Доклад 2 - Министерство имущественных и земельных отношений

1
Слайд 1.
Доклад Отдела управления государственным имуществом на семинар с
органами местного самоуправления 20.06.2014
Тема: «Вопросы приватизации муниципального имущества»
1. Общие положения о муниципальной собственности.
Слайд 2.
Муниципальная собственность как элемент экономической основы
закреплена в ст. 8 Конституции РФ и является одним из важнейших институтов,
с помощью которого формируется компетенция в системе местного
самоуправления, а также осуществляется управление территорией.
Также право муниципальной собственности закреплено в ст. 130 и ст.
132 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а
органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью.
2. Состав муниципальной собственности.
Слайд 3.
Перечень видов имущества, которое может находиться в собственности
поселений, городских округов и районов, приведен в статье 50 Федерального
закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и привязан
к полномочиям органов местного самоуправления. В указанный перечень
входит:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в
случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и
учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых
предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и
которые не отнесены к вопросам местного значения.
2
Слайд 4.
В случаях возникновения у муниципальных образований права
собственности на имущество, не соответствующее полномочиям, указанное
имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения
имущества) либо отчуждению. Избавление от имущества несоответствующего
полномочиям Муниципальных образований способствует пополнению
доходной части местного бюджета, экономии бюджетных средств на налогах,
содержании, охране, капитальном ремонте. А в случае приватизации земельных
участков – способствует повышению налоговой базы по земельному налогу.
3. Приватизация. Понятие и способы приватизации.
В силу пункта 1 ст.209 Гражданского кодекса РФ собственнику
принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
То есть, собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении
принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и
иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы
других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим
лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и
распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его
другими способами, распоряжаться им иным образом.
Отчуждение имущества, то есть его передача в собственность другого
лица, бывает возмездным либо безвозмездным. Настоящим докладом будут
рассмотрены случаи возмездного отчуждения муниципального имущества.
Возмездное отчуждение муниципального имущества в собственность
физических и (или) юридических лиц, или другими словами приватизация,
осуществляется только посредством проведения торгов в порядке,
установленном Федеральным закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» (далее – Закон № 178-ФЗ).
Слайд 5.
Приватизации не подлежит имущество, отнесенное федеральными
законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается
(объектам, изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке,
установленном федеральными законами, может находиться только в
государственной или муниципальной собственности (часть 3 ст. 3 Закона №
178-ФЗ).
Особое внимание следует обратить на приватизацию объектов
коммунально-бытового назначения. К таким объектам относятся объекты
электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей,
3
централизованных систем горячего водоснабжения и отдельных объектов таких
систем.
Слайд 6.
Последние изменения от 23.07.2013 в Закон № 178-ФЗ допускают
приватизацию таких объектов в общем порядке, однако при соблюдении ряда
инвестиционных и эксплуатационных обязательств, а именно:
1) обязательство по строительству - обязательство по созданию объектов
электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей,
централизованных систем горячего водоснабжения и отдельных объектов таких
систем;
2) обязательство по реконструкции - обязательство по изменению
параметров объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии,
тепловых сетей, централизованных систем горячего водоснабжения и
отдельных объектов таких систем, в том числе надстройке, перестройке,
расширению таких объектов, а также замене и (или) восстановлению несущих
строительных конструкций данных объектов, за исключением замены
отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные
улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления
указанных элементов;
3) обязательство по модернизации (инвестиционное обязательство) обязательство по достройке либо проведению иных подобных работ, которые
приводят к улучшению строительных конструкций, характеристик и
показателей по сравнению с первоначальными;
4) обязательство по эксплуатации (эксплуатационное обязательство) обязательство по использованию по назначению объектов электросетевого
хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, централизованных
систем горячего водоснабжения и отдельных объектов таких систем.
Немаловажным является положение закона о том, что вышеуказанные
обязательства оформляются в виде обременения на реализуемое имущество,
которое сохраняется и при перемене собственника объектов коммунальнобытового назначения.
В случае существенного нарушения инвестиционного обязательства и (или)
эксплуатационного
обязательства
собственником
орган
местного
самоуправления вправе обратиться в суд с иском об изъятии посредством
выкупа имущества, за вычетом убытков, причиненных потребителям вследствие
существенного нарушения инвестиционного обязательства и (или)
эксплуатационного обязательства (ч. 12 ст. 30.1 Закона № 178-ФЗ).
Слайд 7.
Статья 13 Закона № 178-ФЗ закрепляет закрытый перечень способов
приватизации государственного и муниципального имущества. Закрытость
4
перечня означает, что, кроме этих способов, государственное и муниципальное
имущество не может перейти в собственность физических и юридических лиц
ни на каком другом основании.
При этом, судебная практика исходит из того, что данный перечень
позволяет последовательное применение различных способов приватизации.
Следует отметить наиболее распространенные на практике (основные)
способы приватизации:
- преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное
общество; общество с ограниченной ответственностью;
- продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
- продажа государственного или муниципального имущества посредством
публичного предложения;
- продажа государственного или муниципального имущества без
объявления цены;
- внесение государственного или муниципального имущества в качестве
вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.
В качестве примера, рассмотрим такой способ приватизации как внесение
государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные
капиталы открытых акционерных обществ.
В зависимости от принадлежности имущества решение принимается:
- Правительством Российской Федерации;
- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
- органом местного самоуправления.
В соответствии с п. 1 ст. 25 Закона № 178-ФЗ в качестве вклада в уставные
капиталы открытых акционерных обществ вносится государственное или
муниципальное имущество, а также исключительные права.
Следует обратить внимание, что при внесении муниципального имущества
в уставный капитал открытого акционерного общества действует ограничение:
муниципалитет должен приобрести не менее 25% плюс одна акция в общем
количестве обыкновенных акций этого акционерного общества (п. 1 ст. 25).
Если пакет акций меньше установленного размера, то прямое несоответствие
нормам закона влечет недействительность такого отчуждения имущества.
В судебной практике имели место случаи признания подобных сделок
недействительными. Так, Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от
18 сентября 2007 г. № Ф08-5984/2007 по делу N А32-15919/2006-49/496 признан
недействительным договор мены, по которому было передано муниципальное
имущество и муниципальное образование получило 0,452% акций акционерного
общества, получившего имущество.
5
Слайд 8.
Организация отдельных способов приватизации более подробно
раскрывается в постановлениях Правительства Российской Федерации:
1)
Постановление Правительства РФ от 27.08.2012 № 860 «Об
организации и проведении продажи государственного или муниципального
имущества в электронной форме»;
2)
Постановление Правительства РФ от 12.08.2002 № 585 «Об
утверждении Положения об организации продажи государственного или
муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи
находящихся в государственной или муниципальной собственности акций
открытых акционерных обществ на специализированном аукционе»;
3)
Постановление Правительства РФ от 12.08.2002 № 584 «Об
утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного
или муниципального имущества»;
4)
Постановление Правительства РФ от 22.07.2002 № 549 «Об
утверждении Положений об организации продажи государственного или
муниципального имущества посредством публичного предложения и без
объявления цены».
Следует отметить, что основной принцип приватизации государственного и
муниципального имущества заключается в признании равенства покупателей
государственного и муниципального имущества и открытости деятельности
органов государственной власти и органов местного самоуправления (часть 1
статьи 2 Закона № 178-ФЗ).
4. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления
в области приватизации муниципального имущества.
Слайд 9.
Некоторые
вопросы
приватизации
муниципального
имущества
делегированы органам местного самоуправления, которым необходимо принять
ряд правовых актов, регулирующих порядок отчуждения муниципального
имущества с учетом федерального законодательства. В целях обеспечения
законного распоряжения муниципальным имуществом органами местного
самоуправления должны быть приняты следующие решения:
1) порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в
муниципальной собственности, представительным органом муниципального
образования (п. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» (далее Закон № 131-ФЗ);
6
2) порядок и условия приватизации муниципального имущества (п. 3 ст. 51
Закона № 131-ФЗ);
3) порядок планирования (план) приватизации муниципального имущества
определяется органами местного самоуправления (п. 1 ст. 10 Закона № 178-ФЗ);
4) порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального
имущества принимается органы местного самоуправления (п. 4 ст. 14 Закона №
178-ФЗ).
Непринятие хотя бы одного из вышеперечисленных правовых актов или не
совершение указанных действий, по сути, влекут недействительность
приватизации муниципального имущества. До принятия решения о
приватизации органам местного самоуправления необходимо включить
муниципальное имущество в реестр муниципальной собственности и
зарегистрировать на него право муниципальной собственности.
При этом, необходимо обратить внимание на то каким органом местного
самоуправления должно приниматься то или иное решение.
В соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ в исключительной
компетенции представительного органа муниципального образования
находится определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности.
Слайд 10.
В помощь органам местного самоуправления, во исполнение распоряжения
Главы Республики Бурятия № 68-рг Минимуществом РБ подготовлен и
согласован
с Прокуратурой РБ Модельный правовой акт – Порядок
планирования приватизации и порядок принятия решения об условиях
приватизации муниципального имущества, утверждаемые решением Совета
депутатов муниципального образования. Основная цель данного документа –
обеспечить эффективную работу в области приватизации муниципального
имущества.
5. Некоторые вопросы, касающиеся порядка приватизации
муниципального имущества с судебной практикой.
Приватизация муниципального имущества осуществляется органами
местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном Законом
№ 178-ФЗ. Вместе тем, неопределенность законодательных норм о
приватизации влечет ошибки в приватизации муниципального имущества.
Нарушения закона при приватизации муниципального имущества допускаются
практически в каждом случае его отчуждения, особенно на уровне
муниципальных районов и сельских поселений.
Следует отметить, что органы местного самоуправления вправе
принять решение о приватизации только того имущества, право
7
собственности, на которое подтверждено записью о регистрации права
муниципальной собственности, поскольку в соответствии со ст. 1 Закона N
178-ФЗ под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное
отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных
образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Пример: По заявлению ООО судом признано недействительным
постановление Думы города о Прогнозном плане (программе) приватизации
муниципального имущества 2008 год, согласно приложению к которому, в план
включено здание, право муниципальной собственности на которое не доказано.
Запись о регистрации прав на объект в Едином государственном реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним отсутствует. Выписка из реестра
муниципального имущества не является надлежащим подтверждением права
муниципальной
собственности
на
здание.
Общество
признано
заинтересованным лицом, в связи с тем, что в случае его участия и победы на
аукционе по приватизации здания оно не сможет заключить соответствующий
договор купли-продажи, поскольку ни у Думы, ни у администрации нет
документов, подтверждающих право муниципальной собственности на объект.
Органы местного самоуправления вправе вносить изменения и
дополнения в прогнозные планы приватизации, в том числе об
исключении
(включении)
имущества
из
числа
планируемых
приватизировать.
Пример: Индивидуальному предпринимателю судом отказано в признании
недействительным решения Собрания депутатов о внесении изменений в
прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества в
части выведения из перечня объектов недвижимости, которые планируется
приватизировать в 2008 году, нежилого помещения <3>. Судом высказана
позиция о том, что Закон N 178-ФЗ не содержит запрета на внесение изменений
и дополнений в прогнозные планы приватизации. В удовлетворении требований
МУП, который считал, что его права нарушены включением имущественного
комплекса предприятия в Прогнозный план приватизации муниципального
имущества города на 2007 год, и оспорил решение Совета об его утверждении,
судом по вышеуказанным основаниям также отказано.
Слайд 11.
Вывод: Приватизация государственного и муниципального имущества
представляет собой процесс возмездного отчуждения муниципального
имущества в собственность физических и (или) юридических лиц. Для того,
чтобы этот процесс был максимально эффективным, законным и на всех
стадиях отлаженным, необходимо одновременное наличие нескольких условий:
8
1)
Издание муниципальными образованиями нормативных актов по
вопросам приватизации муниципального имущества;
2)
При
решении
вопроса
о
необходимости
приватизации
муниципального имущества руководствоваться не только перспективами
получения максимальных доходов от приватизации, но и учитывать
перспективы дальнейшего развития муниципального образования, интересы
будущих поколений;
3)
При выборе способа приватизации в отношении конкретного
муниципального имущества необходимо определять наиболее оптимальный
способ с учетом специфики реализуемого имущества, характеристик и др.
особенностей;
4)
Приватизация
муниципального
имущества
должна
быть
максимально прозрачна, освещена в официальных печатных изданиях, на
официальных сайтах муниципальных образований, а также на федеральном
сайте (torgi.gov.ru).
Слайд 12.