Пояснительная записка « административных правонарушениях»

Пояснительная записка
к проекту Закона Красноярского края «О внесении изменений в Закон края «Об
административных правонарушениях»
Проектом закона предлагается внести изменения в Закон Красноярского
края «Об административных правонарушениях».
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ к
полномочиям Российской Федерации в области законодательства об
административных правонарушениях отнесено установление административной
ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе
административной ответственности за нарушение правил и норм,
предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации.
Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ и подпункту 39
пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" к ведению субъектов Российской Федерации в области
законодательства
об
административных
правонарушениях
относится
установление законами субъектов Российской Федерации об административных
правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и
иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Практика Верховного Суда Российской Федерации (определения от
09.11.2011 №9-Г11-53, от 14.12.2011 №64-Г11-36) свидетельствует о том, что
органами власти субъектов Российской Федерации превышается нормотворческая
компетенция при установлении административной ответственности по вопросам
ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и её
субъектов, урегулированным федеральным законодательством.
Анализ положений Закона края показал, что с превышением компетенции
установлена ответственность за следующие нарушения:
1.
Ненадлежащее содержание животных, скота и птицы (статья 1.3)
Правонарушение, предусмотренное данной нормой, характеризуется
действием (бездействием) и выражается в нарушении правил содержания
домашних животных и птиц, являющихся по своей юридической природе
санитарно-эпидемиологическими,
ветеринарными
и
иными
мерами,
направленными на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека
факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения
инфекционных заболеваний, обусловленных воздействием на человека
биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных
заболеваний) и возможностью передачи болезни от животного к здоровому
человеку.
Указанные правоотношения урегулированы Законом РФ от 14.05.1993 №
4979-1 «О ветеринарии», Федеральным законом от 30.03.1999 №52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
В соответствии со статьей 23 Закона РФ от 14.05.1993 №4979-1 «О
ветеринарии», статьей 55 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» за нарушение
санитарного законодательства, законодательства о ветеринарии устанавливается
административная ответственность в соответствии с законодательством
Российской Федерации. Административная ответственность за нарушение
санитарно-эпидемиологического
законодательства,
ветеринарных
правил
установлена статьями 6.3, 10.6 КоАП РФ (определения Верховного Суда
Российской Федерации от 14.12.2011 № 64-Г11-36, от 30.05.2012 N 81-АПГ12-1).
2.
Нарушение правил охраны жизни людей на водных объектах (статья
1.6)
В соответствии с пунктом 1 Постановления Правительства Российской
Федерации от 14.12.2006 №769 «О порядке утверждения правил охраны жизни
людей на водных объектах» утверждение таких правил осуществляется субъектом
Российской Федерации только после их согласования с территориальным органом
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
При этом полномочия Российской Федерации по установлению
административной ответственности за нарушения водного законодательства
предусмотрены статьей 68 Водного кодекса Российской Федерации, субъект
Российской Федерации не уполномочен на установление административной
ответственности за нарушение указанного законодательства (определение
Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N 71-Г11-3).
3. Нарушение установленного порядка организации и проведения массовых
мероприятий (статья 1.7)
Федеральным законом от 08.06.2012 №65-ФЗ «О внесении изменений в
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и
Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях» в КоАП РФ добавлена статья 20.2.2. «Организация массового
одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных
местах, повлекших нарушение общественного порядка».
Таким
образом,
законодатель,
установив
административную
ответственность в указанной сфере – организация массовых мероприятий, не
являющихся публичными, определил федеральное значение указанного вопроса.
Статьей 1.7. Закона края установлена ответственность за нарушение
установленного органом местного самоуправления, а равно согласованного с ним
порядка организации и проведения массовых мероприятий (за исключением
собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования).
Совершение правонарушения по статье 1.7 Закона края не исключает
квалификацию действий также по статье 20.2.2. КоАП РФ.
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации
(постановления от 15.07.1999 N 11-П, 27.05.2003 N 9-П, 12.05.2008 N 8-П и
13.07.2010 N 15-П) из конституционных принципов правового государства,
равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование
определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее
согласованности с системой действующего правового регулирования.
Неопределенность
содержания
регулирования
допускает
возможность
неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.
Таким образом, региональный законодатель установил административную
ответственность в области правоотношений, урегулированных на федеральном
уровне, превысив тем самым свои полномочия.
4.
Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры), их территорий и
зон их охраны (статья 3.1)
Полномочия Российской Федерации по установлению административной
ответственности за нарушение Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об
объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации» установлены статьей 61 указанного закона. Субъект
Российской Федерации не уполномочен устанавливать ответственность за
нарушение норм федерального законодательства (определение Верховного Суда
Российской Федерации от 17.08.2011 N 74-Г11-18).
5. Нарушение порядка использования объектов муниципальной
собственности (статья 3.2)
В соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ гражданское
законодательство находится в ведении Российской Федерации. Субъекту
Российской Федерации не предоставлено право устанавливать ответственность за
нарушение норм федерального законодательства (определение Верховного Суда
РФ от 17.08.2011 N 74-Г11-18).
6.
Нарушение установленного порядка пользования участками недр,
содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых
(статья 4.2)
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ к
полномочиям Российской Федерации в области законодательства об
административных правонарушениях отнесено установление административной
ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение.
Статьей 7.3 КоАП РФ (пользование недрами без лицензии на пользование
недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на
пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном
порядке технических проектов) установлена административная ответственность
за нарушение порядка пользования участками недр, в том числе содержащими
месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
Поскольку за нарушение установленного порядка пользования участками
недр,
содержащими
месторождения
общераспространенных
полезных
ископаемых, уже установлена административная ответственность КоАП РФ,
субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную
ответственность за такое же правонарушение.
7.
Нарушение порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых
и промышленных отходов (статья 4.3)
Из содержания диспозиции указанной статьи следует, что объективная
сторона правонарушения выражается в несоблюдении и невыполнении
требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического
благополучия населения, в частности в сфере обращения с отходами производства
и потребления.
Правовые основы обращения с отходами определены Федеральным законом
от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Согласно статьям 13, 25, 28 данного Федерального закона территории
муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в
соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Порядок
сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий
их разделение на виды определяется органами местного самоуправления и
должен соответствовать экологическим, санитарным, и иным требованиям в
области охраны окружающей среды и здоровья человека. Административная
ответственность за нарушение требований обращения с отходами устанавливается
законодательством Российской Федерации.
Статьей 55 Федерального закона №52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» также предусмотрено, что за
нарушение санитарного законодательства устанавливается административная
ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, субъект Российской Федерации не уполномочен
устанавливать
административную
ответственность
за
нарушение
законодательства в сфере обращения с отходами.
Кроме того, за нарушение законодательства в области обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства о
техническом регулировании установлена ответственность статьей 6.3 КоАП РФ;
за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых
и общественных помещений, зданий, сооружений административная
ответственность установлена статьей 6.4 КоАП РФ; ответственность за
несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при
сборе, складировании и ином обращении с отходами производства и потребления
предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ.
8. Нарушение правил благоустройства городов и других населенных
пунктов (статья 5.1)
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» благоустройство территории поселения (городского округа) комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения
(городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по
проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на
обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан,
поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
Согласно статье 12 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при разработке
нормативов градостроительного проектирования, схем территориального
планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов
планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов,
решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и
сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон,
выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании,
строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и
ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений
культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной
инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны
соблюдаться санитарные правила.
В силу статьи 55 указанного закона за нарушение санитарного
законодательства устанавливается административная ответственность в
соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом,
субъект не уполномочен устанавливать ответственность за нарушение
санитарных норм (определение Верховного Суда Российской Федерации от
14.12.2011 №64-Г11-36).
9. Загрязнение территорий, связанное с эксплуатацией транспортных
средств (статья 5.2), оставление транспортного средства в неустановленных
местах, не повлекшее нарушения правил дорожного движения (статья 5.3)
Объектом указанных правонарушений являются правила эксплуатации и
содержания транспортных средств - источника негативного воздействия на среду
обитания и здоровье человека. В соответствии со статьей 45 Федерального закона
от 10.01 2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические и физические
лица, осуществляющие эксплуатацию автомобильных и иных оказывающих
негативное воздействие на окружающую среду транспортных средств, обязаны
принимать меры по обезвреживанию загрязняющих веществ, в том числе их
нейтрализации, снижению уровня шума и иного негативного воздействия на
окружающую среду.
Санитарными правилами содержания территорий населенных мест
(СанПиН 42-128-4690-88) установлен запрет на проезд и стоянку автомашин,
мотоциклов, других видов транспорта на озелененных территориях, на мытье
машин в местах, не отведенных для этой цели.
Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах
Российской Федерации, утвержденными Приказом Госстроя РФ от 15.12.1999
№153, на озелененных территориях установлен запрет на проезд и стоянку
автомашин, мотоциклов, других видов транспорта (пункт 6.3).
Кроме того, в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 24.06.1998
№89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» неисполнение или
ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области
обращения с отходами должностными лицами и гражданами влечет за собой
административную ответственность в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Таким образом, региональный законодатель установил административную
ответственность в области правоотношений, урегулированных на федеральном
уровне, превысив тем самым свои полномочия.
Нарушение правил пассажирских перевозок (стать 6.1)
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 №259-ФЗ
«Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического
транспорта» на основании настоящего Федерального закона Правительство
Российской Федерации утверждает правила перевозок пассажиров и багажа
автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом,
а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом.
Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и
городским наземным электрическим транспортом утверждены постановлением
Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 №112.
В соответствии со статьей 36.1 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ
нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок
пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, субъект Российской Федерации не уполномочен на
установление административной ответственности за нарушение федеральных
норм законодательства в указанной сфере.
11. Непринятие мер по установке на остановочном пункте маршрута
указателей, содержащих информацию о движении пассажирских
транспортных средств (статья 6.2)
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ
«Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического
транспорта» на основании настоящего Федерального закона Правительство
Российской Федерации утверждает правила перевозок пассажиров и багажа
автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом,
а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом.
Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и
городским наземным электрическим транспортом утверждены постановлением
Правительства РФ от 14.02.2009 №112 (далее - Правила).
Пунктом 14 Правил установлено, что остановочные пункты оборудуются
указателями, определяющими место остановки транспортного средства для
посадки (высадки) пассажиров.
В соответствии со статьей 36.1 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ
нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок
пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, субъект РФ не уполномочен на установление
административной ответственности за нарушение федеральных норм
законодательства в указанной сфере.
12. Нарушение порядка подготовки и утверждения схем территориального
планирования
Красноярского
края,
муниципальных
образований
10.
Красноярского края, документации по планировке территории для
размещения объектов капитального строительства регионального и
местного
значения,
региональных
и
местных
нормативов
градостроительного проектирования, правил землепользования и застройки
и генеральных планов муниципальных образований Красноярского края
(стать 8.1)
Анализ статей 7, 8.1, 15 и других норм Градостроительного кодекса
Российской Федерации свидетельствует о том, что субъекту Российской
Федерации и органам местного самоуправления предоставлен ряд полномочий в
сфере градостроительной деятельности.
Так, порядок подготовки схем территориального планирования края,
муниципальных образований края, документации по планировке территории,
региональных и местных нормативов градостроительного проектирования,
определяется законами субъектов Российской Федерации, нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с
Градостроительным кодексом.
Вместе с тем Градостроительным кодексом субъекту Российской
Федерации не предоставлены полномочия по установлению административной
ответственности за нарушение градостроительного законодательства.
Согласно статье 58 Градостроительного кодекса лица, виновные в
нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут
дисциплинарную,
имущественную,
административную,
уголовную
ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, Градостроительный кодекс не предусматривает полномочия
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части
определения порядка утверждения схем территориального планирования субъекта
РФ, схем территориального планирования муниципальных районов;
документации по планировке территории; документов территориального
планирования муниципальных образований (генеральных планов); порядка
подготовки и утверждения правил землепользования и застройки поселений и
городских округов. Указанные вопросы урегулированы Градостроительным
кодексом.
Следовательно, субъект Российской Федерации не уполномочен на
установление административной ответственности за нарушение федерального
законодательства (определение Верховного Суда Российской Федерации от
24.12.2008 N 9-Г08-22).
13. Нарушения в области финансов (статьи 13.1, 13.2, 13.3)
Ответственность за правонарушения в сфере бюджета, в том числе
нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возврата
бюджетных средств и нарушение сроков перечисления платы за пользование
бюджетными средствами, без какого-либо указания на уровень бюджетной
системы, в которой данные правонарушения совершены, установлена статьями
15.14 - 15.16 КоАП РФ.
В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса РФ нецелевое
использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и
использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных
средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью,
уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо
иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на
руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ.
Согласно статье 290 Бюджетного кодекса РФ невозврат либо
несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе,
по истечении срока, установленного для их возврата, влечет наложение штрафов
на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ.
Статьей 291 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что неперечисление
либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование
бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет
наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в
соответствии с КоАП РФ.
Таким образом, субъект РФ не уполномочен на установление
административной ответственности за нарушение федерального законодательства
в сфере бюджетных правоотношений (определение Верховного Суда РФ от
30.03.2011 N 78-Г11-19Т).