Формы представительства интересов экономических субъектов

Светлана Викторовна Васильева,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры конституционного и
административного права Государственного
университета – Высшей школы экономики
Право и экономика. 2005. № 8
Формы представительства интересов экономических субъектов в деятельности
публичных органов власти: правовой аспект
К экономическим субъектам (предпринимателям, представителям бизнеса,
бизнес-сообщества)
относятся
коммерческие
организации
и
создаваемые
ими
некоммерческие союзы (ассоциации), действующие на основании Гражданского кодекса
Российской Федерации, Федерального закона «О некоммерческих организациях», Закона
РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» и других нормативных
правовых актов. Коммерческими организациями являются хозяйственные товарищества и
общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные
предприятия.
Некоммерческих
союзов
(ассоциаций)
–
объединений
предпринимателей
существует очень много, они создаются на федеральном, региональном и местном
уровнях власти. Общероссийские объединения предпринимателей имеют, как правило,
свои региональные отделения. Примерами некоммерческих союзов (ассоциаций) являются
Торгово-промышленная
промышленников
и
палата
Российской
предпринимателей,
Федерации,
общероссийское
Российский
объединение
союз
среднего
предпринимательства «Деловая Россия», общероссийская общественная организация
малого и среднего предпринимательства «ОПОРа России». Среди отраслевых и
региональных объединений предпринимателей можно назвать Ассоциацию финансовопромышленных
электробытовой
групп
и
России,
Российскую
компьютерной
техники,
ассоциацию
Пермское
товаропроизводителей
общество
развития
предпринимательских инициатив, Общественный совет предпринимателей Приморского
края и др.1
Некоммерческие союзы (ассоциации), в свою очередь, могут объединяться для
формирования общих интересов, выделенных из всего многообразия желаний и
потребностей различных экономических субъектов, а также выработки согласованных
предложений бизнес-сообщества. Примером объединения некоммерческих союзов
Материалы заседания VIII Ассамблеи по развитию делового сотрудничества и законодательной
инициативы на тему «Направления и пути правового регулирования взаимоотношений власти и бизнеса»,
состоявшегося в Москве, в комплексе «Президент-отель» Управления делами Президента РФ, 21-22 октября
2004 г.
1
1
(ассоциаций) является Координационный совет предпринимательских организаций, в
который входят представители от РСПП (крупный бизнес), «Деловой России» (средний) и
«ОПОРы России» (малый и средний). Назначение Координационного совета видится не
столько в организационном, сколько в идеологическом и программном объединении
крупного, среднего и малого бизнеса. Руководитель Координационного совета А. Шохин
полагает, что данное объединение предпринимателей сможет представлять согласованные
интересы бизнес-сообщества на встречах с Президентом РФ. В такой форме общаться
будет удобно, и власти, и бизнесу.2
К экономическим субъектам могут быть отнесены и саморегулируемые
организации, правовой статус которых в настоящий момент недостаточно определен. В
некоторых федеральных законах предусматривается образование и деятельность таких
организаций. Так, в Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» речь идет о
саморегулируемых объединениях аудиторов, в Федеральном законе «О несостоятельности
(банкротстве)» - о саморегулируемых организациях арбитражных управляющих.
Саморегулируемые организации по своей сути имеют сложную природу. С одной
стороны, они являются некоммерческими союзами (ассоциациями), нуждаются в
представительстве интересов в деятельности соответствующих органов и защите от
чрезмерного
государственного
давления.
С
другой
стороны,
саморегулируемые
организации представляют интересы государства в бизнес-среде и осуществляют
публично-властные полномочия. Наконец, саморегулируемые организации можно
рассматривать как своеобразный канал представительства интересов экономических
субъектов, являющихся членами таких организаций. Через названные организации
экономические субъекты могут привлекаться органами публичной власти к разработке
проектов федеральных законов, государственных программ по вопросам, связанным с
предметом саморегулирования, выступать с правотворческой инициативной; направлять
заключения в соответствующие органы по результатам независимых экспертиз проектов
нормативных правовых актов; вносить предложения по вопросам формирования и
реализации государственной и муниципальной политики в отношении предмета
саморегулирования.3
Коллективное
представительство
экономических
субъектов
через
некоммерческие ассоциации (союзы) благодаря объединению организационных и
финансовых ресурсов скорее может достигать положительного результата. Происходящие
См.: Предприниматели объединились. Сформирован Координационный совет предпринимательских
организаций // Коммерсантъ. 24 сент. 2004 г. №178.
3
См.: Материалы парламентских слушаний на тему: «Законодательное обеспечение административной
реформы». Комитет Государственной Думы по собственности. 8 июн. 2004 г., Малый зал, 10-00.
2
2
в последнее время интеграционные процессы в бизнес-сообществе, тенденции к
согласованию интересов экономических субъектов и коллективному представительству,
должны повысить спрос предпринимателей на участие в некоммерческих союзах
(ассоциациях) и увеличить значимость и действенность последних.
Правовое регулирование в отношении форм представительства экономических
субъектов неполно и неоднородно. Положения о возможностях и механизмах участия
названных субъектов в принятии публично-властных решений по отдельным фрагментам
необходимо собирать и систематизировать из целого ряда нормативных правовых актов.
Правовая модель представительства интересов экономических субъектов включает в себя
формы представительства, выделенные благодаря учету процедурных механизмов и
реальной практики взаимодействия экономических субъектов и публичных органов
власти. Прямо права экономических субъектов в указанной сфере в законодательстве не
установлены.
Формами представительства интересов экономических субъектов в деятельности
публичных органов власти являются: обращения с предложениями об изменении и
дополнении действующего законодательства, об отмене или введении конкретных
законов; участие в совещательных, координационных, консультационных структурных
подразделениях при органах публичной власти; выражение интересов экономических
субъектов
посредством
политических
партий;
использование предпринимателями
лоббистской деятельности для своего представительства.
Обращения экономических субъектов в органы публичной власти
По характеру содержания и направленности итогового ответа обращения можно
классифицировать на заявления, предложения, жалобы, ходатайства, петиции. Из всех
названных видов предложения и петиция являются обращениями, посредством которых
экономические субъекты могли бы оказывать воздействие на принятие публичновластных решений, заявлять о своих интересах в деятельности соответствующих органов.
Можно описать различия в содержательном значении предложения и петиции следующим
образом. Предметом предложения могут быть пожелания к проведению политических,
социально-экономических реформ, к усовершенствованию государственного порядка.
Предметом петиции (правотворческой инициативы) являются конкретные проекты
нормативных правовых актов, варианты изменения и дополнения действующего
законодательства.
Предложения и петиции представляют собой каналы «обратной связи», через
которые, во-первых, может вскрываться еще незамеченная властью проблема в
функционировании государства и указываться пути ее решения, во-вторых, может
3
выражаться реакция общества на решения, принимаемые органами публичной власти.
Таким образом, эффективный механизм рассмотрения предложений и петиций позволил
бы принимать адекватные запросам общества публично-властные решения, и тем самым
способствовал бы приближению государственных органов к населению, преодолению
политического
отчуждения
граждан
от
власти,
установлению
баланса
во
взаимоотношениях государства и личности.4
На практике предложения и петиции от экономических субъектов встречаются
довольно часто. Исследование переписки экономических субъектов и Минэкономразвития
Российской Федерации за январь – август 2004 года в департаменте правового
обеспечения позволяет привести несколько конкретных примеров. В частности,
предприниматель внес пожелания об усовершенствовании порядка оборота земель в
Москве и Московской области, коммерческая организация предложила изменить
процедуру определения происхождения товаров из Особой экономической зоны в
Калининградской области, РАО «ЕЭС России» обратилось с просьбой разработать и
принять специальный порядок лицензирования обществ, создаваемых в результате
реорганизации АО-энерго.
Процедура рассмотрения обращений разных видов должна основываться на
различных подходах к их правовому регулированию. Своеобразие содержания некоторых
обращений, исключительность решений, принимаемых по просьбе заявителей, и
специфичность соответствующих процедур не позволяют подвести к одному знаменателю
процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Так,
заявление лица в надлежащий орган публичной власти с просьбой предоставить
определенную информацию может быть рассмотрено в достаточно короткий срок.
Напротив, предложения и петиции нуждаются в более длительной и усложненной
процедуре
рассмотрения.
нормотворческого
Петиции,
процесса,
например,
должны
предусмотренные
проходить
регламентами
все
стадии
деятельности
соответствующих органов. Результат рассмотрения предложения и петиции может
заключаться в том, что орган публичной власти не учтет пожелания экономического
субъекта в публично-властном решении. Это объективный недостаток такого института
демократии как реализация предложения и петиции, поскольку мнение, выраженное в
обращении, не всегда способно воплотиться в неизменном виде в публично-властном
решении.
См.: Шигин Н.С. Обращения граждан как способ защиты субъективных прав. В сб.: Административноправовой статус гражданина / Отв.ред. д.ю.н., проф. Н.Ю. Хаманева. – М., 2004. С.112.
4
4
В законодательстве механизм рассмотрения обращений разных видов четко не
структурирован. Правовой массив реализации права на обращения запутан и усложнен.
Действует устаревший Указ Президиума Верховного Совета СССР «от 12 апреля 1968 г.
№ 2534-VII (в ред. от 2 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан». Право петиции признается не на всех уровнях власти в
Российской Федерации. Нет ясного понимания относительно содержания этого права,
механизмов его осуществления, окончательно не осознано различие в содержательном
значении
категорий
«петиция»
и
«предложение».
Невнимательное
отношение
законодателя и правоприменителя к названным обращениям связано с «идеологическим
клеймом», доставшимся этим институтам демократии с советских времен. Кроме того,
неустойчивой является система и структура органов исполнительной власти, находящихся
в состоянии административной реформы. На долю именно этих органов приходится
основной объем предложений и петиций экономических субъектов. Несовершенство
регламентов функционирования названных органов, процедур их взаимодействия между
собой препятствует эффективности рассмотрения обращений экономических субъектов.
Таким образом, нормативная модель обращений экономических субъектов в
органы публичной власти уже сама по себе не отвечает принципам системности и
устойчивости, не гарантирует экономическим субъектам равный объем возможностей
апеллировать к органам публичной власти, одинаковые стандарты рассмотрения
обращений.
Особенно
опасным,
с
точки
зрения
возможных
нарушений
прав
экономических субъектов, является регулирование рассмотрения предложений и петиции
подзаконными актами в отсутствие надлежащей правовой основы на уровне федерального
закона.
На практике встречаются случаи направления предложений в форме, не
урегулированной
правом,
в
виде
публичных
обращений
–
открытых
писем
соответствующим должностным лицам. Например, представители инвестиционных
компаний просили Президента Российской Федерации не подписывать принятый
палатами Федерального Собрания закон о внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об акционерных обществах». По мнению предпринимателей,
поправки предусматривали фактически принудительный выкуп долей миноритарных
акционеров крупнейших российских компаний. Можно полагать, что Президент
Российской Федерации удовлетворил просьбу представителей бизнес сообщества,
5
поскольку главой государства было подписано и помещено в сети «Интернет»
отрицательное заключение на этот законопроект.5
Рассмотренная форма предложений экономических субъектов с привлечением
прессы свидетельствует о слабости и неэффективности реализации обращений о
совершенствовании законодательства. Во многом поэтому, экономические субъекты
предпочитают воздействовать на принятие публично-властных решений посредством
форм непосредственного участия в обсуждении проблем государственной и общественной
жизни в рамках совещательных, координационных и консультационных структур при
органах публичной власти.
Участие экономических субъектов в совещательных, координационных,
консультационных структурных подразделениях при органах публичной власти
Участие экономических субъектов в непосредственном обсуждении вопросов
государственной и общественной жизни, в совместном с органами власти «диалоге» о
содержании принимаемых публично-властных решений осуществляется посредством: вопервых, вхождения в качестве членов и(или) экспертов в состав совещательных,
координационных консультационных структур, образуемых при высших исполнительных
органах власти, высших должностных лицах; во-вторых, вхождения в качестве членов
и(или) экспертов в состав межведомственных комиссий, образуемых при высших
исполнительных органах власти; в-третьих, вхождение в качестве членов и(или) экспертов
в состав рабочих групп, образуемых органами публичной власти при подготовке проектов
нормативных правовых актов.
Посредством таких структур, комиссий, рабочих групп экономические субъекты
могут:
соучаствовать
с
соответствующими
органами
в
обсуждении
вопросов
экономической политики и выработке предложений о совершенствовании правового
регулирования; разрабатывать нормативные правовые акты, готовить экспертные
заключения на них, вырабатывать предложения (рекомендации) о направлениях
структурного и правового совершенствования системы государства и развития экономики.
Правовая база об участии экономических субъектов в непосредственном
обсуждении вопросов государственной и общественной жизни достаточно многообразна.
Ее составляют нормативные правовые акты об образовании и статусе совещательных,
координационных, консультационных органах при органах публичной власти. Например,
Постановление
Правительства
РФ
«О
Совете
по
конкурентоспособности
и
предпринимательству при Правительстве Российской Федерации», Распоряжение Мэра
Москвы «Об Общественно-экспертном совете по малому предпринимательству при Мэре
5
См.: Козицын Севастьян, Грозовский Борис. Президент услышал инвесторов // Ведомости. 24 сент. 2004 г.
6
и Правительстве Москвы». К правовой базе о непосредственном участии экономических
субъектов в принятии публично-властных решений относятся нормы, регулирующие
процедурные аспекты деятельности органов публичной власти, в том числе связанной с
нормотворчеством. Речь идет о положениях об исполнительных органах и регламентах
законодательных органов всех уровней власти.
На практике совещательные, координационные и консультационные органы при
органах публичной власти активно функционируют. На федеральном уровне на
заседаниях Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве
РФ эффективно обсуждаются проблемы конкурентоспособности экономики и развития
предпринимательства: создание благоприятного инвестиционного климата, либерализация
валютного регулирования и т.д.6 Функционирование межведомственной комиссии с
участием, как представителей публичных органов власти, так и представителей бизнессообщества можно наблюдать на примере Тверской области. Такая комиссия создана при
Администрации Тверской области. Основной ее функцией является выявление
административных барьеров и выработка предложений об их устранении.7
Заседания рабочих групп по подготовке проектов нормативных правовых актов
являются повседневной формой соучастия бизнеса и власти в обсуждении вопросов
государственной и общественной жизни. Например, 16 сентября 2004 года в Федеральном
агентстве по энергетике прошло очередное заседание рабочей группы, на котором
обсуждался вопрос о дифференциации налога на добычу полезных ископаемых.
Тюменская нефтяная компания-ВР – инициатор по разработке технического задания для
исполнителя, который будет впоследствии готовить единый проект дифференциации
налога, - предложила привязать ставку налога к горно-геологическим условиям. Это
предложение поддерживает ЛУКОЙЛ, однако есть и другие варианты… Было решено, что
к следующему заседанию каждая компания-участница рабочей группы представит свое
техническое задание, чтобы на их основе выработать единую рекомендацию.8
На практике помимо нормативно установленных форм участия экономических
субъектов в непосредственном обсуждении вопросов государственной и общественной
жизни встречается неформальный партнерский «диалог» бизнеса и власти. Речь идет о
См.: Интервью А.Л. Мамута корреспонденту журнала «Профиль». Материалы VIII Ассамблеи по развитию
делового сотрудничества и законодательной инициативы на тему «Направления и пути правового
регулирования взаимоотношений власти и бизнеса».
7
Из интервью начальника департамента экономической и промышленной политики Администрации
Тверской области А.С. Клейменова, проведенного в 2005 г. экспертами Государственного университета–
Высшей школы экономики в рамках научного исследования под эгидой Московского общественного
научного фонда «Публичная власть и экономические субъекты: нормативная модель и реальные механизмы
взаимодействия».
8
См.: Нефтекомпании не договорились с государством о дифференциации ставки налога на добычу
полезных ископаемых // Коммерсантъ. 17 сент. 2004 г.
6
7
совместных
встречах,
взаимоотношений
предметом
государства
которых
и
являются
бизнес-сообщества
обсуждения
и
вопросов
совершенствования
законодательства. Примерами являются широко освещаемые в прессе встречи Президента
РФ с предпринимателями,9 в частности, на съездах РСПП.10 Еще пример, «23 сентября
2004 года в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации состоялась встреча
между крупнейшими производителями ликероводочной продукции и министром
сельского хозяйства России Алексеем Гордеевым. По единодушному мнению участников
мероприятия, для нормализации рынка необходимо вернуться к системе взимания акцизов
на алкоголь, действовавшей до середины 2001 года, когда все 100% акциза на спиртное
платили производители».11
Позитивное право не всегда способно охватить все многообразие и богатство
объективно
зародившихся
взаимоотношений
экономических
субъектов
и
соответствующих органов в процессе соучастия в выработке публично-властных
решений. Недостаточно определенными, и во многом благодаря этому скорее кулуарными
«теневыми», продолжают оставаться механизмы привлечения к деятельности названных
советов, комиссий и рабочих групп заинтересованных в их участии экономических
субъектов, а также порядок трансформации выработанных на паритетных началах
предложений в публично-властное решение.
Практика участия экономических субъектов в непосредственном обсуждении
вопросов государственной и общественной жизни демонстрирует насыщенность таких
партнерских отношений и огромный потенциал для их углубления и развития. В связи с
этим отсутствие четкого и полного правового регулирования представительства интересов
экономических
субъектов
посредством
рассматриваемой
формы
стимулирует
к
«выращиванию» на практике новых моделей взаимоотношений бизнеса и власти.
Выражения интересов экономических субъектов политическими партиями
Представительство интересов экономических субъектов может быть достигнуто
посредством политических партий, формирующих и выражающих волю граждан, а также
участвующих в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах. В этом
случае в государстве должна институционализироваться политическая сила, главные
направления деятельности которой связаны с формированием и выражением воли бизнессообщества, предложением модели развития экономики, описанием степени участия
См.: Чудодеев Александр. Олигархи вне конкуренции. В новом Совете по конкурентоспособности и
предпринимательству крупный бизнес оказался в подавляющем меньшинстве // Итоги. 22 июн. 2004 г.
10
См.: Шохин А. Неклассический либерализм // Итоги. 23 нояб. 2004 г. С. 15-16.
11
Акцизы на водку будут брать по старому. Алексей Гордеев поддержал производителей // Коммерсантъ. 24
сент. 2004 г. № 178.
9
8
государства в ее регулировании, механизмов взаимоотношений государства и общества,
как в целом, так и в части системы «бизнес и власть». Именно с этими направлениями,
вытекающими из сущности и целей участия такой силы в политической жизни страны,
должны связываться ее политическое позиционирование, то есть определение партией
своих позиций в политическом спектре, выбор и формирование общей стратегической
линии и тактики политического поведения.12
Многие существующие политических партий в России в своих уставах и
программах отражают направления деятельности, связанные с влиянием на улучшение
развития российских экономики и предпринимательства. В их ряду, возможно, «Союз
Правых Сил» и «Яблоко» лучше остальных политических партий позиционирует себя в
качестве силы, способной формировать и выражать интересы бизнес-сообщества.
Однако коммерческие организации и некоммерческие (союзы) больше доверяют
формам
собственного
участия
в
обсуждении
публично-властных
решений,
непосредственному «диалогу» с властью, чем политическим партиям. В интервью
корреспонденту журнала «Итоги» глава общероссийской общественной организации
поддержки малого и среднего бизнеса «ОПОРа России» Сергей Борисов на вопрос: «В
развитых странах роль посредника в «диалоге» бизнеса и властью выполняют
политические партии. Применимо ли к России это положение?», - ответил следующее.
«…Где те партии, с которыми можно говорить, с которыми можно решать проблемы?
Завершились выборы – и все они, победители и побежденные, будто бы растворились.
Получается, что цель у них была одна: прорваться во власть. Вот и приходится отчасти
заниматься решением и околополитических вопросов»13.
Уже отмечалось, что бизнес-сообщество разобщено. Отсутствие сплоченности
между предпринимателями, неосознанность ими общих желаний и потребностей
препятствуют институционализации политической силы, которая могла бы адекватно
представлять интересы экономических субъектов, и не позволяют большей части
представителей бизнес-сообщества примкнуть к уже существующей партии, заявляющей
о
намерении
добиваться
улучшения
развития
российских
экономики
и
предпринимательства. Несостоятельность организационно-структурной и идеологической
составляющей «партии предпринимателей» связана с тем, что в настоящее время еще не
сложились необходимые субъективные обстоятельства, при наличии которых такая
политическая партия могла бы институционализироваться. К названным обстоятельствам
относятся: появление субъективного осознанного интереса, вызывающего потребность в
См.: Заславский С.Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. – М.:
Институт права и публичной политики, 2003. С. 12.
13
Олег Одноколенко. Ну очень маленький бизнес… // Итоги. 13 июл. 2004 г. С.16.
12
9
создании партии; наличие кадрового ядра партии; появление социального заказа на
реализацию политического проекта по созданию новой партии и наличие обстоятельств,
работающих на ее сплочение, например, сходство идейных ценностей и воззрений
кадрового ядра партии.14
Процесс институционализации политической партии, способной представлять
интересы бизнес-сообщества, не может быть эффективным без ответа на принципиальные
вопросы: «Допустимо ли участие экономических субъектов в политике? И в какой мере?»
Российским обществом, в том числе и самими экономическими субъектами, не осознаны
статус предпринимателей и их объединений как субъектов политических отношений, их
место в политической системе. Опасность признания их полноправными субъектами
властеотношений, как уже отмечалось, может привести к продвижению в публичновластных решениях лишь узкокорпоративных интересов и тотальному «вливанию»
бизнеса во власть. Не случайно А. Шохин отмечает, что процедуры отделения бизнеса от
государства ведутся во всем мире, в том числе и отделение от процесса принятия
политических решений.15
Практика реализации представительства интересов экономических субъектов
посредством политических партий является неудовлетворительной. Правовая модель
представительства интересов экономических субъектов посредством политических партий
фиксирует статус последних без выделения каких-либо особенностей в зависимости от ее
потенциальной возможности выражать интересы тех или иных частей общества. Что не
препятствует,
в
случае
возникновения
соответствующего
спроса,
развитию
рассматриваемой формы участия бизнеса в принятии публично-властных решений.
Использование экономическими субъектами лоббистской деятельности для
своего представительства. Кадровые «вливания» бизнеса во власть
Коммерческие организации и некоммерческие союзы (ассоциации) могут
заявлять о своих интересах, обеспечивать их продвижение через покровителей во власти –
благосклонных
конкретным
государственные
должности,
экономическим
являющихся
субъектам
гражданскими
лиц,
или
замещающих
муниципальными
служащими. Заручиться покровительством гражданских и муниципальных служащих
представители бизнес-сообщества могут после оказания конкретным чиновникам
определенных «взаимовыгодных услуг». Проявлениями активного функционирования
подобных каналов связи экономических субъектов и соответствующих органов, как
правило, являются коррупция, опасное «слияние» бизнеса и власти.
14
15
См.: Заславский С.Е. Указ.соч. С. 36-37.
См.: Шохин А. Там же.
10
Регулирует ли право такие общественные отношения? И способно ли оно это
сделать? Нормативная модель представительства интересов экономических субъектов
могла бы быть установлена в федеральном законе о лоббистской деятельности, который
до сих пор не принят. При этом в качестве лоббистов не должны определяться лица,
замещающие
государственные
должности,
являющиеся
гражданскими
или
муниципальными служащими. Сущность рассматриваемой формы представительства
интересов заключатся в функционировании цивилизованного механизма реализации
интересов
предпринимателей
профессиональными
лоббистами,
участвующими
в
процедурах деятельности органов публичной власти.
Правовое регулирование выражения желаний и потребностей предпринимателей
и их объединений в процессе функционирования, как законодательных органов, так и
исполнительных органов в настоящий момент сводится к установлению правил кадрового
баланса в системе «бизнес и власть», а именно: предусматриваются запреты чиновникам
совмещать некоторые должности и одновременно, находясь на выборном посту,
государственной
или
муниципальной
службе,
заниматься
определенной
профессиональной деятельностью.
Члены Правительства РФ, депутаты, гражданские и муниципальные служащие не
вправе
осуществлять
согласно
соответствующим
законам
предпринимательскую
деятельность, состоять членами органа управления коммерческой организации на платной
основе (или не могут состоять независимо от оплаты этой деятельности), если
соответствующему лицу не поручено участвовать в управлении этой организацией на
основании нормативного правового акта. Члены Правительства РФ, гражданские и
муниципальные служащие обязаны передавать в доверительное управление под гарантии
государства или муниципалитета на время работы в должности находящиеся в их
собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.
Чиновник после увольнения с государственной гражданской службы не вправе:
замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях
гражданско-правового
договора
в
организациях,
если
отдельные
функции
государственного управления данными организациями непосредственно входили в его
должностные обязанности. Члены Правительства РФ, гражданские и муниципальные
служащие, депутаты должны при поступлении на должность, и в последствии, ежегодно
представлять в налоговые органы или уполномоченному руководителю сведения о
доходах, ценных бумагах, имуществе, принадлежащим им на праве собственности. Такие
сведения могут быть опубликованы по обращениям членов Правительства РФ,
11
гражданских
и
муниципальных
служащих.
Сведения,
представленные
членами
Правительства РФ, кроме того, направляются Президенту РФ и Федеральному Собранию.
Положения о недопустимости чиновникам совмещать некоторые должности и
параллельно заниматься предпринимательством являются определенным препятствием
коррупции в деятельности органов публичной власти, «грубого проталкивания»
узкопорпоративных интересов в ущерб интересам публичным, доминированию бизнеса
над властью. Вместе с тем правила кадрового баланса – это лишь одна из составляющих
правового регулирования такой формы представительства как выражение интересов
экономических субъектов посредством лоббистской деятельности. В законодательстве
необходимо определить механизм реализации интересов экономических субъектов, найти
организационно-структурные формы лоббистских организаций и их деятельности.
Сложность и уникальность общественных отношений в сфере лоббистской деятельности
не позволяет разработчикам соответствующего закона прийти к единообразному
пониманию содержания и формы реализации лоббизма, с помощью норм эффективно
опосредовать отношения в рассматриваемой сфере с тем, чтобы исключить возможность
коррупции.16
Таким образом, правовая модель представительства интересов экономических
субъектов посредством процедур лоббизма поверхностна, не фиксирует саму сущность
явления, определяет в основном только запреты кадрового слияния в системе «бизнес и
власть». В связи с этим большая часть подобных отношений представительства находится
«в тени». Правила кадрового баланса не систематизированы и не гармонизированы – в
законах не используются одинаковые стандарты при формулировании соответствующих
запретов, встречаются неподдающиеся пониманию разночтения. Например, федеральное
законодательство почему-то исключает депутатов Государственной Думы из остального
ряда чиновников, обязанных передавать в доверительное управление на время работы в
должности находящиеся в их собственности доли (пакеты акций). Правила кадрового
баланса применяются крайне неэффективно. На практике чиновники, нарушающие их, как
правило, не подлежат ответственности.
Нелегализованная
сущность
лоббизма
на
практике
процветает
в
гипертрофированном виде, выражающемся в представительстве интересов экономических
субъектов посредством «своего» чиновника. Прямое лоббирование последних в пользу
бизнеса достаточно распространено. Происходит «вливание» представителей бизнессообщества во власть непосредственно через занятие выборных должностей самими
См.: Толкование понятия «лоббизм» и высказывания по его определению. Два подхода к регулированию
лоббизма // Представительная власть XXI век. 2001. № 1. С.19-30.
16
12
предпринимателями или косвенно через направление в депутатский корпус «близких» к
экономическим субъектам лиц. Представители бизнес-сообщества занимают ведущие
посты в системе исполнительной власти, начиная от заместителей высших должностных
лиц и заканчивая руководителями в соответствующей системе власти. При этом, как
правило, предприниматели – чиновники не соблюдают положения о кадровом балансе
и(или) продвигают узкокорпоративные интересы организаций, которым они оказывают
покровительство. Перемещение кадров наблюдается и в обратном направлении и
выражается в пополнении рядов предпринимателей выходцами из государственного
аппарата.17
Опасность отстраненности права от решения вопросов лоббизма и нарушения
правил кадрового баланса способствуют процветанию такого феномена, как захвата
чиновниками бизнеса. С одной стороны, это проявляется в слиянии административных и
хозяйственных
функций
ряда
органов
публичной
власти,
использовании
административных барьеров для влияния на предпринимателей. Как отмечает А. Шохин,
«сейчас чиновники не нуждаются в таких мелких подачках, как взятки, потому что
пытаются отстраивать свой бизнес»18. С другой стороны, представители бизнессообщества во власти продолжают заниматься предпринимательством, активно используя
административный ресурс, который позволяет таким представителям необоснованно
доминировать в конкурентной среде.19
Негативные проявления реализации института представительства интересов
экономических субъектов, правильного в своей сути и необходимого в любом
демократическом государстве, можно было бы несколько сгладить путем целого ряда мер
–
совершенствования
правового
регулирования,
проведения
антикоррупционных
мероприятий, оптимизации организационно-структурной составляющей системы органов
власти, обеспечение равноправия доступа экономических субъектов к государственным
ресурсам и другие. Только комплексный подход к «выращиванию» института
представительства интересов экономических субъектов, осознанная концепция его
развития могут способствовать созданию эффективного механизма представительства
бизнес-сообщества в деятельности органов публичной власти.20
См.: Бунин И. Власть и бизнес: этапы большого пути // Материалы VIII Ассамблеи по развитию делового
сотрудничества и законодательной инициативы на тему «Направления и пути правового регулирования
взаимоотношений власти и бизнеса».
18
А.Шохин. Там же.
19
См.: Медушевский А.Н. Административная реформа и бизнес в России. В сб.: Изменение и консолидация
рыночного законодательства в контексте российской судебной реформы: Научные материалы – 2004. – М.:
Институт права и публичной политики, 2005. С. 365, 367.
20
Настоящая статья написана в рамках научных исследований: «Публичная власть и экономические
субъекты: нормативная модель и реальные механизмы взаимодействия» и «Конфликты между гражданами
17
13
и органами публичной власти: правовые механизмы преодоления», проводимых под эгидой Московского
общественного научного фонда и Государственного университета – Высшая школа экономики.
При написании статьи была использована правовая база данных Консультант плюс.
14