СООТНОШЕНИЕ ПРАВА И ЗАКОНА

СООТНОШЕНИЕ ПРАВА И ЗАКОНА
Г. ЖИЛИН
Г. Жилин, судья Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист
РФ.
Учитывая многоаспектность проблемы, оговорюсь, что рассматриваю ее под углом зрения
практического осуществления права на судебную защиту и при этом исхожу из различия права как
объективного регулятора общественных отношений и закона как формы выражения права; законы
не всегда адекватно выражают право, в связи с чем от правовых необходимо отличать
неправовые законы, которые законодателем не должны приниматься, а судами - применяться.
Такая посылка непосредственно вытекает из положений действующей Конституции,
провозглашающей Российскую Федерацию демократическим правовым государством, правовая
система которого ориентирована на понимании права как общеобязательной формы равенства,
свободы и справедливости, где критерием выступает сам человек, его права и свободы, которые и
должны определять смысл, содержание и применение законов, а также деятельность всех органов
государственной власти, в том числе и суда.
Закрепленному в основном законе страны юридическому правопониманию противостоит
легизм, отождествляющий право и закон и рассматривающий право как систему
общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения, безотносительно к
содержанию нормативных установлении. При юридическом правопонимании также не
подвергается сомнению, что право для выполнения регулятивных и охранительных функций
опирается на авторитет и силу государства, воля которого, однако, ограничивается, поскольку при
принятии и применении законов государство, в лице его органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, обязано действовать не по субъективному усмотрению, а в
соответствии с объективными требованиями права.
Несмотря на то что основной закон страны в качестве одного из элементов правовой
системы предусматривает именно юридическое правопонимание, в теории и судебной практике
возникающие в связи с этим вопросы воспринимаются неоднозначно.
Прежде всего, иногда справедливо отмечается, что правовое государство в условиях
существующей реальности всего лишь прогрессивная идея, выступающая в роли ориентира при
государственном строительстве. Такой же вывод делается и в отношении существующей в стране
правовой системы с констатацией необходимости постепенного создания системы
гуманистического права и связанных с ним институтов государственной власти. При этом
проблема о типе правопонимания становится как бы неактуальной, поскольку право явно
отождествляется с законодательством, а система права - с системой законодательства, что есть
все тот же прежний легизм.
Вместе с тем практические результаты построения правового государства и развития
современного законодательства непосредственного отношения к проблеме соотношения права и
закона не имеют. Более того, отсутствие здесь ощутимых результатов как раз и делают
чрезвычайно актуальным вопрос о необходимости не на словах, а на деле перехода на
закрепленный в Конституции РФ тип правопонимания, поскольку это дает возможность
использовать реальные механизмы не только для устранения неправовых законов из системы
законодательства и повышения эффективности правосудия, но и для совершенствования
деятельности самих законодательных органов.
Иными словами, нерешительность и непоследовательность теории и практики в осознании
необходимости отказа от господствовавшего до недавнего времени правопонимания тормозит
построение правового государства и совершенствование правовой системы страны. Кроме того,
оставляется без должного внимания, что суды при осуществлении правосудия обязаны
руководствоваться типом правопонимания, закрепленным в действующей Конституции РФ,
которая в отличие от прежних основных законов СССР и РСФСР применяется непосредственно и
имеет прямое действие.
Одним из распространенных аргументов против использования в теории и практике понятий
"правовой закон" и "неправовой закон" служит суждение о том, что это ослабляет регулятивную
роль закона, создает препятствия государству и его институтам в выполнении
правоохранительной функции, формирует нигилистическое отношение к закону и праву. Однако
согласиться с подобными выводами нельзя, и прежде всего потому, что при различении права и
закона как раз и становится очевидной регулятивная роль не закона как такового, а именно права,
которое закон должен выражать адекватно. Противоречащий праву закон не должен быть
источником правового регулирования, а использование государством для регулирования
общественных отношений неправовых законов находится в прямом противоречии с его
правоохранительной функцией.
К сожалению, принятие неправовых законов, особенно в субъектах Федерации, носит
распространенный характер, что не только мешает осуществлению и защите гарантированных
Конституцией РФ прав и свобод, но и создает реальную угрозу единству страны, порождает
несогласованность действий институтов власти, негативно сказывается на реализации любых
функций государства. Юридической общественности по решениям Конституционного Суда РФ и
других судов, а также публикациям в литературе хорошо известны огрехи федерального и
регионального законодателя. В частности, широко освещались случаи вводимых в регионах
ограничений на выбор места жительства, приобретение права собственности, на перемещение
товаров и услуг и т.п.
В стране действительно существует проблема правового нигилизма, но она во многом
связана с несовершенством законодательства, традиционно отождествляемого с правом. Оценка
законов при их принятии и применении на предмет соответствия праву как раз и направлена на
повышение качества законодательной базы, что будет способствовать формированию
уважительного отношения к праву и преодолению правового нигилизма. Кроме того, юридическое
правопонимание вовсе не предполагает, что оценка законов с выбором соответствующего
варианта поведения должна быть отдана на усмотрение любых субъектов правоотношений.
Официальное решение по вопросу о том, противоречит тот или иной нормативный акт в системе
законодательства праву или нет, уполномочены принимать суды, которым в силу специфики их
деятельности без соответствующей оценки законов в большинстве случаев будет просто
невозможно осуществить реализацию целей правосудия, основной из которых является защита
прав и свобод. Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону "О судебной
системе Российской Федерации" органами правосудия являются конституционные (уставные)
суды, арбитражные суды и суды общей юрисдикции, которые осуществляют судебную власть
самостоятельно и независимо от чьей бы то ни было воли, включая законодательную и
исполнительную власти, подчиняясь только Конституции РФ и правовому закону.
Одним из аргументов против подразделения законов на правовые и неправовые считают
также отсутствие четких критериев для этого, поскольку признаки равенства, свободы и
справедливости при характеристике права носят абстрактный характер и допускают
неоднозначное толкование. Однако в данном случае имеются в виду формальное равенство,
единый масштаб и равная мера свободы для участников общественных отношений, всеобщая
справедливость как правовые категории, позволяющие различить право и закон. Эти признаки
должны находить выражение в нормах действующего права, выступающего в качестве
объективного критерия для правоприменителя.
При осуществлении правосудия суды имеют возможность и обязаны использовать также
более конкретные критерии, учитывая, что применяемая норма всегда действует в системе других
законодательных актов и подлежит оценке на предмет ее соответствия содержанию, смыслу и
принципам права, которые находят выражение в правовых положениях, обладающих более
высокой по отношению к ней юридической силой. При этом основным источником действующего
права является Конституция РФ, признающая и гарантирующая права и свободы человека
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, которые являются
составной частью правовой системы страны.
Иными словами, основным и непосредственным критерием должны выступать
конституционные положения, и федеральный закон будет правовым, если он соответствует
Конституции РФ, Федеральному конституционному закону. Для законов субъектов Федерации
дополнительным критерием могут выступать федеральные законы, а также конституции (уставы)
этих субъектов, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Разумеется,
должны применяться и правила, позволяющие преодолевать противоречия в законах в
зависимости от времени их принятия и соотношения с некоторыми законодательными актами,
имеющими определяющее значение при регулировании специфических общественных отношений,
как это предусмотрено, например, в ст. 3 ГК РФ.
Сформировавшийся понятийный аппарат юридической науки во многом исходит из
отождествления права и закона, поэтому закрепленный в Конституции РФ тип правопонимания
требует наполнения новым содержанием общепризнанных терминов, в частности, связанных с
понятиями "право" и "закон". Прежде всего, это относится к понятию "законность", которое нельзя
более сводить лишь к соответствию того или иного явления общественной жизни требованиям
закона без сопоставления его с требованиями права. Реакцией на отождествление права и закона
является и использование в теории и практике наряду с понятием "законность" понятий
"конституционная законность" и "правовая законность", в то время как законности разного уровня
не должно быть в принципе и все эти термины могут выражать лишь одно содержание.
Разумеется, юридическому правопониманию наиболее адекватно понятие "правовая
законность", но это не означает, что нужно немедленно менять терминологию. Этому препятствует
то, что в действующем законодательстве широко употребляется понятие законности, которую
традиционно рассматривают как межотраслевой правовой принцип. Укрепление законности
является и одной из факультативных целей правосудия. Глубоко укоренился этот термин в
массовом правосознании. В связи с этим вряд ли целесообразно заменять его другим понятием,
даже если оно более точно отражает сущность правопонимания, закрепленного в основном законе
страны. Однако существенным признаком законности должно быть не верховенство закона, а
верховенство права.
Конституционный Суд РФ в своих постановлениях не употребляет понятий "правовой" и
"неправовой закон", так как в силу специфики конституционного судопроизводства критерием при
решении вопроса о дисквалификации закона или отсутствии для этого оснований служит
Конституция РФ. На другие законы и международные нормы в обоснование мотивов принятого
решения Конституционный Суд ссылается лишь в том случае, если они конкретизируют
конституционные положения и помогают выявить конституционно - правовой смысл проверяемого
закона. В резолютивной же части решения должен содержаться лишь вывод о конституционности
или неконституционности закона. Однако признание закона противоречащим Конституции влечет
устранение его из правового пространства, что означает отнесение закона к разряду неправовых.
Другие суды также редко употребляют в постановлениях соответствующие понятия, что
объясняется не столько особенностями правосознания судей, сколько официальной юридической
терминологией. Характерным в этом смысле уже по названию является Постановление Пленума
Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям
прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". Сам термин "правовой акт"
звучит двусмысленно, поскольку словосочетанию в силу лингвистического значения возможно
придать тот смысл, что акт соответствует праву. В то же время такой акт подлежит проверке на
предмет соответствия закону, который сам может быть неправовым, тем более что к числу
проверяемых по заявлению прокурора актов по разъяснению Пленума относятся и законы
субъектов Федерации. Фактически же в названном постановлении речь идет о проверке судами по
заявлениям прокуроров нормативных и индивидуальных юридических актов на предмет их
соответствия требованиям права.
Юридическое правопонимание требует от арбитражных и общих судов при рассмотрении
дел о защите конкретных прав или дел о признании недействительными нормативных актов
сопоставлять применяемые и проверяемые акты на предмет их соответствия праву, которое
включает в себя Конституцию РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры РФ, другие нормативные акты, входящие в правовую систему России
(ст. 15 Конституции РФ и п. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе
Российской Федерации"). Причем суды обязаны принимать решения в соответствии с правовыми
положениями, имеющими наибольшую юридическую силу, и особую сложность при этом вызывает
уяснение не буквального соответствия нормативных актов различного уровня. Обнаружить
текстуальное несовпадение в нормативных актах, регулирующих конкретную фактическую
ситуацию, не так уж сложно. Гораздо сложнее сделать вывод об их соответствии самому смыслу,
содержанию и принципам права, в котором основной закон страны, имеющий прямое действие,
провозглашает абсолютный приоритет прав и свобод человека и гражданина, определяющих
смысл, содержание и применение законов.
Отличие двух типов правопонимания наглядно проявляется в практике реализации права на
судебную защиту, которое было закреплено и в прежних Конституциях СССР и РСФСР. Однако
другое законодательство, отождествляемое с правом, возможности судебной защиты прав и
свобод существенно ограничивало. Проведя специальное исследование развития процедуры
обжалования в суд неправомерных действий и решений, ущемляющих права граждан, В. Жуйков
выделил несколько этапов такого развития. Так, до 1 сентября 1988 г. суды могли рассматривать
дела о защите прав и свобод, если это было прямо предусмотрено законодательством; с 1 января
1988 г. до 1 июля 1990 г. - все такие дела, кроме случаев, когда законодательством (в том числе и
подзаконными актами) был установлен иной порядок их разрешения; с 1 июля 1990 г. до 17
сентября 1991 г. - все дела, кроме случаев, когда законами (но не подзаконными актами) был
установлен иной порядок их разрешения; с 17 сентября 1991 г. - все дела без ограничения (см.:
Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 59 - 60).
Здесь требуется пояснение, что 17 сентября 1991 г. вступила в действие союзная
Декларация прав и свобод человека, впервые провозгласившая право на судебную защиту как не
подлежащее ограничению. Вскоре данное положение было воспринято российской Декларацией
прав и свобод человека и гражданина, а затем и Конституцией РФ, но все это не означало
автоматического устранения из системы законодательства всех законов, ограничивающих право
на судебную защиту, тем более что такое ограничение иногда вводилось и более поздними
законами. Однако все они как неправовые более не подлежали применению.
Далеко не сразу суды восприняли это положение как обязательное для них требование,
продолжая руководствоваться законами, ограничивающими право на судебную защиту. Однако
твердая и последовательная позиция по данному вопросу Конституционного и Верховного Судов
РФ постепенно привели к тому, что судебные ошибки, связанные с необоснованным отказом в
праве на судебную защиту, к настоящему времени стали относительно редким явлением.
Для отказа в применении неправового закона ввиду его несоответствия Конституции РФ не
требуется в обязательном порядке постановления Конституционного Суда РФ. Согласно п. 3 ст. 5
Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и
разъяснению, содержащемуся в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября
1995 г. "О некоторых вопросах применения Конституции Российской Федерации при
осуществлении правосудия", суд при наличии убеждения о противоречии федерального закона
Конституции РФ обязан сам применить непосредственно конституционные положения. В связи с
этим нельзя признать удачной редакцию ст. 101 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации", предполагающей возложение на суд обязанности
обратиться с запросом о проверке конституционности подлежащего применению в конкретном
деле закона лишь при условии, что он пришел к выводу о его несоответствии Конституции РФ.
При наличии такого вывода у суда не только не имеется препятствий для неприменения
закона, но он и обязан поступить именно таким образом, разрешив спор в соответствии с
требованиями Конституции РФ. Другое дело, если у суда имеются сомнения и он усмотрел только
неопределенность в вопросе о том, соответствует ли закон конституционным положениям. В этом
случае направление соответствующего запроса в Конституционный Суд РФ оправданно, если без
применения спорного закона разрешить спор не представляется возможным.
Поскольку официальная дисквалификация федерального закона возможна лишь по
решению Конституционного Суда РФ, цель приведенных нормативных положений вполне
очевидна и заключается в создании условий для оперативного устранения из системы
законодательства неправового закона. Однако эта цель вступает в противоречие с основной
целью правосудия, которой согласно ст. 18 Конституции РФ является защита прав и свобод. Для
ее непосредственного достижения необходимо не только правильно, но и своевременно
разрешить дело, а приостановление производства по делу в связи с направлением запроса в
Конституционный Суд РФ при условии, что суд сам мог применить непосредственно
конституционные положения, значительно отодвигает реализацию права на судебную защиту.
Иногда отсрочка в реализации такого права равнозначна отказу в правосудии, как это нередко
бывает по делам о защите избирательных прав, где само существование спорных отношений
скоротечно.
Кроме того, возложение на суд обязанности до разрешения дела по существу
сформулировать вывод о неконституционности закона, регулирующего спорные отношения, ставит
его в сложное положение по отношению к равноправным сторонам в состязательном процессе,
поскольку у них могут возникнуть обоснованные сомнения в беспристрастности суда при
продолжении разбирательства дела после отпадения оснований для его приостановления.
Следует заметить, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о
толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ признал правомочие
других судов в подобной ситуации непосредственно применять конституционные положения. Он
лишь указал на необходимость после вынесения решения по такому делу направлять запрос в
Конституционный Суд РФ для официального подтверждения неконституционности закона, который
суд отказался применить. Это вполне соответствует целевой направленности правосудия,
поскольку его факультативными целями являются укрепление законности и правопорядка,
формирование уважительного отношения к праву и суду, что несомненно требует официальной
дисквалификации закона, который в решении суда признан не подлежащим применению из-за его
противоречия Конституции РФ.