Изменение целевого назначения муниципального имущества

Задача 1.4. (3)
Методические рекомендации по определению состава муниципального имущества в конкретном муниципальном образовании, создания и
исключения имущества с точки зрения действующего законодательства
Общие положения.
Частью 5 статьи 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что в случае возникновения у муниципальных образований права
собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений
либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в частях 2 и 3
статьи 50, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.
Каковы механизмы обеспечения выполнения данного требования
законодательства и сроки включения данного механизма?
Не соблюдение рассматриваемого ограничения влечет принудительное отчуждение муниципального имущества. Основания прекращения права собственности определяются Гражданским Кодексом (ГК) РФ.
ГК РФ содержит исчерпывающий перечень случаев принудительного
изъятия имущества у собственника. Одним из таких оснований является
возмездное отчуждение у лица имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст.238 ГК РФ).
Так как собственником муниципального имущества является муниципальное образование, а в силу главы 5 ГК РФ муниципальное образование – равноправный участник гражданских правоотношений, действующий по правилам, определяющим порядок участия юридических
лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, то к
МО, как и к иным лицам, применяются нормы ГК РФ. Необходимо указать, что законодательство не запрещает приобретение и не ограничивает
поступление в муниципальную собственность любого имущества на законных основаниях, однако ограничивает срок владения, пользования и
распоряжения таким имуществом.
Вышеуказанная статья 238 ГК РФ предусматривает, что, если по
основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось
имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента
возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок.
Статьей 85 ФЗ № 131-ФЗ указан срок отчуждения или приведения в
соответствие с требованиями закона имеющегося в муниципальной собственности имущества – 1 января 2009 года. Однако надо учесть, что
данный измененный по отношению к ГК РФ период применяется только
к муниципальному имуществу, право собственности на которое возникло до 1 января 2006 года. Только в отношении данного имущества муни-
ципальное образование может сохранить право собственности до 1 января 2009 года. Имущество, которое на законных основаниях окажется в
муниципальной собственности после 1 января 2006 года, должно быть
приватизировано или перепрофилировано в течение года с момента возникновения права на него1.
В случае, когда имущество не отчуждено в установленный срок,
такое имущество с учетом его характера и назначения, по решению суда,
вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного
самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей муниципальному образованию (бывшему собственнику) вырученной суммы
либо передаче в государственную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом
вычитаются затраты на отчуждение имущества.
Таким образом, федеральное законодательство не только вводит
ограничения на состав объектов муниципальной собственности, но и
имеет реальные механизмы обеспечения соблюдения этого правила.
Надо отметить, что такие ограничения во многом способствуют
более эффективному использованию собственности и снижению затрат
местного бюджета.
Согласно общему учению о праве собственности в гражданском
обществе собственность - это не только благо, но и бремя. Именно собственник, по общему правилу, несет бремя финансовых расходов по поддержанию принадлежащего ему имущества в надлежащем состоянии.
Муниципальные образования в отношении объектов муниципальной собственности обязаны обеспечить безопасное содержание таких объектов,
соблюдение всех установленных в отношении содержания имущества
норм и правил: противопожарных, санитарных, природоохранных и экологических, технических, строительных и т.п. Собственник обязан обеспечить утилизацию (ликвидацию) аварийно - опасных объектов, объектов, не подлежащих ремонту и восстановлению. По общему правилу,
риск случайной гибели или случайного повреждения имущества также
несет его собственник.
Это требует, чтобы органы местного самоуправления планировали
расходы на содержание и (или) ремонт, восстановление, утилизацию
(ликвидацию) объектов муниципальной собственности и пр. Анализ же
показывает, что в местных бюджетах средства на эти цели предусматриваются крайне редко. Практически не планируются и расходы на инвентаризацию, оценку, государственную регистрацию объектов муниципальной недвижимости. В случаях, предусмотренных законом или договором, расходы на содержание, ремонт и иные цели, обеспечивающие
должное состояние объектов муниципальной собственности, могут быть
Моментом возникновения права собственности на недвижимое имущество является его государственная регистрация, на иное имущество, не подлежащее регистрации и передаваемое по договору –
момент передачи или иной, указанный в договоре. В случае передачи имущества из государственной
собственности или разграничения имущества между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями моментом возникновения права собственности является дата, установленная указанными актами органов государственной власти. В случае судебного решения о возникновении права
собственности моментом возникновения права собственности является дата, указанная в судебном решении.
1
полностью или частично возложены на другое лицо (арендатора, пользователя, лицо, которому имущество передано на ином, кроме собственности, вещном праве). Это часто используется органами местного самоуправления и приводит к тому, что, вместо анализа и планирования
наиболее обоснованного использования муниципальной собственности,
объекты «сбрасываются» при первой возможности арендаторам, пользователям, муниципальным предприятиям. В результате эффективность
использования муниципальной собственности для решения задач местного самоуправления снижается, а целевое использование собственности не
обеспечивается.
Муниципальная собственность составляет ресурсную основу для
выполнения социальных и иных публичных функций органов местного
самоуправления. Это определяет не только состав имущественного комплекса муниципального образования, но и его целевое назначение.
Использование муниципальной собственности должно обеспечивать возможность оказания услуг населению, в том числе функционирование муниципальных учреждений, оказывающих эти услуги, получение
дополнительных доходов в местный бюджет и снижение расходов местного бюджета на решение вопросов местного значения. Но даже получение доходов от использования муниципальной собственности – не цель, а
лишь средство обеспечения полномочий местного самоуправления. Муниципальная собственность предназначена для создания благоприятной
социальной обстановки и решения общественных задач.
Именно исходя из этого целевого назначения муниципального
имущества и необходимо планировать и организовывать использование
муниципальной собственности, управлять ею, определять потребности в
объектах.
Введение ограничений по составу объектов муниципальной деятельности обусловлено как минимум двумя обстоятельствами. Вопервых, муниципальная деятельность не является коммерческой по своей
сути. Муниципальные образования создаются местным сообществом для
реализации публичных функций. Поэтому получение прибыли не должно
определять деятельность местного самоуправления и использование муниципального имущества.
Во-вторых, деятельность органов власти не должна ограничивать
конкуренцию, поэтому в сферах, где уже успешно действует частный
сектор, участие муниципальных образований должно быть ограничено, а
муниципальное имущество не должно создавать искажения рынка.
Постановка вопроса о перепрофилировании объектов муниципальной собственности важна не только в силу введенной ст. 50 и ст. 85 ФЗ
№ 131-ФЗ обязанности изменить целевое назначение или приватизировать «непрофильное» имущество, но и в основном для обеспечения эффективности муниципального управления.
Определение «судьбы» объектов муниципальной собственности
должно учитывать социальные, инвестиционные цели, цели формирования и развития рыночных отношений, эффективность расходования
бюджетных средств и оказания муниципальных, в том числе бюджетных,
услуг. Достижение указанных целей определяет возможность и необходимость перепрофилирования объектов муниципальной собственности,
Под перепрофилированием в экономике понимается изменение
профиля, т.е. совокупности основных типических черт, характеристик
хозяйствования, а в отношении имущества – его хозяйственного использования. В законодательстве о местном самоуправлении перепрофилирование понимается как изменение целевого назначения имущества.
Эффективное управление муниципальной собственностью предполагает не только и не столько повышение доходности муниципального
имущества, но и изменение роли различных объектов муниципальной
собственности в социально-экономическом развитии муниципального
образования. Чтобы обеспечить такое назначение имущества, при выборе
способа перепрофилирования муниципального имущества требуется достигнуть баланс интересов различных сторон (населения, органов местного самоуправления, организаций разных форм собственности) и возможностей текущего функционирования и стратегического развития муниципального образования.
Организация и порядок перепрофилирования имущества.
Говорить об изменении целевого назначения имущества возможно
только в том случае, если в совокупности соблюдены два условия:
1) проведен анализ наличия и использования объектов муниципальной собственности, выявлены структурные несоответствия;
2) определены стратегические цели муниципальной деятельности
и потребности в использовании муниципального имущества как одного
из ресурсов достижения цели.
Первое условие вполне понятно и не требует пояснения в отношении его значения. Второе условие - определяющее - в настоящее время
управленцами осознается в недостаточной мере.
В управленческой деятельности цели выполняют уникальную роль,
являясь ее системообразующим фактором. Цели выполняют роль единых
установок как для всех субъектов муниципальной деятельности, так и в
отношении привлечения и использования ресурсов, формирования организационных структур и проектов. Цели же являются критериями оценки деятельности. Отсутствие четких стратегических целей и установок и
ориентация на текущие (зачастую политические) эффекты ведет к кризису в долгосрочной перспективе, или, как минимум, к стагнации.
Отсутствие установленных стратегических целей в муниципальном
образовании не позволяет решать вопросы перепрофилирования объектов
собственности. В условиях отсутствия долгосрочных целей и прогнозирования любое перепрофилирование будет неэффективным с точки зрения управления и несет в себе риск необоснованных затрат.
В такой ситуации от перепрофилирования имущества надо отказаться, а для соблюдения требований законодательства провести приватизацию имущества. К сожалению, именно так продолжают действовать
многие КУМИ и аналогичные структуры, видящие свои задачи еще с периода начала «эпохи приватизации» в избавлении от муниципального
имущества и получения дохода от имущества в бюджет, и не рассматри-
вающие муниципальное имущество как один из главных ресурсов решения вопросов местного значения и жизнеобеспечения населения МО.
Эффективный управляющий имуществом (в муниципальном образовании – органы местного самоуправления) ориентирован на эффективность в долгосрочной перспективе использования имущества разнообразными пользователями в общих стратегических целях. Определение
направлений использования объектов выбирается с учетом достижения
стратегических целей управления при минимизации эксплуатационных
издержек и покрытия эксплуатационных расходов на поддержание имущества в отличном состоянии в соответствии с прогнозом ее дальнейшего использования.
С учетом вышесказанного, для начала работы по перепрофилированию имущества в муниципальном образовании должны быть определены (откорректированы) стратегические цели муниципальной деятельности. При этом сразу надо оговориться, что эти цели касаются не управления имуществом, а именно деятельности по решению всего комплекса
вопросов местного значения, относящихся к данному муниципальному
образованию. Вся дальнейшая работа с муниципальным имуществом
должна быть направлена на достижение этих стратегических целей.
В рамках выработанной стратегической программы муниципального образования должны быть определены необходимые ресурсы, обеспечивающие ее выполнение. Как уже отмечалось, одним из таких ресурсов
является муниципальная собственность.
Следующим шагом организации работ по подготовке к перепрофилированию имущества является анализ имеющегося имущественного
комплекса на предмет соответствия его необходимому для реализации
стратегической программы МО. Одновременно проводится и анализ
имущественного комплекса на соответствие требованиям законодательства, хотя, при соответствии стратегии МО законодательству, необходимые ресурсы также не должны входить в противоречие с установленными законом ограничениями.
Проведение анализа базируется на учетных данных по объектам
муниципальной собственности и данных контроля использования имущества.
Учет муниципального имущества – функция управления, заключающаяся в получении, регистрации, накоплении, обработке информации
об объектах муниципальной собственности, их использовании, движении, состоянии и т.д. Такая информация необходима органам управления
для принятия обоснованных решений. Кроме того, так как органы местного самоуправления не являются собственниками имущества, они
должны проводить учет объектов муниципальной собственности, которой они управляют от имени собственника, для обеспечения контроля
собственником состояния имущества и управления им.
Проводимый по муниципальным программам статистических
наблюдений за объектами муниципальной собственности, разработанным
с учетом потребностей стратегического управления, учет2 может представлять управленцу всю необходимую для проведения анализа информацию. Однако в настоящее время практически нигде такие программы
статистических наблюдений за объектами муниципальной собственности
не разработаны и не утверждены. Это является ближайшей перспективной задачей в ходе совершенствования управления объектами муниципальной собственности.
Кроме официального учета с использованием утвержденных форм
официальной отчетности, в целях управления собственностью органы
местного самоуправления могут применять и собственные правила учета
объектов муниципальной собственности, в том числе по различным основаниям. Например, для анализа соответствия объектов собственности
стратегическим целям муниципального управления и определения потребности в перепрофилировании, необходим учет по видам использования, целевому назначению, по потенциальным возможностям использования, местонахождению, правовому режиму, техническому состоянию и
срокам эксплуатации и иным основаниям.
В отношении данных контроля использования имущества может
применяться в ходе анализа как информация, полученная в ходе плановых контрольных мероприятий, так и проводимых специально в ходе
подготовки к перепрофилированию имущества. Параллельно должен
быть организован сбор данных о потребностях различных отраслей муниципального хозяйства в имуществе и о недостающих объектах.
Учетные данные и данные контроля сопоставляются с указанными
в стратегической программе потребностями в ресурсах, а также с положениями ст. 50 ФЗ № 131-ФЗ. Реестры объектов собственности с указанием их возможного использования необходимо периодически публиковать в средствах массовой информации или обеспечивать свободный доступ к этой информации любым другим способом. Параллельно надо организовать сбор «заявок» на данное имущество, что позволит определить
возможные направления перепрофилирования объектов.
В отношении имущественных комплексов МУПов и муниципальных учреждений анализ необходимо проводить на предмет соответствия
определенных в их уставах предмете и целей деятельности вопросам
местного значения, полномочиям органов местного самоуправления, гарантированным муниципальными правовыми актами населению муниципальным услугам, а также наличию организаций иных форм собственности - поставщиков соответствующих услуг. Требует анализа и соответствующий рынок, на котором муниципальные поставщики услуг осуществляют свою деятельность.
Подчеркнем, что по каждому объекту муниципальной собственности, имущественному комплексу и направлению деятельности муниципальных организаций необходимо провести анализ его настоящего и возможного дальнейшего использования, функционирования, а также соответствия требованиям законодательства и муниципальной стратегии. Это
Официальный статистический и бухгалтерский учет в соответствии со ст. 71 Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации. Вместе с тем учет, осуществляемый в целях управления, могут
и должны проводить все собственники и организации.
22
может послужить и контролю за использованием муниципальной собственности, и выработке наиболее эффективных способов использования
муниципального имущества при отсутствии необходимости в перепрофилировании.
Параллельно с анализом имеющегося муниципального имущества
необходимо совместно со всеми отраслевыми структурными подразделениями администрации определить необходимость в имуществе для решения задач местного самоуправления по направлениям деятельности (отраслям хозяйства); уточнить, имеются ли частные структуры, которые
осуществляют данную деятельность, эффективность их работы, наличие
конкурентных структур (в том числе и ТОС, иных некоммерческих, общественных) и т.п., оценить, не обеспечит ли передача имеющегося
имущества в пользование (аренду) вышеназванным структурам снижения
стоимости их услуг. Это может предопределить использование и перепрофилирование имущества.
Проведенный анализ необходимо дополнить анализом рынка недвижимости и услуг с помощью методов, которые используются при
оценке доходности имущества других форм собственности; а также анализом обеспеченности жителей услугами социального значения. На основе комплексного анализа следует разработать прогноз использования
имущества. И только по результатам анализа и прогноза должны проводиться экономически обоснованные расчеты выбора возможного использования, перепрофилирования или приватизации объекта собственности.
К таким расчетам в обязательном порядке должна быть добавлена оценка
социального эффекта от выбора того или иного способа распоряжения
имуществом в широком смысле слова (не только отчуждения, но и перепрофилирования, передачи в пользование, закрепление за муниципальными организациями).
В результате проведенных действий будет сформирован перечень
объектов, не соответствующих требованиям стратегии и законодательства. С каждым из выявленных объектов проводится дальнейшая работа:
изучаются имеющиеся заявки на имущество со стороны отраслевых
органов управления и муниципальных организаций для использования в
процессе решения вопросов местного значения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных организаций;
населения и структур гражданского общества для использования их в
целях участия населения в решении вопросов местного значения;
изучается техническая возможность перепрофилирования объектов;
проводится приблизительная оценка затрат на перепрофилирование, сопоставляется с затратами на приобретение новых объектов собственности для решения тех же задач и возможным доходом от приватизации объекта;
проводится оценка сроков перепрофилирования и соответствия
сроков введения перепрофилированного объекта в эксплуатацию с потребностями в материальных ресурсах на соответствующих этапах реализации стратегических целей и др.
По результатам выше обозначенных работ должна быть разработана программа перепрофилирования объектов муниципальной собствен-
ности. Программу требуется утвердить в порядке, установленном представительным органом муниципального образования. Весьма желательно
программу перепрофилирования имущества обсудить с населением на
публичных слушаниях, собраниях, конференциях. По судьбе особо значимых социальных объектов может быть проведен опрос населения. Перепрофилирование некоторых объектов, как и их ликвидация, например,
малокомплектных сельских школ, возможно только при условии согласия населения.
В программе перепрофилирования должны быть указаны:
объекты, включая имущественные комплексы МУПов и МУ;
их настоящее и планируемое целевое назначение;
необходимость изъятия из оперативного управления и хозяйственного ведения, законные способы изъятия, включая ликвидацию организаций, сроки, затраты и действия по ликвидации (при необходимости);
потребность в реорганизации муниципальных организаций;
необходимость внесения изменений в уставы организаций в части
предмета и целей деятельности;
необходимые работы по перепрофилированию, их сроки и стоимость (подготовка и экспертиза проекта, согласования, получение разрешения на перепрофилирование в необходимых случаях, строительные,
монтажные, ремонтные работы и т.д., прием объектов в эксплуатацию,
технические испытания, сертификация, изменение категории и целевого
назначения земельного участка и т.п. в зависимости от вида объекта);
ответственные за организацию, заказчики;
материальные и финансовые ресурсы;
иные положения, связанные с характеристикой объекта и способом
изменения целевого назначения.
Важно отметить, что выбор направления перепрофилирования
должен определяться возможностью изменения целевого назначения
имущества и быть экономически обоснован. Не должно сохраняться в
муниципальной собственности и перепрофилироваться имущество высокозатратное и не стратегически важное, морально и физически устаревшее, если только данное имущество не имеет социальной значимости для
МО, или не является единственным материальным ресурсом, который
может обеспечить решение конкретной задачи муниципального управления. Не следует искусственно сохранять неэффективное муниципальное
имущество.
Формирование программы перепрофилирования требует особых
управленческих навыков, в первую очередь, наличия комплексного, системного видения процессов, происходящих в МО, на которые влияет
муниципальное управление. Структурные подразделения по управлению
имуществом должны быть переориентированы со «сбрасывания» имущества - приватизации и сдачи в аренду - на максимально эффективное использование. Это требует изменения положений о данных структурах, а
также более детальной доработки муниципального правового акта о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью.
Может потребоваться разделение функций текущего (оперативного)
управления муниципальным имуществом, и функций стратегического
управления, включая анализ, планирование, прогнозирование, сценирование и разработку программ использования муниципального имущества,
для чего создаются специальные организационные структуры, производится административное реформирование. Порядок организации работы
по перепрофилированию имущества должен быть регламентирован муниципальными правовыми актами.
Само перепрофилирование в большей мере представляет собой
технический процесс, различающийся исходя из вида имущества. Так,
например, нежилое помещение может использоваться для сдачи в аренду
под офис коммерческой торговой фирме (не соответствующее ст.50 целевое назначение), и для размещения органов местного самоуправления,
отдельных муниципальных учреждений, выполняющих управленческие
функции (новое целевое назначение). Перепрофилирование такого имущества потребует лишь решения организационных вопросов. Наоборот,
переоборудование промышленного объекта в объект социального назначения (например, клуб по интересам, или учреждение дополнительного
образования) требует проведения его реконструкции, если вообще является допустимым. Так, например, под медицинские цели или детские
учреждения не могут быть перепрофилированы в течение значительного
срока объекты промышленного производства, где использовались вредные или потенциально опасные факторы. Медицинские противотуберкулезные учреждения не могут быть перепрофилированы в иные медицинские учреждения вне зависимости от срока и т.п.
Проведение перепрофилирования требует соблюдения всех технических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных и прочих
правил и нормативов.
Работы по перепрофилированию и выводу потенциально опасного
объекта из эксплуатации производятся по специальному проекту, в составе которого предусматриваются мероприятия по предупреждению
чрезвычайных ситуаций техногенного и техногенно-природного характера.
Реконструкция объектов должна производиться на основании разрешения соответствующих органов местного самоуправления, в соответствии с градостроительной и иной технической документацией.
Таким образом, при планировании перепрофилирования объектов
необходимо учитывать не только потребности муниципального управления, но и все требуемые условия и работы по перепрофилированию.
Принятие решения о перепрофилировании объекта должно базироваться
на стратегии муниципального образования,
О.Савранская