Политические механизмы управления государственной службой Пушкарева Г.В. Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова Россия

Политические механизмы управления государственной службой
Пушкарева Г.В.
Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова
Россия
В статье обосновывается необходимость трехуровневой системы управления
государственной службой, уточняются функции политического управления
государственно-служебными отношениями. Политические механизмы управления
государственной службой определяются как способы согласования представленных в
обществе мнений об облике государственной службы, формирования «повестки дня» о
проблемах и перспективах развития данного института, обеспечения выбора модели
государственной службы и принципов кадровой политики. Показывается значение этих
механизмов для настройки государственной службы на достижение результативности
системы государственного управления.
Государственная служба как сложное институциональное образование способна
обеспечивать эффективную работу всей системы государственных органов только при
наличии особых управленческих механизмов, позволяющих направлять, регулировать
и контролировать отношения и взаимодействия в государственно-служебной сфере.
Современная система управления государственной службой создавалась на протяжении
ХХ в., когда во многих странах прошли масштабные реформы данного института, и
сложилась фактически трехуровневая система управления. На политическом уровне
осуществляется общее руководство государственной службой путем определения
основных принципов ее функционирования и параметров развития. С помощью
административного управления достигается воплощение в жизнь нормативного
порядка, конституирующего данное институционального образование, реализуются
основные принципы кадровой политики в области государственно-служебных
отношений. Кроме того, в государственных учреждениях осуществляется управление
человеческими ресурсами, нацеленное на мотивирование госслужащих, на выработку у
них навыков и умений квалифицированного исполнения своих служебных
обязанностей. Такая конфигурация системы управления государственной службой
позволяет обеспечить необходимый уровень координации и регулирования в этой
важной сфере и одновременно создает условия по недопущению концентрации в одних
руках всех рычагов влияния на кадровую политику в системе государственной власти.
В нашей стране после разрушения сложившейся в Советском Союзе системы жесткого
партийного контроля за кадровой политикой в государственных органах неоднократно
предпринимались попытки выстроить систему управления государственной службой.
Вначале основное внимание уделялось организации подготовки кадров, для чего было
создано в 1991 г. Главное управление по подготовке кадров для государственной
службы при Правительстве РФ (Роскадры). После принятия Конституции президент
замыкает на себя управление данным институциональным образованием, создается
Управление федеральной государственной службы Президента. В 1996 г.
Б.Н.Ельциным подписывается Указ «О Совете по вопросам государственной службы
при Президенте Российской Федерации», в задачи которого должны были войти анализ
состояния и эффективности государственной службы, координация разработки
проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службой,
организация совместно с заинтересованными органами работы по формированию
конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведение аттестаций и
государственных квалификационных экзаменов; координация методической работы
органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных
1
органов и др. В силу определенных обстоятельств Совет не смог выполнить
возложенные на него задачи, он практически не функционировал. В федеральной
программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)» вновь была обозначена проблема управления государственной службой, но
она так и не получила окончательного решения. Подписание Д.А. Медведевым 10
марта 2009 г. Указа о новой федеральной программе «Реформирование и развитие
системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» является
свидетельством, что ранее заявленные цели не были в полной мере реализованы.
Вопросы управления государственной службы в настоящее время находятся в
компетенции разных государственных структур. В Администрации Президента создано
Управление по вопросам государственной службы, но круг решаемых им задач
ограничен оказанием содействия Президенту в вопросах проведения им
государственной политики в области государственной службы. На уровне регионов
создаются органы управления государственной службой, на которые возлагаются
функции обеспечения выполнения федерального законодательства по вопросам
государственной службы, разработки проектов соответствующих нормативных
правовых актов региона, подготовки и проведения конкурсов на замещение вакантных
государственных должностей в органах исполнительной власти региона, организации
работы по формированию кадрового резерва, проведения аттестации государственных
служащих органов региональной исполнительной власти и др. Практическая работа с
персоналом государственных органов и ведомств осуществляется собственными
кадровыми службами, находящимися в подчинении руководителя соответствующего
органа. Такая система управления не обеспечивает должного уровня эффективности
государственного аппарата.
Распространено мнение, что одной из главных причин «проседания»
управляющих механизмов является отсутствие федерального органа управления
государственной службой. В экспертных кругах неоднократно высказывались
суждения,[1]
что такой орган способен обеспечить повышение управляемости
государственной службой, позволит преодолеть ведомственную разобщенность и,
таким образом, даст возможность добиться реальных результатов в реформировании
данного института. Безусловно, создание федерального органа управления
государственной службой, предусмотренное, кстати, законом «О системе
государственной службы», давно назрело. Однако крайне важным является
определение круга полномочий создаваемого органа. На наш взгляд, вполне реальными
являются опасения, что такой орган может превратиться в некую суперструктуру,
сравнимой с КПСС в советский период, руководство которой не только определяло
кадровую политику в стране, но и осуществляло ее реализацию. Представляется, что
преодоление
чрезмерной
централизации
при
сохранении
управляемости
государственной службой
возможно путем разделения политического и
административного управления.
Вопрос о разделении политического и административного управления
государственной службой встал во всех странах, осуществивших переход к
профессиональной государственной службе. Это было связано с появлением, не
зависимых от политической элиты, каналов рекрутирования государственной
бюрократии. Возникающая в этих условиях относительная автономность
государственного аппарата, с одной стороны, делала возможным его
функционирование в условиях демократической конкуренции политических сил и
смены правящих политических партий. Но с другой - способствовала развитию
общности бюрократии, появлению групповых интересов, специфической субкультуры,
в которой аккумулируются групповые ценности и предпочтительные модусы
внутригрупповых взаимодействий. Если самой государственной бюрократии
2
предоставить право определять принципы нормативного порядка, регламентирующего
основные параметры ее деятельности, то в нем неизбежно отразятся узкогрупповые
интересы и ценности.
Политическая элита в демократических странах, при всей ее зависимости от
профессиональной государственной бюрократии, функционирует в другом режиме.
Она проходит через процедуру выборов и поэтому вынуждена ориентироваться на
интересы населения, на представленные в обществе ценности, на настроения и
предпочтения масс. Политики в большей степени способны смотреть на
государственную бюрократию не только через призму ее собственных интересов, но и с
точки зрения соответствия ее деятельности потребностям общественного развития.
Вместе с тем существует опасность чрезмерной активности политических
кругов в сфере служебно-государственных отношений. Причина этой активности
заключается в том, что политическое руководство нуждается в рычагах влияния на
бюрократический аппарат для проведения в жизнь выбранного политического курса.
Отсутствие таких рычагов резко повышает самостоятельную роль государственной
бюрократии, которая превращается из проводника государственной политики, силы
ответственной за реализацию политических решений в серьезное препятствие на пути
инновационного развития. В своем стремлении контролировать государственный
аппарат политическое руководство может замкнуть на себя решение всех кадровых
вопросов и перейти ту грань, которая отделяет профессиональную модель
государственной службы от патримониальной, основанной на личном доверии и
личной преданности.
Таким образом, управление государственной службой не должно замыкаться на
один единственный орган, наделенный объемными полномочиями. В этом случае
возникает угроза использования этого органа либо политической элитой, либо
государственной бюрократией в своих интересах. Для преодоления этой угрозы в
управлении государственной службой целесообразно разделение на политический и
административный уровни. Это разделение должно сопровождаться отладкой
механизма, обеспечивающего, с одной стороны, четкое распределение полномочий, а с
другой – согласованность работы обоих уровней управления. Это позволит не
перегружать каждый из уровней управления не свойственными им задачами
Необходимость
политического
управления
государственной
службой
обусловлена не только важностью данного института в системе государственного
управления, но и потребностью в постоянной корректировке его деятельности. Эта
потребность формируется в ответ на изменения в обществе, связанные с появлением
новых запросов населения, подвижками в политических приоритетах, изменениями в
ценностных ориентациях. Поэтому главное назначение политического управления –
определение параметров модели государственной службы, востребованной в
конкретно-исторических условиях, адекватной политическому курсу и способной
эффективно решать поставленные задачи, инициирование соответствующих изменений
в нормативном пространстве, осуществление политического контроля за процессами в
сфере государственно-служебных отношений.
Функцию политического управления государственной службы выполняют
первые лица государства, которым помогают специально создаваемые структуры.
Следует учитывать, что выбор параметров модели государственной службы и их
нормативное оформление проходит в острой борьбе, когда сталкиваются интересы
бюрократии и политических групп, когда общественность и экспертное сообщество
пытаются донести свои взгляды до лиц, принимающих решения, когда отсутствует
единство по поводу путей развития данного института. В этой связи искусство
политического управления государственной службой заключается не в навязывании
политической воли, а в умении использовать соответствующие механизмы,
3
позволяющие сделать выбор модели государственной службы максимально
рациональным, свободным от политической конъюнктуры и сиюминутных интересов,
соответствующим как общемировым тенденциям, так и культурным традициям каждой
страны. К таким механизмам относятся: организация процессов согласования
представленных в обществе мнений об облике государственной службы, формирование
«повестки дня» о проблемах и перспективах развития данного института, выбор модели
государственной службы, осуществление политического контроля за сферой служебногосударственных отношений, влияние политического руководства на кадровые
назначения в органах государственной власти.
Сопоставление позиций и выработка консолидированного суждения о
предпочтительной модели государственной службы, путях решения возникающих в
работе государственного аппарата проблем возможны, прежде всего, посредством
артикуляции и согласования интересов различных сторон. В ряде стран такое
согласование проводится в консультативных советах при главе исполнительной власти,
как например, во Франции, где был создан под председательством премьер-министра
Высший совет центральной государственной службы, состоящий в равных долях из
представителей администрации государственных учреждений и представителей
персонала, делегированных профсоюзами. Его главное назначение выработка
предложений по совершенствованию законодательства в государственно-служебной
сфере. В России, как отмечалось выше, была предпринята попытка сделать таким
органом Совет по вопросам государственной службы, который должен был состоять из
представителей всех ветвей власти.
Эффективность такого консультативного совета зависит от целого ряда
факторов: характера представительства интересов, уровня компетентности его членов,
остроты политического противостояния, уровня культуры общения, готовности
выслушивать противоположные точки зрения и т.д. В периоды серьезных
политических трансформаций такие советы оказываются, как правило,
малоэффективными, не способными выработать конкретные предложения в силу
неоднородности своего состава и неоднозначности проявившихся подходов к решению
существующих проблем.
В нашей стране функцию коллективного консультанта главы государства в
настоящее время выполняет Управление Президента по вопросам государственной
службы. Оно участвует в подготовке законопроектов по вопросам государственной
службы, вносимых президентом, а также проектов его указов, распоряжений и
поручений по данным вопросам, проводит анализ практики применения федерального
законодательства по вопросам государственной службы, составляет для главы
государства аналитические и информационные материалы. Вместе с тем, структура,
непосредственно подотчетная главе государства и состоящая из кадровых
госслужащих, не может выполнять функцию согласования интересов, даже при
условии подбора в нее квалифицированных кадров, а тем более не может претендовать
на роль органа политического управления государственной службой.
Другим способом согласования позиций и интересов являются создаваемые по
инициативе политического руководства комиссии, которым поручается изучение
положения дел в системе государственной службы и выработка предложений по
совершенствованию ее работы. Комиссии формируются, как правило, при появлении
серьезных дисфункциональных сбоев в работе системы, и их роль заключается в поиске
факторов и путей обновления института государственной службы. По итогам работы
таких комиссий осуществляется комплекс мероприятий, обеспечивающий процессы
реформирования. Комиссии создаются на временной основе, хотя в случае
необходимости проведения большой работы срок их полномочий может увеличиваться.
Комиссия, разрабатывавшая под руководством вице-президента США А.Гора план
4
реформирования государственной службы («the Reinventing Government»), проработала
два года.
При всем значении создаваемых временных коллективов, включающих
специалистов в этой области, данный механизм выработки консолидированного
мнения имеет свои недостатки. Комиссия создается под руководством определенного
государственного деятеля, поэтому на подборе ее участников не могут не сказываться
личные симпатии, партийные предпочтения. Приглашенные эксперты, при всем
уважении к их квалификации, не отражают всего спектра представленных в обществе
интересов и мнений по обсуждаемой проблеме, они могут находиться в плену своих
ценностных предпочтений, методологических подходов, политических симпатий. В
итоге разрабатываемые комиссиями программы нередко оказываются сводом
намерений, а не планом мероприятий, которые можно реализовать, опираясь на
имеющиеся ресурсы и механизмы. Начиная с создания в 1997 г. Комиссии по
государственному строительству (позднее переименованной в Комиссию по
административной реформе), в нашей стране идет перманентный процесс поиска
политическим руководством путей реформирования государственной службы. И
принятие новой федеральной программы «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» говорит о том,
что такие пороки государственной службы как коррупция и неэффективность еще не
преодолены.
Кроме того, разработанные комиссией инновационные предложения должны
пройти через ряд фильтров, прежде чем они обретут вид нормативных предписаний.
Одним из таких фильтров является .процесс законодательного оформления
предложений комиссии. Так, в США пробуксовка в законодательном оформлении
предложений, сформулированных в программе реформирования государственной
службы, разработанной под руководством А.Гора, началась, как только демократы
утратили большинство в обеих палатах Конгресса. Доклад комиссии Фултона,
представленный в парламент Великобритании в 1968 г., также вызвал серьезную
полемику, и многие его положения так и остались не реализованными.
Парламенты являются главной площадкой согласования мнений об основных
направлениях развития государственной службы в стране. Здесь в ходе политической
борьбы происходит оформление нормативного пространства, конституирующего
институт государственной службы. Расстановка сил в парламенте, процедуры
обсуждения законодательных инициатив имеют немаловажное значение для выработки
окончательного решения о параметрах государственной службы, принципах кадровой
политики. Отсутствие взаимопонимания по рассматриваемой проблеме, лоббистская
деятельность, несовпадение ценностных ориентиров – все это может создать серьезные
трудности в принятии необходимых нормативных актов. И хотя в каждом парламенте
существуют механизмы согласования позиций, в условиях политического
противостояния они нередко оказываются малоэффективными. В этом заключается
одна из причин того, что законодательство, касающееся системы государственной
службы, нередко носит рамочный характер и отражает тот или иной уровень
достигнутого в этой области политического компромисса.
Одним из механизмов борьбы политических сил за проведение в жизнь своего
взгляда на решение той или иной проблемы является борьба за привлечение на свою
сторону общественности. Тем самым обеспечивается легитимация политического
курса, что крайне важно в условиях, когда попытки изменения облика государственной
службы вызывают волну сопротивления тех, кто заинтересован в сохранении прежних
принципов ее функционирования. В демократическом обществе этот механизм
представляет собой активно выстраиваемые стратегии информационного влияния,
позволяющие, в частности, формировать «повестку дня» о проблемах и перспективах
5
развития государственной службы в обществе. Столкновение интересов всегда
отражается в информационном пространстве в виде активизации потоков сообщений,
посылаемых соответствующими сторонами, и увеличения доли дискуссионных и
полемичных суждений, критики и взаимных словесных выпадов. Искусство
политического влияния в значительной степени определяется умением использовать
информационные механизмы для продвижения своей позиции и дискредитации идей
политических конкурентов.
Эффективность
политического
управления государственной службой
определяется также наличием соответствующих механизмов контроля. В отличие от
административного и судебного назначение политического контроля – оценка
способности института государственной службы справляться с поставленными
задачами и отвечать основным параметрам выбранного политического курса.
Инструментами политического контроля являются мониторинг состояния
государственной службы, позволяющий адекватно оценить ее деятельность, выявление
проблемных зон в ее функционировании и изучение отношения населения к работе
чиновников. Отлаженный механизм политического контроля позволяет составлять
целостное представление о государственной службе в каждый конкретный момент,
вовремя реагировать на возникающие дисфункциональные явления, а не заниматься
мелочной опекой и поиском нерадивых чиновников.
Особое место среди механизмов политического управления государственной
службой занимают способы и процедуры кадровых назначений. Переход к
профессиональной государственной службе, введение меритократических процедур
рекрутирования резко ограничивают спектр должностей, назначение на которые
находится в исключительной компетенции политического руководства. Таким образом,
у правящей политической элиты сужаются возможности влияния на процессы,
протекающие в системе государственной службы, посредством расстановки во всех
звеньях государственного аппарата своих людей.
В каждой стране складывается свой порядок определения круга политических
назначенцев в системе государственной власти, либо в виде традиции
(Великобритания), либо в виде четко фиксируемых квот (США). Этот порядок
позволяет пришедшим в результате победы на выборах к власти политическим силам
видеть границы своих кадровых возможностей и использовать для влияния на
процессы в сфере государственно-служебных отношений не методы властного
принуждения, а механизмы и технологии политического воздействия. Отсутствие в
нашей стране четкого разграничения на политические должности и должности
государственной гражданской службы не только делает процесс кадровых назначений
на руководящие должности в системе государственного управления аморфным и
непрозрачным, но и формирует иллюзию решения сложных проблем развития
государственной службы путем «правильного» подбора руководящих кадров и
возложения на них обязанности активного участия в управлении государственнослужебными отношениями.
Политические механизмы управления государственной службой представляют
собой инструменты тонкой настройки данного институционального образования на
выполнение им функций обеспечения результативной работы всей системы
государственного управления. Вместе с тем, названные механизмы не функционируют
в автоматическом режиме, они требуют внимательного отношения и соответствующих
навыков и умений. Только в этом случае они могут стать проводником инновационных
веяний в системе государственной службе и обеспечить ее формирование на основе
принципов профессионализма, открытости и результативности.
Список литературы
6
[1] Турчинов А. Проблемы формирования системы управления государственной
гражданской службой // Государственная служба, 2006, № 3. Черепанов В.В.
Управление государственной гражданской службой: проблемы и пути повышения
качества в условиях реформирования // Чиновникъ, 2004, № 1; Лобанов В.В. Проблемы
реформирования государственного управления в России // Государственное управление
в XXI веке: традиции и новации. Ч.1. М.: РОССПЭН, 2007.
[2] Оболонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы:
Россия, США, Англия, Австралия. Москва: Дело, 2002 , с.13
7