ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона
"О минимальных государственных стандартах организации
работы и деятельности по опеке и попечительству
несовершеннолетних"
Данный законопроект разработан в связи с принятием ряда
Федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Семейный
кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации,
Трудовой кодекс Российской Федерации в части регулирования вопросов
организации и деятельности органов исполнительной власти по опеке и
попечительству над детьми, новой концепции законного представительства
интересов несовершеннолетних, введения патронатного воспитания как
формы семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей,
регулирования отношений, возникающих при патронатном воспитании таких
детей.
Основная идея законопроекта заключается в обеспечении и единства
подходов и обеспеченности действий по охране прав и защите детей,
нуждающихся в государственной защите, на всей территории Российской
Федерации.
Целью разработки является совершенствование законодательства,
регулирующего деятельность по защите прав детей в части, относимой к
организации работы органов опеки и попечительства и обеспечению
минимальных государственных стандартов для проведения этой работы на
всей территории Российской Федерации.
В работу органов опеки и попечительства включается выявление детей,
находящихся в социально опасном положении или утративших родительское
попечение (детей, нуждающихся в государственной защите), принятие мер
по предотвращению изъятия ребенка из семьи, оказанию помощи
биологической семье ребенка с целью достижения изменений в семье и ее
социальной реабилитации. Если же это не представляется возможным, – по
дальнейшему, в первую очередь, семейному устройству, как временному, так
и постоянному, тех детей, дальнейшее проживание которых с
биологическими родителями не возможно. Данный комплекс задач
предполагает проведение оценки потребностей развития ребенка,
способности семьи их обеспечить, факторов социального окружения семьи и
ребенка. Очевидно, что весь этот комплекс вопросов требует привлечения
различных специалистов и выстраивания единого подхода в процессе
принятия решений о формах защиты прав ребенка и оказанию ему помощи.
2
Перемещение функций по опеке и попечительству с уровня местного
самоуправления на уровень органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации требует как выстраивания единого процесса защиты
прав ребенка, так и установления государственных минимальных требований
к обеспечению профессионального комплексного подхода к ведению дела по
защите прав ребенка на местах, минимальных нормативов организации
системы территориальных органов опеки и попечительства и
специализированных уполномоченных организаций этих органов, имеющих
необходимый персонал и осуществляющих свою работу исходя их общих
принципов.
Авторы законопроекта предполагают урегулировать вопросы
реформирования детских интернатных учреждений, создания сети
уполномоченных организаций органов опеки и попечительства - центров
профилактики социального сиротства и семейного устройства детей.
Предметом правового регулирования законопроекта являются
правовые отношения в семейно-правовой сфере. Действие норм,
установленных законопроектом, будет распространяться на органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных
лиц, органы государственной власти Российской Федерации и их
должностных лиц, осуществляющие деятельность по опеке и попечительству
над несовершеннолетними.
Концепция законопроекта предусматривает закрепление:
исполнения функций по опеке и попечительству, профилактике
социального сиротства органами исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, их территориальными подразделениями и
уполномоченными организациями, центрами профилактики социального
сиротства и семейного устройства детей;
категорий детей, в отношении которых органы защиты прав детей
правомочны принимать решения по защите их прав и законных интересов
(категории детей, нуждающихся в государственной защите, включающей
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей,
находящихся
в социально опасном положении, безнадзорных и
беспризорных детей);
принципов деятельности органа опеки и попечительства;
планирования
попечения
над
ребенком,
нуждающимся
в
государственной защите;
круга вопросов, относящихся к компетенции органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, их территориальных подразделений,
комиссий по охране прав детей, уполномоченных организаций, центров
профилактики социального сиротства и семейного устройства детей по
осуществлению профилактики социального сиротства и опеки и
попечительства в отношении несовершеннолетних;
ответственности этих органов за надлежащее осуществление работы по
опеке и попечительству, за соблюдение принципов организации работы
3
органа опеки и попечительства, обеспечение безопасности и потребностей
развития
детей,
нуждающихся
в
государственной
защите, за
подготовленность кадров органов опеки и попечительства и качественное
исполнение ими своих задач.
Законопроект
направлен
на
установление
минимальных
государственных стандартов в отношении:
перечня вопросов, отнесенных к компетенции центрального органа
опеки и попечительства субъекта Российской Федерации; организации
работы комиссий по охране прав детей;
деятельности по выявлению детей, нуждающихся в государственной
защите, определению потребностей их развития, планированию мер по
защите их прав;
перечня вопросов, отнесенных к компетенции территориальных
органов опеки и попечительства и организации их деятельности; перечня
вопросов, отнесенных к компетенции уполномоченных организаций по опеке
и попечительству;
деятельности центра профилактики сиротства и семейного устройства
детей; полномочий центра профилактики сиротства и семейного устройства
детей; осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка,
нуждающегося в государственной защите;
перечня критериев оценки эффективности работы по опеке и
попечительству;
содержания деятельности органов опеки и попечительства, связанной с
предоставлением
социально-реабилитационных
услуг
ребенку,
нуждающемуся в государственной защите, родителям и замещающим
семьям; минимальных требований для создания условий для деятельности по
опеке и попечительству.
Для обеспечения конституционных прав детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в
социально опасном положении, безнадзорных и беспризорных детей на всей
территории Российской Федерации, обеспечения единого для страны
минимального стандарта действий органов исполнительной власти по опеке
и попечительству, гарантирующего соблюдение и обеспечение реализации
прав ребенка, установленных законом, эффективности расходования
бюджетных средств с ориентацией на результат для конкретного ребенка,
требуется законодательное регулирование вопроса об установлении
минимальных государственных стандартов организации деятельности по
опеке и попечительству и насыщения ее профессиональными кадрами,
создания организаций, осуществляющих работу по опеке и попечительству
над несовершеннолетними и лицами из числа детей- сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, выстраивание единого процесса
планирования действий и мер по защите прав ребенка.
Предлагаемый законопроект призван урегулировать проблему
обеспечения единых стандартов деятельности органов исполнительной
власти
субъектов
Российской
Федерации,
их
территориальных
4
подразделений, уполномоченных организаций при осуществлении защиты
прав и законных интересов несовершеннолетних на территории Российской
Федерации. Данным стандартом можно считать: саму организацию работы
по опеке и попечительству и ее обеспеченность, определение единого
контингента детей, в отношении которых осуществляется работа по защите
прав ребенка, введение планирования попечения над ребенком, вопросы
формирования сети профессиональных организаций (уполномоченных
организаций органа опеки и попечительства – центров профилактики
сиротства и семейного устройства детей), выполняющих ту или иную работу
по опеке и попечительству, от выявления и оценки детей, нуждающихся в
государственной защите, проведения социально- профилактической работы с
такими детьми, по дальнейшему устройству этих детей в замещающие семьи,
по дальнейшей помощи этим детям и семьям, а также согласования
параметров оценки потребностей ребенка и семьи, порядка контроля за
развитием ребенка, нуждающегося в государственной защите.
В настоящее время правовое регулирование вопросов работы органов
опеки и попечительства по защите прав и законных интересов детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется Семейным
кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской
Федерации, федеральными законами "О государственном банке данных о
детях, оставшихся без попечения родителей", "О дополнительных гарантиях
по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей" и "Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних", а также Кодексом Российской
Федерации об административных правонарушениях, Уголовным кодексом
Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской
Федерации от 4 апреля 2002 года № 217 "О государственном банке данных о
детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за
его формированием и использованием" и нормативными актами субъектов
Российской Федерации, осуществляющих деятельность по опеке и
попечительству над несовершеннолетними.
На органы местного самоуправления в качестве специальной задачи
возложена
закрепленная
Конституцией
Российской
Федерации
государственная функция по защите и поддержке несовершеннолетних. Эта
практика доказала свою неэффективность и недавно был внесен
законопроект о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской
Федерации, концепция которого одобрена Государственной Думой, согласно
которому вопросы организации деятельности по опеке и попечительству
были переданы в ведение органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Однако при этом работа по опеке и попечительству (т.е. работа по
охране прав детей) не обеспечена необходимыми едиными федеральными
стандартами деятельности органов опеки и попечительства по ее
осуществлению на всей территории Российской Федерации и требует
незамедлительного регулирования. Это связано с отсутствием единой
5
нормативной базы, профессиональных служб и подготовленных сотрудников
при значительном объеме и специальном характере работы, требующей
привлечения специалистов.
Органы опеки и попечительства в соответствии со ст.121 Семейного
кодекса Российской Федерации работают только с "детьми, оставшимися без
попечения родителей", руководствуясь при этом примерным перечнем
оснований для признания ребенка относящимся к категории утративших
попечения родителей.
Статьей 16 Федерального закона от 24.06.99 г. № 120 – ФЗ "Об основах
системы
профилактики
безнадзорности
и
правонарушений
несовершеннолетних" установлено, что органы опеки и попечительства
участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной
профилактической работы с несовершеннолетними, в соответствии со
статьей 5 указанного закона, если они являются сиротами либо остались без
попечения родителей или законных представителей, а также осуществляют
меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних,
нуждающихся в помощи государства.
Профилактическая работа с детьми, нуждающимися в государственной
защите, проживающими в семьях, находящихся в социально опасном
положении, в трудной жизненной ситуации, не входит в обязанности органов
опеки и попечительства.
Чтобы восполнить этот пробел и организовать единый процесс работы
с ребенком, начиная от возникновения неблагополучия в его семье и до
завершения работы с этим ребенком (снятие семьи с учета в органе опеки и
попечительства в случае ее социальной реабилитации или в случае
усыновления этого ребенка), в законодательстве следует унифицировать
категории детей в отношении которых осуществляется социальное
вмешательство в семью, ввести планирование попечения как основную
обязанность органа опеки и попечительства, его уполномоченными
организациями и территориальными отделами, утвердить стандарты услуг,
предоставляемых органом опеки и попечительства, закрепить необходимость
переноса работы на места для непосредственного прямого контакта с детьми
и семьями и своевременности предоставления им качественной помощи,
установить требования по обеспечению качества предоставления этих услуг
и порядок контроля качества.
Принятие данного законопроекта создаст нормативно-правовую базу
для реорганизации и модернизации работы по опеке и попечительства над
несовершеннолетними; позволит создать пошаговый механизм ведения дела
по защите прав ребенка, включающий планирование мер защиты и их
пересмотр на основе достигнутого результата для каждого ребенка; позволит
значительно расширить круг детей и семей, которые смогут получить
профессиональную помощь в сложных ситуациях, с которыми семьи не
справляются самостоятельно; урегулирует отношения между органами опеки
и попечительства и другими органами государственной власти по вопросам
защиты прав и законных интересов детей, ликвидирует межведомственную
6
разобщенность; позволит реформировать учреждения для детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей.
Законопроект позволит создать гарантии для обеспечения базовых прав
ребенка на всей территории Российской Федерации, ввести единый процесс
защиты прав ребенка,
и наделения органа опеки и попечительства
руководящей ролью, введения планирования попечения над ребенком,
создания сети профессиональных уполномоченных организаций органа
опеки и попечительства, обеспечивающих деятельность органов опеки и
попечительства на всех этапах защиты прав ребенка, введет стандартизацию
организации такой работы на всей территории Российской Федерации и
единую систему оценки эффективности этой работы.
Законопроект позволит эффективно решать вопросы защиты как детей,
утративших родительское попечение, так и детей, проживающих в семьях и
находящихся в социально опасном положении, предотвращения социального
сиротства, снижения количества детей, отбираемых у родителей и
помещаемых в специализированные учреждения, совершенствованию форм
семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
В случае принятия проекта федерального закона "О минимальных
государственных стандартах организации и деятельности по опеке и
попечительству несовершеннолетних" потребуется внесения изменений в
другие законодательные акты Российской Федерации:
Семейный кодекс Российской Федерации;
Трудовой кодекс Российской Федерации;
Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации;
Гражданский кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон "О государственном банке данных о детях,
оставшихся без попечения родителей";
Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";
Федеральный
закон
"Об
основах
системы
профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях;
Уголовный кодекс Российской Федерации;
Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002
года № 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без
попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и
использованием".
Принятие данного законопроекта может потребовать дополнительного
расходования средств из федерального бюджета, не потребует увеличения
численного состава федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных
государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией
Российской Федерации.
7
При подготовке законопроекта к внесению на рассмотрение
Государственной Думой авторы законопроекта учли заключение
Правительства Российской Федерации и дополнительно включили в
законопроект статью 18 "Основы финансирования деятельности центров
профилактики
сиротства
и
семейного
устройства
детей
и
патронатных семей".