к вопросу о предмете судебного нормоконтроля

Е.К. Замотаева,
к.ю.н., старший преподаватель кафедры
конституционного и административного права ГУ–ВШЭ
К ВОПРОСУ О ПРЕДМЕТЕ СУДЕБНОГО НОРМОКОНТРОЛЯ
Одной из гарантий защиты прав, свобод и законных интересов участников
правоотношений от неправомерных решений органов публичной власти и
должностных
лиц
является
возможность
их
судебного
оспаривания.
Юридической предпосылкой этого служат положения ст. 46 Конституции
Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г.
«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан»1. В них предусматривается оспаривание правовых актов как
индивидуального, так и нормативного характера, а также устанавливается,
наряду со ст. 120 Основного Закона и развивающим ее п. 3 ст. 5 Федерального
конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе
Российской Федерации»2, законодательная база судебного нормоконтроля –
особого вида контрольной деятельности суда, направленного на выявление и
устранение противоречий в системе норм права.
Рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
регламентируется
Гражданским
процессуальным
кодексом
Российской
Федерации (далее – ГПК РФ), Арбитражным процессуальным кодексом
Российской Федерации (далее – АПК РФ), Федеральным конституционным
законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»
(далее – ФКЗ)3, законами субъектов Российской Федерации о конституционных
и уставных судах. Содержание судебно-нормоконтрольной деятельности
состоит в проверке судом положений нормативных правовых актов с точки
зрения их соответствия предписаниям большей юридической силы, принятии
Российская газета. 1993. 12 мая; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1, 2005. № 15. Ст. 1274.
3
СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447, 2005. № 15. Ст. 1273.
1
2
1
того или иного решения по результатам такой проверки. Проверяемые нормы
выступают в качестве предмета, или объекта, указанной деятельности.
В
юридической
литературе
сформировались
два
относительно
самостоятельных подхода к пониманию объекта и предмета судебного
нормоконтроля. Сторонники первого из них не проводят различий между
данными понятиями и фактически их отождествляют. Они полагают, что
объект (предмет) – это нормативный правовой акт или отдельные его
положения,
которые
проверяются
судом
на
соответствие
актам
или
положениям большей юридической силы4.
В современных исследованиях, посвященных федеральному судебному
конституционному нормоконтролю, предлагается разграничивать указанные
понятия.
Так,
в
качестве
объекта
рассматриваются
«конституционно-
материальные правоотношения, которые возникают по поводу охраны (защиты)
Конституции РФ в связи с ее нарушением в законодательной (правотворческой)
деятельности органов двух политических ветвей власти либо в связи с
неопределенностью
в
вопросе
о
том,
как
понимать
и
применять
Конституцию»5. Под предметом понимается «совокупность нормативных
актов, проверяемых Конституционным Судом на их соответствие Конституции
РФ»6.
В научный оборот вводится новое понятие «объект нормоконтроля»,
которое может быть истолковано весьма широко – как весь комплекс
материальных конституционно-правовых отношений, возникающих в связи с
охраной и защитой основного закона. Думается, что не все такие отношения
являются объектом судебного конституционного контроля, а только те,
См., напр.: Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.Д. Казанчева. М., 2004. С.
305; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 1998.
С. 23, 25, 81, 259, 269, 304; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации.
Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты (далее –
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации) / Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1999. С.
29–30, 33–37, 47, 65; Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия //
Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1995. № 4. С. 22–24; Бриксов В.В. Критерии
конституционности объектов федерального судебного конституционного контроля: некоторые проблемы //
Государство и право. 2002. № 12. С. 98–104.
5
Молотов А.В. Абстрактный и конкретный судебный конституционный нормоконтроль в деятельности
Конституционного Суда Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 16.
4
2
которые связаны с судебной защитой конституции. Не совсем понятно также,
как
могут
быть
объектом
контроля
«конституционно-материальные»
правоотношения, связанные с неопределенностью в правоприменении, если
правоприменительный процесс всегда предполагает наличие процессуальных
отношений.
Концептуально соглашаясь с необходимостью выделения объекта и
предмета судебного нормоконтроля в самостоятельные категории, мы
принимаем, с некоторой смысловой корректировкой, представленное понятие
предмета и предлагаем несколько иное видение объекта анализируемой
деятельности.
Наиболее
близка
нашему
восприятию
позиция
исследователей,
рассматривающих объект конституционного контроля как конституционность
законов, а не сами законы7. Следуя этой логике, под объектом судебного
нормоконтроля следует понимать состояние конституционной законности в
сферах правового регулирования. Осуществляя такой контроль, органы
правосудия выявляют, устанавливают, подтверждают факт соответствия либо
несоответствия
результатов
нормотворчества
положениям
большей
юридической силы и тем самым констатируют, было ли совершено отступление
от них. Если нарушение законности зафиксировано судом, то он сам может
принять необходимые меры к ее восстановлению. Именно поэтому судебные
органы осуществляют контроль, а не надзор в отношении правовых актов
органов власти и должностных лиц.
Что касается вопроса о предмете судебного нормоконтроля, то, полагаем,
не совсем точно определять его как «нормативный правовой акт», «положения
нормативного акта», «совокупность нормативных актов», поскольку судом
контролируются не сами акты или их отдельные положения как таковые, а их
соответствие вышестоящим нормативным предписаниям. Однако для
простоты изложения будем оперировать термином «предмет» в его наиболее
Там же.
См., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов /
Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2005. С. 123.
6
7
3
распространенном
значении,
которого
придерживается
большинство
исследователей независимо от их приверженности тому или иному подходу.
В обобщенном виде связь между объектом, предметом, проверкой
нормативных
актов
и
нормоконтролем
можно
показать
так.
Целью
нормоконтрольной деятельности является восстановление конституционной
законности с помощью проверки соответствия одних норм права другим,
выявления противоречий между ними и принятия мер к их устранению.
Следовательно, проверка – это средство, точнее, одно из средств контроля за
законностью нормотворчества. В свою очередь, нарушение конституции и
законодательства может послужить поводом для проверки неправомерных
актов на соответствие положениям большей юридической силы посредством
судебного нормоконтроля.
Ключевым
для
понимания
сущности
предмета
является
понятие
нормативного правового акта. В теории права наибольшее распространение
получили следующие его определения:
1) нормативный правовой акт представляет собой изданный в особом порядке
официальный документ (правовой акт, акт-документ), содержащий нормы
права8;
2) нормативный правовой акт – это акт, устанавливающий правовые нормы9;
3) нормативный правовой акт – акт правотворчества, устанавливающий или же
отменяющий правовые нормы10;
4) нормативный правовой акт устанавливает, изменяет, отменяет нормы права
или изменяет сферу их действия11. Иногда в этом перечне упоминаются
См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 380;
Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 479; Теория государства и права:
Учебник / Под ред. Р.А. Ромашова. СПб., 2005. С. 220; Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв.
ред. В.Д. Перевалов. М., 2005. С. 173; Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. А.В. Малько. М., 2006. С.
160.
9
См., напр.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова. М., 2004. С. 247.
10
См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003.
С. 234.
11
См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев.
М., 2000. С. 27–29.
8
4
такие
свойства
нормативного
акта, как
введение в
действие12
и
утверждение13 правовых норм;
5) подход, сочетающий признаки первого и четвертого определений, согласно
которому нормативным считается акт, содержащий правовые нормы, а
также предписания об установлении, изменении или прекращении (отмене)
действия этих норм14.
Придерживаясь в целом четвертого подхода, отметим, что для смысловой
завершенности
дефиницию
следует
дополнить
указанием
на
то,
что
нормативный правовой акт, помимо названных функций, еще и прекращает
действие норм права15. Тогда в разряд нормативных попадает еще одна
разновидность правовых актов – судебные решения о признании оспариваемых
правовых норм неконституционными или незаконными. В юридической науке
и практике такие акты давно уже считаются источниками права16. И это
небезосновательно, поскольку с их помощью происходит фактическая отмена
нормоустановлений, которые утрачивают юридическую силу или, образно
говоря, замораживаются судом, перестают действовать и применяться.
Подобные судебные решения оказывают непосредственное влияние на систему
действующих правовых норм и в этом смысле сами являются нормативными
правовыми актами. Следовательно, их тоже необходимо рассматривать как
потенциальный предмет нормоконтроля. Возможность проверки решения суда
на соответствие конституции и законодательству зависит от таких его качеств,
как окончательность и момент вступления в силу.
Решения
Конституционного
Суда
РФ
окончательны,
не
подлежат
обжалованию и вступают в силу немедленно после провозглашения (ч. 1 ст. 79
См.: Теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 144.
См.: Теория государства и права / Под ред. В.П. Малахова, В.Н. Казакова. М.-Екатеринбург, 2002. С. 98.
14
См.: Теория права и государства: Учебник для вузов / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1996. С. 188–189; Темнов
Е.И. Теория государства и права: Учеб. пособие для вузов. М., 2003. С. 98.
15
См.: Правовые акты: Учеб.-практ. и справочн. пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 29;
Бахрах Д.Н. Действие норм права во времени: Теория, законодательство, судебная практика. М., 2004. С. 35.
16
См., напр.: Гаджиев Г.А. Феномен судебного прецедента в России / Судебная практика как источник права.
М., 2000. С. 103–105; Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права / Там же. С. 81; абзац 1
пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «О
толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998.
№ 25. Ст. 3004.
12
13
5
ФКЗ). Напомним, что закон предусматривает возможность изменения правовой
позиции Конституционного Суда, выраженной в ранее принятых решениях, но
не самих решений (ст. 73 ФКЗ). Актам конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации, как правило, присущи те же черты, что и
актам федерального органа конституционного контроля17.
Законность не вступившего в силу решения суда общей юрисдикции по делу
об оспаривании нормативного правового акта может быть проверена судом
кассационной инстанции, а вступившего в силу – в порядке надзора или по
вновь открывшимся обстоятельствам (п. 3 ст. 253, разд. IV ГПК РФ). Решение
арбитражного суда по аналогичной категории дел вступает в силу сразу после
принятия, но может быть пересмотрено кассационной (кроме актов Высшего
Арбитражного Суда РФ) и надзорной инстанциями или по вновь открывшимся
обстоятельствам (п. 7 ст. 195, гл. 36 и 37 АПК РФ). Таким образом,
юридические свойства актов общих и арбитражных судов, имеющие много
общего,
предопределяют
их
способность
быть
предметом
судебного
нормоконтроля, в отличие от решений органов конституционного правосудия.
Практика судов общей и арбитражной юрисдикции восприняла второй из
обозначенных подходов к определению понятия нормативного правового акта.
Такой ориентир нижестоящим судебным органам дали Верховный Суд РФ в
постановлениях, издаваемых с 1993 г.18, и Высший Арбитражный Суд РФ в
ряде решений по делам об оспаривании нормативных актов19. Так, в
Постановлении от 20 января 2003 г. № 2 Пленум Верховного Суда РФ
разъяснил, что «под нормативным правовым актом понимается изданный в
См.: Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. С. 87–95.
См.: абзац 1 пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 (в ред. от 21
декабря 1993 г. № 11, 25 октября 1996 г. № 10, 25 мая 2000 г. № 19, 24 апреля 2002 г. № 8) «О некоторых
вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов
противоречащими закону» // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда РФ. 1961–1996. М.: «Юрид.
лит.», 1997.
19
См.: Решения Высшего Арбитражного Суда РФ: от 23 декабря 2002 г. № 9181/02 «О признании
недействующими абз. 1, 2 и 4 п. 27.2 Методических рекомендаций по порядку исчисления и уплаты единого
социального налога, утвержденных приказом МНС России № БГ-3-05/344 от 5 июля 2002 г.»; от 13 февраля
2003 г. № 10462/02 «О признании частично недействующим абз. 8 п. 3 Инструкции по заполнению декларации
по налогу на добавленную стоимость и декларации по налогу на добавленную стоимость по операциям,
облагаемым по налоговой ставке 0 процентов, утвержденной приказом МНС России № БГ-3-03-25 от 21 января
2002 г.» // Вестник ВАС. 2003. № 5.
17
18
6
установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной
власти,
органа
местного
самоуправления
или
должностного
лица,
устанавливающий (курсив мой. – Е.З.) правовые нормы (правила поведения),
обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное
применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились
конкретные правоотношения, предусмотренные актом» (п. 12). Почти дословно
данное определение воспроизведено и в решениях Высшего Арбитражного
Суда РФ.
Несмотря
на
имеющуюся
официальную
формулировку
понятия
нормативного правового акта, судьи иногда отступают от нее в своей
деятельности
и
проводят
нормоконтроль
в
отношении
актов,
не
устанавливающих норм права. Типичный пример – проверка разъяснений,
писем, постановлений, инструкций и других актов, содержащих разъяснения,
которые являются актами толкования и не должны вносить никаких изменений
в систему действующих правовых норм20. В решении суда по делу можно
встретить такой, скажем, «аргумент» в пользу нормативности оспариваемого
акта: «разъяснение по применению (неприменению)… нормативных актов
объективно затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц
и рассчитано на неоднократное применение»21. Думается, что названных
признаков явно недостаточно для признания акта нормативным. Есть, однако, и
решения, в которых суд определенно высказывается о подзаконном характере
оспариваемых
интерпретационных
актов,
что
представляется
более
обоснованным22.
См.: Пиголкин А.С. Толкование норм права и правотворчество: проблемы соотношения // Закон: создание и
толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 65–75.
21
Решение Верховного Суда РФ от 22 декабря 1998 г. № ГКПИ98-646 «О признании незаконными
(недействующими) и не подлежащими применению со дня их принятия писем Министерства труда и
социального развития Российской Федерации и письма Министерства общего и профессионального
образования Российской Федерации о неприменении надбавки за работу в учреждениях образования,
перечисленных в Постановлении Совета Министров РСФСР от 8 января 1991 г. № 17» // Не опубликовано.
Приводится по СПС «КонсультантПлюс»; Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря 2002 г. №
9181/02.
22
См.: абзацы 12–13 пункта 2 Решения Верховного Суда РФ от 14 октября 1998 г. № ГКПИ98-393 «О
признании недействующими отдельных положений инструкции Госналогслужбы РФ от 15 мая 1995 г. № 30» //
БВС. 1999. № 4.
20
7
В то же время, нельзя не учитывать, что нередко указанными актами,
действительно, создаются новые правовые нормы. Это происходит, когда
принявшие их субъекты выходят за рамки полномочий и вторгаются в
компетенцию законодателя или иного правотворческого органа. В данной
ситуации суд вынужден рассматривать и проверять акты толкования именно
как нормативные с соответствующей оговоркой в решении по делу23. Иногда
причина этого кроется в нечеткости законодательных установлений. Например,
в п. 5 ст. 26 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»24
сказано, что Центральная избирательная комиссия РФ «издает инструкции и
иные нормативные акты по вопросам применения настоящего Федерального
закона».
Прежде всего, настораживает фраза о нормативных актах, издаваемых «по
вопросам применения». Означает ли это, что разъяснения Центризбиркома о
применении названного закона, содержащиеся в различных документах,
приобретают статус нормативных? Могут ли они считаться таковыми, если
принимаются в целях истолкования нормативных положений, т.е. для
правильного уяснения их смысла участниками избирательного процесса и
обеспечения единообразия правоприменительной практики, а вовсе не с целью
создания новых юридических норм?
Кроме того, закон не перечисляет форм, в которых могут издаваться «иные
нормативные акты». В итоге получается следующее: ЦИК принимает
нормативное решение с наименованием «разъяснение», которое присуще
правоприменительным актам, или «постановление», включающее, помимо
См., напр.: Решение Верховного Суда РФ от 18 ноября 1997 г. № ГКПИ97-398/399 «О признании
незаконными (недействующими) Распоряжения Госкомимущества РФ от 26 апреля 1995 г. № 607-р, а также его
писем от 7 июля 1995 г. № АР-8/6126 и от 13 мая 1996 г. № АР-8/3572» // Не опубликовано. Приводится по
СПС «КонсультантПлюс»; Решение Верховного Суда РФ (извлечение) от 21 марта 2001 г. по делу о признании
Разъяснения заместителя Генерального прокурора РФ № 6/4-23и-96 от 6 декабря 1996 г. «О порядке исчисления
выслуги лет прокурорским работникам органов прокуратуры Чеченской Республики (Республики Ичкерия)»
недействующим и не подлежащим применению // БВС. 2001. № 12; Решение Высшего Арбитражного Суда РФ
от 20 мая 2004 г. № 4719/04 о признании частично недействующим абз. 4 п. 5 письма МНС РФ № СА-6-22/657
от 11 июня 2003 г. «О разъяснении отдельных вопросов применения глав 26.2 и 26.3 Налогового кодекса
Российской Федерации» // Вестник ВАС. 2004. № 8.
24
СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982, 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3427.
23
8
правовых норм, индивидуальные и интерпретационные положения. Затем
Верховный Суд, руководствуясь ст. 253 ГПК РФ, выносит решение по делу об
оспаривании отдельных предписаний постановления Комиссии, которые не
являются нормативными25, или проверяет разъяснение этого же органа как
нормативный акт со ссылкой на упомянутый п. 5 ст. 26 Закона, хотя
нормативность такого акта, по крайней мере, с формальной точки зрения,
вызывает сомнение26.
Отметим, что несбалансированность формы и содержания – проблема,
актуальная не только для решений Центральной избирательной комиссии РФ,
но и для многих подзаконных и законодательных актов других органов власти
и должностных лиц. В этом отношении интересна практика Конституционного
Суда РФ, который неоднократно предпринимал попытки сформулировать
критерии разграничения нормативных и ненормативных правовых актов27. Как
известно, Суд уполномочен проверять конституционность исключительно
нормативных актов, поэтому данный вопрос имеет важное практическое
значение. И не только для него, но и для других судов, разрешающих дела об
оспаривании нормативных актов. Трудно согласиться с тем, что «проблемы
нормативности акта не возникает, когда в обращении ставится вопрос о
проверке конституционности закона», поскольку «закон всегда нормативен»28.
Сам законотворческий процесс, в результате которого могут появиться так
называемые «именные» законы, опровергает данное утверждение29. В
литературе уже подчеркивалось, что законы, являющиеся таковыми лишь по
форме,
а
по
содержанию
представляющие
собой
индивидуальные
и
распорядительные акты, не могут и не должны быть предметом рассмотрения
См., напр.: Решение Верховного Суда РФ от 3 февраля 2004 г. № ГКПИ03-1593 по заявлению об отмене п. 3 и
4 Постановления ЦИК РФ № 65/590-4 от 5 декабря 2003 г. // Не опубликовано. Приводится по СПС
«КонсультантПлюс».
26
См., напр.: Решение Верховного Суда РФ от 10 ноября 2003 г. № ГКПИ03-1315 по делу о признании
недействующим абз. 2 п. 2 Разъяснения порядка применения п. 6 ст. 45 Федерального закона «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», утвержденного
Постановлением ЦИК РФ № 42/398-4 от 17 октября 2003 г. // Не опубликовано. Приводится по СПС
«КонсультантПлюс».
27
См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 77–79.
28
Там же. С. 79.
25
9
Конституционного Суда, это – компетенция иных органов судебной власти, в
частности, Верховного и Высшего Арбитражного Судов30.
Из
вышесказанного
следует,
что
существующее
законодательное
регулирование нормотворческой деятельности и практика его реализации не
являются
удовлетворительными.
Это
приводит
к
бессистемности,
несогласованности, хаотичности при подготовке и принятии юридических
норм, влечет практические ошибки в правоприменении, в том числе судебные,
поскольку фактически происходит взаимоподмена процедур рассмотрения дел
об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов. Ситуация
осложняется и отсутствием законодательного определения нормативного
правового акта.
К предмету судебного нормоконтроля примыкает проблема проверки
смешанных, или комплексных, актов. Это, преимущественно, подзаконные
правовые акты – правительственные и ведомственные, содержание которых
отражает специфику целей, задач, функций и полномочий издающих их
субъектов31. Они традиционно занимают значительный объем в системе права
нашей страны и потому чрезвычайно важно правильно определить, каким
судам подведомственна их проверка. Неясность ответа на этот вопрос уже
подчеркивалась в литературе32. На практике суды принимают такие дела к
производству и рассматривают их по правилам проверки нормативных актов33.
По нашему мнению, это допустимо только тогда, когда оспариваемые
положения
нормативны.
Иначе
они
должны
проверяться
в
порядке,
См.: Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк //
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 30.
30
См.: Жуйков В.М. Правовые критерии разграничения предметной компетенции между судами общей
юрисдикции и Конституционным Судом РФ // Юридический мир. 1997. № 11. С. 28–30.
31
См.: Правовые акты. С. 188–191, 205, 225.
32
См.: Ржанникова Е.В. Рассмотрение судами актов органов государственной власти // Судебная власть в
России. Роль судебной практики: Учеб. пособие / Сост. Ю.А. Тихомиров. М., 2002. С. 107.
33
См., напр.: Решения Верховного Суда РФ: от 4 июня 2003 г. № ГКПИ03-482 по делу о признании
недействующими Постановлений Правительства РФ от 23 января 2003 г. № 49 и № 50 «О внесении изменений в
Таможенный тариф Российской Федерации»; от 27 августа 2003 г. № ГКПИ03-894 по делу о признании
незаконными и недействующими положений, содержащихся в приложениях к Инструкции, утвержденной
Приказом МВД РФ № 393 от 23 октября 1995 г. // Документы не опубликованы. Приводятся по СПС
«КонсультантПлюс»; Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 января 2004 г. № 14770/03 о признании
частично недействующим и не соответствующим Налоговому кодексу РФ Приказа МНС РФ № БГ-3-22/135 от
26 марта 2003 г. // Вестник ВАС. 2004. № 5.
29
10
предусмотренном для актов ненормативного характера. Конечно, потребуется
более тщательный анализ требований заявителей при принятии обращений к
рассмотрению. Подготовка дела к разбирательству займет, скорее всего,
больше времени. Все это в условиях перегруженности судебной системы и, в то
же время, ожидаемых от нее оперативности и результативности представляется
трудно достижимым в ближайшем будущем. Однако если пренебречь данными
замечаниями, возникает опасность подмены процедур, о которой уже
упоминалось, что может вызвать нежелательные последствия для участников
судебного процесса и других субъектов, негативно отразиться на правах и
свободах граждан.
Заслуживает внимания вопрос о том, должны и могут ли суды
контролировать документы, содержащие технические нормы, – СНиПы,
СанПиНы, Госты и т.п.34. Как правило, они тоже являются комплексными, а
потому
возможность
их
проверки
напрямую
зависит
от
характера
оспариваемых положений. Если заявитель просит суд проверить правомерность
чисто технической нормы (формулы, способа расчета, бухгалтерской проводки
и т.д.), то, очевидно, по содержанию она не может быть проверена на
соответствие правовым актам большей юридической силы, поскольку правовая
материя несопоставима с не правовой. Самое большее, что может суд, – это
проверить полномочия органа или должностного лица, а также соблюдение
установленной процедуры принятия или утверждения оспариваемой нормы.
Несмотря на это, судебные органы принимают к рассмотрению названные акты
и пытаются их проверить с точки зрения законности содержания. Отчасти
предпосылки подобных действий коренятся в законодательстве. Например, в
ст.
1
Федерального
закона
от
30
марта
1999
г.
«О
санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения»35 недвусмысленно сказано, что
государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы –
нормативные правовые акты. В последующем это послужило юридическим
обоснованием
34
решения
Верховного
Суда
РФ
о
проверке
в
ходе
См.: Тихомиров Ю.А. Технико-юридические нормы в системе права // Право и экономика. 2004. № 10. С. 3–8.
11
непосредственного нормоконтроля положений такого акта36.
Судебной практике известны случаи проверки в порядке непосредственной
нормоконтрольной деятельности документов ненормативного содержания –
программных
(программа)37,
методических
(методика,
инструкция)38.
Значительное их число было рассмотрено судами общей юрисдикции в
соответствии с ГПК РСФСР39. Поскольку тогда процедуры проверки
нормативных и ненормативных актов не были выделены в самостоятельные
производства, вопрос о функциональной характеристике и юридических
свойствах оспариваемых актов не имел такого значения, как теперь, после
введения в действие ГПК РФ.
Таковы основные проблемы, возникающие в юридической науке,
законодательстве и правоприменении, связанные с предметом судебного
нормоконтроля.
СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650, 2006. № 1. Ст. 10.
См.: Решение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003 г. № ГКПИ03-191 по делу о признании частично
недействующими санитарных правил «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий,
сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01», утвержденных Главным государственным
санитарным врачом РФ 17 мая 2001 г. // Не опубликовано. Приводится по СПС «КонсультантПлюс».
37
См., напр.: Решение Верховного Суда РФ от 18 ноября 2003 г. № ВКПИ03-99 по делу о признании
недействующими абз. 6 и 7 разд. 2 Федеральной целевой программы «Государственные жилищные
сертификаты», утвержденной Постановлением Правительства РФ № 71 от 20 января 1998 г. // Не опубликовано.
Приводится по СПС «КонсультантПлюс».
38
См.: Решения Верховного Суда РФ: от 20 мая 2003 г. № ВКПИ03-13 по делу о признании частично
незаконной Методики, утвержденной Постановлением Госстроя РФ № 104 от 31 августа 2001 г.; от 27 декабря
2001 г. № ГКПИ01-1816 по делу о признании недействительными абз. 2 и 3 п. 13 Инструкции МНС РФ № 54 от
2 ноября 1999 г. «По применению Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц»» // Документы не
опубликованы. Приводятся по СПС «КонсультантПлюс»; Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28
ноября 2003 г. № 12906/03 по делу об оспаривании абз. 1 п. 1.7 Инструкции № 60 от 10 апреля 2000 г. «О
порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях
законодательства о налогах и сборах», утвержденной Приказом МНС России № АП-3-16/138 от 10 апреля 2000
г. // Вестник ВАС. 2004. № 5.
39
Интересно, что среди указанных актов фигурирует совместная Инструкция Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ, законность которой стала предметом непосредственной проверки Верховного Суда РФ
(Решение Верховного Суда РФ от 5 апреля 2000 г. № ГКПИ00-214 по делу о признании незаконным абз. 4 п. 3.1
разд. 3 Инструкции «О порядке назначения и выплаты ежемесячного пожизненного содержания судьям
федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов», утвержденной Высшим
Арбитражным Судом РФ 5 августа 1999 г. и Верховным Судом РФ 17 августа 1999 г. // Не опубликовано.
Приводится по СПС «КонсультантПлюс»).
35
36
12