Поясн.записка

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона "О внесении изменений
в некоторые законодательные акты Российской Федерации
в связи с обеспечением безопасности на транспорте"
Проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением
безопасности на транспорте" разработан в соответствии с поручениями
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
предусматривающими разработку и внесение в установленном порядке
изменений в уголовное и административное законодательство Российской
Федерации, направленных на усиление ответственности за нарушения
требований безопасности на объектах транспортной инфраструктуры, а также
на ужесточение наказания за незаконное вмешательство в деятельность
транспорта.
Принятие данного закона обусловлено необходимостью выполнения
государственной функции по обеспечению транспортной безопасности,
совершенствования юридических норм по ответственности за невыполнение
требований транспортной безопасности, устранения имеющихся в
законодательстве несоответствий требованиям Федерального закона от
09.02.2007 № 16-ФЗ "О транспортной безопасности", связанных с повышением
уровня ответственности за невыполнение требований транспортной
безопасности, а также возрастанием угрозы совершения террористических
актов на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах,
реализацией международных требований безопасного функционирования
транспортного
комплекса,
непрекращающимися
фактами
несанкционированного вмешательства в его деятельность.
В настоящее время отдельные вопросы в области обеспечения
транспортной безопасности находят свое отражение во множестве отдельных
законодательных актов, таких как: Воздушный Кодекс Российской Федерации,
Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, Кодекс внутреннего
водного транспорта Российской Федерации, Федеральный закон от 10.12.1995
№ 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральный закон от
08.11.2007 № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности и
о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации", Федеральный закон от 08.01.1998 № 10-ФЗ "О государственном
регулировании развитии авиации", Закон Российской Федерации от 18.04.1991
681451942
2
№ 1026-1 "О милиции", Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ
"О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон
от 31.07.1998 № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море
и прилежащей зоне Российской Федерации", Федеральный закон от 10.01.2003
№ 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации",
Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ "Устав железнодорожного
транспорта Российской Федерации", Федеральный закон от 09.02.2007
№ 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Федеральный закон от 06.03.2006
№ 35-ФЗ "О противодействии терроризму", иные законы; в ряде Указов
Президента Российской Федерации и постановлений Правительства
Российской Федерации.
Контуры единой государственной системы обеспечения транспортной
безопасности в российском законодательстве стали обозначаться лишь с
вступлением в силу Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ
"О транспортной безопасности". При этом многие нормативные правовые акты
до сих пор не соответствуют как этому Федеральному закону, так и
имеющемуся характеру и уровню угроз.
Несмотря на детальную регламентацию вопросов, связанных с
наступлением административной и уголовной ответственности в области
транспортной безопасности, в связи с вступлением в силу Федерального закона
"О транспортной безопасности", составы административных правонарушений
и преступлений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях (Глава 11) и Уголовным кодексом
Российской Федерации (Глава 27), также нуждаются в существенной
корректировке.
Характеристика криминогенной обстановки на объектах транспортной
инфраструктуры обуславливается сохранением нарастания количества актов
незаконного вмешательства в работу транспорта, в том числе
террористической направленности. Отмечается применение особо опасных
способов совершения указанных актов, таких как использование террористовсмертников и транспортных средств в качестве орудия преступления,
не снижается число зафиксированных актов незаконного вмешательства в
деятельность транспорта, повреждений устройств связи, энергоснабжения и
управления движением транспорта, их элементов, разоборудования
железнодорожных путей, наложения посторонних предметов на рельсы, как
следствие задержки и сбои в организации движения транспорта на основных
транспортных магистралях страны.
681451942
3
Так, с 2005 года, по данным Национального антитеррористического
комитета, совершено более 100 актов незаконного вмешательства на
транспортных средствах, в том числе террористической направленности. В
августе 2004 года террористки-смертницы взорвали два гражданских
воздушных судна, на железнодорожном транспорте в 2005-2007 годах
зафиксировано 3622 факта разоборудования железнодорожных путей и
разукомплектования средств сигнализации и связи, 2026 фактов наложения
посторонних предметов на железнодорожные пути, 444 фактов заведомо
ложных сообщений о угрозе террористических актов. В августе 2007 года в
результате подрыва полотна дороги произошло крушение пассажирского
поезда № 166 Москва-Санкт-Петербург. Не снижается число террористических
угроз на метрополитенах страны. Железнодорожные и автовокзалы, аэропорты
и аэровокзалы, объекты морского и внутреннего водного транспорта являются
местами массового скопления людей и также подвержены атакам террористов.
Не сокращается количество нарушений правил безопасности движения и
эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта.
По статье 263 Уголовного кодекса Российской Федерации в 2005 году
совершено 47 преступлений, в 2006 году - 48, в 2007 году - 45.
По статье 267 Уголовного кодекса Российской Федерации в 2005 году
совершено 11 преступлений, осуждено 2 чел., в 2006 году совершено
15 преступлений, осуждено 3 чел., в 2007 году совершено 10 преступлений,
осуждено 2 чел.
Ущерб предприятиям и организациям транспорта от актов незаконного
вмешательства является весьма значительным и заставляет увеличивать
затраты на обеспечение безопасности пассажиров и объектов транспортной
инфраструктуры и транспортных средств. Так, с 70 млн. рублей в 2002 году до
684 млн. рублей в 2007 году возросли затраты ОАО "РЖД" на оснащение
объектов железнодорожного транспорта техническими средствами физической
защиты. С 7,39 млрд. рублей в 2002 году до 10,3 млрд. рублей в 2008 году
возросли затраты компании на охрану объектов железнодорожного транспорта.
Данные факты заставляют Правительство Российской Федерации
принимать неотложные меры нормативно-правового характера, направленные
на обеспечение транспортной безопасности.
В 2008 году проведено оперативное совещание Совета Безопасности
Российской Федерации и заседание Национального антитеррористического
комитета, на которых рассмотрены вопросы обеспечения транспортной
безопасности объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта,
поручено принять меры по усилению ответственности за нарушения
681451942
4
требований безопасности на объектах транспортной инфраструктуры, а также
на ужесточение наказания за незаконное вмешательство в деятельность
железнодорожного транспорта.
Другим важным фактором, влияющим на обеспечение безопасного
функционирования транспортной отрасли, является необходимость усиления
ответственности должностных лиц предприятий транспорта за выполнение
служебных обязанностей, связанных с обеспечением транспортной
безопасности.
Существенным фактором для принятия данного нормативного правового
акта является также необходимость реализации международных требований в
области обеспечения транспортной безопасности, как обязательного условия
безопасного и конкурентоспособного присутствия российских перевозчиков на
мировом рынке перевозок пассажиров и грузов.
Как показывает правоприменительная практика зарубежных стран
уголовная и административная ответственность граждан за различные формы
незаконного вмешательства в функционирование транспортного комплекса, в
том числе такие как блокирование транспортных путей, попытки хищений
грузов и хулиганских действий на объектах транспортной инфраструктуры и
транспортных средствах, приводящие к возникновению чрезвычайных
ситуаций, авариям и дестабилизации работы транспортных коммуникаций,
влечет применение более сурового наказания как в виде лишения свободы так
и штрафных санкций.
Предметом нормативного регулирования в настоящем законопроекте
являются правовые, организационные, экономические и иные отношения в
сфере различных видов транспорта, направленные на ужесточение
ответственности граждан за нарушения норм по обеспечению защиты
транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
Главной целью настоящего законопроекта является ужесточение
ответственности граждан, за совершенные нарушения и преступления,
повлекшие смерть людей, а также гармонизация российского законодательства
с международными нормативными правовыми актами.
Социально-экономическими последствиями принятия законопроекта
являются повышение эффективности государственного управления, уровня
защищенности жизни, здоровья, имущественных интересов хозяйствующих
субъектов и пользователей услуг в транспортном комплексе, снижение риска
незаконного вмешательства в деятельность транспорта и причинения ущерба
от такого вмешательства.
Проектом предлагается:
681451942
5
1. В настоящее время часть уголовных составов, касающихся нарушения
правил безопасности движения и эксплуатации транспорта, безопасной работы
транспорта, предполагает в качестве квалифицирующего признака лишь
причинение тяжкого вреда здоровью человека.
Предусматривается в составе статей 263 ("Нарушение правил
безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или
водного транспорта") и 267 ("Приведение в негодность транспортных средств
или путей сообщения") в качестве, квалифицирующего признака добавление
"также причинение крупного ущерба".
Включение в состав статьи 263 квалифицирующего признака
"неправомерный отказ от исполнения своих трудовых обязанностей" вызвано
необходимостью защиты граждан от случаев неисполнения должностных
обязанностей лицом, призванным обеспечивать соблюдение требований
обеспечения транспортной безопасности.
Статья представляет собой специальный состав для работников
транспорта, предусматривающий ответственность за нарушение правил
безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного,
морского или речного транспорта лицом, в силу выполняемой работы или
занимаемой должности обязанным соблюдать эти правила, если это деяние
повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека.
Необходимо установить более широкий состав, который предусматривал
бы для работников транспорта ответственность за умышленный незаконный
отказ от исполнения трудовых обязанностей, не обязательно связанных с
нарушением правил и инструкций, если это приводит к угрозе безопасности
движения и эксплуатации транспорта.
В редакции статьи 267, в части 1 которой разделены квалифицирующие
признаки с соответствующим ужесточением ответственности.
Под крупным ущербом по данной статье главы 27 устанавливается
размер 500 тыс. рублей и более, в связи с тем, что в основе причинения ущерба
лежат неосторожные действия виновного лица.
Вред, причиненный преступлением, составляет сущность общественно
опасного последствия, которое наступает в результате посягательства на
охраняемое уголовным законом общественное отношение. В Уголовном
кодексе Российской Федерации термин "крупный ущерб" - устойчивое
словосочетание, определяющее общественно опасные последствия. При этом
Уголовный кодекс Российской Федерации не раскрывает его понятие,
вследствие чего крупный ущерб признается оценочной категорией. Как
представляется, нельзя говорить об универсальности категории ущерба,
681451942
6
в определенные должности или заниматься определенной деятельностью на
срок до трех лет или без такового.
2. Ввести уголовную ответственность за умышленное приведение в
негодность транспортных средств или путей сообщения независимо от
последствий таких деяний. Сейчас такая ответственность предусмотрена за
умышленное уничтожение или повреждение военного имущества.
Приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения это разрушение, повреждение или приведение иным способом в негодное для
эксплуатации состояние транспортного средства, путей сообщения, средств
сигнализации или связи либо другого транспортного оборудования, а равно
блокирование транспортных коммуникаций. В настоящее время уголовная
ответственность за данное преступление предусмотрена статьей 267
Уголовного кодекса Российской Федерации. Однако согласно данной статье
обязательными квалифицирующими признаками являются причинение
тяжкого вреда здоровью человека либо причинение крупного ущерба.
Транспортные средства и пути сообщения - это источники повышенной
опасности, от бесперебойной эксплуатации которых зависит безопасность и
обороноспособность всей страны. Поэтому любое умышленное вмешательство
в работу транспортных средств и путей сообщения должно рассматриваться
как общественно опасное деяние, подлежащее уголовному преследованию.
Таким образом, предлагается ввести уголовную ответственность за
любое умышленное приведение в негодность транспортных средств или путей
сообщения, а если эти деяния могли повлечь крушение, аварию или иное
вмешательство в деятельность транспорта, создающее угрозу жизни и
здоровью граждан путем внесения соответствующих изменений в санкции,
предусмотренные статьей 267 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Предполагается
также
дополнить
статью 267
санкцией,
предусматривающей ответственность результатом данного преступления
смерть двух и более лиц.
В настоящее время статья 346 ("Умышленное уничтожение или
повреждение военного имущества") также предусматривает ответственность за
умышленные уничтожение или повреждение оружия, боеприпасов или.
предметов военной техники независимо от наступления последствий.
Наказание - до 2 лет лишения свободы. Те же деяния, повлекшие тяжкие
последствия - до 5 лет лишения свободы.
3. Предлагается в части первой статьи 281 ("Диверсия") после слов
"предприятий, сооружений", добавить слова "объектов транспортной
инфраструктуры и транспортных средств", содержащими обобщенное связи с
681451942
7
чем, необходимо дифференцировать критерии определении крупного ущерба
для разных категорий преступлений. В данной статье предлагается установить
фиксированную
экономически
обоснованную
величину,
имеющую
стоимостное выражение - более 500 тысяч рублей. Кроме того, по мнению
Генеральной прокуратуры Российской Федерации необходимо распространить
указанное значение крупного ущерба на всю Главу 27 "Преступления против
безопасности движения и эксплуатации транспорта" Уголовного кодекса
Российской Федерации.
4. Дополнить главу 27 Уголовного кодекса Российской Федерации
"Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта"
новой статьей 263-1 "Несоблюдение требований по обеспечению транспортной
безопасности на объектах транспортной инфраструктуры".
В качестве специального субъекта преступления по данной статье
выступает лицо - владелец транспортной инфраструктуры либо
уполномоченный работник, обязанный соблюдать установленные требования
по обеспечению транспортной безопасности. Субъективная сторона данного
преступления характеризуется наличием двойной формы вины. Лицо
умышленно не соблюдает требования по соблюдению требований
транспортной безопасности, но при этом по отношению к последствиям своего
деяния (действия или бездействия) относится неосторожно.
В качестве общественно опасных последствий выступают причинение
тяжкого вреда здоровью, приостановление деятельности транспортного
комплекса либо иные тяжкие последствия.
Присутствуют
квалифицированный
состав,
либо
особо
квалифицированный состав данного преступления.
В качестве санкции по данной статье предусматривается штраф в размере
до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного
дохода осужденного за период до шести месяцев, либо ограничением свободы
на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
При этих же деяниях, повлекших по неосторожности смерть человека,
предусматривается наказание в виде ограничения свободы на срок до пяти лет
либо лишения свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок
до трех лет или без такового. В случаях если совершенные деяния,
предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекли по
неосторожности смерть двух или более лиц, предусматривается наказание в
виде лишения свободы на срок до семи лет с лишением права занимать
681451942
8
понятие объектов транспорта, исходя из требований Федерального закона
"О транспортной безопасности".
5. Ввиду внесения изменений в Уголовный кодекс Российской
Федерации, предлагаются соответствующие изменения в Уголовнопроцессуальном кодексе Российской Федерации, согласующиеся с
имеющимися нормами права.
6. Как показывает правоприменительная практика зарубежных стран
уголовная и административная ответственность граждан за различные формы
незаконного вмешательства в функционирование транспортного комплекса, в
том числе блокирование транспортных путей, попытки хищений и хулиганских
действий на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных
средствах, приводящие к возникновению чрезвычайных ситуаций, авариям и
дестабилизации работы транспортных коммуникаций влекут применение более
сурового наказания как в виде лишения свободы, так и штрафных санкций.
Зарубежный опыт также подтверждает необходимость усиления мер
юридической ответственности. Введение высоких ставок штрафов и
неукоснительное их применение способны снизить число нарушений на
30 - 50%. Так, в Германии законом об авиационной безопасности
предусмотрена административная и уголовная ответственность за нарушение
установленных правил1. Так, штраф в размере до десяти тысяч евро
предусмотрен за:
непредставление для согласования плана обеспечения воздушной
безопасности в установленный срок;
непроведение предусмотренных планом обеспечения воздушной
безопасности мер для обеспечения безопасности;
предоставление доступа третьим лицам на объекты ограниченного
доступа.
Поэтому в рамках Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях законопроектом предлагается усилить административную
ответственность в части увеличения размера административного штрафа за
действия, угрожающие транспортной безопасности.
Ужесточить административную ответственность за правонарушения на
транспорте, в частности, за действия, угрожающие безопасности движения на
железнодорожном транспорте, с обязательным возмещением причиненного
ущерба.
Административная ответственность за правонарушения на транспорте
предусмотрена
главой 11
Кодекса
Российской
Федерации
об
административных правонарушениях.
681451942
9
Предусмотренные санкции очень незначительны и не отражают
общественной опасности правонарушений, за которые они установлены.
Так, в части первой статьи 11.1 ("Действия, угрожающие безопасности
движения на железнодорожном транспорте") за сбрасывание на
железнодорожные пути или оставление на них предметов, которые могут
вызвать
нарушение
движения
поездов,
предлагается
наложение
административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти тысяч
рублей, либо административный арест на срок до 15 суток; на должностных
лиц - до 50 тысяч рублей.
Данная санкция вызвана необходимостью ужесточения наказания на
незаконное вмешательство в деятельность транспорта, обеспечения
соблюдения требований транспортной безопасности.
7. Предлагается включить новую статью 11.151 ("Невыполнение
требований по обеспечению транспортной безопасности или отсутствие плана
обеспечения транспортной безопасности"). Данная норма права вытекает из
требований статьи 12 Федерального закона "О транспортной безопасности" и
предусматривает за ее несоблюдение наложение административного штрафа на
граждан - от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от пяти
тысяч до десяти тысяч, на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти
тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до
девяноста суток за повторное нарушение.
8. Дополнить статью 19.5 частью восьмой ("Невыполнение владельцем
транспортной инфраструктуры в установленный срок законного предписания,
требования
органов
исполнительной
власти,
уполномоченных
на
осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной
безопасности").
Ее несоблюдение влечет наложение административного штрафа на
граждан в размере пяти тысяч, на должностных лиц в размере пятидесяти
тысяч рублей; на юридических лиц - в размере от пяти до двухсот пятидесяти
тысяч рублей.
9. Дополнить статью 19.7 частью второй "Непредставление или
несвоевременное представление владельцем транспортной инфраструктуры в
государственный орган (должностному лицу) сведений (информации) об
угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на
объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, лицом,
обязанным сообщать такую информацию").
Ее несоблюдение влечет наложение административного штрафа на
граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц -
681451942
10
от пяти тысяч до десяти тысяч, на юридических лиц - от тридцати тысяч до
пятидесяти тысяч рублей.
10. Предполагаются соответствующие изменения и дополнения главы 23
("Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об
административных правонарушениях") и главы 28 ("Возбуждение дела об
административном правонарушении") Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях, связанные с введением новой нормы
права и расширением полномочий контрольных органов.
Проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением
безопасности на транспорте" дополнительных затрат федерального бюджета
Российской Федерации не потребует.
В случае увеличения количества уголовных дел, прямой ущерб от
гибели, травматизма людей, повреждения имущества организаций и
предприятий транспорта, затраты при устранении последствий аварий,
катастроф на транспорте, компенсируют возможные дополнительные затраты
по расследованию, судебным процедурам, содержанию под стражей,
нахождение в местах лишения свободы. Увеличение штрафных санкций также
не повлечет расходов федерального бюджета.
681451942