составляет лишь некоторую его часть. Так, в 252 2007-2008 гг. в целом по Республике Беларусь ущерб от преступлений составил 256 млрд. руб. в 2007 году и 248 млрд. руб. в 2008 году. Возмещено же на стадии следствия соответственно 99 млрд. руб. (39%) и 69 млрд. руб. (28%). Особо следует обратить внимание на то, что "львиную" часть ущерба составляют коррупционные преступления, хотя в общем числе преступлений они не превышают и 2%. Так, в 2007 г. ими причинен ущерб на 82 млрд. руб., возмещен до суда ущерб на сумму 5,6 млрд. руб. (6,8%), в 2008 г. – 58 млрд. руб., возмещен ущерб на сумму 5 млрд. руб. (8,7%). Более позитивная динамика в I квартале 2009 года: ущерб составил 3 млрд. руб., возмещен на сумму 1,3 млрд. руб. (43%). Значительная часть ущерба возмещается после вынесения судебного приговора и его исполнения. Так, в 2007 г. в судебном порядке подлежал взысканию ущерб на сумму 76 млрд. руб., а взыскано в возмещение ущерба около 19 млрд. руб. (25%), в том числе в отношении государственного имущества: подлежало взыскать 56 млрд. руб., взыскано 6,6 млрд. руб. (12%). В 2008 г. ситуация несколько иная: подлежало взысканию 91,5 млрд. руб.; взыскано 28,6 млрд. руб. (31%), в том числе в отношении государственного имущества – 60 млрд. руб. подлежало взысканию, взыскано 8,7 млрд. руб. (15%). Таким образом, если суммировать все показатели по возмещению причиненного преступлениями ущерба, как в процессе следствия, в ходе судебного рассмотрения, так и после вынесения приговора, то они показывают, что лица, совершившие преступления, оказываются более изощренными. Им удается скрыть свое имущество, включая денежные средства, добытое преступным путем. В ходе следствия на имущество налагается арест, однако, к сожалению, здесь еще много недостатков. Нередко значительная его часть освобождается от ареста по той причине, что оно не принадлежит лицу, совершившему преступление, либо не может быть обращено к взысканию. Имеется много фактов не вполне добросовестного выполнения своих обязанностей судебными исполнителями, когда по их вине длительное время приговоры не исполняются, в том числе в части возмещения ущерба. Таким образом, эффективность работы по возмещению ущерба от преступлений зависит от качества прокурорского надзора за следствием, деятельностью судебных исполнителей. К сожалению, при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий не всегда принимаются своевременные меры по установлению имущества, подлежащего аресту. Необходимо тщательно изучать материальное положение лиц, совершивших преступление, членов семей, материальную составляющую сделок, совершаемых с имуществом, в том числе до возбуждения уголовного дела с целью возможного их признания недействительными. Практика свидетельствует, что органы предварительного следствия часто упускают из вида необходимость исчисления и взыскания в последующем судом процессуальных издержек, понесенных при производстве по уголовному делу. Особый акцент здесь необходимо сделать на возмещение расходов в связи 253 розыском преступника, скрывающегося от следствия. В законодательстве следовало бы предусмотреть возможность органов следствия по заявлению подозреваемого в совершении преступления реализовывать имущество по рыночной стоимости. В Конституции Республики Беларусь содержится ряд основополагающих норм, нацеленных на реальную защиту граждан и государства. Например, в ст.2 закреплена взаимная ответственность государства и гражданина за ненадлежащее исполнение обязанностей, вытекающих из Конституции. В ст.22 предусмотрено равенство всех перед законом, право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. В части второй ст.24 зафиксирована обязанность государства защищать жизнь человека от любых противоправных посягательств. В иных статьях раздела 11 Конституции предусмотрен весь комплекс обязанностей субъектов общественных отношений. Особо обратим внимание на ст.59, в которой предусмотрена обязанность государственных органов. должностных лиц в пределах их компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Важной гарантией реализации конституционных прав и свобод является предусмотренное в части второй ст.60 право гражданина взыскать в судебном порядке, как имущественный вред, так и материальной возмещение морального вреда. Здесь лишь обратим внимание на неправильную, на наш взгляд, интерпретацию указанной нормы — в ст. 60 указано, что взыскание вреда осуществляется "в соответствии с законом". На практике это трактуется следующим образом - если в актах текущего законодательства прямо предусмотрено такое право. На наш взгляд, ссылка в ст.60 на возмещение вреда в соответствии с законом означает процессуальный аспект. Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводит к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым, и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст. 162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства. Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом Советом Министров постановлении от 30 декабря 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих 254 выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым этот вопрос вообще обойден вниманием. Другой очень важный аспект: компенсация процессуальных издержек в связи избранием такой меры пресечения как домашний арест. На практике нередко при избрании меры пресечения в виде домашнего ареста охрана соответствующего лица осуществляется силами сотрудников органов внутренних дел. По существу вместо нахождения такого лица под стражей (что называется "в общих условиях"), ему создаются более "комфортные" условия и при этом государство несет экономические издержки, как минимум в виде заработной платы сотрудников МВД, которые вместо выполнения своих непосредственных обязанностей осуществляют круглосуточно охрану такого лица. Обращу также внимание на то, что и для сотрудников органов внутренних дел необходимо создавать соответствующие условия для их дежурства. Полагаем, что должно быть преимущественно пребывание в квартире лица, в отношении которого избрана такая мера. Дежурство в подъезде, у дома не дает, на наш взгляд, полной гарантии против попыток бегства указанного лица. Правовые основания для исчисления понесенных затрат государством, на наш взгляд, имеются, так как в п.10 ст.162 идет речь и об "иных" (помимо перечисленных в п.п.1-9) расходах, понесенных при производстве по уголовному делу. Конечно, обвиняемый может ходатайствовать об изменении ему меры пресечения с домашнего ареста на иную другую (в настоящее время, когда охрана осуществляется "бесплатно" происходит скорее наоборот). Полагаем, что расчет (хотя бы в минимальном исчислении) расходов мог бы быть следующим: затраты на заработную плату сотрудников МВД, обеспечивающих выполнение указанной меры за вычетом тех расходов, которые в среднем приходятся на одного человека, находящегося в следственном изоляторе. Кстати заметим, что практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в части первой ст.124 УПК, согласно которой залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения. 255 Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда. Так, как показало обобщение практики, потерпевшим или их представителями в 1 полугодии 2008 г. в ходе рассмотрения судами уголовных дел об убийствах предъявлено 112 исков о возмещении морального вреда на общую сумму 1947 млн. руб., по делам об умышленном причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего, - 24 иска на сумму 256 млн. руб. Все предъявленные иски о возмещении морального вреда по делам анализируемых категорий судами рассмотрены и удовлетворены. Следует отметить, что суммы исков, заявленных потерпевшими по делам об убийствах, в отдельных случаях доходили до 200 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть – до 100 млн. рублей (Гомельская область), минимальный размер иска – 1 млн. рублей (Минская область). Средний размер возмещения морального вреда по республике по делам об убийствах составил 7,4 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего – 5,1 млн. руб. При этом самый высокий средний показатель возмещения морального вреда по делам об убийствах и причинении умышленных тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, в Витебской области – соответственно 11,9 млн. руб. и 9 млн. руб., самый низкий – в Брестской (5,1 и 3,8 млн. руб.) и Минской областях (5,3 и 3,2 млн. руб.). Одной из проблемных точек является создание электронной системы контроля за местом нахождения поднадзорного лица. Пока из-за нехватки средств ее создать не удается, в том числе и сделать первый шаг – провести соответствующие технико-экономические расчеты. Полагаем, что источник финансирования вполне можно было бы найти, причем речь не идет только о зарубежных грантах. В данном случае именно мы больше озабочены решением своих внутренних задач – укреплением правового порядка, что является заботой национального государства, а не зарубежных институтов. В этих целях можно подумать об отчислениях от штрафов, которые налагаются за определенные правонарушения, например, за нарушение правил дорожного движения. Конечно, здесь есть опасность невольного "стимулирования" такой "карательной" практики. Противодействием могло бы быть установление в законодательстве фиксированных размеров штрафов и отчисление определенного процента с них на развитие соответствующей материальной базы МВД. Например, актуальной проблемой сейчас является уголовная 256 ответственность в виде штрафа за повторное управление транспортным средством в нетрезвом состоянии в течение года после наложения административного взыскания. До недавнего времени судебная практика была непродуманно либеральной: средний размер штрафа составлял 25-40 базовых величин, хотя по УК допустимо наложение штрафа до 1 тыс. базовых величин. При определении такой меры, как штраф можно было бы ориентироваться на такой его размер, который составлял бы как минимум половину стоимости машины. После ужесточения требований со стороны Генеральной прокуратуры размеры штрафов значительно повышены, есть примеры назначения штрафов 300-500 базовых величин. Такой более жестокий подход является сегодня альтернативой идее конфискации автомобиля в случае управления им в нетрезвом состоянии. Экономия государственных средств обеспечивается проведением следствия качественно и в оптимальные (с учетом сложности дела) сроки. В ст. 190 УПК определены сроки предварительного следствия, в том числе указано, что продление его свыше шести месяцев допускается только в исключительных случаях. Выполнение этого требования нацелено на охрану прав и свобод граждан, оказавшимися субъектами соответствующих правоотношений, а также рациональное использование материальных ресурсов в связи с производством по делу. Однако здесь речь должна идти не только о следствии, но и судах. Известна масса примеров судебной волокиты, что также влечет нерациональное расходование ресурсов государства. Практика Европейского Суда по правам человека нацеливает странычлены Совета Европы на судебное разбирательство в разумный срок. Много правонарушений допускается и вне уголовно-правовой сферы. Здесь необходимо укреплять позиции гражданско-судебного надзора. Органам прокуратуры следует отказаться на данном этапе от практики подмены соответствующих министерств и ведомств; организовать исполнение законодательства таким образом, чтобы не прокуроры обращались с исками в суд, например, для возмещения средств, выплаченных в пользу работника в связи с его восстановлением на работе, а соответствующие государственные органы, на которые непосредственно возложена эта обязанность. Экономия бюджетных средств, а значит их высвобождение и дальнейшее использование в иных социальных целях (повышений пенсий, стипендий, развитие здравоохранения и др.) может достигаться и за счет более разумного применения санкций, содержащихся в статьях Уголовного кодекса, как правило, за одно преступление, предусматривающее несколько альтернативных наказаний – от штрафа, ареста, исправительных работ до лишения свободы. Следует иметь в виду, что содержание одного заключенного обходится в 330 тыс. руб. в месяц. Несложно подсчитать при 36 тыс. заключенных во сколько обходится в год их содержание. В последние годы, примерно 24-26% лиц, от осужденных судами приговаривались к лишению свободы. На наш взгляд, следует расширить применение общественных работ, штрафов и других мер уголовной ответственности, более эффективно воздействующих на 257 преступника и его исправление. Здесь поучителен опыт соседних стран. Например, в Латвии к общественным работам привлекаются более 20% осужденных, т.е. в несколько раз больше чем в Беларуси. Правозащитная функция прокуратуры проявляется не только в уголовноправовой сфере, но и вне ее. Показательна работа с обращениями граждан. Обозначившаяся в 1-м полугодии 2008 г. негативная тенденция увеличения поступающих в органы прокуратуры обращений отмечается и по итогам истекшего года. В органы прокуратуры поступило 69191 обращение, что на 5% больше, чем в 2007 г. Рост отмечается в Генеральной прокуратуре (23%), военных прокуратурах (15,4%), органах прокуратуры Гомельской области (5,2%), г.Минска (5%), Минской (3%), Брестской (2,5%), Гродненской (2%), Могилевской (0,9%) областей. Значительное увеличение поступивших в прокуратуру обращений отмечается в Жабинковском (348%), Ушачском (271%), Новогрудском (57,4%), Лоевском (56,3%), Витебском (76,2%), Берестовицком (46,4%) районах, Оршанской транспортной прокуратуре (120%), Брестской (63,6%) и Витебской (53,2%) межгарнизонных военных прокуратурах. Незначительно снизилось количество обращений поступивших в органы прокуратуры Витебской области (1,5%) и транспортные прокуратуры (5,5%). Из общего количества поступивших обращений – 18618 (27%) направлены для рассмотрения в другие ведомства. В Гродненской области этот показатель составляет 33%, Гомельской – 32%, г.Минске – 31%, в Брестской области – 30%. В отдельных районах республики процент обращений, направленных в другие органы, значительно выше общереспубликанского: Дубровенский – 60%, Зельвенский – 60%, Ивановский – 53%, Жлобинский – 53%, Калинковичский – 53%, Лельчицкий – 51%. Приведенные данные отчасти свидетельствуют о недостаточно активной работе органов прокуратуры по разъяснению гражданам положений Указа Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 № 498 "О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц" в части обязательного первичного рассмотрения обращений по существу в органах, перечисленных в данном указе, а также иного законодательства, регламентирующего компетенцию органов прокуратуры, других государственных органов по рассмотрению заявлений и жалоб. В 2008 г. органами прокуратуры разрешено 4638 обращений, что составило 67,4% от числа поступивших (в 2007 г. – 44133 или 67%). Из общего количества разрешенных жалоб и заявлений признаны обоснованными 7685, или 16,5% от числа разрешенных (в 2007 г. – 8906 или 20,5%). Чаще признавались обоснованными жалобы и заявления органами прокуратуры г.Минска – 21,7%, Гродненской – 21,9% и Гомельской – 18,9% областей. Уменьшение числа обоснованных обращений в целом свидетельствуют об определенном повышении эффективности прокурорского надзора. Основное количество обращений, разрешенных в органах прокуратуры, по-прежнему составляют жалобы по вопросам следствия и дознания (45,4%). 258 Их разрешено 21160 или на 3% больше, чем в 2007 г., из которых признаны обоснованными 4840 или 22,9%. Выше этот показатель в г.Минске – 31,1%, Гродненской – 29,7%, Могилевской – 25,8% и Гомельской – 24,4% областях. Наименьший показатель по БВП – 6,4%, БТП – 11% и Витебской области – 18,3%. Таким образом, поступление значительного количества заявлений и жалоб на следствие и дознание, высокая доля их удовлетворения дают основание для вывода о необходимости усиления контроля как внутри соответствующих правоохранительных органов, так и прокурорского надзора. Подводя итоги, хотелось бы отметить, что дальнейшее укрепление законности возможно, если будут объединены усилия государства и общества. Надо обеспечить разумный баланс между альтруистикой и карательной практикой. Государственная и общественная дисциплины должны взаимодополнять друг друга в решении общей задачи – развития нашего государства как правового демократического социального. 259 СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. См. Сравнительное конституционное право. М., Манускрипт. 1996. 2. Советский энциклопедический словарь. М., "Советская энциклопедия". 1988. 3. Государственное право Российской Федерации /под. ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. 4. См.: Юдин, Ю.А. Современные модели конституции // Сравнительное конституционное право. М., 1996. 5. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. 6. Овсепян, Ж.И. Развитие научных представлений о понятии и сущности конституции. Известия ВУЗов. Правоведение. 2006. №5. 7. Златопольский, Д.Л. О сущности конституции, журнал Российского права. 1997. № 10. 8. Цит. по: Люшер, Ф. Конституционная защита прав и свобод личности: Пер. с франц. – М.: Издательская группа "Прогресс" – Универс, 1993. 9. Сравнительное конституционное право. М. Манускрипт. 1996. 10. Колюшин, Е.И. Конституционное (государственное) право России. М. Издво Московского университета. 1999. 11. Сравнительное конституционное право. М., Манускрипт. 1996. 12. Арановский, К.В. Конституционное развитие России: отечественная практика и зарубежный опыт. Правовая практика и правовая жизнь. – 2003, № 3. 13. Лучин, В.О., Боброва, Н.А. Конституционный строй: основные политикоправовые характеристики. Право и политика. 2003. - № 10. 14. Малеин, Н.С. Конституция – закон прямого действия. Юридический мир. 1999. Апрель. 15. Изензее, Й, Кирххоф, П. Государственное право Германии. Том I. М. 1994. 16. Тихомиров, Ю.А. Критерии законности правовых актов. // Право и экономика. – 1997. - № 19-20. 260 17. О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2006 году: Послание Конст. Суда Респ. Беларусь Президенту Респ. Беларусь Лукашенко А.Г., Палате представителей Нац. собрания Респ. Беларусь, Совету Респ. Национального собрания Респ. Беларусь. Утв. решением Конст. Суда Респ. Беларусь, 11 янв. 2007 г., № Р-198/2007 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. - № 18. - 6/674. 18. Василевич, Г.А. Приостановление и прекращение действия актов законодательства: конституционно-правовые основания и последствия / Г.А.Василевич // Веснік Канст. Суда Рэсп. Беларусь. - 2005. - № 3. 19. Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова - СПб.: Норинт, 2000. 20. Лукьянова, Е.Г. Основные тенденции развития российского права в условиях глобализации // Государство и право. - 2004. - № 7. - С. 84. 21. См. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. - Государство и право. 1997. №5. 27. См. Иванов, И. Европа регионов. Международные экономические и международные отношения. 1997. № 9. 28. См. Особенности формирования органов местного самоуправления в странах Западной Европы. Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998, № 5 (59). 29. Парламент и местное самоуправление. - Президент. Контроль. 1999, № 5. 30. Иглин, В. Из опыта социального управления обществом в Дании. Управление персоналом. 2000. № 6. 31. См. например: Оффердал, О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы. Полис. 1999, № 2; Руднаи, В. Самоуправление в Швеции. - Государственная служба за рубежом. Федерализм. Центр и регионы. 1999, № 1. 32. Розанова, Е. Неоткрытые города. Муниципальная власть. 2000. Май - июнь, № 3. 33. Лапин, В. Что немцу хорошо, и россиянину не повредит. Муниципальная власть. 1999. Ноябрь - декабрь. 1999, № 6. 261 34. См. Руднаи, В. Самоуправление в Швеции. - Государственная служба за рубежом. Федерализм. Центр и регионы. 1999, № 1. 35. Проблемы реализации новой Конституции Республики Беларусь – Вестник Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ – Санкт-Петербург. 1995, № 1; Решения Конституционного Суда Республики Беларусь и развитие юридической науки и образования. – Материалы международной научнопрактической конференции 22-23 апреля 1998 г. Гродно. – В кн.: Юридическая наука и образование в Республике Беларусь на рубеже XX-XXI веков. Гродно. 1998. С. 10-11; Актуальные вопросы становления и развития конституционного правосудия в Республике Беларусь: Сборник докладов и тезисов выступлений на республиканской научно-практической конференции 27 апреля 1999 г. В кн.: Конституционное правосудие в Республике Беларусь: пятилетний опыт, проблемы и перспективы. Минск. 1999. С. 8-9; Проблемы развития конституционного контроля в Республике Беларусь. – в ст. научных трудов "Право и демократия", выпуск 11. Мн.: БГУ. 2001 и др. 36. Сальвиа, М.Д. Прецеденты Европейского Суда по правам человека. — СПб.: Юридический центр “Пресс”, 2004. — С. 537. 37. Василевич, Г.А. Конституция Республики Беларусь: научно-практический комментарий. — Минск: ГИУСТ БГУ, 2005. — С. 96-97. 38. Криминология / под общ. ред. А.И. Долговой. – М.: Норма, 2007. 39. Аванесов, Г.А. Криминология / Г.А. Аванесов. – М., 1984. 40. Карпец, И.Н. Преступность: иллюзия и реальность / И.Н. Карпец. – М., 1992.
