а) Вступление

Загоруйко А.Е.
27.01.2009 20-15
Замечания и предложения
к проекту нормативного акта «Состав сведений публичных кадастровых карт, а также состав
сведений и виды иных кадастровых карт, которые ведет орган кадастрового учета, в
зависимости от целей использования этих карт»
«...Неопределенность содержания правовой нормы не может
обеспечить ее единообразное понимание, создает
возможность злоупотребления исполнительной властью
своими полномочиями, порождает противоречивую
правоприменительную практику, ослабляет гарантии
защиты конституционных прав и свобод, может привести к
произволу и, следовательно, к нарушению принципов
равенства, а также верховенства закона...»
Конституционный Суд Российской Федерации
а) Вступление.
…Богат литературный русский язык! Сила литературного языка проявляется в его
способности опираться в большей степени на богатое воображение читателя. Например,
литературное предложение из одного лишь слова «… Светало. …» – и перед глазами
читателя вырисовывается целая картина. Все зависит от развитости художественного
воображения читателя. Однако, у каждого читателя будет своя картина.
Но в данном случае мы обсуждаем не литературный текст, а технический и юридический
текст! У каждого читателя такого текста, будь то кадастровый инженер, собственник
недвижимости, лицо уполномоченное принимать решение, прокурор, судья или адвокат –
должно быть по возможности одинаковое прочтение текста, что достигается путем
использования однозначно трактуемых терминов, конкретных фактов, доказуемых
ссылок, завершенных перечней, отсутствия правовых ссылок «в никуда» или, что тоже
самое, адресованных в адрес законодательства в целом…
б) Начнем с названия.
Текущее название проекта документа звучит следующим образом: «Состав сведений
публичных кадастровых карт, а также состав сведений и виды иных кадастровых карт,
которые ведет орган кадастрового учета, в зависимости от целей использования этих
карт».
«Состав сведений публичных кадастровых карт…» – начальная часть фразы понятна и
достаточно конкретна. По данной фразе можно предполагать, о чем будет изложено в
документе, а также ясны границы содержимого документа. В этом месте фразы следовало
бы поставить точку. …Но дальше авторы проекта позволяют себе следующие вольности:
«…а также иных кадастровых карт…». Возникает вопрос: каких именно карт? Если эти
«иные» виды карт известны, то почему бы их сразу не перечислить в названии наравне с
«публичными» картами? Может, авторы подобным образом оставляют себе возможность
вводить в будущем новые «иные» типы кадастровых карт без изменений настоящего
проекта нормативного акта или пытаются уйти от обсуждения вопроса – чем один тип
кадастровых карт отличается от иного?
Далее. В фразе «…которые ведет орган кадастрового учета…» следует уточнить: Если
орган «учитывает», то зачем используется глагол «ведет»? Разве можно «учитывать» без
«ведения»? Таким образом, через название осуществляется закрепление некоторой (не
достаточно определенной) деятельности. Если уж речь идет о публичных кадастровых
картах, то следует использовать такие глаголы как «предоставляет», «публикует» и т.п.
Более того, даже если речь идет о секретных кадастровых картах, то орган кадастрового
учета все равно их кому-то предоставляет, только список лиц кому они предоставляются
намного уже.
Нормативная база должна регулировать, в первую очередь, права заявителей. Заявителей
не интересует «как» ведутся карты – заявителей интересует «что» конкретно они могут
получить.
Далее. Фраза «…в зависимости от целей использования этих карт…» буквально
«повисает в воздухе» – совершенно не ясно кто эти каты «использует». В названии
обозначена и закреплена роль одного субъекта – исполнителя – «органа кадастрового
учета», но ничего не сказано о потребителе информации.
Такое неконкретное название является прелюдией для аналогичного недостаточно
конкретного содержимого документа.
в) Теперь прочитаем первый пункт проекта документа: «1. Настоящий документ является
нормативно-техническим актом, устанавливающим состав сведений публичных
кадастровых карт, а также состав сведений и виды иных кадастровых карт, в
зависимости от целей использования этих карт.»
Во-первых, если это «…технический…» документ, то следует ожидать, что в нем будут
приведены необходимые и достаточные технические спецификации. Проанализируем
ниже насколько этот документ является «…техническим…» и самодостаточным.
Во-вторых, заметим, что данный пункт описывает задачу документа в целом.
Сформулированная задача документа – установить «…состав сведений…». В этом пункте
ничего не сказано об «органе кадастрового учета», следовательно, в задачу документа не
входит определение компетенции «органа кадастрового учета» по «…ведению…»
кадастровых карт. Таким образом, данный пункт входит в противоречие с названием
проекта документа, а также с последующими пунктами в которых делается попытка
определить функции органа кадастрового учета.
г) Следующий пункт: «Кадастровые карты представляют собой составленные на единой
картографической основе тематические карты, которые создаются и поддерживаются в
электронном цифровом, аналоговом графическом и ином виде.»
Есть ли определение термину «единая картографическая основа»? Каким нормативным
актом она регулируется? Кто ведет эту основу? Не лучше ли использовать более
конкретный термин – «Российская инфраструктура пространственных данных»?
Не понятен термин «…в аналоговом графическом виде…». Забыт тип – на твердой основе
(планшеты, бумага, пленка). Перечисление списка заканчивается фразой «…и в ином виде…».
Возникает вопрос - Зачем тогда перечислять? Это равносильно, что сказать «…карты
поддерживаются в любом виде – на усмотрение органа кадастрового учета…»).
Аналогично составлен и третий пункт: «…Вид и формат кадастровых карт выбирается
исходя из условий их использования…». Не указано кем выбирается. Не указан документ, в
котором эти виды и форматы перечислены.
д). Следующий пункт: «4. Содержание кадастровых карт составляют элементы
топографического и кадастрового содержания. При создании кадастровых карт элементы
топографического содержания отображаются в соответствии с условными знаками,
принятыми установленном порядке для картографической основы, а элементы
тематического (кадастрового) содержания – в соответствии с условными знаками,
устанавливаемыми Роснедвижимостью.»
Во-первых, фраза не уравновешена. При описании топографического содержания – ссылка
на некий «…порядок…», а при описании «кадастрового» содержания – ссылка на
конкретный орган исполнительной власти. Следует говорить либо о двух порядках, либо о
двух органах исполнительной власти.
Во-вторых, в условиях незавершенной Административной реформы, вместо ссылок на
конкретные орган исполнительной власти, целесообразно привязываться не к названиям, а к
их ролям, например, «уполномоченный ОИВ в такой-то сфере».
е) В пункте 5 используется термин «разгруженные топографические карты». Опят же, в
каком нормативном акте дано определении этому термину, каков порядок «…разгрузки…» и
кто несет ответственность за эту процедуру?
ж) Следующий пункт: «При использовании в качестве картографической основы
ортофотопланов, она может дополняться специальным информационным слоем, на
котором отображаются названия географических объектов (названия рек, озер, живых
урочищ, населенных пунктов и др.), а также адреса (номера домов, названия улиц, площадей
и т.п.).»
Недопустимая степень свободы для нормативно-технического документа! Права и свободы
имеют граждане, а не орган кадастрового учета. Орган кадастрового учета должен иметь
лишь обязанности. Данный документ должен быть направлен на перечисление обязательных
сведений кадастровых карт. Слово «…может…» приводит вольному толкованию, а
следовательно к возможному ущемлению прав и свобод граждан. В одном случае адреса
будут указаны, а в другом – нет. Вместо слова «…может…» следует использовать некий
критерий, который определяет условие, при котором осуществляется или не осуществляется
определенное действие.
з) Замечания к следующему 7-му пункту аналогичны:
Используется фраза «…элементы топографического содержания показываются
выборочно…». В пункте сделана попытка сформулировать критерий подобной
«…выборки…». В качестве критерия используется фраза «…сооружения, имеющие значение
ориентиров…». Однако, должен быть более четкий классификатор объектов – общепринятых
ориентиров или сформулированы более четкие правила отнесения тех или иных
топографических объектов к классу «ориентиры».
и) Читаем следующий пункт: «8. Значение масштаба кадастровой карты определяется
органом кадастрового учета в зависимости от территориального охвата и особенностей
картографируемой территории…».
Во-первых, при ведении карт в электронном виде понятие «масштаб» фактически теряет
исходный смысл, так как карту можно произвольно масштабировать на экране монитора или
распечатывать в произвольном масштабе. Основным показателем электронной карты
является «точность» – допустимая погрешность, с учетом которой хранятся координаты.
Например, для масштаба 1:500 – допустимую погрешность можно принять порядка 0,5 метра,
для М 1:2000 –2 метра, для М 1:5000 – 5 метров, для М 1:5000 – 5 метров, для М 1:10000 –
10 метров и так далее.
Также следует отметить, что понятие «масштаб» применительно к электронным картам
предполагает определенный перечень типов отображаемых объектов, определенный стиль
условных знаков и определенныt правила генерализации топографической информации. У
кадастровых карт, в отличие от топографических карт, классификатор типов объектов и
стилей существенно меньше.
Одна из главных кадастровых задач – подготовка и учет картографической информации
регистрации прав собственности на земельные участки. В населенных пунктах межевание
осуществляется с максимальной точностью (порядка 0,5 метра) – что направлено на снятие
конфликта за землю между соседними землепользователями. В межселенных территориях по
экономическим соображениям (так как высокоточная топографическая съемка –процесс
дорогостоящий), можно смириться с ошибкой определения границ земельного участка на 510-20 метров – но это в случаях, когда отсутствует предпосылки конфликта смежных
землепользователей.
Аналогичное замечание к пункту 14.
к) Аналогичные вопросы и замечания к последнему абзацу пункта 8 и пунктам 9 и 10.
Понятия «атлас», «масштаб» – применяются к выводным сведениям, а не к самому кадастру.
Современный кадастр – это не просто нарисованная карта – это общероссийский каталог
поворотных точек границ земельных участков! Это не рисунок – это цифры! Основные
вопросы: В какой системе координат они регистрируются? и Какова их допустимая
погрешность?
Организационные вопросы: почему Роснедвижимость устанавливает системы координат?
Имеет ли Роснедвижимость такие полномочия, согласно закону «О геодезии и картографии»?
Вместо слова «Роснедвижимость» целесообразно использовать «орган исполнительной
власти, уполномоченный регулировать вопросы в сфере геодезии и картографии». Данное
замечание актуально в свете незавершенной Административной реформы органов
исполнительной власти.
Аналогичное замечание к пункту 14.
л) Переходим к следующему подразделу: «Дежурные кадастровые карты». Пункт 12:
«Дежурные кадастровые карты создаются и ведутся исключительно органом кадастрового
учета в процессе внесения им в государственный кадастр недвижимости сведений о
недвижимом имуществе (земельные участки, здания, сооружения, объекты незавершенного
строительства) и сведений, которые отражаются в государственном кадастре
недвижимости.»
Опять делается попытка закрепить за «органом кадастрового учета» «…исключительные…»
полномочия создания и ведения кадастровых карт.
К чему такая формулировка? Кто посягает на сферу компетенции кадастрового органа? –
Самостоятельные регионы? Муниципалитеты? Регистрационная палата? Градостроители с их
ИСОГД? Органы геодезии и картографии? Или коммерческие геодезические организации?
Каково будет наказание этим организациям, если кто-либо из них начнет заниматься
«…созданием и ведением… кадастровых карт…»? И будут ли такие кадастровые карты
иметь юридическую значимость?
Если в нормативный акт вводить фразу об «…исключительности…» кадастровой
деятельности, то нужно определить и меру ответственности организаций – возможных
конкурентов, посягнувших на «…чужие…» полномочия. Кстати, почему данный вопрос
вообще возникает? (Может, потому что данная работа не делается в требуемых рынку
объемах или исполняется не на должном уровне?)
Второй вопрос: А является ли информационные ресурс под названием «кадастр» юридически
значимым? – Ведь юридическую значимость проекту межевания придает не факт внесения
геодезической или проектной информации в «кадастр», а факт ее регистрации в ЕГРП –
«Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество».
Как изложено в пункте 1, задача данного нормативного акта – определить лишь перечень
сведений кадастровых карт и не более. Определять полномочия органа власти следует
отдельным нормативным актом, причем, при определении полномочий органа следует в
большей мере акцентировать на его обязанностях – обязанностях реализовывать права и
свободы граждан.
Должа быть серия взаимосвязанных нормативных актов, регулирующих положения:
- об информационном ресурсе (перечень сведений) – именно этот документ мы обсуждаем;
- об операторе, о порядке ведения информационного ресурса;
- об источниках информации, о порядке пополнения ресурса;
- о порядке опубликования общедоступных сведений, о порядке предоставления сведений по
заявкам (информации ограниченного распространения и информации на возмездной основе);
- о порядке использования полученных сведений ограниченного распространения.
м) Следующий пункт: «13. Дежурные кадастровые карты, как правило, создаются и
ведутся в электронном виде».
Фраза «…как правило…» вносит существенную неопределенность в правовую норму. С
подобным негативным явлением борется Конституционный Суд РФ (см. эпиграф к
настоящей аналитической записке).
«…Как правило…» - это констатация факта на основании анализа статистики ведения
кадастра РФ или это предписание делать так в будущем?
н) Обсудим различия «публичных» и «дежурных» карт. В пункте 16 сказано: «К публичным
кадастровым картам относятся карты, содержащие общие сведения о границах
территорий и иные сведения, необходимые для ориентирования органами государственной
власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, в
границах кадастрового квартала, района, округа в целях получения информации,
содержащейся в государственном кадастре недвижимости.»
Непонятно о каком «ориентировании» идет речь. Об ориентировании на местности или в
ином ориентировании («ориентировании» в прайс-листе) - с целью получения
дополнительной информации (читай, из «дежурной кадастровой карты»)?
Обсудим состав сведений кадастровых карт (пункты 15, 22, 29).
Перечень ведений публичных кадастровых карт (пункт 22) полностью входит в перечень
сведений дежурных кадастровых карт (пункт 15). Было бы логичнее поменять местами
подразделы: сначала – «Публичные кадастровые карты», потом – «Дежурные кадастровые
карты». В перечне сведений «дежурных кадастровые карт», перечислить только
дополнительные сведения, недошедшие в «Публичные кадастровые карты». При такой
конструкции – во-первых, сразу ясно: к какой информации он имеет право публичного
доступа. Во-вторых, такие перечни сведений в последующем легче редактировать, так как
исключаются повторы. В-третьих, сразу видно – что является непубличной информацией.
о) Теперь обсудим вопрос конфиденциальности информации.
Тип карты «публичная кадастровая карта» - являются общедоступными (и, вероятно,
бесплатными). Цель карты – как сказано в пункте 16 – рассказать какие сведения еще есть в
кадастре недвижимости. Таким образом, заявитель может заинтересоваться и купить эти
дополнительные непубличные сведения.
Возникает вопрос. Все сведения заявитель может купить?
Вот перечень непубличных сведений дежурной кадастровой карты (пункт 15 – минус
пункт 22):
 границы объектов недвижимости с учетом их статуса (учтенные, ранее учтенные
объекты недвижимости, объекты недвижимости, которые носят временный






характер), юридической значимости (установленные или декларированные), типа
(наземные, подземные, надземные);
кадастровые номера объектов недвижимости (земельные участки, здания,
сооружения, объекты незавершенного строительства);
характерные точки земельных участков;
границы частей земельных участков;
границы территориальных зон и их идентификаторы;
границы зон с особыми условиями использования территорий и их идентификаторы;
местоположение пунктов опорной межевой сети и их идентификаторы.
Есть ли в этом списке секретные сведения, которые не могут быть проданы? Если да, то
целесообразно выделить соответствующие сведения. Таким образом, получится следующие
виды кадастровых карт: «публичные» - бесплатные, «конфиденциальные» - предоставляемые
заявителям на платной основе аналогично предоставлению сведений ЕГРП (ст. 8 ФЗ от
21.7.1997 N 122-ФЗ), «секретные» - не предоставляемые заявителям ни при каких условиях.
ВЫВОД
Необходимо доработать и уточнить проект документа исходя из прав и свобод граждан, а не
из ведомственных интересов «органа кадастрового учета».