председатель суда

Судебная реформа: проблемы и пути решения
Василий ЗОЛОТОРЕВ,
председатель
Курского областного суда,
заслуженный юрист
Российской Федерации
Игорь ЛАГУТИН,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры
административного
и финансового права
Юго-Западного
государственного университета
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ СУДА: СТАТУС, ПРАВА,
ОБЯЗАННОСТИ
Административно-правовой статус председателя федерального суда
субъекта Российской Федерации
В России на современном этапе продолжается реформа судебной системы, затрагивающая различные сферы деятельности судебных органов. Данная статья посвящена
проблеме определения административно-правового статуса председателя федерального
суда субъекта Российской Федерации, соотношению управленческих и судебных функций
председателя федерального суда субъекта Российской Федерации.
Как правило, понятие «административно-правовой статус» в основном используется при характеристике органов и должностных лиц исполнительной власти. При этом,
как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, «каждая государственная должность замещается государственным служащим, имеет специальный административно-правовой статус
(права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.)»1.
В современной административно-правовой науке требуется уточнение элементов
административно-правового статуса должностных лиц судебной власти в Российской
Федерации, которые имеют свои особенности по отношению к должностным лицам исполнительной власти, заключающиеся в том, что:
- административно-правовой статус должностных лиц судебной власти (права,
обязанности, административные полномочия, ограничения и ответственность) устаСтарилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука.
Предмет. Нормы. Субъекты. — М., 2002. С. 447.
1
1
навливаются специальным законодательством, как правило, применительно к конкретной должности. Так, например, полномочия председателя федерального суда субъекта
Российской Федерации определяются Федеральным конституционным законом от
07.02.2011 № 1-ФКЗ (ред. от 01.06.2011) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Законом РФ от 26.06.1992 № 3132-1т (в ред. от 08.12.2011) «О статусе судей в
Российской Федерации».
- административные полномочия сочетается со специальными судебным полномочиями. Так, например, председатель федерального суда субъекта Российской Федерации, помимо организационно-управленческих функций, возглавляет президиум суда, рассматривает жалобы. А также осуществляет полномочия судьи соответствующего суда. То
есть имеет полномочия по рассмотрению дел по первой, апелляционной и кассационной
инстанций и в порядке надзора.
Важно также отметить, что административно-правовой статус раскрывается
именно в отношениях между органом управления или должностным лицом и другими
субъектами права, а применительно к судебной власти в качестве управляемых субъектов фактически выступают лица наделенные особым правовым статусом судьи, что
влияет на характер публичных управленческих отношений в этой сфере.
Поэтому важно иметь в виду то, что административно-правовой статус определяется не только правами, обязанностями, правоограничениями и ответственностью, но и неуправленческими полномочиями того или иного должностного лица и правовым статусом управляемых субъектов, что необходимо учитывать при изучении административноправового статуса должностных лиц судебной власти.
Административно-правовой статус должностных лиц судебной власти определяется занимаемой ими должностью, а также ролью этой должности в органе государственной власти. Административно-правовой статус закрепляется в законодательстве и иных
документах, регулирующих полномочия и функции должностного лица.
Статус должностного лица определяется не только полномочиями, но и особым порядком назначения на должность и усложненной процедурой отстранения от занимаемой
должности. Более того, «лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный
2
и ориентированный на одного служащего, который должен осуществлять свою деятельность в государственном органе»2.
Также А.В. Мелехин справедливо указывает на то, что административная должность является «соединением его организационно-правового положения и состоит из двух
частей: служебной и личной. Причем, если вторая часть устанавливает различные гарантии для служащего (размер отпуска, льготы, компенсации и др.), то в первой заключены
его служебные обязанности и права (обязанность соблюдать внутренний распорядок, право применять дисциплинарное воздействие и др..)» 3.
Перед тем, как перейти к анализу административно-правового статуса председателя федерального суда субъекта Российской Федерации, необходимо вначале определится
с тем, каким административно-правовым статусом обладает сам федеральный суд субъекта Российской Федерации. Так, п. 2 ст. 41 Федерального конституционного закона от
07.02.2011 № 1-ФКЗ (ред. от 01.06.2011) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов закрепляет организационные особенности федеральных судов субъектов
Российской Федерации по отношению к районным судам.
К примеру, федеральные суды субъектов Российской Федерации наделяются правами юридического лица, а в отношении районных судов полномочия юридического лица
реализуются Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. Следовательно, управленческие функции и полномочия председателя суда субъекта Российской Федерации связаны не только с его статусом, как должностного лица, но и организационными особенностями того органа, который он возглавляет.
Полномочия председателя суда субъекта Российской Федерации определяются Законом РФ от 26.06.1992 № 3132-1т (в ред. от 08.12.2011) «О статусе судей в Российской
Федерации». Так, в соответствии с ним «Председатель суда наряду с осуществлением
полномочий судьи соответствующего суда, а также процессуальных полномочий, установленных для председателя суда федеральными конституционными законами и федеральными законами, осуществляет следующие функции:
1) организует работу суда;
2) устанавливает правила внутреннего распорядка суда на основе утверждаемых
Советом судей Российской Федерации типовых правил внутреннего распорядка судов и
контролирует их выполнение;
2
3
Мелехин А.В. Административное право: Курс лекций. М., 2009. С. 131.
Там же.
3
3) распределяет обязанности между заместителями председателя, а также в порядке, установленном федеральным законом, - между судьями;
4) организует работу по повышению квалификации судей;
5) осуществляет общее руководство деятельностью аппарата суда, в том числе
назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата суда, а также
распределяет обязанности между ними, принимает решение о поощрении работников аппарата суда либо о привлечении их к дисциплинарной ответственности, организует работу
по повышению квалификации работников аппарата суда;
6) регулярно информирует судей и работников аппарата суда о своей деятельности
и о деятельности суда;
7) осуществляет иные полномочия по организации работы суда»4.
Также на председателя возлагаются полномочия «по организации работы суда,
установлению правил внутреннего распорядка, контроля их исполнения. Полномочия по
осуществлению общего руководства деятельностью аппарата суда закреплены за председателем суда, заместителем председателя суда в соответствии с распределением обязанностей, установленным председателем суда, в случае временного отсутствия последнего лицом, исполняющим его обязанности. Права, обязанности и ответственность работников
структурных подразделений определяются должностными регламентами, которые утверждаются председателем суда»5.
Председатели, заместители председателей верховных судов республик, краевых,
областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов
автономных округов, военных судов «назначаются на должность Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда
Российской Федерации при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации»6, а их полномочия прекращаются по истечении срока, на который они были назначены. При этом закон устанавливает и возможность досрочного прекращения полномочий.
Ст. 6.2. Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1т (в ред. от 08.12.2011) «О статусе судей в
Российской Федерации».
5
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 15.12.2004 № 161 (в
ред. от 19.12.2011) «Об утверждении Инструкции по судебному делопроизводству в верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов».
6
П. 6, ст. 6.1. Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1т (в ред. от 08.12.2011) «О статусе судей в Российской Федерации».
4
4
Дополненный перечень полномочий председателя верховного суда республики,
краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области,
суда автономного округа определяются статьей 29 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ (ред. от 01.06.2011) «О судах общей юрисдикции в Российской
Федерации». В соответствии с указанным законом председатель суда осуществляет следующие функции:
1) организует работу суда и руководит организацией работы судебных коллегий
соответствующего суда;
2) устанавливает правила внутреннего распорядка суда на основе утверждаемых
Советом судей Российской Федерации типовых правил внутреннего распорядка судов и
осуществляет контроль за их выполнением;
3) созывает президиум суда и председательствует в его заседаниях;
4) распределяет обязанности между своими заместителями, судьями;
5) организует работу по повышению квалификации судей и работников аппарата
суда;
6) организует работу по изучению и обобщению судебной практики, анализу судебной статистики;
7) вносит в квалификационную коллегию судей субъекта Российской Федерации
представления о квалификационной аттестации судей соответствующего верховного суда
республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, председателей, заместителей председателей и
судей районных судов, мировых судей, а также о приостановлении или прекращении их
полномочий;
8) обращается при наличии оснований в квалификационную коллегию судей субъекта Российской Федерации с представлением о привлечении судей соответствующего
верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, председателей, заместителей
председателей и судей районных судов, мировых судей к дисциплинарной ответственности;
9) организует работу суда по приему граждан и рассмотрению их предложений, заявлений и жалоб;
10) организует проверку заявлений и жалоб граждан на работу нижестоящих судов
и судей;
5
11) осуществляет общее руководство деятельностью аппарата суда, в том числе
назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата суда, а также
распределяет обязанности между ними, принимает решение о поощрении работников аппарата суда или о привлечении их к дисциплинарной ответственности, организует работу
по повышению квалификации работников аппарата суда;
12) регулярно информирует судей и работников аппарата суда о своей деятельности и о деятельности суда;
13) осуществляет иные полномочия по организации работы суда7.
Как видно из указанного перечня функций, большинство из них относятся именно
к организационно-управленческим, а не судебным функциям. Следовательно, можно сделать вывод, что уже в законодательстве делается крен на административные функции
председателей федеральный судов субъектов Российской Федерации, хотя именно за это в
настоящее время председатели подвергаются критике.
Так, в подготовленном Президенту РФ докладе по реформе судебной системы в
Российской Федерации указывается, что «Председатели судов, не по закону, а лишь «в
пределах правовой традиции» определяют размер премий и надбавок, размер реальной
нагрузки, доступ к неденежным материальным благам, продвижение по карьерной лестнице. В итоге, «судьи ставят на первое место соблюдение бюрократических требований,
уделяя меньшее внимание качеству и законности разрешения дела».
Разработчики доклада приходят к выводу, что «Судьи оказываются полностью зависимы от начальства и исполнительной власти в резонансных или значимых делах, что
дополнительно ухудшает репутацию судебной системы и создает иллюзию гораздо большей зависимости судов от исполнительной власти, чем есть на самом деле». При этом
«хозяйственно-бюрократический по своей сути пост председателя становится важной ступенью в карьере, что выдвигает в элиту судей, обладающих не столько судейскими,
сколько административными компетенциями».
Для преодоления этой зависимости судей дается четыре рекомендации – перейти к
выбору председателей судов на три года голосованием судей соответствующего суда; отменить систему поощрений или наказаний для судей; распределять дела между судьями
по случайному принципу; председателей судов лишить права быть членами квалификационных коллегий и советов судей»8.
Ст. 29 федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ (ред. от
01.06.2011) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».
7
См., подробнее: Дмитрию Медведеву предъявили обвинительный уклон. Эксперты «Открытого правительства» подготовили рекомендации по судебной реформе // Газета «Коммерсантъ».
№52/П (4837). 26.03.2012 (Режим доступа: http://kommersant.ru/doc/1900990).
6
8
Да, несомненно, указанные проблемы имеют место в современной судебной системе, но они не являются обязательными и повсеместными. Проблема, кроется, по мнению авторов данной статьи, именно в доминировании административно-правового статуса
председателей, которые с силу своей должности вынуждены участвовать абсолютно в не
судебной деятельности. К примеру, в мероприятиях, совещаниях, встречах, организованных органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что не указывает
на какую-либо зависимость судебной системы от этих исполнительной власти, но данное,
часто необходимое сотрудничество влияет на общественное мнение. Помимо этого, на организационные отношения между судом субъекта Российской Федерации и районными
судами также влияет существующая система обязательной отчетности.
Что касается выборов председателей судов, то такая практика в нашей стране уже
существовала и впоследствии была отменена. А распределение дел между судьями должно осуществляться не путем случайного выбора. За основу должны быть взяты такие основные критерия, как: опыт судей, специализация и сложность дела. Необходимо, чтобы
сложные дела рассматривали наиболее опытные судьи. Разумеется, говорить о каком-либо
влиянии председателя на судью при рассмотрении дела неуместно.
Решение проблемы видится в передаче больше полномочий специальным администраторам судов9, которые организационно обеспечивают деятельность верховного суда
республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа. Администратор суда подчиняется председателю соответствующего суда и выполняет его распоряжения и:
1) принимает меры по организационному обеспечению деятельности суда, подготовке и проведению судебных заседаний;
2) взаимодействует с адвокатурой, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам обеспечения деятельности суда;
3) принимает меры по обеспечению надлежащих материальных и бытовых условий
для судей и работников аппарата суда, а также их медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения;
4) обеспечивает судей и работников аппарата суда нормативными правовыми актами, юридической литературой, пособиями и справочно-информационными материалами;
Разделение управления судом встречается в ряде зарубежных стран. Так, в Нидерландах
имеются должности директора и председателя суда. Похожая система существует и в США.
7
9
5) осуществляет информационно-правовое обеспечение деятельности суда; организует ведение судебной статистики, делопроизводства и работу архива;
6) организует охрану здания, помещений и другого имущества суда в нерабочее
время; обеспечивает бесперебойную работу транспорта суда и средств связи, работу хозяйственной службы;
7) организует строительство зданий, а также ремонт и техническое оснащение зданий и помещений суда;
8) разрабатывает проект сметы расходов суда, утверждаемый председателем суда, и
представляет его в соответствующее подразделение Судебного департамента или управление (отдел) Судебного департамента;
9) осуществляет иные меры по обеспечению деятельности суда10.
При этом важно понимать, что управленческие полномочия председателя федерального суда субъекта Российской Федерации по содержанию неоднородны. К ним относится хозяйственно-управленческая деятельность (обеспечение необходимыми материалами, ремонты, строительство, госзакупки и прочее), управление делопроизводителями и
иными службами и, что наиболее важно, управление непосредственно судьями.
Что касается хозяйственных полномочий и полномочий, связанных с документооборотом, то освобождение от подобных функций существенно не повлияет на статус
председателя суда субъекта Российской Федерации. При этом реформирование управленческой деятельности председателя суда в отношении судей требует и более взвешенного,
и более осторожного подхода.
Ст. 17-19 Федеральный закон от 08.01.1998 № 7-ФЗ (в ред. от 18.07.2011) «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».
10
8