Калининград как пилотный регион в отношениях Россия-ЕС
advertisement
Калининград в отношениях России и ЕС Сценарный прогноз Сергей Медведев, Российско-европейский Центр экономической политики (РЕЦЭП) 1. Введение Калининград – одна из ключевых переменных российской внутренней и внешней политики и отношений России и Евросоюза. На этот регион, как ни на какой другой, завязан целый узел проблем, решение которых требует стратегического планирования. В Калининграде в большой мере решается будущее отношений России и объединенной Европы. Поэтому представляется необходимым сформулировать стратегическую перспективу и затвердить основные направления федеральной политики в отношении этого субъекта федерации. В данном прогнозе представлены основные сценарии развития Калининградской области. Сценарии генерируются в четыре этапа: 1. Определяются глобальные тенденции, влияющие на отношения России и ЕС и на Калининград. 2. На основе этих тенденций определяются ключевые параметры для среднесрочного прогнозирования будущего. Таким параметром является роль государства в экономике и политике. 3. Используя роль государства как основной параметр, мы генерируем четыре набора сценариев: а. Будущее России (сценарии R1, R2, R3) б. Будущее Евросоюза (сценарии E1, E2, E3) в. Будущее отношений России и ЕС, которое определяется в зоне пересечения российских и европейских сценариев (сценарии RE1, RE2, RE3) г. Будущее Калининграда (сценарии К1, К2 и К3), которое зависит от сценариев отношений России и ЕС 4. Из калининградских сценариев выявляется наиболее перспективный («Пилотный регион»). Намечаются основные направления федеральной политики по его осуществлению («Дорожная карта»). Технология прогнозирования указана на Схеме 1. Схема 1. Технология прогнозирования 1 КЛЮЧЕВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ: глобализация и адаптация КЛЮЧЕВОЙ ПАРАМЕТР: роль государства R1 E1 K1 RE1 R2 E2 K2 RE2 R3 E3 Европейские сценарии K3 RE3 Российские сценарии Пилотный регион Дорожная карта 2. Тенденции современного мира и параметры прогноза Основной тенденцией современного мира является глобализация, которая проявляется как унификация и интеграция экономических и политических систем (в том числе движение к единому европейскому государству), проникновение рынков и во все сферы жизни и дерегуляция рынков, американизация глобальной культуры и возникновение «нового мирового порядка», обеспечивающего доминирующее положение стран Запада. В то же время, глобализация чревата фрагментацией, расколом мира на тех, кто «вписался» в новую систему, и тех, кто был ей отброшен на периферию, вызывает протест в государствах, нациях и группах, которые хотят сохранения собственной идентичности. Изнанкой глобализации является также международный терроризм. На пересечении основных линий разлома оказывается государство. С одной стороны, глобализация размывает его суверенитет, с другой – государство адаптируется, укрепляется и видоизменяется. Соответственно, ключевым параметром для прогнозирования будущего является роль государства в двух областях: а. В экономике (от этатистской до либеральной) б. В политике (от унитарной до плюралистической) Эти параметры можно представить в виде оси абсцисс и оси ординат на графике в Схеме 2. Схема 2. Параметры прогнозирования 2 Централизованная/ Интегрированная Экономическая ось Политическая ось Этатистская/ Регулируемая Либеральная/ открытая Децентрализованная/ Плюралистическая 3. Российские сценарии Используя этот график, мы генерируем три возможных сценария развития России, представленных на Схеме 3. Схема 3: Российские сценарии Централизованная/ Интегрированная R3: Бюрократический капитализм R1: Административная модернизация Либеральная/ открытая Этатистская/ Регулируемая R2: Либеральная модернизация Децентрализованная/ Плюралистическая R1: Административная модернизация 3 В этом сценарии, который с общих чертах проводился в 2000-2003гг., политическая централизация (выстраивание «административной вертикали») используется для целей экономической и социальной модернизации, демонополизации и дебюрократизации экономики и реформы патерналистской социальной системы. Схемы корпоратизма, нацеленные на перераспределение ресурсной ренты и капиталоемкие модернизационные проекты, напоминает модернизацию по модели Южной Кореи. R2: Либеральная модернизация В этом сценарии экономическая либерализация и «открытие» российской экономики сочетаются с широким политическим плюрализмом и расширением федерализма. Это сценарий «модернизации снизу», путем развития гражданского общества, малого и среднего бизнеса и регионализма, модернизация по модели Центральной Европы в 1990е (Чехия). R3: Бюрократический капитализм Данный сценарий, черты которого прослеживаются в последний год, означает становление неформального государственного капитализма, в котором частные корпорации де-факто контролируются федеральной бюрократией. Наблюдается высокая концентрация собственности, затягивание структурных реформ и растущая зависимость от сырьевого экспорта. При сохранении формальных рамок демократии, технологии управления становятся все более авторитарными, возрастает роль бюрократической и силовой корпораций, возможна однопартийная диктатура по типу Мексики или Японии в 1960е-80е. Неоимперская политика России в СНГ приводит к установлению «холодного мира» с Западом. 4. Европейские сценарии Та же схема использована для представления сценариев эволюции Евросоюза Схема 4: Европейские сценарии Централизованная/ Интегрированная E3: Крепость Европа E1: Глобальный игрок Либеральная/ открытая Этатистская/ Регулируемая E2: Европа регионов Децентрализованная/ Плюралистическая 4 Е1: Глобальный игрок Данный сценарий предполагает одновременное расширение и углубление европейской интеграции, принятие Конституции ЕС, вступление в ЕС Турции и ряда других стран, вплоть до Украины (последнее маловероятно). Либеральная экономическая политика сочетается с консолидированной внешней и оборонной политикой: ЕС берет на себя роль глобального актора, способного соперничать с США Е2: Европа регионов Провал конституции ЕС на национальных референдумах ведет к ослаблению центральных институтов, ре-национализации и регионализации европейской политики. При отсутствии центральной политики европейские страны втягиваются в глобальные рынки, но Европа не способна играть цельную роль на мировой арене. Е3: Крепость Европа Неблагоприятная внешняя среда (проблемы терроризма и ОМП, климатические, экологические и техногенные катастрофы и т.п.) ведут к тому, что Европа замыкается в себе, возводит визовые и пограничные барьеры и проводит политику протекционизма и изоляционизма. Расширение останавливается на нынешней отметке в 25 стран (плюс обещанное вступление Румынии и Болгарии в 2007г.). 5. Сценарии отношений Россия-ЕС Пересечение трех российских сценариев, R1, R2 и R3, с тремя европейскими сценариями, Е1, Е2 и Е3, дает матрицу из 9 вариантов, которые сводятся в трем сценариям, RE1, RE2 и RE3. (См. Схему 5) Схема 5: Отношения Россия-ЕС Россия Либеральная Административная Бюрократический модернизация модернизация капитализм Европа Глобальный игрок Партнерство Застой Холодный мир Европа регионов Застой Застой Холодный мир Крепость Европа Холодный мир Холодный мир Холодный мир RE1: «Холодный мир» 5 При стечении неблагоприятных глобальных сценариев (терроризм, распространение ОМП, геополитическое соперничество за ресурсы) возможно нарастание отчуждения между Россией и ЕС, которое выльется в визовые, пограничные и торговые барьеры и возможную отсрочку вступления России в ВТО. RE2: Застой Этот сценарий продолжает нынешние тенденции в отношениях России и ЕС: слабость институтов сотрудничества, непродуктивные саммиты и отсутствие единой российской политики в ЕС. Европа не идет на крупные инвестиции и отстраняется от участия в модернизации России; одновременно нарастают трения в области внутренней безопасности (визы, ре-адмиссия) и стратегическое соперничество ЕС и России в СНГ. RE3: Партнерство Институализация сотрудничества России и ЕС ведет к статусу «особого партнера» для России и, возможно, к адаптации части acquis communautaire в российском законодательстве. Реализуется концепция «четырех общих пространств» в экономике, внутренней и внешней политике и гуманитарной сфере. 6. Калининградские сценарии С одной стороны, сценарии развития Калининграда «вложены» в сценарии отношений России и ЕС. С другой стороны, при наличии политической воли, сценарий К3 («Пилотный регион») может развернуться при гораздо более широком наборе обстоятельств в России и Европе. (См. Схему 6). Схема 6: Калининградские сценарии Россия Либеральная Административная Бюрократический модернизация модернизация капитализм Европа Глобальный игрок Пилотный регион Застой/льготы Форпост Европа регионов Застой/льготы Застой/льготы Форпост Крепость Европа Форпост Форпост Форпост К1: Форпост Увеличение глобальных рисков и ухудшение отношений Россия-ЕС и Россия-НАТО могут привести к ре-милитаризации балтийского региона. Калининград снова окажется в положении «форпоста» и двойной периферии. К2: Застой / сохранение льгот 6 Сохранение нынешних застойных тенденций в области продиктовано наличием большого числа частных интересов, от «теневой ренты», извлекаемой из режима ОЭЗ, до «статусной ренты» российской бюрократии, о которой говорил В.В. Путин на встрече с журналистами 24 декабря 2004г. Калининград сохранит свою «наркотическую зависимость» от льгот и импорта в режиме ОЭЗ, структурную недоразвитость и «растратную модель». К3: Пилотный регион Этот сценарий представляет собой транснациональный экономический и политический проект, в котором РФ и ЕС выступают как ко-спонсоры, а Калининграду придается статус зарубежной территории РФ. Новая промышленная модель предусматривает переориентацию режима льгот в сторону экспорта товаров и услуг (прежде всего в ЕС) и повышение конкурентоспособности Калининграда, вплоть до отмены льгот. 7. Опережающая роль «пилотного региона» Суть «пилотного региона» в том, что при активном политическом подходе он может осуществиться не только в сценарии партнерства России и ЕС (т.е. при либеральной модернизации России и при глобальной роли ЕС), но и при других, менее благоприятных, сценариях, за исключением откровенно конфронтационных и изоляционистских. (См. Схему 7). Схема 7: Опережающая роль «пилотного региона» Россия Либеральная Административная Бюрократический модернизация модернизация капитализм Европа Глобальный Пилотный игрок регион Европа регионов Крепость Европа Застой/льготы Пилотный регион Застой/льготы Застой/льготы Форпост Форпост Форпост Форпост Форпост «Пилотный регион»– это игра на опережение, позволяющая преодолеть нынешние неблагоприятные тренды в отношениях России и ЕС. Говоря языком программистов, это можно назвать отладкой общего интерфейса при различии операционных систем, проверкой совместимости двух систем. Осуществление концепции «пилотного региона» потребует составления Россией и ЕС своего рода «дорожной карты», в которой будут прописаны основные этапы сотрудничества. С российской стороны, необходима федеральная программа, определяющая основные направления федеральной политики в отношении Калининградской области. В числе этих направлений должны значиться: 7 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Интеграция в европейское экономическое пространство Создание институциональной базы сотрудничества Модификация режима ОЭЗ Улучшение качества федерального и регионального управления Улучшение условий для бизнеса и снижение административных барьеров Развитие инфраструктуры Стимулирование экспорта и конкурентоспособности Поддержка малого и среднего бизнеса. «Пилотный регион» сможет играть важную роль в российской внутренней и внешней политике. Из заложника российско-европейских отношений, с их взлетами и падениями, Калининград может превратиться в определяющий фактор этих отношений, поможет развязать их наиболее сложные узлы. Осуществление концепции «пилотного региона» может существенно улучшить, в интересах России, геополитическую ситуацию, сложившуюся в Европе после двойного расширения НАТО и ЕС. Оно будет способствовать становлению глобального, стратегического мышления в ЕС, реализации выгодного для России евросценария «глобальный игрок». Внутри самой России, практическое воплощение «пилотного региона» будет способствовать укреплению подходов и сил, нацеленных на модернизацию, содействовать административной реформе и обузданию рентного поведения федеральной и местной бюрократии. Это подаст сигнал о том, что Россия, даже в условиях нынешнего укрепления административной вертикали и усилившихся противоречий с Западом, остается приверженной курсу на либеральную модернизацию и открытость внешнему миру. В этом смысле, Калининград может стать опытным полигоном планомерного и успешного встраивания России в процесс глобализации. 8
