Участие НКО в бюджетном процессе как форма

Участие НКО в бюджетном процессе как форма
гражданско-правовой реабилитации инвалидов
ВЛАСОВ Я.В.
Мне придется говорить, что НКО все-таки готовы работать с
Правительством Самары. Самара оказалась тоже в сложном положении в плане
открытости и закрытости, как и Красноярск. И в 1994 году нас также приоткрыли
для поступления извне инвестиций, вместе с иностранными делегациями,
открыли, в каком виде надо представлять политику России. Поэтому движение
общественных организаций с 1994 года приняло достаточно серьезный оборот.
И на сегодня их насчитывается около 4 тысяч организаций. Примерно две трети
этих организаций занимаются вопросами, связанными с социально
незащищенными слоями населения. И, видимо, имеет смысл мне сейчас
говорить именно о тех организациях, которые представляют такие общества:
общественная организация инвалидов, организация ветеранов и т.д. Это во
время регистрации в органах юстиции и в налоговых инспекциях придает особый
статус. Говорят, что вас слишком много. Видимо, такова судьба, что нас
слишком много.
Почему это возникает?
Видимо, проблемы накапливаются в
определенном количестве, превращаются и дают новый качественный скачок. И
этот качественный скачок вытекает в общественную организацию.
Общественные организации могут быть разными. Бывает,
что люди создают
целевые организации как на государственном уровне, так и на местном уровне.
Например, для ухода от налогов многие производственные и коммерческие
организации делают собственный карман в виде общественных организаций.
Госструктуры – для того, чтобы принять деньги от зарубежных фондов в свои
общественные организации, чтобы подписать себе финансы из-за рубежа. Но
существуют такие общественные организации, которые возникают стихийно.
Это собственно стихийные общественные организации и есть реальные НКО –
той реальной третьей силой, которая может, по крайней мере, должна влиять на
властные структуры. Каким образом все это может происходить, я сейчас
попытаюсь, с точки зрения НКО, приподнести.
Итак, на наш взгляд, существуют два возможных взаимодействия или два
возможных интереса общественных организаций
в социальной политике.
Первый интерес – участие в бюджете. Бюджет для общественных организаций
- не есть что-то такое точечное. Это достаточно объемная структура, которая
имеет свои грани, на мой взгляд, три плоскости. Например, высота. Это уровень
муниципальный, региональный и федеральный.
Если общественная
организация смотрит далеко вперед, то желательно, чтобы она участвовала на
всех трех уровнях формирования бюджета.
Далее – по горизонтали.
Общественная организация представляет
интересы какой-то группы граждан, причем, эти интересы не однобоки, а
всесторонние,
то тогда имеет смысл говорить по проблеме. Например,
управление социальной защиты, управление здравоохранения, культуры,
образования и т.д. Т.е. реабилитация людей, социально незащищенных по всем
возможным параметрам.
Далее – в глубину. Существует несколько видов социальной
реабилитации: социально-бытовая реабилитация, психологическая, медицинская,
профессиональная реабилитация. Т.е. то, насколько глубоко мы ощущаем эту
проблему, и можем идти по пути конструктивного диалога с властью на уровне
протестов.
Мы немного попытались углубить эту глубину за счет введения еще
нескольких понятий: как семейная реабилитация. Считается, что если человек не
может жить в своей собственной семье, то, наверное, его сложно будет
реабилитировать в социум.
Второй вид достаточно сложной социальной
реабилитации – это гражданско-правовая реабилитация. Это отдельный подход,
это жизнь человека в его ориентированном политическом пространстве и, таким
образом, его социальная реабилитация.
Формы участия. Каким образом общественные организации могут
участвовать в общественном сознании кого угодно. Если мы хотим участвовать
в бюджете, то мы должны иметь предварительную информацию, наиболее
полную, о том, как этот бюджет формируется, когда и сколько можно для этого
бюджета сделать. Т.е. мы должны выступать как партнеры. Мы можем подавать
заявки, мы можем писать совместные проекты, прием это можно делать на
разных уровнях. Единственный вопрос: кто ты такой? Если организация
муниципальная, ели организация городская, то уровень оригинальный, тем
более, федеральный достичь сложно, практически невозможно. Если же
руководство организации видит этот спектр приложения к бюджетной политике,
то тогда имеет смысл создавать свою и городскую систему, и региональную,
пытаться двигаться на федеральный уровень.
Таким образом,
НКО могут участвовать в бюджете, они должны
участвовать в бюджете. Это их святая обязанность. Потому те проблемы людей,
которых они представляют на сегодняшний день, в основном решаются с
помощью финансовых механизмов.
Власти НКО.
Взаимодействие с властью на сегодняшний день во
многом НКО рассматривают даже как предательство. Они говорят: мы возникли
в виде альтернативы. Это очень неправильный подход, постольку поскольку
альтернативой власти является другая власть. Власть пяти человек в организации
– это не очень серьезно, если ее брать по городским и далее уровням. Например,
если у нас в области порядка двух тысяч организаций только представляют
интересы инвалидов, а самих инвалидов примерно 200 тысяч, то получается,
что организации не такие большие. И каждая из них не может отвечать за
достаточно большую группу людей. И с властью конкурировать смысла нет.
НКО должны быть обязательно партнером властных структур. И для этого
существует несколько достаточно известных подходов.
Первый подход - это взаимодействие с властью через заявки и через
создание общественных советов или общественных представительств при ветвях
власти. Например,
при губернаторе есть совет инвалидов, есть совет
общественных организаций. Это те самые структуры и органы, которые доносят
информацию сверху вниз и наоборот. Они являются представителями перед
властью и являются, в некотором смысле, конечно, ответственными власти
перед ними. Может быть, я утрирую. Но в принципе этот путь может быть, и
этот путь надо расширять.
Таким образом, мы формируем заявки, подаем в какое-то управление на
рассмотрение. Это рассматривается и корректируется. Если представители
считают, что в данном случае это направление является приоритетным
направлением, допустим, в формировании какой-то своей статьи бюджета,
безусловно,
они будут поддерживать. Иначе откуда им брать информацию?
Можно напридумывать много проблем, но реальная эта проблема видна только
наиболее приземленным слоям населения – тем организациям, которые во всем
этом работают. Таким образом, имеет смысл сказать, что власть в данном
случае выступает партнером.
Но есть еще один уровень, с которого можно власть привлекать к
сотрудничеству с общественными организациями. Как поступают депутаты?
Они ищут связи со своими общественными организациями. Фактически они
вступили в связи с общественными организациями. Себя они идентифицируют с
общественно значимыми представителями в правительстве – мэрии или России.
Таким образом,
набирая себе очки, они помогают и в какой-то мере
общественным организациям. Здесь есть только один нюанс: кто для кого
работает. Конечно,
в данном случае чиновник может спекулировать
проблемами определенной группы людей и, пытаться на этой проблеме сделать
себе имя. Скажем, не стоит стоять на пути локомотива. Он может столкнуть и
дальше пойти. Здесь возможен другой вариант: когда снизу пойдет инициатива о
том, чтобы чиновники входили в состав какой-то единой организации.
Например. Это пример нашей организации. Мы работаем с 1995 года. Наша
организация охватывает полторы тысячи человек. У нас есть городское
представительство. И есть представительства в городах области. Например,
наиболее сильным я считаю представительство г. Тольятти. Они напрямую
работают с властью и добиваются некоторых успехов. Например,
после
апрельской конференции по этой проблеме решается вопрос, по крайней мере,
есть такая информация, о том, чтобы создать в Тольятти социальнореабилитационный центр для инвалидов, больных рассеянным склерозом. Если
сам по себе этот вопрос уже возник во властных структурах, значит, для чего-то
эта общественная организация существует. Значит, такие сдвиги во власти
видны. Это один уровень – муниципальный.
На региональном уровне общественные организации, занимающиеся
вопросами по региону, входят в областной бюджет со своей программой. Опять
этот вопрос уже обсуждается и, более того, само управление социальной защиты
проталкивает ее дальше в федеральную программу. Т.е. то, что было наше, стало
достоянием и властных структур, и, естественно, наше. Они их сами толкают
дальше.
Следующий
уровень.
Для того, чтобы на местах поддержать
региональные программы, желательно иметь программу федеральную. Потому
что, если мы попытаемся весь бюджет области укомплектовать в формат одной
или нескольких общественных организаций,
никаких благ, никакой
деятельности не будет. Поэтому желательно совмещать федеральную линию и
региональные бюджеты.
Сейчас обсуждается вопрос по формированию
всероссийского общества, в законодательной
части которого будут
представлены министерства, такие
как: труда и социальной защиты,
здравоохранения, культуры, спорта, образования. Мы пытаемся идти по тем
ветвям власти, по тем проектам, которые потом сможем презентировать для
комплексной программы реабилитации своей группы людей. Вот это и есть
сращивание НКО и властных структур. И вместо того, чтобы потом искать
возможности межбюджетных взаимоотношений, мы попытаемся этих людей
объединить в рамках или формации одного юридического лица, и проводить уже
комплексные проекты на уровне федерального. Я думаю, что в этом имеется
смысл. Таким образом, общественные организации вполне могут влять на
бюджет социальный, более того, они должны это делать. И, конечно, должны
учиться это делать. Опыта работы не очень много. И наиболее успешно
работающих организаций, именно возникших стихийно, очень мало. Конечно,
нам нужно время для того, чтобы понять друг друга: и НКО, и органам власти,
которые не понимают, зачем же нужны НКО. Так что, по большому счету, НКО
– это мощное средство не только политического влияния, но и привлечения
финансов в какой-то один центр региона. Возьмите международные программы,
социальные. Так, в этом году выделено 2,4 млн. долларов на развитие
социальных программ (это зарубежные фонды). Это привлечено в областную
казну. Зарплату мы платим сотрудникам из этих средств и налоги. Поэтому это
очень мощная финансовая поддержка.
В заключение хотелось бы сказать, что для наиболее полного охвата
проблемы не хватает законодательной прописи деятельности общественной
организации в формате законодательства, допустим, региона, муниципального
образования, в конце концов, российского законодательства. Это было бы
неплохо, я дума. У нас в Самаре сейчас формируется несколько общественных
организаций, которые, видимо, будут объединяться в общественную палату.
Задача общественной палаты – не просто быть, а задача ее – регулировать
взаимоотношения НКО и властных структур. Безусловно, это будет сказываться
на бюджетном процессе. Сейчас уже направленная работа с властными
структурами есть. Участие в законотворческом процессе. В частности, недавно
был принят в последней редакции по инициативе нкошных структур закон о
благотворительности в Самарской области. В принципе власть на это идет. В
данном случае поддерживает не вопросами, а «дайте нам». Надо давать
конкретные реальные проекты, отражающие конкретные вопросы, естественно,
получать конкретное финансирование. Можно быть исполнителем, можно быть
соисполнителем – это уже второй вопрос. Мы говорим о цели - мы делаем это
для наших членов и для наших людей. Спасибо.
Вопросы:
БАЛАБОНОВ А.Е. – Московский общественный научный фонд
Это не вопрос. Просьба отнести это к высказыванию. Здесь вспоминается
одна из крылатых фраз В.С. Черномырдина: «Сколько ни занимайся партинйым
строительством, все равно получается КПСС». У меня впечатление от обоих
докладов, что, сколько ни занимайся построением нового типа отношения
вокруг бюджета, все равно получается советская система. Что я имею в виду?
Мне кажется, что воспроизводится, хотя фактура позволяет делать другие
выводы, понимание этой фактуры в рамках унитарного единого подхода. И
слова, типа сращивание НКО и власти, и в первом, и во втором докладах
относились к вовлечению жителей в бюджетный процесс. Мне кажется, что
теряет от этого очень важный, сильный тезис, что бюджет есть единица
политического процесса. Не управленческого, а политического. Мне кажется,
что взаимоотношение власти и НКО в рамках политических взаимоотношений –
это гораздо более сильная вещь, чем вовлечение НКО и вообще людей в
управленческий процесс. Потому что, идя по линии управленческой, все равно
будем иметь дело с тем, что никогда люди, не включенные, не являющиеся
представителями власти, не будут понимать тонкостей, деталей. И всегда будут
либо обманутыми, не понимающими в деталях процесса. А вот в пространстве
политических отношений они представляют самостоятельную силу. Это крайне
важно. Крайне важна политическая культура для бюджетного процесса и
организации нормальных отношений с властью на территории.
СУНГУРОВ А.Ю.
Это определенный стиль задания вопросов – он впервые на нашей
конференции.
ВЛАСОВ Я.В.
Лучший показатель будущего является прошлое. Безусловно, ничего тут
удивительного нет. И то, что у нас есть у кого-то больший, у кого-то меньший
опыт жития в той системе, которая, как мы считаем, рухнула, по-моему, ничего
ужасного тут не случилось. Да, политическая. Ну и что? Да, не унитарная. Ну и
что? Задача НКО - не политизировать свои требования и не работать, может
быть, напрямую с политиками. Первая задача (записано в уставе) – обеспечить
социальную ориентацию членов своей организации. И политическое звучание
здесь может придавать только создание общественной палаты. Если создадим
общественную палату, и попытаемся через нее лоббировать своих депутатов,
например, у нас недавно прошли выборы в Городскую думу, у нас с каждого
участка было выбрано по 2-3 представителя НКО. Т.е. само по себе участие в
политическом процессе организации НКО они уже обеспечивают так или иначе.
Безусловно, сейчас назвать этот процесс продуманным до конца, наверное, пока
мало опыта. Но мы наберемся.
Вопрос:
Как вы понимаете слово «реабилитация»?
Ответ: Реабилитация - вовзращение к социуму.
Вопрос: - Что значит – возвращение к социуму? Вы дадите определение?
Ответ: Разрешите тогда аллегорию. Для рыбы среда – вода. Для птицы
среда – воздух. Для животного – лес. Для человека среда – социум. Если у него
с психикой нет никаких затруднений, то он находится в своей среде, даже будучи
калекой. И то, что мы его по физическим недостаткам выталкиваем за борт этого
социума, является основной ошибкой. И наша задача – поставить вопрос
подхода к вопросу инвалидности.
Это логичное завершение цепочки
происходящих событий. Посему я говорю, что реабилитация – это есть
возвращение к социуму.
Продолжение реплики и вопроса: - Просто я хотела бы, чтобы у остальных
участников не сложилось мнение, что все общественные организации
придерживаются мнения, которое представлено Яном. Мы считаем, то, о чем он
говорит, это порождение нашего патерналистского государства и вариант
слияния власти и в принципе инвалидного движения. Существует другая модель
– модель независимого образа жизни. Подразумевается – не вводить человека
туда, а признавать за ним право быть таким, каков он есть. И в этой ситуации
человек сам определяет, что ему нужно. И в связи с этим существует очень
большая проблема о представительстве в общественных организациях
инвалидов.
И второй вопрос: вы принимаете участие в бюджете только для получения
финансов для конкретной организации, либо привлекаете других участкниво
бюджетного процесса?
ВЛАСОВ Я.В.
Благодарю за вопрос. Я хотел бы сказать, во-первых, по первой части
программы, что жить в социуме и быть от него отдельно, безусловно, нельзя.
Социум активно влияет на состояние инвалида. И наша задача ему помочь. Это
наша проблема. Мы можем сказать, как мы можем действовать по отношению к
человеку на коляске. А человек на коляске может оценить, как его адаптировали
к среде обитания.
Что касается строки в бюджете, строка в бюджете не является самоцелью.
Дело в том, что пласт проблем, связанный с такой тяжелой патологией молодых
людей, как рассеянный склероз… Два слова объяснения, что это такое. Это
состояние, когда
тело уничтожает собственный мозг. Это связано с
конфликтом, который развивается в возрасте от 16 до 30 лет. У человека нет
возможности ни ходить, ни говорить. Поэтапно нарушается координация
движений, появляются некоторые психические отклонения. Это достаточно
тяжелое состояние. У этих людей есть дети. У этих детей есть родственники,
молодые семьи. Поэтому та проблема, которую мы поднимаем, мы попытаемся
охватить все стороны жизни инвалидов, человека с ограниченными
возможностями, имеющего патологию, и в медицинском, и в научном, и в
социальном плане: в плане семьи, в плане трудоустройства, в плане создания
целостных семей. У нас сейчас есть школы для детей и семей инвалидов. Мы
пытаемся реабилитировать детей с тяжелой обстановкой в семье.
Статья в
бюджете не является самоцелью.
Целью проекта является создание
полифцнкционального реабилитационного центра, который мог бы всесторонне
реабилитировать этих людей. Я ответил на вопрос?
Продолжение вопроса: - Частично. Я хочу еще подчеркнуть, что в этой
проблеме абсолютно отрицается право человека иметь все те условия, которые
имеем мы. Здесь вопрос просто изменения окружающей среды. И вот это право
человека никак не желает понять государство. Оно упорно пытается объяснить,
что нужно сделать то-то…
СУНГУРОВ А.Ю.
Простите, мне важно, не как вы объясняете, а то, что люди сами хотят
сказать. Дайте человеку возможность сказать самому за себя. А то, что вы
хотите сказать, скажите от себя. Но мы очень любим говорить, что думает
другой человек по поводу того или иного вопроса. Пожалуйста, последний
вопрос.
Вопрос:
Несколько слов о технологии. Когда мы говорим об участии в бюджетном
процессе, либо это строчка (по данной ситуации) либо в разделе
«здравоохранение», либо «социальная политика». Известно, что бюджет всегда
вносит администрация. В связи с этим: кто является инициатором внесения
данной позиции в разделе бюджета, и на каком уровне формирования расходной
части бюджета общественная организация, перед тем, как администрация внесет
в законодательный орган, на уровне обсуждения законодателями, когда вносятся
поправки, в 3-м чтении, наиболее эффективно может принимать участие?
ВЛАСОВ Я.В.
Спасибо за вопрос. Мы вносим проект на стадии формирования бюджета,
получив третью строку. Управление социальной защиты этот проект посмотрело,
внесло в свой проект. Но я считаю, что, наверное, наиболее эффективно… Если
не подать этот проект, то потом бесполезно вносить какие-то изменения.
Поэтому на каждом этапе формирования бюджета организация, которая подает
проект, пытается участвовать, должна обязательно присутствовать каким-то
образом. Она должна влиять на формирование, на принятие, безусловно,
контролировать использование бюджетных средств.
НЕЗДЮРОВ А.Л.
Вчера на секции выяснилось, что вы относитесь к организациям, которые
много работают на региональном, на федеральном уровне, и вы упомянули, что
нужно для деятельности НКО модифицировать законодательство. Могли бы вы
сказать, на местном уровне все могут сказать, что нужно для их действия, а что
вы имеется в виду про федеральный уровень?
ВЛАСОВ Я.В.
Таким образом,
что вопросы касаются больше муниципального и
регионального уровня, прописывания работы НКО и верхней палаты, на мой
взгляд, выглядит как понятие ненормального. Каким образом эта структура
должна работать на федеральном уровне, я еще не знаю.
СУНГУРОВ А.Ю.
Спасибо большое. Я хотел бы отметить, что в процессе дискуссии
возникла очень интересная тема – управленческое и политическое изменение
бюджета. В этом еще важно понять, что такое политическое - в смысле полис
или политика. У нас есть одно слово «политика». И в этом плане
использование термина о политическом участии включает в себя понятие
гражданского участия, есть общественное участие. На каком уровне мы говорим
о принятии участия в бюджетном процессе? Я был бы рад, если бы мы
подумали, и в нашей дискуссии это нашло бы отражение.