Муниципальная собственность

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ (2009 год)
АВТОР
Савранская О.Л.,
заместитель генерального директора по правовым вопросам Агентства
муниципального и регионального развития
§ 1. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ, ПРАВОМОЧИЙ СОБСТВЕННИКА И ОБЛАДАТЕЛЕЙ ВЕЩНЫХ
ПРАВ
Право собственности является основополагающим (первоначальным) в
числе прочих вещных прав. Право собственности - это система правовых
норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению
собственником принадлежащим ему имуществом по усмотрению собственника и в его интересах, а также по устранению вмешательства всех третьих
лиц в сферу его хозяйственного господства.
Содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом – так называемая триада собственности. Указание в законе на владение, пользование, распоряжение вещью собственником не может пониматься
в смысле исчерпания этими возможностями всего права собственности, равно как и в смысле указания на расщепление права собственности на три или
иное количество правомочий. Право собственности является единым, цельным правом. Закон говорит именно о праве собственности, а не об отдельных
правомочиях собственника. Вместе с тем, публичный собственник может
наделить отдельные органы, действующие от его имени, различными полномочиями, составляющими объем прав и обязанностей данного публичного
собственника.
Указанные правомочия представляют собой юридически обеспеченные
возможности поведения собственника, они принадлежат ему до тех пор, пока
он остается собственником. В тех случаях, когда собственник не в состоянии
эти правомочия реально осуществить, он не лишается ни самих правомочий,
ни права собственности в целом. Такая ситуация носит временный характер:
собственник либо будет восстановлен в правах, либо по основаниям, предусмотренным законом, его право будет прекращено.
Правомочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над имуществом. При этом отнюдь не
требуется, чтобы собственник находился с ним в непосредственном соприкосновении. Законное (титульное) владение имеет своей основой волю собственника. При законном владении имуществом у владельца должно быть
правовое основание владения – юридический титул. Это особенно актуально
для муниципальных образований в условиях перераспределения собственности и при совершении муниципальным образованием сделок с имуществом1.
Законное владение имеет в своей основе то или иное частное право –
собственника, арендатора, хранителя, учреждения и т.п. Этим правом определяются границы владения, его условия2. Например, арендатор пользуется
вещью, а хранитель - нет. Законное владение защищается по тому праву, которое имеется у владельца, - по праву арендатора, оперативного управления
учреждения и т.д. Право собственности обладает таким свойством, как эластичность. Это означает, что, как только отпадают любые ограничения права,
установленные собственником в пользу других лиц (например, ограничения
по изъятию имущества из хозяйственного ведения унитарного предприятия),
получивших право на ту же вещь, право собственности тут же восстанавливается в полном объеме без всяких дополнительных юридических актов.
Савранская О. Л. Экономическая основа местного самоуправления. Муниципальное
имущество.// Муниципальное управление: учебное пособие для преподавателя. – 2 –е изд.,
перераб. и доп. – М.: АНХ. 2007
2
Применение Гражданского законодательства о собственности и владении. Практические
вопросы. К.И. Скловский. Статут, 2004
1
Правомочие пользования - это юридически обеспеченная возможность
извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления. Собственник сам определяет, в чем состоит польза
той или иной его вещи, и любое его обращение с вещью, поскольку оно не
противоречит закону, рассматривается как использование. По общему правилу, именно собственник получает от своего имущества плоды, продукцию,
доходы и т.п. Так как собственником муниципального имущества является
муниципальное образование (а не органы местного самоуправления!), то
сказанное вполне справедливо и по отношению к муниципальному имуществу. Именно муниципальное образование (население и территория) получает в том или ином виде всю выгоду от употребления (использования) муниципальной собственности.
Правомочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи (продавать, сдавать в залог, аренду, дарить и т.п.). Как
правило, собственник самостоятелен в принятии решения о распоряжении
вещью. Распоряжение - это прежде всего совершение с вещью различных
сделок, изменяющих юридическое отношение к вещи собственника и дающих права на вещь иным лицам, в том числе отчуждение вещи, т.е. передача
права собственности иному лицу. Распоряжением является и уничтожение
вещи, а также иные действия, влекущие утрату вещью идентичности3
(например, переработка).
Процедуры принятия решения в отношении распоряжения имуществом, находящимся в публичной собственности, как правило, определяются
заранее и регулируются нормативными правовыми актами. Это надо рассматривать не как ограничение правомочий собственника (муниципального
образования), а как ограничение для органов и лиц, осуществляющих от
имени собственника его правомочия. Наоборот, введение строгих процедур
по распоряжению собственностью, является гарантией населению, что муни3
там же
ципальная собственность будет служить стратегическим целям муниципального образования.
Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении
принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону
и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность
другим лицам; передавать им, оставаясь собственником, права владения,
пользования и распоряжения имуществом (передавать на иных, помимо собственности, вещных правах); отдавать имущество в залог и обременять его
другими способами, распоряжаться им иным образом. Одним из случаев передачи собственником принадлежащих ему правомочий другим лицам является предусмотренная ГК РФ возможность передавать имущество в доверительное управление. Причем это не влечет перехода прав собственности к
доверительному управляющему.
Согласно общему учению о праве собственности в гражданском обществе собственность - это не только благо, но и бремя. Именно собственник,
по общему правилу, несет бремя финансовых расходов по поддержанию
принадлежащего ему имущества в надлежащем состоянии.
Принадлежность права собственности может являться определяющей в
установлении ответственности в случае ненадлежащего содержания объектов. Так, например, в Чувашской Республике были отменены судом наложенные Россельхознадзором за ненадлежащее содержание скотомогильников
на Глав ряда сельских поселений административные наказания в связи с тем,
что данные скотомогильники не находились в муниципальной собственности.
Вместе с тем, принадлежность права собственности определяет и возможность законным путем совершать определенные действия с имуществом,
а также порядок этих действий и распределение полученных от имущества
«благ». Так, если земельный участок находится в муниципальной собственности (титульное владение с соответствующей регистрацией права собствен-
ности), то муниципальное образование самостоятельно устанавливает порядок распоряжения таким земельным участком, совершает с ним не противоречащие земельному законодательству сделки, определяет целевое назначение, определяет и изменяет (за исключением сельскохозяйственных земель)
категорию земель. Если же земельный участок муниципальной собственностью не является, как, например, неразграниченные земельные участки, то в
этом случае органы местного самоуправления не обладают никакими собственными муниципальными правомочиями собственника в отношении данных земельных участков. Они реализуют волю государственного собственника, например, осуществляют предоставление или продажу данных земельных участков (исполнение отдельных переданных государственных полномочий), в том порядке, который установлен от имени этого государственного
собственника Правительством РФ. Средства, полученные от использования
или распоряжения данным имуществом, являются собственными средствами
Российской Федерации и на основании решения о федеральном бюджете на
очередной год распределяются между уровнями бюджетной системы или могут в полном объеме быть зачислены в федеральный бюджет.
В случаях, предусмотренных законом или договором, расходы на содержание, ремонт и иные цели, обеспечивающие должное состояние объектов муниципальной собственности, могут быть полностью или частично возложены на другое лицо (арендатора, пользователя, лицо, которому имущество передано на ином, кроме собственности, вещном праве). Это часто используется органами местного самоуправления, в особенности комитетами
по управлению имуществом для снятия с себя части обязанностей по сохранению и содержанию объектов муниципальной собственности, и приводит к
тому, что, вместо анализа и планирования наиболее обоснованного использования муниципальной собственности, объекты «сбрасываются» при первой
возможности арендаторам, пользователям, муниципальным предприятиям. В
результате эффективность использования муниципальной собственности для
решения задач местного самоуправления снижается.
Основные права собственников гарантированы Конституцией РФ.
Вместе с тем, право собственности в ряде случаев может быть ограничено. При этом ограничения права собственности, как и других гражданских
прав, могут вводиться только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты жизни и здоровья людей,
охраны природы и культурных ценностей. Ограничения права собственности, содержащиеся в иных правовых актах незаконны и исполнению не подлежат.
В ряде случаев ограничения права собственности имеют специальный
характер, обусловленный особым правовым режимом имущества, находящегося в собственности (земля, недра, оружие и др. могут быть полностью или
частично изъяты из оборота).
Пределы осуществления самого права собственности следует отличать
от ограничения круга действий, которые может совершать собственник. В
частности, ряд запретов на действия собственника вытекают из противопожарных, санитарных и прочих правил. При оценке законности ограничений
на действия, а также действий собственника, необходимо руководствоваться
вторым обязательным критерием, предусмотренным ст.209 ГК - были ли (могут ли быть) нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц.
В договоре между собственником и лицом, осуществляющим владение,
пользование или распоряжение его имуществом, могут быть предусмотрены
частные ограничения действий собственника. В этом случае они возникают
по воле самого собственника, который, однако, не вправе их нарушать в
дальнейшем. Собственник (муниципальное образование!) может ввести ограничения и для действующих от его имени лиц, в частности, для различных
органов местного самоуправления4. Такие ограничения могут касаться
усложненного порядка принятия решений по отчуждению отдельных наиболее важных для муниципального образования объектов муниципальной собственности, запрещения приватизации некоторых объектов, передачи в залог
и т.п. Эти ограничения могут устанавливаться решением, принятым населением на референдуме или сходе (в поселениях до 100 жителей), в уставе муниципального образования, решениями представительного органа местного
самоуправления. При значительном числе объектов, распоряжение которыми
ограничено, в муниципальном образовании должны быть утверждены реестры объектов, не подлежащих отчуждению, объектов, отчуждаемых с соблюдением особого порядка, объектов, не подлежащих залогу и т.п.
В зависимости от того, к какой форме и виду относится право собственности, принадлежащее тому или иному конкретному лицу, определяется правовой режим имущества, составляющего объект этого права и спектр
тех возможностей, которыми в отношении указанного имущества располагает его собственник. При наличии в отношении объектов муниципальной собственности вещных прав лиц, не являющихся собственником, правомочия
собственника имущества в отношении данной вещи ограничены. Надо отметить, что за исключением сервитутов, все иные вещные права в отношении
муниципальной собственности возникают на основании решения собственника. Это означает, что муниципальное образование при передаче имущества
на одном из вещных прав иному лицу добровольно ограничивает по отношении к данному объекту муниципальной собственности свои права.
Круг вещных прав исчерпывающим образом назван самим законом.
Лицо не вправе создавать новые разновидности вещных прав. Помимо прав,
установленных ст. 216 ГК РФ (право пожизненного наследуемого владения,
право постоянного пользования, сервитуты, право хозяйственного ведения,
Савранская О. Л. Экономическая основа местного самоуправления. Муниципальное
имущество.// Муниципальное управление: учебное пособие для преподавателя. – 2 –е изд.,
перераб. и доп. – М.: АНХ. 2007
4
право оперативного управления) и права собственности, к вещным относятся
также: право залога, права членов семьи собственника жилого имущества,
право учреждения по распоряжению имуществом, полученным в результате
разрешенной хозяйственной деятельности, право автономного учреждения на
распоряжение закрепленным за ним имуществом. Переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения
иных вещных прав на это имущество, если иное прямо не установлено федеральным законом.
§ 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОВОДУ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Собственность является объектом гражданских прав, а право собственности – базовым в гражданских правоотношениях, в связи с чем все отношения по поводу собственности регулируются ГК РФ и в соответствии с ГК РФ
федеральными законами. Так как гражданское законодательство относится к
ведению Российской Федерации, законодательного регулирования гражданских правоотношений органами государственной власти субъектов РФ не
предусмотрено, за исключением прямо установленных федеральными законами случаев, в основным связанных с реализацией правомочий собственника государственной собственности субъекта РФ.
Развивая конституционный принцип разнообразия и равной защиты
различных форм собственности, ГК РФ в ч.2 ст. 212 устанавливает субъекты,
в чьей собственности может находиться имущество: граждане, юридические
лица, РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.
В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности5.
5
Ч.2 ст.8 Конституции РФ
ГК РФ характеризует (ст.215 ГК РФ) муниципальную собственность
как собственность городских, сельских поселений и иных муниципальных
образований. Сам термин «муниципальное образование» был впервые введен
в современное российское законодательство именно ГК РФ для обозначения
особых субъектов гражданских правоотношений.
Муниципальная собственность как один из элементов экономической
базы местного самоуправления составляет ресурсную основу для выполнения социальных функций органов местного самоуправления. Это определяет
не только состав имущественного комплекса муниципального образования,
но и его целевое назначение.
Как уже указывалось, Конституция Российской Федерации установила,
что в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Аналогичное положение
закреплено и ГК РФ. Статьями 71- 73 Конституции РФ определены предметы
ведения, в том числе в области экономических отношений и регулирования
вопросов собственности, Российской Федерации и субъектов РФ, а статьями
130 и 132 вопросы, решаемые посредством местного самоуправления.
Рассмотрим основные положения законодательства, связанные с регулированием отношений по поводу муниципальной собственности.
Особенностью отношений, связанных с публичной собственностью,
является их правовое регулирование, без которого даже грамотное распределение правомочий собственника между действующими от его имени органами не позволит обеспечить интересов публичного образования. Конституцией Российской Федерации установлены основы правового положения муниципальной собственности и владения, пользования, распоряжения ею.
Непосредственное законодательное регулирование в сфере отношений
собственности осуществляется Гражданским Кодексом РФ и принимаемыми
в соответствии с ним федеральными законами.
Вопросы муниципальной собственности регулируются также федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 – ФЗ установлено, что особенности возникновения,
осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются федеральным законом. Специальный закон по данным вопросам не
принят. При этом надо отметить, что соответствующие нормы могут быть
включены и в ГК РФ. До введения специальных норм по названным вопросам следует руководствоваться нормами действующего гражданского законодательства.
Собственником муниципального имущества является муниципальное
образование, однако реализуются его правомочия органами местного самоуправления. Это требует установления для данных органов муниципальными
правовыми актами специальных правил осуществления от имени муниципального образования правомочий собственника муниципального имущества6.
Так как на основании конституционных норм местное самоуправление
в РФ обладает собственной компетенцией и самостоятельностью в ее пределах, а Законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и
программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого
объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями,
уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления. Такое регулирование осуществляется в пределах, устаПолномочия органов местного самоуправления в области управления собственностью
будут более подробно изложены в разделе «правовое регулирование участия органов
местного самоуправления в гражданском обороте»
6
новленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного
значения.
Надо еще раз подчеркнуть, что субъекты РФ не осуществляют правового регулирования гражданских правоотношений7, в том числе вопросов муниципальной собственности.
Таким образом, правовую основу муниципальной собственности составляют федеральные правовые акты и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы формирования, владения, пользования, распоряжения,
управления муниципальной собственностью.
По отдельным имущественным объектам в соответствии с федеральными законами решение об их включении в состав муниципальной собственности конкретного муниципального образования или исключении из состава
муниципальной собственности данного муниципального образования (разграничение имущества между муниципальными образованиями и перераспределение имущества между субъектом РФ и муниципальным образованием) принимается органами государственной власти субъекта РФ. Законы
субъекта РФ о порядке подготовки и принятия таких решений и сами данные
решения также относятся к правовой основе муниципальной собственности.
Собственник наделен правом самостоятельно и добровольно распоряжаться своим имуществом. Сделки с муниципальным имуществом совершаются на основании договора. Положения заключенного договора являются
обязательными для сторон и определяют в ряде случаев не только судьбу
вещи, но также правомочия и обязательства сторон в отношении имущества,
т.е. также формируют правовые основы муниципальной собственности. Однако органам местного самоуправления при совершении сделок с муници-
Подробнее это будет изложено в разделе «Правовое регулирование участия органов
местного самоуправления в гражданском обороте».
7
пальным имуществом необходимо учитывать ограничения, установленные
ФЗ «О защите конкуренции»8.
Одной из составляющих качества власти является правовая регламентированность ее деятельности. Это связано с основными общепризнанными
принципами организации власти, не допускающими произвольного приобретения и осуществления полномочий органами и должностными лицами публичной власти. В особенности важно регламентировать вопросы управления
и распоряжения публичной собственностью, так как ее «общественный» характер требует согласования разнородных позиций и интересов по использованию имущества.
Муниципальные образования в соответствии со ст. ст. 130, 132 Конституции РФ самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собственностью, управляют ею. В развитие конституционных норм
и норм гражданского законодательства Законом № 131-ФЗ установлено, что
муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с
иными формами собственности; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований; подтверждено право муниципального образования передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного
самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные
сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в том числе условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения,
участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, неФЗ от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с изменениями от 1 декабря
2007 г., 29 апреля, 30 июня, 8 ноября 2008 г., 17 июля 2009 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации от 31 июля 2006 г. N 31 (часть I) ст. 3434
8
обходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного
значения.
Законодательство о местном самоуправлении определяет вопросы
местного значения каждого типа муниципальных образований, за исключением внутригородских территорий городов федерального значения, часть
полномочий органов местного самоуправления, включая исключительные,
устанавливает требования к муниципальным правовым актам. Гражданское
законодательство не только прямо регулирует ряд общественных отношений
в сфере муниципальной собственности, но и определяет направления и пределы правового регулирования владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью муниципальными правовыми актами.
На основании этих законодательных положений в муниципальном образовании должна быть сформирована система муниципальных правовых актов, в
том числе и по регулированию вопросов, связанных с реализацией прав муниципальной собственности.
Основным нормативным правовым актом, обладающим наряду с решениями референдума высшей юридической силой в системе муниципальных
правовых актов, является Устав муниципального образования.
Уставом МО в сфере осуществления правомочий муниципального собственника регулируются:
- полномочия органов местного самоуправления, необходимые для решения вопросов местного значения;
- разграничение полномочий собственника между органами местного
самоуправления;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов
муниципальной собственности;
- органы, участвующие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования и их полномочия;
- порядок определения целей, условий и порядка деятельности муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, утвер-
ждения их уставов9;
- порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных организаций10,
- порядок отчетов руководителей муниципальных организаций11;
- порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа12;
- порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, порядок контроля за его исполнением;
- случаи и порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных
государственных полномочий.
Помимо Устава муниципального образования вопросы муниципальной
собственности регулируются и муниципальными нормативными правовыми
актами. Так, должны быть в муниципальных правовых актах определены:
порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В том числе, должны быть урегулированы вопросы об управлении и охране муниципального имущества, о ведении реестра объектов муниципальной собственности, о программе муниципальных статистических
наблюдений за муниципальным имуществом, об аренде, передаче в пользование муниципального имущества, о залоге, о контроле использования, о порядке создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и
учреждений, о порядке определения состава закрепляемого за организацией
имущества, о назначении руководителей организаций, об условиях контракта
с руководителями, о внесении имущества в уставный фонд, о представлении
интересов собственника в организациях с участием муниципального образования, о перечне, назначении и порядке создания фондов муниципальных
унитарных предприятий и муниципальных учреждений и т.п.;
Требование ч. 4 ст.51 ФЗ № 131-ФЗ
Там же
11
Там же
12
Данные положения регулируются кроме устава и иными МПА
9
10
- порядок и условия приватизации муниципального имущества (и программа приватизации);
- регламент деятельности каждого из органов местного самоуправления, осуществляющих правомочия собственника;
- регламенты осуществления органами местного самоуправления
функций и оказания услуг, связанных с владением, пользованием, распоряжением, управлением муниципальной собственностью;
- порядок содержания и использования муниципального жилищного
фонда;
- порядок использования муниципальных водных объектов, городских
лесов;
- порядок охраны и сохранения памятников местного значения;
- порядок определения, использования имущества, управления имуществом, предназначенным для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников
муниципальных предприятий и учреждений.
Названные муниципальные правовые акты кроме прочего должны
устанавливать расходные обязательства местного бюджета в отношении объектов муниципальной собственности, муниципальные минимальные стандарты в части формирования и содержания объектов муниципальной собственности, гарантии обеспечения органами местного самоуправления интересов
муниципального образования при управлении муниципальной собственностью. Особо важное значение имеет ввиду сложного положения с состоянием
объектов муниципальной собственности регулирование вопросов капитального ремонта имущества и утилизации пришедших в негодность объектов
муниципальной собственности.
Важно урегулировать муниципальными правовыми актами порядок
страхования муниципального имущества, порядок предоставления льгот и
преимуществ пользователям муниципальной собственностью с учетом необходимости исключения условий для недобросовестной конкуренции. Муни-
ципальные правовые акты должны устанавливать для органов местного самоуправления правила по заключению договоров от имени муниципального
образования и основные условия, которые необходимо включать в договора
при распоряжении объектами муниципальной собственности.
§ 3. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
В отношении муниципальной собственности наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима: хозяйственное ведение,
оперативное управление и режим муниципальной казны.
Хозяйственное ведение.
Субъектами права хозяйственного ведения являются только государственные и муниципальные унитарные предприятия. Унитарным предприятием признается коммерческая организация13, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Муниципальное унитарное предприятие (МУП) является юридическим лицом, имеющим
в качестве учредительного документа устав. Установлено также, что решение
об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет
деятельности унитарного предприятия, что порядок утверждения устава и заключения контракта с руководителем муниципального унитарного предприятия устанавливается уполномоченным органом местного самоуправления.
Муниципальное имущество по решению собственника может быть передано
в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию. Учредитель (собственник) МУП - это
муниципальное образование, которое,
наделяя муниципальное унитарное предприятие необходимыми материальными ресурсами (имуществом), не утрачивает прав собственности на это
имущество и имеет право собственности на МУП как имущественный комплекс.
13
Цель деятельности коммерческой организации – извлечение прибыли
Объектом права хозяйственного ведения является то имущество, которое передано предприятию на данном праве и предназначено для его деятельности. МУП владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в
пределах, определенных в соответствии с ГК РФ. То есть ГК РФ ограничивается триада собственности для муниципального предприятия. Фактически, из
триады собственности при хозяйственном ведении исключается лишь право
самостоятельного (допускается лишь с согласия собственника) распоряжения
недвижимым имуществом.
Собственник – муниципальное образование, сохраняет в отношении
имущества, переданного в хозяйственное ведение, только ограниченные права.
Федеральным законом14 установлен закрытый ограниченный перечень случаев создания унитарных предприятий. Для муниципальных образований, как было указано выше, это необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач, крайне малозначимо - необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или
ограниченно оборотоспособной. При этом, если в выше указанных случаях
преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального
образования, если возникает необходимость осуществления деятельности по
производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по
установленным государствам ценам, при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств,
необходимости ведения деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий, при необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, может созда-
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 №
161-ФЗ от 14.11.2002 № 161-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации от 2
декабря 2002 г. N 48 ст. 4746
14
ваться казенное предприятие, основанное на ином вещном праве – оперативном управлении.
Имущество, закрепленное собственником за муниципальными унитарными предприятиями (либо его часть), может формировать уставный фонд
предприятия, который должен быть, согласно части 4 статьи 114 ГК РФ, полностью оплачен собственником до государственной регистрации соответствующего муниципального унитарного предприятия. При этом уставный
фонд должен быть оценен и указан в денежном выражении, а имущество, за
счет которого уставный фонд формируется, должно учитываться в соответствии с правилами бухучета, на отдельном балансе. Федеральный закон15
определяет минимальный размер уставного фонда муниципального предприятия – 1000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Имущество такого
предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам
(долям, паям). В казенном предприятии уставный фонд не формируется.
Сведения о размере уставного фонда в денежном выражении, о порядке
и источниках его направления должны быть указаны в уставе унитарного
предприятия, также как и сведения о направлениях использования прибыли.
В соответствии с нормами Федерального закона "О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях", унитарное предприятие не имеет
права создавать другое (дочернее) унитарное предприятие, в качестве юридического лица, путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное
ведение.
В своей хозяйственной деятельности муниципальные унитарные предприятия самостоятельны. Собственник, помимо названных законодательством правомочий, не вправе вмешиваться в деятельность предприятия, в
том числе устанавливать обязательные задания на производство товаров, работ, услуг. Выполнение унитарным предприятием заказа на необходимые
собственнику услуги (товары, работы) осуществляется на основании муниципального контракта – договора на поставку товара, работы, услуги. Органы
15
Там же
местного самоуправления не вправе предоставлять преимущества, в том
числе субсидии из бюджета, унитарным предприятиям при осуществлении
ими своей деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам,
производящим аналогичные товары, работы, услуги.
Прекращение права хозяйственного ведения имуществом регулируется
общими нормами о прекращении права собственности. Также прекращение
указанного вещного права возможно в случаях правомерного изъятия имущества по решению собственника. К сожалению, ни ГК РФ, ни вышеназванный Федеральный закон не указывают, какие случаи квалифицируются как
правомерное изъятие собственником имущества. На основе анализа норм законодательства можно сделать вывод о правомерности изъятия имущества
при ликвидации предприятия и уменьшении уставного фонда. Федеральным
законом16 установлено, что собственник имеет право принимать решение как
об увеличении, так и уменьшении уставного капитала МУПа. При уменьшении уставного фонда возможно изъятие объектов муниципальной собственности из хозяйственного ведения. Однако такое изъятие должно быть согласовано с муниципальным унитарным предприятием и не должно препятствовать осуществлению основной деятельности МУПа, в ином случае унитарное
предприятие может обратиться в суд с требованием признания изъятия имущества при уменьшении уставного фонда неправомерным. Необходимо учитывать и ряд особенностей правового регулирования изменения уставного
фонда.
Уставной фонд унитарного предприятия в соответствии со ст.12 вышеназванного Федерального закона может формироваться «за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку». Размер уставного фонда определяется в рублях. При
принятии решения об уменьшении уставного капитала унитарного предприятия, следует учитывать, что его размер не должен быть ниже установленного
указанным Федеральным законом минимального размера уставного фонда.
16
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»
В течение 30 дней с даты принятия решения об уменьшении своего
уставного фонда муниципальное предприятие обязано в письменной форме
уведомить всех своих кредиторов об уменьшении уставного фонда и о его
новом размере, а также опубликовать в органе печати, публикующем данные
о государственной регистрации юридических лиц, сообщение о принятом
решении. При этом кредиторы унитарного предприятия вправе потребовать
прекращения или досрочного исполнения обязательств предприятия и возмещения им убытков.
Уведомление кредиторов производится при уменьшении в денежном
выражении уставного фонда, но не требуется при изменении состава объектов уставного фонда, а также при изъятии имущества, не включенного в
уставной фонд. Кроме того, надо отметить, что органы местного самоуправления вправе при обеспечении минимального размера уставного фонда
остальное имущество передавать муниципальному унитарному предприятию
в пользование, аренду, а не закреплять в хозяйственном ведении.
Если стоимость чистых активов предприятия окажется меньше установленного на дату государственной регистрации такого предприятия минимального размера уставного фонда и в течение трех месяцев стоимость чистых активов не будет восстановлена до минимального размера уставного
фонда, собственник имущества унитарного предприятия обязан принять решение о ликвидации или реорганизации такого предприятия.
В случае, если собственник имущества предприятия в течение шести
календарных месяцев после окончания финансового года не принимает решения об уменьшении уставного фонда, о восстановлении размера чистых
активов до минимального размера уставного фонда, о ликвидации или реорганизации государственного или муниципального предприятия, кредиторы
вправе потребовать у предприятия-должника прекращения или досрочного
исполнения обязательств и возмещения причиненных им убытков. В случае
отказа в удовлетворении их требований кредиторы вправе обратиться в суд
для защиты своих интересов и инициировать процедуру банкротства унитар-
ного предприятия в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)».
Таким образом, собственник может восстановить все свои права на
объекты муниципальной собственности, переданные МУП на праве хозяйственного ведения только в ограниченных случаях.
Смена собственника унитарного предприятия не является основанием
для прекращения права хозяйственного ведения данного предприятия. Собственник имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, не
вправе передавать это имущество другим лицам (принимать решение о сдаче
в аренду, передаче в залог и т.п.).
Право хозяйственного ведения имуществом прекращается по тем же
основаниям, что и право собственности, то есть по основаниям, установленным статьей 235 ГК РФ. При этом возможность и порядок отчуждения имущества, находящегося в хозяйственном ведении, самим унитарным предприятием регулируется законодательством и уставом предприятия и имеет ряд
ограничений.
При согласии муниципального предприятия (отказ от имущества) изъятие имущества из хозяйственного ведения оформляется заявлением уполномоченного органа муниципального унитарного предприятия об отказе от
права хозяйственного ведения на данное имущество и решением уполномоченного органа местного самоуправления о принятии данного имущества в
муниципальную казну. При отказе от имущества, входящего в уставной
фонд, и уменьшении при этом уставного фонда, необходимо уведомление
кредиторов. При неизменном размере уставного фонда такое уведомление не
требуется.
При несогласии предприятия с изъятием имущества собственник может
принять решение о ликвидации или реорганизации предприятия. При этом
также требуется уведомление кредиторов о таком решении.
При неисполнении обязательств унитарным предприятием, его банкротстве возможно обращение взыскания на муниципальное имущество,
находящееся в хозяйственном ведении данного предприятия. В этом случае
муниципальное образование теряет право собственности на названное имущество.
Эффективное управление муниципальными имущественными комплексами может потребовать проведения реорганизации муниципальных организаций. Порядок, основания и формы реорганизации юридических лиц
регулируются гражданским законодательством. В соответствии с ГК РФ реорганизация юридического лица может быть осуществлена по решению
учредителя в формах слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования (изменения организационно-правовой формы).
В отношении
муниципальных унитарных предприятий и учреждений ГК РФ не указываются формы и процедуры реорганизации. Нормы о реорганизации МУПов
содержатся в ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Муниципальное унитарное предприятие может быть преобразовано по
решению собственника его имущества в муниципальное учреждение. Преобразование унитарного предприятия в организации иной организационноправовой формы осуществляется в соответствии с законодательством о приватизации.
Не является реорганизацией изменение вида унитарного предприятия
(унитарное или казенное), а также изменение правового положения унитарного предприятия вследствие перехода права собственности на его имущество к другому собственнику государственного или муниципального имущества (Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию).
В случае изменения вида унитарного предприятия, а также передачи
имущества унитарного предприятия другому собственнику государственного
или муниципального имущества в устав унитарного предприятия вносятся
соответствующие изменения.
Унитарное предприятие не позднее тридцати дней с даты принятия решения о реорганизации обязано уведомить в письменной форме об этом всех
известных ему кредиторов унитарного предприятия, а также поместить в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации
юридических лиц, сообщение о таком решении. При этом кредиторы унитарного предприятия вправе в письменной форме потребовать прекращения или
досрочного исполнения соответствующих обязательств унитарного предприятия и возмещения им убытков.
В соответствии с ч. 2 ст. 61 ГК РФ решение о ликвидации юридического лица может принимать учредитель либо орган юридического лица, уполномоченный на то учредительными документами, а также суд17.
Согласно статье 35 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарное предприятие может быть
ликвидировано по решению собственника его имущества, а также по решению суда по основаниям и в порядке, которые установлены ГК РФ и иными
федеральными законами. ГК РФ установлено, что ликвидация юридического
лица ведет к прекращению его прав и обязанностей без права их перехода к
другим лицам. Установлены случаи ликвидации юридического лица в добровольном порядке и принудительном по решению суда.
Ликвидация в добровольном порядке происходит:
по решению его учредителей в связи с истечением срока, на который
было создано это юридическое лицо, или в связи с достижением цели его
создания;
по решению органа этого лица, уполномоченного на то учредительными документами.
В принудительном порядке по решению суда в случаях:
признания недействительным регистрации данного юридического лица;
Подробнее см. Управление муниципальным имуществом. Уч. пособие для преподавателя, М, АНХ, 2007, стр. 671-710
17
осуществления лицензируемого вида деятельности без специального
разрешения (лицензии) или с неоднократным нарушением законодательства
о лицензировании.
Требование о ликвидации может быть предъявлено в суд органом
местного самоуправления. Решением же суда о ликвидации унитарного
предприятия на его учредителей (участников) либо на орган местного самоуправления, уполномоченный на его ликвидацию учредительными документами, могут быть возложены обязанности по осуществлению ликвидации
юридического лица.
После принятия решения о ликвидации унитарного предприятия, орган
местного самоуправления обязан незамедлительно сообщить об этом в соответствующий орган государственной власти для внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведения о том, что юридическое лицо
находится в процессе ликвидации. О начале процедуры ликвидации должны
быть уведомлены кредиторы муниципального предприятия. Как видно, случаи и возможности ликвидации МУП также ограничены18.
МУП, в отличие от муниципального учреждения, ликвидируется также
в соответствии со статьей 65 ГК РФ вследствие признания его несостоятельным (банкротом). Основания признания судом юридического лица несостоятельным (банкротом), порядок ликвидации такого юридического лица, а также очередность удовлетворения требований кредиторов устанавливается законом о несостоятельности (банкротстве).
Если при проведении ликвидации унитарного предприятия установлена
его неспособность удовлетворить требования кредиторов в полном объеме,
руководитель такого предприятия или ликвидационная комиссия должны обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании этого унитарного
предприятия банкротом. Если арбитражным судом удовлетворено указанное
заявление, то при наступлении ответственности унитарное предприятие
Подробнее о ликвидации см. Управление муниципальным имуществом. Уч. пособие
для преподавателя. М, АНХ, 2007, стр. 671-710
18
несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему
имуществом, тем самым объекты муниципальной собственности могут быть
принудительно изъяты из муниципальной собственности.
Собственник имущества муниципального унитарного предприятия может самостоятельно выбрать пути перевода имущества из хозяйственного ведения в муниципальную казну в зависимости от финансового состояния, результатов деятельности конкретного муниципального предприятия, однако
основания изъятия имущества из хозяйственного ведения ограничены.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что режим хозяйственного ведения существенно ограничивает правомочия собственника такого имущества – муниципального образования. Более того, передача имущества муниципальному предприятию предполагает, что только это предприятие использует данное имущество. В случае передачи единственных
объектов, необходимых для предоставления услуг в определенной сфере,
например котельной, водозабора, инженерных сетей и коммуникаций и т.п.,
органы местного самоуправления создают в данной сфере локального монополиста.
Оперативное управление.
Второй наиболее распространенный режим использования муниципальной собственности – оперативное управление. Особенности правового
положения имущества, закрепленного на праве оперативного управления за
учреждениями и казенными предприятиями, заключаются в следующем.
Пределы правомочий хозяйствующих субъектов, основанных на праве
оперативного управления, очерчены не только законом, предметом и целями
деятельности, но и заданиями собственника и назначением имущества. Это
позволяет использовать данный правовой режим чаще и с меньшими для
собственника потерями правомочий19.
Савранская О. Л. Экономическая основа местного самоуправления. Муниципальное
имущество.// Муниципальное управление: учебное пособие для преподавателя. – 2 –е изд.,
перераб. и доп. – М.: АНХ. 2007
19
Правомочия субъекта, обладающего вещным правом оперативного
управления, значительно уже правомочий при хозяйственном ведении, при
этом круг полномочий собственника по распоряжению переданным имуществом, значительно шире.
На праве оперативного управления могут создаваться казенные предприятия – коммерческие организации, основной целью деятельности которых
является извлечение прибыли, и учреждения – некоммерческие организации,
созданные собственником имущества для осуществления управленческих,
социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые полностью или частично этим собственником. Надо обратить
внимание на то, что на муниципальные учреждения, за исключением прямо
установленных законом случаев, не распространяются положения ФЗ "О некоммерческих организациях". Кроме того, учреждения подразделяются на
два типа: бюджетные и автономные. Правовое регулирование и содержание
правового режима оперативного управления для этих типов отличаются по
ряду позиций, определяющих степень самостоятельности указанных типов
учреждений.
Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника
имущества. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую
им продукцию, если иное не установлено законом или иным правовым актом,
в том числе правовым актом муниципального образования. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его
имущества.
Вмешательство в деятельность муниципальных учреждений и казенных предприятий со стороны органов местного самоуправления не допускается, за исключением исполнения функций учредителя.
Собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного
управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от
наличия или отсутствия согласия учреждения. Собственник имущества
учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом.
Как и у муниципальных унитарных предприятий, руководство учреждениями осуществляют назначаемые руководители, а не органы или должностные лица местного самоуправления. В соответствии с нормами ст. 298
ГК РФ бюджетное учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе
использовать только денежные средства, предусмотренные в смете, причем в
строгом соответствии с их целевым назначением.
Однако надо учесть, что Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в
Постановлении от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики
рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и
муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 19 апреля 2007 г.)
указал: «в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для
которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника». Таким образом, учреждение может сдавать в аренду с согласия собственника, например, на определенные часы спортивные залы, концертные
залы, помещения для кружковой работы, стадионы, оборудование, но только
при условии использования данных помещений, оборудования и самим
учреждением для своей деятельности.
Иной характер, установленный статьей 298 ГК РФ, носит право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное
на эти доходы. Если в соответствии с учредительными документами
учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за
счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение
(не в собственность!) учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Однако необходимо знать, что доходы бюджетного учреждения, полученные как от предпринимательской, так и иной деятельности, приносящей
доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством
о налогах и сборов, в полном объеме отражаются в доходах бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. При казначейском
исполнении бюджета названные доходы зачисляются на единый счет бюджета и указываются в лицевом счете и субсчетах бюджетного учреждения в
соответствии с правилами бухгалтерского учета. Учреждения осуществляют
учет исполнения смет доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников, в соответствии с Федеральным законом "О бухгалтерском учете" и Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях. Вместе с тем, Пленумом Высшего
Арбитражного Суда разъяснено, что пункт 2 статьи 42 и пункт 3 статьи 161
БК РФ определяют не содержание прав учреждений на доходы, полученные
учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляют особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства
особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных
доходов и приобретенного за счет них имущества20.
Бюджетные учреждения должны расходовать бюджетные средства и
средства, полученные за счет внебюджетных источников, по целевому назнаПостановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О
некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием
государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120
Гражданского кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 19 апреля 2007 г.)
20
чению в соответствии с действующим законодательством и в меру выполнения мероприятий, предусмотренных сметами доходов и расходов, строго соблюдая финансово - бюджетную дисциплину и обеспечивая экономию материальных ценностей и денежных средств. Это в том числе означает, что по
доходам из внебюджетных источников, также как и по бюджетным средствам, должна быть составлена и утверждена смета доходов и расходов. При
этом по внебюджетным источникам с учетом норм ГК РФ смета составляется
учреждением самостоятельно. Однако средства могут быть направлены только на достижение уставных целей учреждения. В ином случае все сделки, совершенные за счет этих средств, могут быть признаны недействительными, а
расходование средств – нецелевым (не по назначению), с вытекающей отсюда ответственностью учреждения, и возможностью учредителя изъять используемые не по назначению денежные средства (за исключением средств,
полученных от приносящей доходы деятельности, полученных без использования закрепленного за учреждением имущества и средств, переданных по
смете).
В соответствии с законодательством21 автономные учреждения, в отличие от бюджетных, обладают большей имущественной и финансовой самостоятельностью:
- деятельность автономного учреждения финансируется собственником
(из бюджета) лишь в части выполнения заданий собственника и развития
учреждения в рамках утвержденных программ; при этом финансирование
осуществляется не по смете доходов и расходов, а в порядке предоставления
субсидий и т.п.;
- автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и
особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным
Ст. 120, ст. 298 ГК РФ; ФЗ от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (с изменениями от 24 июля, 18 октября 2007 г.)// Собрание законодательства
Российской Федерации от 6 ноября 2006 г. N 45 ст. 4626
21
учреждением за счет выделенных таким собственником средств (в то время
как бюджетные учреждения отвечают лишь денежными средствами);
- собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения (в то время как по
обязательства бюджетных учреждений собственник несет субсидиарную ответственность);
- доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное
распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно
создано, в т.ч. доходы от сдачи в аренду, временное владение и пользование,
продажи закрепленного на праве оперативного управления имущества (бюджетные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться лишь доходами от
разрешенной предпринимательской деятельности);
- собственник имущества автономного учреждения не имеет права на
получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества;
- автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом,
закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества; остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (кроме
внесения своего имущества в уставных капитал других юридических лиц или
передаче имущества иным образом другим юридическим лицам – это требует
согласования с учредителем), в то время как бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться любым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за
счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
Основным видом деятельности автономного учреждения является бесплатное либо частично платное для потребителя оказание услуг по заданию
учредителя. Автономное учреждение наделено правом оказывать платные
услуги в рамках своей основной деятельности сверх объемов заданий учредителя.
Так же, как и бюджетные учреждения, автономные учреждения создаются собственником с передачей имущества на праве оперативного управления. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у муниципального учреждения до изменения его типа.
Дополнительную особенность права оперативного управления составляет наличие субсидиарной ответственности собственника по долгам казенного предприятия или бюджетного учреждения. При наступлении ответственности бюджетное учреждение или казенное предприятие отвечает по
своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными
средствами. На иное имущество казенного предприятия или муниципального
бюджетного учреждения взыскание не обращается. Но собственник в лице
органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у
бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам средствами бюджета и (или) объектами муниципальной собственности, не закрепленными за МУПами и учреждениями. Особенность такой
ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не
может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового
требования к основному должнику. При этом соответствующий долг учреждения взыскивается судом с муниципального образования, а не с органов,
выступающих от имени публично-правового образования.
В соответствии с законом муниципальное учреждение обладает специальной (целевой) правоспособностью. Учреждения вправе осуществлять
предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит
достижению целей, для которых они созданы, и соответствующую этим це-
лям. В связи с этим необходимо иметь в виду, что сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или
иным правовым актом, ничтожны.
Затраты, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией муниципальных учреждений (услуги нотариуса, государственные пошлины, изготовление печатей и штампов, открытие счета, погашение кредиторской задолженности, заработная плата ликвидационной комиссии, рыночная оценка
имущества, услуги аудитора, услуги, связанные с обработкой и сдачей в архив соответствующих документов муниципального учреждения); регистрацией права муниципальной собственности и оперативного управления
(оформление адресной справки, изготовление и внесение изменений в техническую документацию (технический паспорт и справку с кадастровым номером), государственные пошлины, контрольная съемка, межевание, определение границ и присвоение кадастрового номера земельному участку); списанием основных средств (услуги независимого оценщика), являются расходными обязательствами муниципального образования.
Вопросы реорганизации муниципальных учреждений в настоящее время действующим законодательством не регулируются. В ГК РФ отсутствуют
нормы, определяющие реорганизацию учреждений. Ранее эти вопросы регулировались в ФЗ «О некоммерческих организациях». Однако в соответствии
с внесенными в данный закон изменениями его действие в настоящее время
не распространяется на государственные и муниципальные учреждения.
Имеются лишь отдельные нормы федерального законодательства,
предусматривающие регулирование некоторых вопросов реорганизации
учреждений по отраслям деятельности. Так, для образовательных учреждений установлено следующее. При реорганизации образовательного учреждения в форме преобразования, выделения филиала в самостоятельное юридическое лицо, присоединения к образовательному учреждению юридического
лица, не являющегося образовательным учреждением, создании автономного
образовательного учреждения путем изменения типа существующего госу-
дарственного или муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды
деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания
срока действия этих лицензий и свидетельства. При изменении статуса образовательного учреждения и его реорганизации в иной не указанной выше
форме лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу. Образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную
образовательную организацию в соответствии с законодательством РФ. Порядок реорганизации устанавливается органом местного самоуправления.
Реорганизация библиотеки в форме слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования может происходить в порядке, установленном действующим законодательством, как по инициативе учредителя библиотеки, так и по инициативе библиотеки при согласии всех сторон.
Ряд норм по реорганизации автономных учреждений содержится в ФЗ
«Об автономных учреждениях» № 174 -ФЗ от 03 ноября 2006 г. Главным
условием реорганизации автономного учреждения является соблюдение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере.
Порядок создания муниципального автономного учреждения путем изменения типа бюджетного учреждения довольно подробно урегулирован федеральным законодательством. Порядок же создания муниципальных бюджетных учреждений путем изменения типа автономного учреждения определяется органами местного самоуправления. Закон не содержит регламентации данного процесса, что требует осуществления муниципального правового регулирования по всем вопросам, в том числе и по аналогичным изменению типа бюджетного учреждения на автономное. Необходимо отметить,
что создание бюджетного учреждения не может ограничить или нарушить
права граждан в социальной сфере, в связи с чем закон и не вводит жестких
процедур инициирования, согласования и принятия решения об изменении
типа автономного учреждения. Вместе с тем, права самого учреждения как
самостоятельного хозяйствующего субъекта существенным образом изменяются (в сторону ограничения). Исходя из этого, надо в муниципальных правовых актах предусмотреть такие процедуры инициирования изменения типа
автономного учреждения, чтобы исключить конфликты с работниками данного учреждения. В частности, требуется урегулировать вопросы уровня
оплаты труда сотрудников при изменении типа автономного учреждения, а
также гарантии работникам при существенном изменении условий трудового
договора в связи с изменением типа автономного учреждения.
Как уже отмечалось, решение о ликвидации учреждения может приниматься его собственником или судом. Кроме этого, в соответствии с положениями ГК РФ уставом муниципального учреждения может быть предусмотрена возможность принятия решения о ликвидации учреждения органом
юридического лица. Представляется, однако, нерациональным предоставление возможности принятия решения о ликвидации муниципального бюджетного учреждения его органу.
Муниципальное учреждение – некоммерческая организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и созданная
собственником
для
осуществления
управленческих,
социально-
культурных или иных функций некоммерческого характера. Очевидно, что
деятельности по осуществлению местного самоуправления в большей мере
отвечает создание муниципальных учреждений. Кроме того, правовой режим
оперативного управления сохраняет за собственником больше возможностей
влиять на использование муниципальной собственности, обеспечивает необходимый контроль, позволяет выбирать более эффективные способы управления муниципальной собственностью, в отличие от правового режима хозяйственного ведения. Вместе с тем, как видно из изложенного выше, и оперативное управление имуществом вводит для собственника ряд ограничений
его прав.
Правовой режим муниципальной казны.
Третий правовой режим, на котором следует остановиться – нахождение имущества в муниципальной казне.
В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, наряду со
средствами местного бюджета, муниципальную казну муниципального
образования.
Законодательство не содержит каких-либо норм, регулирующих правовое положение имущества, находящегося в казне. К такому имуществу в
полной мере применяются все положения гражданского законодательства о
праве собственности. Собственник может любым, не запрещенным законом
способом распоряжаться имуществом, включенным в состав муниципальной
казны. Это имущество может быть сдано в аренду, передано в безвозмездное
пользование, использовано для предоставления услуг, с ним могут совершаться собственником иные сделки, не запрещенные законом. Приватизация
имущества, находящегося в муниципальной казне может проводиться любым
предусмотренным законом способом и по любым объектам, как отдельным,
так и их комплексам.
Нахождение имущества в муниципальной казне позволяет выбрать оптимальные способы его использования, приносящие максимальные блага
населению муниципального образования как за счет получения доходов от
распоряжения им, например, при сдаче имущества в аренду, так и при использовании в качестве материальной базы для оказания населению различного рода услуг, для повышения эффективности и снижения затратности
осуществления полномочий органов местного самоуправления. Использование имущества муниципальной казны может способствовать развитию конкуренции в муниципальном образовании. Так, например, в отличие от хозяйственного ведения или оперативного управления, при которых использует
имущество для целей своей деятельности только МУП или учреждение,
имущество муниципальной казны может предоставляться организации, выигравшей конкурс на размещение муниципального заказа, например, на
предоставление населению услуг по теплоснабжению, водоснабжению и пр.
Проведение таких конкурсов способствует улучшению качества обслуживания населения, снижению цены услуг за счет исключения затрат предприятия
на создание необходимых объектов, формированию предпринимательских
структур в данных сферах, т.е. созданию конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению, до настоящего времени находящейся в руках локальных монополистов. Именно в отношении использования и обслуживания
имущества, находящегося в муниципальной казне, наиболее перспективным
может быть сотрудничество с малым и средним предпринимательством.
Обычно закреплению имущества в муниципальной казне препятствует
непонимание особенностей данного правового режима собственности, в
частности, вопросов ведения учета имущества казны, а также мнимые проблемы управления этим имуществом, нежелание уполномоченных по управлению имуществом органов местного самоуправления нести обязанности по
сохранению и организации использования такого имущества.
Первая проблема может быть снята при правильном применении норм
гражданского законодательства в отношении определения собственника
имущества и осуществления правомочий собственника органами местного
самоуправления. Как уже отмечалось, собственником и субъектом гражданских правоотношений является муниципальное образование. Исходя из этого, муниципальная казна принадлежит муниципальному образованию и
должна учитываться («находиться на балансе» в обычно употребляемых терминах, не отражающих, правда, особенностей правового положения публичной собственности) как собственность муниципального образования. Этим
целям служит ведение реестра объектов, составляющих муниципальную казну. При этом необходимо отметить, что публично-правовые образования, как
и граждане, не являются организациями и не обязаны вести бухгалтерский
учет имущества. Муниципальное имущество, находящееся в казне, не подлежит налогообложению, поскольку муниципальные образования не являются налогоплательщиками в силу требований Налогового кодекса РФ. Однако
ведение реестра объектов муниципальной казны, в том числе и по правилам
бухгалтерского учета для обеспечения собственнику – муниципальному образованию - возможности контролировать состояние объектов собственности
органы местного самоуправления обязаны осуществлять. Ведение такого реестра, учет, хранение правоустанавливающих документов должно быть поручено органу местного самоуправления (структурному подразделению органа), осуществляющему от имени муниципального образования все или
часть правомочий собственника муниципального имущества. Надо отметить,
что данный орган не имеет и не может иметь каких-либо вещных прав на
имущество казны. Он только осуществляет от имени собственника управление имуществом. Ни в коем случае не допустима ситуация, когда имущество
считается находящимся в муниципальной казне (указано в реестре объектов
казны), и при этом закрепляется за органом местного самоуправления или
муниципальным учреждением на праве оперативного управления. Выше уже
указывались особенности правового режима оперативного управления. В
частности, отсутствие права распоряжения имуществом, невозможность передачи имущества, находящегося в оперативном управлении, на ином праве
(например, аренды, залога и т.п.), требование не хранения (неиспользуемое
имущество), а использования имущества, но по целевому назначению и некоторые другие. Кроме того, передача в оперативное управление автоматически
исключает имущество из муниципальной казны.
Вторая проблема решается за счет правильной организации муниципального управления, указания в положениях об органах (структурных подразделениях органов) местного самоуправления функций, прав и обязанностей по управлению имуществом муниципальной казны, должного контроля,
планирования использования муниципальной собственности, выделения необходимых средств на содержание муниципальной собственности.
Управление имуществом казны могут осуществлять не только органы
местного самоуправления, но и доверительный управляющий, или специально созданное для осуществления управленческих функций учреждение (ему
передается в оперативное управление только имущество, обеспечивающее
деятельность работников этого учреждения – помещение, оргтехника, столы,
стулья и т.п. Имущество же, которым должно управлять учреждение, не закрепляется за ним ни на каком вещном праве!). Такое учреждение может
осуществлять управление объектами муниципальной собственности и без
права распоряжения ими, т.е. вести реестр муниципального имущества, обеспечивать проведение его оценки, заключать договора на обслуживание имущества, в том числе его охрану (или самостоятельно осуществлять эти функции), готовить решения органов местного самоуправления по вопросам сдачи
муниципального имущества в аренду, передачи в пользование, хозяйственное
ведение, оперативное управление, организовывать конкурсы на право аренды
и т.п. Названное учреждение не имеет права издавать обязательные для других субъектов акты, осуществлять властные полномочия органов местного
самоуправления, распоряжаться муниципальной собственностью, осуществлять заимствования. Не должно быть предоставлено муниципальному учреждению по управлению имуществом и права ведения приносящей доходы
деятельности с использованием имущества муниципальной казны. При создании муниципального учреждения по управлению имуществом сократится
объем функций одноименного органа (структурного подразделения органа)
местного самоуправления, в связи с чем возможно сокращение штатов
названного органа.
Условия и порядок передачи имущества, составляющего муниципальную казну, в аренду, безвозмездное пользование, залог и распоряжение им
иными способами регулируются действующим законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их
компетенции, а также соответствующими договорами.
Содержание недвижимого имущества муниципальной казны обеспечивается уполномоченными органами, а в случае передачи имущества во временное пользование по договору аренды (имущественного найма), передачи
имущества в безвозмездное временное пользование по договору безвозмезд-
ного пользования имуществом (ссуды), передачи имущества на определенный срок для осуществления управления имуществом в интересах муниципального образования по договору доверительного управления имуществом,
передачи имущества залогодержателю по договору о залоге и в других случаях, установленных действующим законодательством, бремя его содержания и риск случайной гибели ложится соответственно на арендаторов, ссудополучателей, доверительных управляющих, залогодержателей или иных лиц,
у которых находится казенное имущество, если иное не предусмотрено соглашением сторон.
§ 4. ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПО СОСТАВУ СОБСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.
Федеральное законодательство вводит прямые или косвенные ограничения для публичного собственника в части наличия и использования имущества. В частности, ч.5 ст. 50 Закона № 131-ФЗ установлено требование по
перепрофилированию или отчуждению имущества, не отвечающего требованиям частей 1- 4 указанной статьи, а переходными положениями ФЗ № 131ФЗ (ч.8 ст.85) установлен срок таких действий в отношении имущества,
находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года – до 1
января 2012 года.
Исходя из выявленного Конституционным Судом РФ конституционного смысла ст.50 ФЗ № 131-ФЗ22, органы местного самоуправления могут
иметь в собственности имущество, только необходимое для осуществления
полномочий муниципальных образований. Ст.50 ФЗ № 131-ФЗ, по мнению
Конституционного Суда РФ, допускает наличие в муниципальной собственности иного имущества, но только имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, прямо названное в данной статье. Тем самым Конституционный Суд РФ констатирует прямую связь реализации прав публичной
собственности с целями данных публичных собственников.
22
См. Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О
Органы местного самоуправления, как указал Конституционный Суд,
«обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований
- Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Рассматривая
правосубъектость публичных образований, Конституционный Суд РФ подчеркивает23, что соответствующее имущество, будучи публичной собственностью, должно использоваться не иначе как для осуществления ими своих
полномочий в конституционно установленных целях.
Надо учитывать, что существенными являются не только ограничения
по отдельным объектам собственности, но и по имущественным комплексам
муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений,
включая автономные.
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в
статье 8 устанавливает возможные случаи создания государственных и муниципальных унитарных предприятий.
В совокупности нормы законодательства о местном самоуправлении и
гражданского законодательства ограничивают возможность создания и
функционирования муниципальных унитарных предприятий только сферой
компетенции местного самоуправления в части обеспечения предоставления муниципальных услуг, оказываемых физическим или юридическим
лицам безвозмездно или по регулируемым ценам (тарифам).
Таким образом, как наличие определенных видов муниципального
имущества, так и осуществление хозяйственной деятельности организациями
муниципальной формы собственности определяются целями муниципального образования и полномочиями органов местного самоуправления.
23
См. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 года N 8-П
Срок отчуждения или перепрофилирования имущества, не соответствующего требованиям ст.50 ФЗ № 131-ФЗ и находившегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года истекает 1 января 2012 года. В отношении имущества, законно поступившего в муниципальную собственность
после 1 января 2006 года, а также не перепрофилированного и не приватизированного в указанный срок, применяются нормы ст.238 ГК РФ. Ст.238 ГК
РФ предусматривает, что имущество, которое не может принадлежать лицу в
силу закона, должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на такое имущество, если законом не
установлен иной срок. В случае, когда имущество не отчуждено в установленный срок, такое имущество с учетом его характера и назначения, по решению суда подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества.
При определении состава муниципального имущественного комплекса
наибольшие трудности вызывает установление имущества, предназначенного
для осуществления деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений и для осуществления переданных государственных полномочий, переданных по соглашению полномочий иного типа муниципальных образований.
Отнесение имущества к категории предназначенного для обеспечения
деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных
предприятий и учреждений осуществляется в соответствии с нормативным
правовым актом представительного органа муниципального образования24.
Необходимо обратить внимание, что требуется издание именно нормативного правового акта, т.е. акта, устанавливающего, изменяющего или отменяю24
П.3 ч.1 ст. 50 Закона № 131-ФЗ
щего правовые нормы и соответственно меняющие объем прав, обязанностей
и ответственности субъектов. Очевидно, что простой перечень имущества
таким актом не является. В Положении об имуществе, предназначенном для
обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, должны быть установлены основания, по которым имущество относится к данной категории, порядок формирования и изменения перечня данного имущества, ведения реестра этого
имущества и т.п.
К имуществу указанного предназначения можно отнести любое муниципальное имущество, которое используется органами местного самоуправления и должностными лицами в процессе служебной деятельности, служит
для выполнения должностными лицами своих функций. Таким имуществом
являются административные здания, в котором располагаются органы местного самоуправления, офисная техника и мебель, программное обеспечение,
служебный автотранспорт, служебные жилые помещения, имущество, обеспечивающее взаимодействие органов местного самоуправления, должностных лиц с населением и информирование граждан о деятельности органов
местного самоуправления, и иное имущество, обеспечивающее функционирование работников муниципальных организаций.
Перечисленные виды имущества могут находиться как в муниципальной казне, так и в оперативном управлении муниципальных учреждений, в
хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий. На владение, пользование и распоряжение указанным имуществом распространяются
все требования, установленные соответствующим правовым режимом данных объектов, а также правовые нормы, установленные указанным выше
нормативным правовым актом представительного органа.
Уполномоченный орган местного самоуправления должен проводить
анализ имеющихся в муниципальной собственности объектов, прогнозировать необходимость и возможность использования имущества для обеспече-
ния местного самоуправления, выявлять объекты, отвечающие требованиям
к данной категории имущества, формировать на основании данных анализа и
прогноза проект перечня имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений,
представлять проект на утверждение представительного органа муниципального образования, вести Реестр указанного имущества.
В Реестре желательно указывать объект муниципальной собственности, номер в Перечне, основания и дата приобретения права муниципальной
собственности на данный объект, данные государственной регистрации объекта недвижимости, правовой режим, вид использования и пользователь, местонахождение, стоимость, иные данные, необходимые для управления объектами, включенными в Реестр.
Для исключения ошибочного толкования норм части 1 ст.50 Закона №
131-ФЗ необходимо отметить, что ключевым при установлении возможности
нахождения имущества в муниципальной собственности является именно
связь имущества с осуществлением полномочий, то есть прав и обязанностей
соответствующих органов. Наиболее часто неправомерное сохранение имущества обусловлено непониманием разницы между осуществлением полномочий и производством и предоставлением услуг. Передаваться могут исключительно полномочия органов публичной власти, но не производство и
предоставление услуг.
Так, необходимо разделять вопросы, например, организации снабжения
населения коммунальными услугами и собственно производство и предоставление таких услуг. Кроме того, нельзя забывать о том, что в соответствии
с федеральным законодательством предусмотрены прямые договорные отношения между получателями услуг и их производителями, либо между
собственниками жилых помещений и общего имущества многоквартирных
домов, управляющими компаниями и производителями коммунальных услуг,
а также оплата коммунальных услуг их получателями, а не за счет средств
местного бюджета. Это ограничивает полномочия органов местного самоуправления в области жилищного и коммунального хозяйства.
Частные компании, иные организации, в том числе МУПы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, производят и предоставляют услуги
тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления многоквартирными
жилыми домами (частным имуществом).
В отличие от этого органы местного самоуправления решают вопросы
местного значения - осуществляют организацию тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления муниципальными жилыми помещениями и
муниципальными долями общего имущества в многоквартирных жилых домах25. Организация как вопрос местного значения предполагает проведение
анализа, прогнозирования, планирования состояния соответствующей сферы,
координацию деятельности участников, заказ услуг при их предоставлении
за счет средств бюджета, выделение финансирования,
предоставление в
установленных случаях субсидий получателям услуг, организацию взаимодействия поставщика и потребителей услуг, контроль предоставления услуг,
при необходимости, осуществление полномочий учредителя организаций,
производящих и оказывающих услуги и т.п. Тем самым полномочия по организации услуг не связаны с непосредственным производством и предоставлением услуги.
Более того, антимонопольное законодательство не допускает совмещения функций хозяйствующего субъекта с функциями и правами органов
местного самоуправления.
Следовательно, имущество, используемое для производства и предоставления коммунальных услуг, не может быть отнесено к категории, определенной п.2 части 1 ст. 50 ФЗ № 131-ФЗ.
Организация управления многоквартирными домами (за исключением находящихся полностью в муниципальной собственности) не отнесена законодательством ни к вопросам
местного значения, ни к полномочиям органов местного самоуправления ни одного типа
муниципальных образований.
25
Для решения вышеназванных вопросов местного значения органы
местного самоуправления поселений наделены рядом полномочий26, часть из
которых может быть передана по соглашению органам местного самоуправления муниципального района. Передача вопросов местного значения законодательством не допускается. Исходя из этого, органы местного самоуправления муниципального района не могут осуществлять организацию
тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления многоквартирными
жилыми домами, а, следовательно, и обладать имуществом, в том числе
имущественными комплексами предприятий, долями (вкладами), акциями
организаций, предмет деятельности которых связан с предоставлением
названных выше услуг, и, следовательно, не соответствует разрешенному целевому использованию имущества муниципального района.
Более того, ФЗ
«О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях»27 установлено, что правомочия муниципального собственника
имущества унитарного предприятия не могут быть переданы муниципальным образованием Российской Федерации, субъекту РФ или иному муниципальному образованию. Таким образом, по соглашению между поселениями
и муниципальными районами не могут передаваться полномочия по учреждению муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Следовательно, соответствующее имущество не может находиться в
муниципальной собственности района. Аналогичные нормы содержатся в
названном законе и в отношении передачи правомочий собственника государственного имущества. Правомочия собственника имущества федерального унитарного предприятия не могут быть переданы Российской Федерацией
субъекту РФ или муниципальному образованию. Правомочия собственника
имущества унитарного предприятия субъекта РФ не могут быть переданы
субъектом РФ ни Российской Федерации, ни иному субъекту РФ, ни мунитаких как анализ, планирование, прогнозирование, правовое регулирование, в том числе
регулирование тарифов, заключение договоров, размещение муниципального заказа, финансирование, контроль и т.п.
27
Ч.5 ст.20 названного ФЗ
26
ципальному образованию. Это налагает ограничения на передачу отдельных
государственных полномочий и необходимого для их реализации имущества
органам местного самоуправления.
Необходимо обратить внимание на то, что нахождение в собственности
муниципального образования имущества, необходимого для осуществления
переданных по соглашению полномочий органов местного самоуправления
иного типа муниципальных образований, вряд ли можно считать обоснованным. Дело в том, что, в отличие от передачи отдельных государственных
полномочий, которая может осуществляться на постоянной основе, передача
полномочий между органами местного самоуправления различных типов МО
всегда строго ограничена по срокам. Исходя из этого, по истечении срока передачи полномочий имущество становится не соответствующим требованиям
статьи 50 ФЗ № 131-ФЗ и подлежит на основании положений ГК РФ отчуждению в течение года с момента прекращения действия соглашения. При
этом законодательно на установлена обязанность органов местного самоуправления передать имущество обратно в собственность того муниципального образования, чьи полномочия осуществлялись. В результате муниципальное образование может быть лишено экономической основы реализации
своих ранее переданных по соглашению полномочий. Гораздо логичнее передавать соответствующее имущество, необходимое для реализации переданных по соглашению полномочий, во временное пользование другому муниципальному образованию.
Органы местного самоуправления не вправе создавать муниципальные учреждения для осуществления отдельных переданных государственных
полномочий, так как переданные государственные полномочия могут осуществляться только местной администрацией28. Ошибочное заключение
о возможности создания органами местного самоуправления муниципальных
Осуществление переданных государственных полномочий установлено только ч.1
ст.37 ФЗ № 131-ФЗ для местной администрации. Никакие иные органы местного самоуправления, ни, тем более, хозяйствующие субъекты, на основании закона не обладают
правом на реализацию переданных государственных полномочий.
28
учреждений для реализации переданных полномочий вытекает из неправильного определения полномочий органов публичной власти и услуг, оказываемых различными организациями. Особенно часто данные ошибки встречаются в сфере социальной защиты. Дело в том, что требуется различать: 1) социальные услуги, оказываемые определенным категориям граждан (уход, содержание в соответствующих учреждениях, выплаты пособий и пр.), и 2)
государственные полномочия по назначению пособий, организации социальной защиты (анализ, прогнозирование, выявление нуждающихся, их учет,
принятие решений об отнесении к соответствующей категории и назначении
социальных выплат, направлении в специальные учреждения и т.п.). Первые
предоставляются хозяйствующими субъектами, и органы государственной
власти должны размещать государственный заказ на оказание данных услуг
(в том числе имеющимися муниципальными организациями, осуществляющим предмет деятельности, соответствующий компетенции местного самоуправления) или создавать учреждения и устанавливать для них задания по
оказанию услуг. При этом допустимо передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, например, по контролю
предоставления соответствующих услуг, по контролю за использованием
учреждениями объектов государственной собственности, по соблюдению
режима работы учреждений и т.п. Сами услуги при их оказании учреждениями или иными организациями не являются государственными полномочиями.
Второе может быть передано законом органам местного самоуправления, но в этом случае должно реализовываться исключительно этими органами, а не какими-либо организациями. Таким образом, в собственности муниципальных образований не может быть имущественных комплексов организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность по оказанию услуг
исключительно в сфере компетенции органов государственной власти, даже в
случае передачи отдельных государственных полномочий органам местного
самоуправления.
§ 5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ
И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ.
Возникновение права муниципальной собственности. Гражданское законодательство РФ регулирует вопросы формирования имущественного комплекса
муниципальных образований. Право муниципальной собственности возникает по
различным не запрещенным законом основаниям. В отличие от частной собственности, право муниципальной собственность может возникнуть в процессе разграничения, передачи общегосударственной собственности. Первичное формирование
муниципальной собственности происходило на основе разграничения общегосударственной собственности и началось до принятия новой Конституции Российской
Федерации.
С вступлением в силу Закона № 131-ФЗ формирование муниципальной собственности осуществлялось также за счет перераспределения публичной собственности между уровнями власти, а для районов и поселений также в процессе разграничения собственности муниципальных образований иного типа.
Порядок разграничения и перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями установлен федеральным законодательством, в частности, ст. 85 Закона № 131-ФЗ и статьей 154 (части 11 и 11.1)
Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений
в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими
силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с
принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Особенностью передачи и разграничения имущества является то, что
право собственности на недвижимые вещи при передаче и разграничении
имущества в указанных случаях возникает не с момента государственной регистрации недвижимого имущества, а с момента, установленного органами
государственной власти при принятии решения о передаче или разграничении имущества между публично-правовыми образованиями. Основанием
возникновения права собственности является соответствующее решение органов государственной власти.
Муниципальное образование, имущество которого передано иному муниципальному образованию в процессе разграничения собственности несет
субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.
В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения на основании различных допускаемых законодательством сделок, приобретения на основании приобретательной давности; получения в дар, принятия в муниципальную собственность
бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке земельных
участков.
Основания прекращения права муниципальной собственности. Основания прекращения права собственности также определяются ГК РФ. Согласно
статье 235 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности прекращается при:
отчуждении собственником своего имущества другим лицам;
отказе собственника от права собственности;
гибели или уничтожении имущества;
утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом, в частности при обращении взыскания на имущество.
При этом Гражданский Кодекс содержит исчерпывающий перечень
случаев принудительного изъятия имущества у собственника. Это важно
знать, в том числе и для понимания обязанностей и пределов полномочий
действующих от имени муниципального образования органов местного самоуправления.
По решению собственника в порядке, предусмотренном законами о
приватизации, имущество, находящееся в муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц (приватизация).
Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается,
кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся (в отношении муниципальных образований):
- обращение взыскания на имущество по обязательствам;
- отчуждение (возмездное) имущества, которое в силу закона не может
принадлежать данному лицу29
- отчуждение (возмездное) недвижимого имущества в связи с изъятием
участка30;
- выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей;
- выплата стоимости доли в праве долевой собственности при невозможности выдела доли в натуре.
Для частных собственников установлены и иные случаи принудительного изъятия имущества.
В соответствии с п. 1 ст.126 Гражданского Кодекса Российской Федерации муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, за исключением имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями
на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также
имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Это может привести при невыполнении обяза-
реформой местного самоуправления предусматривается ограничение видов имущества,
находящихся в муниципальной собственности, однако ГК РФ предусматривает обратную
ситуацию – прямое указание имущества, которое не может принадлежать данному лицу в
силу закона.
30
по отношению к муниципальному имуществу возможно при изъятии участка для государственных нужд или ввиду ненадлежащего использования земли
29
тельств муниципального образования к утрате объектов муниципальной собственности.
Обращение взыскания на муниципальное имущество, находящееся в
хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, возможно
при неисполнении обязательств данным хозяйствующим субъектом, его
банкротстве. В этом случае муниципальное образование теряет право собственности на названное имущество. В соответствии с пунктом 3 статьи 56
Гражданского кодекса Российской Федерации, если несостоятельность
(банкротство) юридического лица вызвана собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют
возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. В этом случае муниципальное образование не только может лишиться права собственности на названное имущество, но также отвечает средствами бюджета и иным муниципальным имуществом по обязательствам предприятия.
Особенности приобретения и прекращения права собственности на
имущество, владения, пользования и распоряжения им, в том числе и невозможность обращения взыскания, в зависимости от того, находится имущество в частной либо государственной или муниципальной собственности могут устанавливаться, как это определено ст.212 ГК Российской Федерации,
лишь законом. В настоящее время в ряде федеральных законов имеются указания на такие виды объектов (о недрах, Лесной Кодекс, Земельный Кодекс
и некоторые др.), однако их число в муниципальной собственности незначительно. Рекомендуется определить соответствующие объекты, находящиеся в
муниципальной собственности, и вести их реестр, что поможет избежать незаконного изъятия их из муниципальной собственности.
Как было сказано выше, прямо в ГК Российской Федерации введены
особенности оборота государственного и муниципального имущества, нахо-
дящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении созданных
собственником юридических лиц.
Приватизация муниципального имущества. Конституционная реформа потребовала введения нового института - приватизации. Это безвозмездное или возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Безвозмездное отчуждение муниципального имущества в частную собственность ограничено. Безвозмездно приватизируются гражданами занимаемые или забронированные ими жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде. Безвозмездно в собственность религиозных
организаций для использования в соответствующих целях осуществляется
передача культовых зданий и сооружений и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных
Земельным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ.
Так, земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие Земельного Кодекса в
собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские
общественные организации инвалидов, предоставляются в собственность
указанных организаций бесплатно. Религиозным организациям, имеющим в
собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, эти земельные участки
предоставляются в собственность бесплатно.
Сфера применения установленных общих правил приватизации и
правовые источники приватизации. Приватизация в РФ обусловлена пе-
реходом к многообразию форм собственности, свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации. Установление права на приватизацию осуществляется
публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство
обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя
при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного
права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ.
Способы, методы и инструментарий приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех слоев российского общества,
включая социально не защищенные слои населения. При принятии решений
о приватизации муниципального имущества органам местного самоуправления необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая
вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий,
охраны окружающей среды и здоровья граждан.
За последние годы в значительной степени обновилось земельное и
приватизационное законодательство РФ. Перед органами местного самоуправления ставятся новые цели и задачи, связанные с расширением сферы
действия приватизационных отношений, изменением способов и порядка
приватизации муниципальной собственности, а также с введением новых
гражданско-правовых, рыночных отношений в сфере землепользования. Одним из приоритетных направлений деятельности является включение в свободный товарооборот земельных участков, неотъемлемо связанных с объектами недвижимости, формирование единых имущественных комплексов недвижимости.
Наиболее часто органы местного самоуправления считают, что приватизация регулируется ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ (далее – ФЗ о приватизации), и при применении этого термина используют его только в значении,
установленном названным законом и по отношению к имуществу, определенному данным Законом.
Вместе с тем, действие вышеназванного Федерального закона не распространяется на ряд отношений, возникающих при отчуждении:
- земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых
расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы;
- природных ресурсов;
- государственного и муниципального жилищного фонда;
- государственного резерва;
- государственного и муниципального имущества, находящегося за
пределами территории РФ;
- государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами РФ;
- безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения, а также безвозмездно в собственность общероссийских общественных
организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной
собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения,
находящиеся в собственности указанных организаций;
- государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных
и муниципальных учреждений;
- государственными и муниципальными унитарными предприятиями,
государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;
- государственного и муниципального имущества на основании судебного решения;
- акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований
права требовать выкупа их акционерным обществом;
- акций открытого акционерного общества, а также ценных бумаг, конвертируемых в акции открытого акционерного общества, в случае их выкупа
лицом, которое стало владельцем более 95 процентов общего количества акций открытого общества, в порядке, установленном статьей 84.8 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах".
Отчуждение вышеуказанного государственного и муниципального
имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Приватизации не подлежит имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Поэтому данное имущество выводится из сферы регулирования Законом о приватизации.
Если Законом о приватизации не урегулированы какие-либо отношения
по отчуждению государственного или муниципального имущества, к данным
отношениям применяются нормы гражданского законодательства, в первую
очередь, ГК РФ.
Приватизация жилья регулируется Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» от 4 июля 1991 года № 1541-1. Этот Закон устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и
муниципального жилищного фонда социального использования на территории РФ, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа
удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и
сохранности жилищного фонда.
Условия и порядок перехода в частную собственность земельных
участков определяются Земельным Кодексом РФ, иными федеральными законами, законами субъектов РФ.
Нормативное введение и соблюдение процедур по распоряжению собственностью, является гарантией населению, что муниципальная собственность будет служить стратегическим целям муниципального образования, а
ее приватизация не ущемит интересов местного сообщества. Нормативное
регулирование в сфере муниципальной собственности осуществляется федеральными и муниципальными правовыми актами. Законодательством субъектов РФ вопросы приватизации муниципальной собственности, как и иные
вопросы возникновения, реализации и прекращения имущественных прав,
регулироваться не могут. Поэтому в числе правовых источников приватизации муниципальной собственности законодательство субъектов РФ отсутствует.
Регламентация федеральными законами порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде
всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой
характер и оказывают исключительное влияние на состояние государственной и муниципальной экономики, и, тем самым, на различные сферы публичных интересов, включая экономическую безопасность государства, а также права и законные интересы различных лиц.
В Постановлении от 3 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О
приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" Конституционным Судом Российской Федерации была сформулирована правовая позиция,
согласно которой не исключается право муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации муниципального имущества, в частности определять
порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального
имущества, а федеральные законы о приватизации государственного и му-
ниципального имущества могут устанавливать ее процедуру, формы и способы, но не перечень подлежащих приватизации объектов собственности.
В законе о приватизации (ч.3 ст.2) установлено, что приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном указанным законом.
Таким образом, правовыми источниками для приватизации объектов
муниципальной собственности будут служить в каждом муниципальном образовании и муниципальные правовые акты данного муниципального образования. В частности, необходимо урегулировать муниципальными правовыми актами порядок принятия решений о приватизации муниципального
имущества, компетенцию органов местного самоуправления в вопросах приватизации, условия приватизации определенных объектов, требования к действиям органов местного самоуправления и их должностных лиц для обеспечения соблюдения интересов муниципального образования как собственника
имущества, а не интересов отдельных органов местного самоуправления, выступающих фактически только представителем собственника. Собственник
(муниципальное образование) может ввести ограничения для действующих
от его имени органов местного самоуправления. Введение ограничений для
органов местного самоуправления в отношении распоряжения объектами
муниципальной собственности уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами не является ограничением конституционных гарантий местного самоуправления.
В соответствии со ст.10 Закона о приватизации порядок планирования
приватизации муниципального имущества определяется органами местного
самоуправления самостоятельно. В настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует требование об обязательном принятии в муниципальной программы приватизации. Вместе с тем, разработка и утверждение планов приватизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу является
весьма желательным.
Установление порядка распоряжения муниципальным имуществом отнесено ФЗ № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В части приватизации имущества уставом муниципального образования могут быть введены нормы, предусматривающие принятие решений о приватизации отдельных особо значимых
объектов только на основании решения населения. По отдельным объектам
может быть введен усложненный порядок принятия решения о приватизации
этих объектов, например, обязательное проведение публичных слушаний,
вынесение решения о приватизации только представительным органом и т.п.
Законом о приватизации установлено, что государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций
открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество). Исходя из этого, при проведении приватизации существенной может быть нормативная цена. Постановлением Правительства от 14 февраля 2006 г. N 87 установлены Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного
или муниципального имущества. Под нормативной ценой подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества понимается
минимальная цена, по которой возможно отчуждение этого имущества и которая определяется в соответствии с указанными Правилами.
В соответствии с Федеральным законом от 29.07.98 г. N 135-ФЗ "Об
оценочной деятельности в Российской Федерации" проведение оценки является обязательным при определении стоимости объектов, принадлежащих
полностью или частично Российской Федерации, субъектам РФ либо муниципальным образованиям и подлежащих приватизации. Оценку может проводить только оценщик (юридическое и (или) физическое лицо), имеющий
соответствующую лицензию.
До проведения приватизации объектов недвижимости необходимо провести их государственную регистрацию. При подготовке приватизации необходимо обеспечить формирование пакета документов на каждый объект муниципальной собственности. В ряде случаев может потребоваться запрос архивных данных, что влияет на сроки приватизации.
Процесс приватизации в соответствии с законодательством должен
быть открытым. Это обеспечивается опубликованием информации о приватизации. Решения об условиях приватизации муниципального имущества,
информационное сообщение о продаже муниципального имущества подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях,
определенных органами местного самоуправления.
Информационное сообщение о продаже муниципального имущества
должно быть опубликовано не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества, если иное не предусмотрено Законом
о приватизации.
Информация о результатах сделок приватизации муниципального
имущества также подлежит опубликованию в средствах массовой информации. Срок - месяц со дня совершения указанных сделок. Информационное
сообщение об итогах аукциона публикуется в тех же средствах массовой информации, в которых было опубликовано информационное сообщение о
проведении аукциона31.
Продавцами муниципального имущества могут быть только уполномоченные органы местного самоуправления. Покупатели муниципального
имущества определяются в соответствии со ст.5 Закона о приватизации.
Покупателями муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъПодробнее см. Управление муниципальным имуществом. Уч. Пособие для преподавателя. М. АНХ, 2007 г. Стр 722-726
31
ектов РФ и муниципальных образований превышает 25 процентов, кроме
случаев внесения государственного или муниципального имущества, а также
исключительных прав в качестве оплаты размещаемых дополнительных акций открытого акционерного общества с участием РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Указанные выше ограничения не распространяются на собственников
объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на относящихся к государственной или муниципальной собственности земельных участках, при приобретении указанными собственниками этих земельных участков.
Открытые акционерные общества не могут являться покупателями
размещенных ими акций, подлежащих приватизации в соответствии с Законом о приватизации.
Не могут быть покупателями муниципального имущества лица, относящиеся к категориям, для которых установлены федеральными законами
ограничения участия в гражданских отношениях в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства.
Акции открытого акционерного общества могут быть приватизированы
путем приобретения их доверительным управляющим.
Обязанность доказать свое право на приобретение муниципального
имущества возлагается на претендента. В случае, если впоследствии будет
установлено, что покупатель муниципального имущества не имел законного
права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.
Способы приватизации муниципального имущества. Приватизация
муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными Федеральным законом о приватизации. Используются следующие
способы приватизации:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное
общество;
2) продажа муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора
торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;
8) продажа муниципального имущества без объявления цены;
9) внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные
капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления32.
Приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия в
случае, если размер уставного капитала превышает минимальный размер
уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством РФ, может осуществляться только путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество.
В иных случаях приватизация имущественного комплекса унитарного
предприятия осуществляется другими указанными выше способами.
На аукционе продается государственное или муниципальное имущество в случае, если его покупатели не должны выполнить какие-либо условия
в отношении такого имущества.
Специализированным аукционом признается способ продажи акций
на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого
акционерного общества по единой цене за одну акцию.
На конкурсе могут продаваться предприятие как имущественный комплекс или акции созданного при приватизации открытого акционерного обПодробнее см. Управление муниципальным имуществом. Уч. пособие для преподавателя. М. АНХ, 2007 г. Стр 730-739
32
щества, которые составляют более чем 50 процентов уставного капитала указанного общества, если в отношении указанного имущества его покупателю
необходимо выполнить определенные условия. Срок выполнения условий
конкурса не может превышать один год. Это необходимо учитывать при
принятии решений о приватизации объектов, имеющих исключительное значение для организации предоставления муниципальных услуг, а также объектов социального назначения. В особенности осторожно необходимо подходить к приватизации объектов, которые обеспечивают монопольное предоставление услуг (сетевое хозяйство, водозаборы и т.п.). В РФ гарантирована
свобода экономической деятельности и свобода собственника в определении
судьбы принадлежащей ему вещи. При приобретении объектов в собственность в процессе приватизации после выполнения условий конкурса собственник может отказаться от продолжения экономической деятельности того же профиля.
Условия конкурса могут предусматривать:
сохранение определенного числа рабочих мест;
переподготовку и (или) повышение квалификации работников;
ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия
или назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунальнобытового или транспортного обслуживания населения либо прекращение их
использования;
проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении
объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
Указанный перечень условий конкурса является исчерпывающим.
Условия конкурса не подлежат изменению. Условия конкурса должны иметь
экономическое обоснование, сроки их исполнения, порядок подтверждения
победителем конкурса исполнения таких условий. Меры по осуществлению
контроля за исполнением условий конкурса должны предусматривать периодичность контроля не чаще одного раза в квартал.
В случае неисполнения победителем конкурса условий, а также ненадлежащего их исполнения, в том числе нарушения промежуточных или окончательных сроков исполнения таких условий и объема их исполнения, договор купли-продажи муниципального имущества расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке с одновременным взысканием с покупателя неустойки. Указанное имущество остается в муниципальной собственности, а полномочия покупателя в отношении указанного имущества прекращаются. Помимо неустойки с покупателя также могут быть взысканы
убытки, причиненные неисполнением договора купли-продажи, в размере, не
покрытом неустойкой.
Акции открытых акционерных обществ могут продаваться через организатора торговли на рынке ценных бумаг (далее - организатор торговли).
Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли
осуществляется в соответствии с правилами, установленными организатором
торговли. Для продажи акций открытых акционерных обществ через организатора торговли могут привлекаться брокеры в порядке, установленном Правительством РФ. Условия договоров с брокерами о продаже акций открытых
акционерных обществ через организатора торговли должны предусматривать
продажу указанных акций по цене, которая не может быть ниже начальной
цены.
Продажа муниципального имущества посредством публичного предложения осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного
имущества был признан несостоявшимся. Публичное предложение о продаже муниципального имущества является публичной офертой. Цена первоначального предложения устанавливается не ниже начальной цены, указанной
в информационном сообщении о продаже указанного имущества на аукционе, который был признан несостоявшимся. Право приобретения муниципального имущества принадлежит заявителю, который первым подал в установленный срок заявку на приобретение указанного имущества по цене пер-
воначального предложения. Указанная заявка удовлетворяется по цене первоначального предложения.
При отсутствии в установленный срок заявки на покупку муниципального имущества по цене первоначального предложения осуществляется снижение цены предложения через периоды, установленные в информационном
сообщении о продаже муниципального имущества посредством публичного
предложения. В этом случае удовлетворяется первая заявка на покупку указанного имущества по цене предложения. Снижение цены предложения может осуществляться до цены отсечения.
Продажа муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась.
При продаже муниципального имущества без объявления цены нормативная цена не определяется. В случае поступления предложений от нескольких претендентов покупателем признается лицо, предложившее за муниципальное имущество наибольшую цену. В случае поступления нескольких одинаковых предложений о цене муниципального имущества покупателем признается лицо, подавшее заявку ранее других лиц.
По решению органа местного самоуправления муниципальное имущество, а также исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. При этом доля
акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности муниципального образования и приобретаемых муниципальным образованием,
в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не
может составлять менее чем 25 процентов плюс одна акция.
Внесение муниципального имущества, а также исключительных прав в
уставные капиталы открытых акционерных обществ может осуществляться:
при учреждении открытых акционерных обществ;
в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ.
Внесение муниципального имущества, а также исключительных прав в
качестве оплаты размещаемых дополнительных акций открытого акционерного общества может быть осуществлено при соблюдении следующих условий:
открытое акционерное общество в соответствии с законодательством
РФ об акционерных обществах приняло решение об увеличении уставного
капитала посредством размещения дополнительных акций, оплата которых
будет осуществляться в том числе муниципальным имуществом (с указанием
вида такого имущества), а также исключительными правами, принадлежащими муниципальному образованию (с указанием объема, пределов и способа использования соответствующих исключительных прав);
дополнительные акции, в оплату которых вносятся муниципальное
имущество и (или) исключительные права, являются обыкновенными акциями;
оценка муниципального имущества, вносимого в оплату дополнительных акций, проведена в соответствии с законодательством РФ об оценочной
деятельности.
Продажа акций открытого акционерного общества возможна по
результатам доверительного управления. При осуществлении доверительного управления акциями открытого акционерного общества, находящимися
в муниципальной собственности, лицо, заключившее по результатам конкурса договор доверительного управления акциями открытого акционерного
общества, приобретает эти акции в собственность после завершения срока
доверительного управления в случае исполнения условий договора доверительного управления. Договор купли-продажи акций открытого акционерного общества заключается с победителем конкурса одновременно с договором
доверительного управления.
Не урегулированные законом о приватизации вопросы организации
конкурса на право заключения договора доверительного управления и продажи акций открытого акционерного общества по результатам доверительно-
го управления, в том числе осуществления контроля за исполнением условий
договора доверительного управления и расчетов за приобретенные акции, регулируются Правительством РФ. До настоящего времени такое регулирование Правительством РФ не осуществлено. В связи с этим использование
данного способа приватизации затруднено.
При приватизации муниципальных унитарных предприятий необходимо учитывать следующее.
Объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению:
объектов, обеспечивающих нужды органов социальной защиты населения, в том числе детских домов, домов ребенка, домов для престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых;
объектов здравоохранения, образования, культуры, предназначенных
для обслуживания жителей соответствующего поселения;
детских оздоровительных комплексов (дач, лагерей);
жилищного фонда и объектов его инфраструктуры;
объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания
жителей соответствующего поселения.
Изменение назначения указанных выше объектов осуществляется по
согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.
Объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения,
не включенные в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия, подлежат передаче в муниципальную собственность в
порядке, установленном законодательством.
Обязательным
условием
приватизации
объектов
социально-
культурного и коммунально-бытового назначения является сохранение их
назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации.
В случае нарушения собственником условия о сохранении назначения
приватизированного
объекта
социально-культурного
и
коммунально-
бытового назначения в течение указанного срока органы местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском об изъятии посредством выкупа
такого объекта для муниципальных нужд.
По смыслу данных норм, включенных в главу V Закона о приватизации, определяющую особенности приватизации отдельных видов имущества,
они исключают возможность приватизации лишь отдельных объектов коммунально-бытового назначения, что имеет место при нахождении их в имущественном комплексе неспециализированного унитарного предприятия.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем информационном
письме от 5 сентября 2006 г. № 111 указал, что пункты 1 и 2 статьи 30 Закона
не регулируют вопросов приватизации указанных объектов в случае, когда
они, являясь основными производственными фондами специализированного
унитарного предприятия, составляют основную часть имущественного комплекса данного предприятия. Эти нормы не могут рассматриваться как устанавливающие запрет на приватизацию имущественного комплекса специализированного унитарного предприятия.
При отчуждении муниципального имущества в порядке приватизации
соответствующее имущество может быть обременено ограничениями, предусмотренными Законом о приватизации или иными федеральными законами,
и публичным сервитутом.
Ограничениями могут являться:
1) обязанность использовать приобретенное в порядке приватизации
государственное или муниципальное имущество по определенному назначению, в том числе объекты социально-культурного и коммунально-бытового
назначения;
2) обязанность содержать имущество, не включенное в состав приватизированного имущественного комплекса унитарного предприятия и связанное по своим техническим характеристикам, месту нахождения (для объектов
недвижимости), назначению с приватизированным имуществом, - обязанность содержать объекты гражданской обороны, объекты социальнокультурного и коммунально-бытового назначения, имущество мобилизационного назначения;
3) иные обязанности, предусмотренные федеральным законом или в
установленном им порядке. Установление иных обязанностей органами
местного самоуправления допускается только в случаях, прямо названных в
федеральных законах.
Публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного
или муниципального имущества (в том числе земельных участков и других
объектов недвижимости) иными лицами, а именно:
обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд;
обеспечивать возможность размещения межевых, геодезических и
иных знаков;
обеспечивать возможность прокладки и использования линий электропередачи, связи и трубопроводов, систем водоснабжения, канализации и мелиорации.
Решение об установлении обременения, в том числе публичного сервитута, принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации муниципального имущества. Обременение, в том числе публичный
сервитут, в случаях, если об их установлении принято соответствующее решение, является существенным условием сделки приватизации. Сведения об
установлении обременения, в том числе публичного сервитута, должны быть
указаны в информационном сообщении о приватизации муниципального
имущества.
В случае нарушения собственником имущества, приобретенного в порядке приватизации муниципального имущества, установленного обременения, в том числе условий публичного сервитута, на основании решения суда:
указанное лицо может быть обязано исполнить в натуре условия обременения, в том числе публичного сервитута;
с указанного лица могут быть взысканы убытки, причиненные нарушением условий обременения, в том числе публичного сервитута, в доход государства или муниципального образования, а при отсутствии последнего - в
доход субъекта РФ.
Прекращение обременения, в том числе публичного сервитута, или изменение их условий допускается на основании решения органа, принявшего
решение об условиях приватизации, или иного уполномоченного органа либо
на основании решения суда, принятого по иску собственника имущества.
Продажа государственного или муниципального имущества оформляется договором купли-продажи33.
Заканчивая краткое рассмотрение вопросов приватизации муниципального имущества необходимо указать следующее. Передача кредиторам муниципального имущества в зачет муниципальных заимствований, а равно
обмен муниципального имущества на находящееся в частной собственности
имущество не допускается.
Ликвидация муниципальных организаций. Ликвидация организации
представляет собой регламентированную законом процедуру, в результате
которой происходит прекращение деятельности юридического лица без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам34.
При этом необходимо заметить, что ликвидация организации как имущественного комплекса не приводит к прекращению существования имущества,
находящегося на определенном праве у организации, что необходимо учитывать органам местного самоуправления при распоряжении имущественными
комплексами муниципальных унитарных предприятий и муниципальных
учреждений, в особенности при наличии в муниципальной собственности
имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 ФЗ № 131-ФЗ. Судьба
Подробнее см. Управление муниципальным имуществом. Уч. Пособие для преподавателя. М. АНХ, 2007 г. Стр 751-754
34
Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия – М.,1997, стр.224
33
имущества организации решается отдельно
с учетом организационно-
правовой формы организации, оснований ликвидации организации и наличии
(отсутствии) непогашенной задолженности перед кредиторами. С учетом
вышесказанного очевидно, что ликвидация муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений как имущественных комплексов не
приводит автоматически к соблюдению ограничений по видам имущества,
находящимся в муниципальной собственности. Ликвидация муниципальных
организаций может потребовать в дальнейшем перепрофилирования оставшегося имущества ликвидированной организации или его приватизации.
Качественное отличие ликвидации юридического лица от реорганизации состоит в том, что ликвидация влечет прекращение его существования
без правопреемства. Хозяйствующий субъект исключается из числа участников рыночных отношений. Это обусловило необходимость особенно тщательного законодательного регулирования ликвидационных процедур. Такое
законодательное регулирование обеспечивает гарантии прав ликвидируемой
организации, ее кредиторов, партнеров по гражданско – правовым договорам, работников данной организации, разных уровней бюджетов, государственных внебюджетных фондов.
Порядок ликвидации хозяйствующих субъектов зависит главным образом от двух факторов: оснований, по которым производится ликвидация, и
организационно-правовой формы субъекта предпринимательской деятельности. Общие правовые нормы, устанавливающие этот порядок, изложены в
части первой ГК РФ, а более конкретные, относящиеся к той или иной организационно-правовой форме, в законах о них.
Юридическое лицо может быть ликвидировано по решению его учредителя добровольно по различным основаниям, в том числе при признании
неэффективности его дальнейшей деятельности, возникновении конкуренции
на рынке услуг, предоставляемых муниципальными организациями и т. п.
Добровольная ликвидация возможна и при угрозе наступления оснований
для принудительной ликвидации. Не допустимо при этом лишь прикрывать
добровольной ликвидацией противоправные намерения избавиться от обязательств перед своими партнерами и (или) кредиторами.
Учредитель в определенных случаях может быть обязан принять решение о ликвидации муниципального предприятия. Такое решение принимается в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано, при уменьшении чистых активов
предприятия до уровня, установленного законом.
Частью 3 ст. 61 ГК РФ определено, что решением суда о ликвидации
юридического лица на его учредителей либо орган, уполномоченный на ликвидацию юридического лица его учредительными документами, могут быть
возложены обязанности по осуществлению ликвидации юридического лица.
В этом случае суд не назначает ликвидационную комиссию, а обязывает сделать это указанных лиц.
Однако нередко случается, что лица, на которые суд возложил обязанность ликвидировать юридическое лицо, в установленный срок этого не сделали. Органам местного самоуправления необходимо помнить, что неисполнение в установленный срок решения суда является основанием ответственности перед государством. Вместе с тем, если органы местного самоуправления не выполняют свои обязанности по ликвидации организации, ситуация
разрешается судом.
В соответствии с ФЗ «О государственной регистрации юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ
учредитель юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, уведомляют регистрирующий орган о составлении
промежуточного ликвидационного баланса (ст.20). Если имеющиеся у ликвидируемого юридического лица (кроме учреждений) денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов, ликвидационная
комиссия осуществляет продажу имущества юридического лица с публичных
торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений.
Здесь необходимо указать на требование гражданского законодатель-
ства о том, что в случае, если при проведении ликвидации муниципального
предприятия установлена его неспособность удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, руководитель такого предприятия или ликвидационная комиссия должны обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании муниципального предприятия банкротом. До создания ликвидационной комиссии (назначения ликвидатора) заявление о признании должника
банкротом должно быть подано в арбитражный суд собственником имущества должника - унитарного предприятия, учредителем (участником) должника или руководителем должника. При выявлении факта невозможности
полного удовлетворения требований кредиторов после создания ликвидационной комиссии в арбитражный суд должна обратиться ликвидационная комиссия. Собственник имущества должника - унитарного предприятия при
необращении в суд уполномоченных лиц с заявлением о признании муниципального предприятия банкротом, несут субсидиарную ответственность за
неудовлетворенные требования кредиторов по денежным обязательствам и
об уплате обязательных платежей должника.
Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество
муниципальной организации передается его учредителю – муниципальному
образованию, имеющему вещные права на это имущество, если иное не
предусмотрено законом, иными правовыми актами или учредительными документами юридического лица. В учредительных документах некоммерческой организации должны определяться порядок использования имущества в
случае ликвидации некоммерческой организации. При этом допускается
установление в уставе учреждения направлений и порядка использования
имущества учреждения после его ликвидации. В частности, может быть
предусмотрена передача имущества ликвидированного учреждения другому
учреждению с аналогичными целями или предметом деятельности. Если особых условий передачи имущества при ликвидации муниципальной организации не предусмотрено, имущество ликвидируемой организации поступает в
муниципальную казну.
Ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо - прекратившим существование после внесения об этом записи в
единый государственный реестр юридических лиц. Государственная регистрация при ликвидации юридического лица осуществляется регистрирующим органом по месту нахождения ликвидируемого юридического лица.
Российское законодательство предусматривает обязанность организации и (или) ее учредителей в случае ликвидации соблюдать интересы работников и обеспечить предоставление ряда компенсаций, связанных с вынужденной потерей работы. Представителям работников гарантируется право
получения от работодателя информации по вопросам реорганизации и ликвидации организации. При этом трудовое законодательство РФ предусматривает обязанность организации – работодателя соблюдать в процессе ликвидации все права работников.
§ 6. РЕГИСТРАЦИЯ И УЧЕТ ОБЪЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
В соответствии с требованиями гражданского законодательства право
собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения
этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях,
предусмотренных законом. В частности, государственной регистрации подлежат сделки аренды недвижимого имущества на срок от 1 года, сделки доверительного управления имуществом. Порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок
с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возник-
новения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация
является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть
оспорено только в судебном порядке.
Государственная регистрация возникших после введения в действие
Федерального закона о государственной регистрации ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в
действие указанного Федерального закона. Это обуславливает необходимость проведения регистрации муниципального недвижимого имущества при
его приватизации, совершении иных сделок. Регистрации должна предшествовать оценка имущества, проводимая организациями, имеющими лицензию на право проведения оценки имущества в целях государственной регистрации последнего.
Для Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество
(далее сокращенно ЕГРП) объектом права является любой объект недвижимости, на который может существовать отдельное право. По существующим
в России правилам описание объекта заносится в реестр прав на основании
документов, выпускаемым специальными органами, занимающимися инвентаризацией и учетом объектов.
С марта 2008 года вступил в силу федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», согласно которому государственный учет всех
объектов недвижимости ведет федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
Наиболее важна и сложна для муниципалитета регистрация прав собственности на объекты жилищного фонда, составляющие абсолютное большинство объектов. Вместе с тем, правильная регистрация прав на эти объекты, включая земельные участки под жилыми домами, позволит сократить
расходы бюджета и получить дополнительный доход от налога на землю.
Статья 290 ГК РФ устанавливает, что общие помещения жилого дома,
несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарнотехническое и иное оборудование за пределами или внутри квартир и помещений дома, обслуживающее более одной квартиры, принадлежат собственникам квартир на праве общей долевой собственности. Эти доли в общем
праве на дом неотделимы от собственности на квартиры.
Учет муниципального имущества – функция управления, заключающаяся в получении, регистрации, накоплении, обработке информации об объектах муниципальной собственности, их использовании, движении, состоянии
и т.д. Такая информация необходима органам управления для принятия
обоснованных решений. Кроме того, так как органы местного самоуправления не являются собственниками имущества, они должны проводить учет
объектов муниципальной собственности, которой они управляют от имени
собственника, для обеспечения контроля собственником состояния имущества и управления им.
Проводимый по муниципальным программам статистических наблюдений за объектами муниципальной собственности, разработанным с учетом
потребностей стратегического управления, учет35 может представлять управленцу всю необходимую для проведения анализа информацию.
Существуют различные виды учета: оперативный, бухгалтерский, статистический. Оперативный учет – наблюдение, измерение, регистрация,
первичная обработка и обобщение исходной информации, необходимой для
оперативного управления (не путать с правовым режимом собственности!). Бухгалтерский учет в соответствии с действующим законодательством представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и
обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Объектами бухгалтерского
Официальный статистический и бухгалтерский учет в соответствии со ст. 71 Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации. Вместе с тем учет, осуществляемый
в целях управления, могут и должны проводить все собственники и организации.
35
учета являются имущество организаций, их обязательства и хозяйственные
операции, осуществляемые организациями в процессе их деятельности.
Бухгалтерский учет ведется организациями и связан с осуществлением
хозяйственной деятельности. Очевидно, что бухгалтерский учет не может
иметь прямого отношения к учету муниципального имущества, находящегося в казне, так как муниципальное образование не является организацией.
Напротив, ведение бухгалтерского учета в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении обязательно.
Осуществление бухгалтерского учета регулируется нормами специального законодательства о бухгалтерском учете.
Статистический учет использует результаты оперативного и бухгалтерского учета и данные специально проводимых обследований. Основная
задача статистического учета – сбор, обработка, анализ и своевременное
представление органам управления и планирования данных о результатах и
ходе выполнения планов, об имеющихся резервах, ресурсах, о развитии
экономики и т.п. Официальный статистический и бухгалтерский учет в соответствии со ст. 71 Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации. Вместе с тем учет, осуществляемый в целях управления, могут проводить все собственники и организации. Исходя из этого, к полномочиям органов местного самоуправления ст.17 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления» отнесена организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования.
Учет обеспечивает рациональное и экономное использование ресурсов,
сохранность имущества, эффективность управления. Статьей 50 вышеназванного ФЗ № 131-ФЗ установлено, что порядок учета муниципального
имущества устанавливается федеральным законом. Надо полагать, что в данной норме речь идет об официальном бухгалтерском и статистическом учете,
регулируемых нормами специальных законов. Надо отметить, что в данных
актах не предусматриваются особенности учета объектов муниципальной
собственности, связанных с правовым положением публичной собственности. Вместе с тем, такие особенности должны быть урегулированы.
Кроме официального учета с использованием утвержденных форм
официальной отчетности, в целях управления собственностью органы местного самоуправления могут применять и собственные правила учета объектов муниципальной собственности, в том числе по различным основаниям.
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
1.
Бюджетный Кодекс РФ //Собрание законодательства Российской
Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3823 (с изменениями от 31 декабря
1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10,
24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля, 16 октября, 3 ноября, 4, 19, 30 декабря 2006 г.,
20, 26 апреля, 24 июля, 2, 8 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 14, 22, 24 июля, 24
ноября, 25, 30 декабря 2008 г., 9 февраля, 9 апреля, 17, 19, 24 июля 2009 г.).
2.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30
ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации от 29 января 1996 г. N 5 ст.
410. Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 ноября
2001 г. N 146-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации от 3
декабря 2001 г. N 49 ст. 4552. Часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. N 230-ФЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. N 52 (часть I) ст. 5496
3.
Налоговый Кодекс РФ. // Собрание законодательства Российской
Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3824 (с изменениями от 30 марта, 9
июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8
августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24,
27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября, 8, 23
декабря 2003 г., 5 апреля, 29, 30 июня, 20, 28, 29 июля, 18, 20, 22 августа, 4
октября, 2, 29 ноября, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 мая, 3, 6, 18, 29, 30 июня,
1, 18, 21, 22 июля, 20 октября, 4 ноября, 5, 6, 20, 31 декабря 2005 г., 10 января, 2, 28 февраля, 13 марта, 3, 30 июня, 18, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 10 ноября, 4, 5, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 23 марта, 26 апреля, 16, 17 мая, 19, 24
июля, 30 октября, 4, 8, 29 ноября, 1, 4, 6 декабря 2007 г., 30 апреля, 26, 30
июня, 22, 23 июля, 13 октября, 24, 26 ноября, 1, 4, 22, 25, 30 декабря 2008 г.,
14 марта, 28 апреля, 3, 28 июня, 17, 18, 19, 24 июля 2009 г.)
4.
ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.
5.
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации
в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от
29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27
сентября, 31 декабря 2005 г., 10 января, 6, 13 марта, 3 июня, 16, 25 октября, 3,
4 ноября, 18, 29 декабря 2006 г., 20 апреля, 26 июня, 21 июля, 2, 18 октября, 8
ноября, 1 декабря 2007 г., 24 апреля, 13 мая, 18, 22 июля, 25, 30 декабря 2008
г., 9 февраля, 24 июля 2009 г.)//Собрание законодательства Российской Федерации от 30 августа 2004 г. N 35 ст. 3607
6.
ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.06 № 135-ФЗ (с изменени-
ями от 1 декабря 2007 г., 29 апреля, 30 июня, 8 ноября 2008 г., 17 июля 2009
г.)// Собрание законодательства РФ от 31 июля 2006 г. N 31 (часть I) ст. 3434
7.
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприя-
тиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации от 2 декабря 2002 г. N 48 ст. 4746
8.
Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 21.11 1996 №
129-ФЗ (с изменениями от 23 июля 1998 г., 28 марта, 31 декабря 2002 г., 10
января, 28 мая, 30 июня 2003 г., 3 ноября 2006 г.). // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 ноября 1996 г. N 48, ст. 5369
9.
Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26
октября 2002 г. N 127-ФЗ (с изменениями от 22 августа, 29, 31 декабря 2004
г., 24 октября 2005 г., 18 июля, 18 декабря 2006 г., 5 февраля, 26 апреля, 19
июля, 2 октября, 1 декабря 2007 г., 23 июля, 3, 30 декабря 2008 г., 28 апреля,
19 июля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 28
октября 2002 г. N 43 ст. 4190
10.
Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эф-
фективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов"
11.
Постановление КС РФ от 11.11.2003 №16-П.// Собрание законо-
дательства Российской Федерации от 17 ноября 2003 г. N 46 (часть II) ст.
4509;
12.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от
4 декабря 1997 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета
Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе"
13.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22
июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 26
февраля 2009 г.). Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2006 г., N 8
14.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22
июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитраж-
ными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 19 апреля 2007 г.)
15.
Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О ме-
рах по повышению результативности бюджетных расходов" (с изменениями
от 23 декабря 2004 г.). Собрание законодательства Российской Федерации от
31 мая 2004 г. N 22 ст. 2180
16.
Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р
17.
Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. N 1123-р.
Собрание законодательства Российской Федерации от 17 августа 2009 г. N 33
ст. 4129
18.
Приказ Минфина РФ от 20 ноября 2007 г. N 112н. // "Российской
газете" от 22 декабря 2007 г. N 288
19.
Приказ Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. N 8н //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
от 22 декабря 2008 г. N 51
СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ДОПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ
1. С. Э. Жилинский. Предпринимательское право – М., Норма, 2000
2. Комментарий к Гражданскому Кодексу РФ, части первой (постатейный). Под редакцией О.Н.Садикова. Инфра – М, М., 2005
3. Э. Мракварт, О. Савранская, И. Стародубровская. Рекомендации по
формированию экономических и финансовых основ местного самоуправления – Москва, 2004
4. Применение Гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. К.И. Скловский. Статут, 2004
5. Управление муниципальным имуществом. Уч. пособие для преподавателя. М. АНХ, 2007 г.