НАУЧНО-ПРАВОВОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ на Закон Ямало-Ненецкого автономного округа

НАУЧНО-ПРАВОВОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на Закон Ямало-Ненецкого автономного округа
«О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в
Ямало-Ненецком автономном округе»
Научно-правовая экспертиза Закона Ямало-Ненецкого автономного
округа от 3 ноября 2006 г. № 62-ЗАО «О мерах социальной поддержки
отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе»
осуществлена на предмет его соответствия Конституции
Российской
Федерации, федеральному законодательству, Уставу (Основному закону)
Ямало-Ненецкого автономного округа и законодательству Ямало-Ненецкого
автономного округа, а также на коррупциогенность.
Все выводы формулировались на основе профессиональных знаний в
области
конституционного,
законодательства,
системного
социального,
анализа
судебной
административного
практики
в
сфере
правоотношений, которые составляют предмет правового регулирования
настоящего Закона, а также научно-правовой доктрины по исследуемым
вопросам.
I.
Научно-правовая
экспертиза
Закона
Ямало-Ненецкого
автономного округа «О мерах социальной поддержки отдельных
2
категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе» на предмет
соответствия
Конституции
законодательству,
Уставу
Российской
Федерации,
(Основному
закону)
федеральному
Ямало-Ненецкого
автономного округа и законодательству Ямало-Ненецкого автономного
округа.
В целях проведения научно-правовой экспертизы были использованы
нижеследующие нормативные правовые акты:
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 (с изменениями от
30.12.2008 № 6-ФКЗ, 30.12.2008 № 7-ФКЗ);
Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ (с изменениями от 10
января 2003 г., 22 августа 2004 г.);
Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения
в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ (с изменениями от
10, 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 23 июля 2008 г.);
Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации» от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (с изменениями от 24 июля 1998
г., 4 января, 17 июля 1999 г., 27 мая 2000 г., 9 июня, 8 августа, 29, 30 декабря
2001 г., 29 мая 2002 г., 10 января, 23 октября 2003 г., 22 августа, 29 декабря
2004 г., 31 декабря 2005 г., 18 октября, 1 ноября, 1 декабря 2007 г., 1 марта,
14, 23 июля 2008 г., 28 апреля, 24 июля 2009 г.);
Федерального закона «О ветеранах» от 12 января 1995 года №5-ФЗ;
Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28
декабря 1998 года №56-ЗАО (в ред. законов ЯНАО от 03.03.2008 N 1-ЗАО, от
26.02.2009 N 2-ЗАО);
Закон ЯНАО «О государственной социальной помощи в ЯмалоНенецком автономном округе» от 27 октября 2006 года №55-ЗАО (в ред.
Законов ЯНАО от 24.05.2007 N 60-ЗАО, от 27.06.2008 N 45-ЗАО);
Постановление Администрации ЯНАО «Об утверждении порядка
предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в
3
Ямало-Ненецком автономном округе» от 21 декабря 2006 г. N 592-А (в ред.
постановлений Администрации ЯНАО от 28.06.2007 N 320-А, от 25.01.2008
N 17-А, от 28.02.2008 N 68-А).
В целях изучения подходов субъектов Российской Федерации к
нормативно-правовому регулированию правоотношений в данной сфере
анализировалось законодательство других субъектов Российской Федерации
–
Тюменской
области,
Ханты-Мансийского
автономного
округа,
Свердловской области, Московской области, Санкт-Петербурга
и ряда
других.
1. Цель, предмет правового регулирования Закона Ямало-Ненецкого
автономного округа «О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе»
Исходя из содержания нормативных предписаний Закона автономного
округа можно сделать вывод о цели данного нормативного правового акта,
это, прежде всего, формирование комплекса мер по социальной защите
граждан,
постоянно
проживающих
на
территории
Ямало-Ненецкого
автономного округа. Причем комплекс мер, закрепленных в Законе
автономного округа направлен не просто на защиту граждан, постоянно
проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа от
социальных рисков, но и на недопущение резкого материального и
социального неравенства, на обеспечение достаточно высокого уровня
социальной поддержки и помощи нуждающимся слоям населения округа, на
предоставление гражданам доступа к качественным социальным услугам.
Таким образом, в соответствии с ст.1 Закона автономного округа в
предмет правового регулирования данного нормативного правового акта
входят отношения, опосредующие меры социальной поддержки для
отдельных категорий граждан, постоянно проживающих в Ямало-Ненецком
автономном округе.
4
2. Соответствие Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан в ЯмалоНенецком автономном округе» Конституции Российской Федерации
Пункт «ж» ч.1 ст. 72 Конституции РФ устанавливает, что в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
находятся социальная защита, включая социальное обеспечение. Причем
сфера совместного ведения, в отличие от сферы общественных отношений,
отнесенных к исключительному ведению Федерации, предполагает, что
Российская Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия
с учетом воли и интересов друг друга. То есть согласование действий идет
именно
в
правовом
федеральными
аспекте,
законами,
что
с
конституционными
позволяет
достичь
принципами
той
и
степени
децентрализации власти и управления, которая отражает интересы и
Федерации, и ее субъектов, позволяет учитывать их конкретные условия,
потребности и возможности правового регулирования.
Реализация сферы совместного ведения включает издание по
указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии
с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации. Эта сфера предполагает разделение полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном в ч. 2
ст. 76 Конституции РФ. Соответственно, ряд субъектов Российской
Федерации устанавливают за счет своих средств бюджета дополнительные
меры социальной поддержки граждан, направленные на улучшение
социального положения граждан. В связи с вышесказанным следует сделать
вывод о том, Закон автономного округа
соответствует нормативным
требованиям Конституции Российской Федерации.
5
3. Соответствие Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан в ЯмалоНенецком автономном округе» федеральному законодательству
В соответствии с подп. «б» пункта 1 ст.5 Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», устанавливающей основные полномочия законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации, осуществляет законодательное
регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской
Федерации. Причем рассматриваемый закон автономного округа относится к
текущим законам, которые составляют основную часть законодательного
массива субъектов Федерации и регулируют большинство общественных
отношений регионального уровня.
Кроме того, в отношении отдельных категорий граждан федеральный
законодатель устанавливает возможность введения дополнительных мер
социальной поддержки, например, в отношении ветеранов ч.3 ст.10
Федерального закона «О ветеранах» предусмотрено, что в дополнение к
мерам социальной поддержки, установленным статьями 14 - 19 и 21 данного
Федерального закона, субъекты Российской Федерации могут устанавливать
иные меры
социальной
поддержки законами
субъектов Российской
Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными
правовыми
актами.
Дополнительные
меры
социальной
поддержки,
установленные в соответствии с настоящим пунктом, являются расходными
обязательствами субъектов Российской Федерации.
6
Таким образом, можно сделать вывод, что нормативные предписания
Закона автономного округа соответствуют нормативным положениям
федерального законодательства.
4. Соответствие Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан в ЯмалоНенецком автономном округе» Уставу (Основному закону) автономного
округа и законодательству Ямало-Ненецкого автономного округа
Пунктом 2 ст.19 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого
автономного округа установлено, что автономный округ по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации принимает законы автономного округа и иные нормативные
правовые акты автономного округа в соответствии с Конституцией РФ,
федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Кроме того, учитывая нормативные положения ст. 69 Устава
(Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа о том, что органы
государственной власти автономного округа в пределах своих полномочий
обеспечивают развитие государственной системы социальных служб,
оказывают государственную поддержку негосударственным социальным
службам,
устанавливают
государственные
стандарты
социального
обслуживания, оказывают государственную социальную помощь, а также
осуществляют иные меры, направленные на социальную поддержку
отдельных категорий граждан можно сделать вывод о соответствии Закона
автономного
округа
Уставу
(Основному
закона)
Ямало-Ненецкого
автономного округа и законодательству Ямало-Ненецкого автономного
округа.
II.
Антикоррупционная
экспертиза
Закона
Ямало-Ненецкого
автономного округа «О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе»
7
Антикоррупционная экспертиза Закона автономного округа проводится
в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» и постановлением Правительства Российской
Федерации от 5 марта 2009 года № 196 «Об утверждении методики
проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных
документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию
условий для проявления коррупции».
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются
положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых
актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие
пределы
усмотрения
исключений
из
или
общих
возможность
правил,
а
необоснованного
также
положения,
применения
содержащие
неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к
гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления
коррупции.
В соответствии с пунктом 4 Методики проведения экспертизы проектов
нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них
положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции
(далее – Методика) для обеспечения системности, достоверности и
проверяемости результатов экспертизы необходимо проводить экспертизу
каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее
результаты
единообразно
с
учетом
состава
и
последовательности
коррупционных факторов.
1. В статье 1 Закона автономного округа определяются
общественные
отношения, образующие предмет его правового регулирования. Анализ
содержания Закона автономного округа свидетельствует о том, что предмет
8
правового регулирования и цель принятия Закона соответствуют друг другу,
следовательно,
факторов,
которые
свидетельствующих
об
угрозе
возникновения коррупционных правонарушений в данной статье не
содержится.
2. В статье 2 Закона автономного округа определяются основные
понятия,
используемые
в
законе
автономного
округа.
Положений,
свидетельствующих об установлении каких-либо понятий сверх компетенции
субъекта РФ, не выявлено. Иных коррупциогенных факторов в данной статье
также не содержится.
3. В статье 3 Закона автономного округа определены полномочия
исполнительных органов государственной власти автономного округа в
сфере социальной поддержки населения. В данной статье содержаться
полномочия общего характера, а также полномочия по нормативноправовому регулированию порядка оказания социальной поддержки, то есть
полномочия, не связанные с непосредственным, правоприменительным
воздействием на граждан, следовательно, коррупциогенных факторов в
данной статье не содержится.
4. В статье 4 Закона автономного округа определены категории граждан,
для которых данным законом установлены меры социальной поддержки.
Признаков, которые могли бы свидетельствовать о том, что в данный
перечень не включены какие-либо категории граждан, которые объективно
нуждаются в социальной поддержке и кому она не оказывается в
соответствии с законодательством автономного округа не выявлено.
Признаков иных коррупциогенных факторов в данной статье также не
установлено.
5. В статье 5 Закона автономного округа установлены меры социальной
поддержки,
предоставляемые
ветеранам
труда.
Условия
получения
социальной поддержки и перечень лиц, которым она предоставляется,
свидетельствует об отсутствии каких-либо коррупциогенных факторов.
9
6. В статье 6 Закона автономного округа установлены меры социальной
поддержки, предоставляемые труженикам тыла. Условия получения мер
социальной поддержки свидетельствуют об отсутствии коррупциогенных
факторов.
7. В статье 7 Закона автономного округа установлены меры социальной
поддержки,
предоставляемые
признанным
пострадавшими
реабилитированным
от
политических
лицам
и
репрессий.
лицам,
Условия
предоставления мер социальной поддержки и перечень лиц, которым она
предоставляется
свидетельствуют
об
отсутствии
каких-либо
коррупциогенных факторов.
8. В статье 8 Закона автономного округа установлены дополнительные
меры социальной поддержки, предоставляемые ветеранам в автономном
округе. Условия предоставления мер социальной поддержки и перечень лиц,
которым она предоставляется, свидетельствуют об отсутствии каких-либо
коррупциогенных факторов.
9. В статье 9 Закона автономного округа установлены меры социальной
поддержки, предоставляемые ветеранам Ямало-Ненецкого автономного
округа. Условия предоставления мер социальной поддержки и перечень лиц,
которым она предоставляется, свидетельствует об отсутствии каких-либо
коррупциогенных факторов.
10.
В статье 10 Закона автономного округа установлены меры
социальной
поддержки,
предоставляемые
участникам
вооруженных
конфликтов. В части 3 статьи 10 закона автономного округа предусмотрено,
что меры социальной поддержки не предоставляются в отношении
участников вооруженных конфликтов, виновных в совершении преступлений
в период нахождения на территориях, на которых выполнялись задачи в
условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах.
Подобное правовое регулирование
не может считаться надлежащим – во-
первых, с точки зрения отсутствия указания на порядок установления
данного факта (это должен быть обвинительный приговор суда или факт
10
уголовного преследования?); во-вторых,
насколько обосновано данное
ограничение в отношении лиц, совершивших неосторожные преступления,
например, связанные с нарушением правил дорожного движения?; в-третьих,
насколько обосновано распространять данное ограничение на лиц, которые
были амнистированы или помилованы, судимость которых погашена, и т.п., а
если они не подпадают под эти ограничения, об этом должно быть прямо
указано в законе. Таким образом, нормативное предписание, содержащееся в
части
3
статьи
10
Закона
автономного
округа
содержит
дефект
ненадлежащего регулирования прав граждан, который согласно подп. «г»
пункта 8 Методики образует коррупциогенный фактор. Для устранения
коррупциогенного
исключений
из
фактора
правил
необходимо
предоставления
более
мер
четкое
регулирование
социальной
поддержки
участникам вооруженных конфликтов.
11. В статье 11 Закона автономного округа установлены меры
социальной поддержки, предоставляемые родителям погибших (умерших)
участников вооруженных конфликтов. В соответствии с частью 2 данной
статьи пособие не выплачивается, если установлено, что родители или один
из них уклонялись от выполнения обязанностей родителей или были лишены
родительских прав. При этом закон не определяет, каким правовым актом
или иным решением должен быть установлен факт уклонения родителей от
выполнения обязанностей, в чем конкретно это уклонение должно
выражаться и в течение, какого временного периода. Подобный пробел
может привести к предъявлению уполномоченными должностными лицами
необоснованных требований к гражданам, что в соответствии с подп. «г»
пункта 8 Методики образует коррупциогенный фактор. Для ликвидации
коррупциогенного фактора следует более точно определить условия, при
которых данная мера социальной поддержки не предоставляется.
12. В статье 12 Закона автономного округа
установлены меры
социальной поддержки, предоставляемые семьям, указанным в пункте 19
части 1 статьи 4 закона автономного округа. Условия предоставления мер
11
социальной поддержки и перечень лиц, которым она предоставляется,
свидетельствую об отсутствии каких-либо коррупциогенных факторов.
13. В статье 13 Закона автономного округа установлены дополнительные
меры социальной поддержки, предоставляемые инвалидам в автономном
округе. Условия предоставления социальной поддержки и перечень лиц,
которым она предоставляется, свидетельствуют об отсутствии каких-либо
коррупциогенных факторов.
14. В статье 14 Закона автономного округа
установлены меры
социальной поддержки, предоставляемые специалистам бюджетной сферы.
Условия предоставления мер социальной поддержки и перечень лиц,
которым она предоставляется, свидетельствует об отсутствии каких-либо
коррупциогенных факторов.
15. В статье 15 Закона автономного округа установлены меры
социальной поддержки, предоставляемые лицам, больным активной формой
туберкулеза. Условия предоставления мер социальной поддержки
и
перечень лиц, которым она предоставляется, в системной взаимосвязи с
постановлением Администрации ЯНАО от 21.12.2006 г. № 582-А «Об
утверждении порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным
категориям
граждан
в
Ямало-Ненецком
автономном
округе»,
свидетельствует об отсутствии каких-либо коррупциогенных факторов.
16. В статье 16 Закона автономного округа установлены меры
социальной поддержки, предоставляемые неработающим пенсионерам.
Условия предоставления мер социальной поддержки и перечень лиц,
которым
она
предоставляется,
свидетельствует
об
отсутствии
коррупциогенных факторов.
17. В статье 17 Закона автономного округа установлены меры
социальной поддержки, предоставляемые многодетным семьям. Условия
предоставления мер социальной поддержки и перечень лиц, которым они
предоставляются,
свидетельствуют
коррупциогенных факторов.
об
отсутствии
каких-либо
12
18. В статье 18 Закона автономного округа установлены размеры
ежемесячных
денежных
выплат
нормативных предписаний,
отдельным
категориям
граждан,
свидетельствующих о наличии каких-либо
коррупциогенных факторов не выявлено.
19. В статье 19 Закона автономного округа установлены условия
предоставления,
размеры
и
порядок
предоставления
жилищно-
коммунальных выплат. Нормативных предписаний, свидетельствующих о
наличии угрозы возникновения коррупционных отношений, в данной статье
не выявлено.
20. В статье 20 Закона автономного округа установлены правила
финансирования мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.
Нормативных
предписаний, содержащих коррупциогенные факторы, не
выявлено.
21. В статье 21 Закона автономного округа установлены дополнительные
условия осуществления мер социальной поддержки в автономном округе. В
соответствии с частью 2 статьи 21 Закона автономного округа при наличии у
уполномоченного органа сведений, необходимых для принятия решения о
предоставлении мер социальной поддержки и (или) социальной выплаты,
граждане могут быть освобождены по решению этого органа от обязанности
предоставления всех или части подтверждающих документов. В указанном
нормативном предписании содержится дискреционное полномочие, правовое
регулирование
которого
свидетельствует
о
наличии
такого
коррупциогенного фактора как широта дискреционных полномочий (подп.
«а» пункта 8 Методики). В нормативном предписании отсутствует указание
на признаки или критерии, позволяющие уполномоченному органу одних
граждан освободить от обязанности представлять документы как полностью,
так и в части, а других – нет. Отсутствие правил применения дискреции
наделяет уполномоченных должностных лиц немотивированно, в том числе в
связи с совершением коррупционного правонарушения, освобождать
отдельных
лиц
от
исполнения
обязанности.
Для
ликвидации
13
коррупциогенного фактора следует исключить дискреционное полномочие
или предусмотреть условия и пределы его применения, например, указав
цель или критерии применения дискреционного полномочия.
23. В статье 22 Закона автономного округа установлены обязанности, и
ответственность
получателей
мер
социальной
поддержки.
Объем
возлагаемых
на граждан обязанностей, их характер, а также меры
ответственности, которые они несут при неисполнении возложенных на них
обязанностей
свидетельствуют
об
отсутствии
в
рассматриваемых
нормативных предписаниях каких-либо коррупциогенных факторов.
24. Системный анализ предписаний Закона автономного округа во
взаимосвязи с иными нормативными правовыми актами, регулирующими
порядок предоставления мер социальной поддержки
социальных
выплат
процедуры),
порядок
(то
есть
контроля
устанавливающими
за
деятельностью
или отдельных
административные
уполномоченных
должностных лиц, меры ответственности государственных гражданских
служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на
них функций и полномочий (законодательство Российской Федерации и
автономного округа о государственной гражданской службе), порядок
обжалования действий уполномоченных должностных лиц (законодательство
Российской
Федерации
и
автономного
округа
об
обращениях)
свидетельствует об отсутствии в законе автономного округа иных
коррупциогенных факторов, создающих риск возникновения коррупционных
правонарушений.
ЭКСПЕРТ:
Заведующий кафедрой
административного права УрГЮА,
кандидат юридических наук,
доцент,
директор НИЦ
правового обеспечения административной
реформы, правового мониторинга и
антикоррупционной экспертизы УрГЮА,
14
аккредитованный распоряжением
Министерства юстиции Российской Федерации
№ 1553-з независимый эксперт на проведение
экспертизы на коррупциогенность
С.Д.Хазанов