ПРОТОКОЛ - Управление Министерства юстиции Российской

ПРОТОКОЛ
совещания по теме: «Практика проведения независимой антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и их проектов»
г. Красноярск
_________________________________________________________________________
27 сентября 2013 г.
№1
Управление Министерства юстиции
Российской Федерации по Красноярскому краю
Зал заседаний
ПРИСУТСТВОВАЛИ:
От Управления Минюста
Красноярскому краю:
России
по
1. Бычкова Людмила Ивановна
Заместитель
начальника
Управления Минюста России по
Красноярскому краю
2. Лысая Виктория Вячеславовна
Начальник отдела законодательства
субъекта Российской Федерации,
ведения федерального регистра и
регистрации
уставов
муниципальных образований
3. Штейнберг Елена Георгиевна
4. Прокудин Александр Владимирович
Заместитель начальника отдела
законодательства
субъекта
Российской Федерации, ведения
федерального
регистра
и
регистрации
уставов
муниципальных образований
ведущий
специалист-эксперт
отдела законодательства субъекта
Российской Федерации, ведения
федерального
регистра
и
регистрации
уставов
муниципальных образований
Приглашенные
1. Матрусенко Екатерина Александровна
Старший прокурор отдела по
надзору
за
исполнением
законодательства
о
противодействии
коррупции
прокуратуры Красноярского края
Независимые эксперты:
1. Жавнер Александр Васильевич
2. Килижеков Евгений Иванович
Красноярское
региональное
отделение
Общероссийской
общественной
организации
«Ассоциация юристов России»
Региональное
отделение
по
Красноярскому
краю
Общероссийской
общественной
организации
«Центр
противодействия коррупции в
органах государственной власти»
юрист
3. Брежнева Ирина Владимировна
юрист
4. Глисков Александр Александрович
юрист
5. Стеблева Екатерина Викторовна
юрист
6. Шамрин Дмитрий Николаевич
___________________________________________________________________________
О вопросах и проблемах проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов независимыми экспертами,
аккредитованными на проведение антикоррупционной экспертизы
(Бычкова Л.И., Штейнберг Е.Г., Прокудин А.В., Матрусенко Е.А., Брежнева И.В.,
Глисков А.А., Шамрин Д.Н.)
Открытие совещания и приветственное слово: Бычкова Л.И.
Выступили:
Лысая В.В., Штейнберг Е.Г., Прокудин А.В., Матрусенко Е.А., Брежнева И.В.,
Глисков А.А., Шамрин Д.Н.
Целью проведения совещания является:
- организация эффективного взаимодействия Управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Красноярскому краю (далее – Управление), Прокуратуры
Красноярского края и независимых экспертов, аккредитованных Министерством
юстиции Российской Федерации на проведение независимой антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
2
- выявление проблем, возникающих при проведении независимой
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов.
С 2009 по 2013 год Минюстом России (по состоянию на 02.09.2013 года)
аккредитовано 1783 независимых эксперта (1502 - физических и 281 юридических
лиц).
Особое внимание независимых экспертов обращено на подпункт б пункта 7(1)
«Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов», утвержденных Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,
устанавливающий, что юридические лица и физические лица, аккредитованные
Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению
независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов (далее – независимые эксперты), направляют
на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа копии заключений
по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований, проектов нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации, проектов уставов муниципальных образований и муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - в
соответствующие территориальные органы Министерства юстиции Российской
Федерации.
На заседании Координационного совета при Главном управлении Минюста
России по Новосибирской области в мае текущего года отмечено, что существует
необходимость проведения встреч с независимыми экспертами, что позволило бы
обеспечить более активное включение их в работу по проведению
антикоррупционной экспертизы.
Количество независимых экспертов по Сибирскому федеральному округу:
Новосибирская область – 36, Иркутская область – 30, Красноярский край – 21,
Кемеровская область – 12, Томская область – 10, Республика Хакасия – 9, Омская
область – 8, Республика Бурятия – 7, Алтайский край – 5, Забайкальский край – 5,
Республика Алтай – 1, Республика Тыва – 1.
Количество антикоррупционных экспертиз не находится в прямой зависимости
от количества независимых экспертов в регионе.
По
имеющимся
данным
наибольшее
количество
независимых
актикоррупционных экспертиз проведено в Забайкальском крае в 2011-2012 годах.
Независимыми экспертами проведена антикоррупционная экспертиза 1020
муниципальных нормативных правовых актов администраций городских и сельских
поселений Забайкальского края, из них в 635 муниципальных актах выявлены
коррупциогенные факторы. По результатам рассмотрения заключений независимых
экспертов 634 акта (99,8%) приведены в соответствие с действующим федеральным
законодательством, путем отмены либо внесения изменений.
3
Однако в большинстве субъектов Российской Федерации проблема
пассивности независимых экспертов остается не решенной. Так, независимыми
экспертами Новосибирской области в 2011 - 2012 годах подготовлено всего лишь 2
экспертных заключения, тогда как в субъектах Российской Федерации Сибирского
федерального округа в целом - 156 заключений (Республика Бурятия - 1, Республика
Тыва - 2, Республика Хакасия - 26, Алтайский край - 5, Красноярский край - 32,
Иркутская область - 61, Кемеровская область - 26, Томская область - 1).
В Иркутской области активно работает в сфере антикоррупционной экспертизы
Иркутское областное государственное научно-исследовательское казенное
учреждение «Институт законодательства и правовой информации имени М.М.
Сперанского» (далее – Институт). Нужно отметить, что Институт проводит
антикоррупционную экспертизу актов федерального уровня.
В Красноярском крае на сегодняшний день аккредитован 21 независимый
эксперт (19 физических лиц, 3 юридических лица). Начиная с 2012 года Управление
по полугодиям обобщает информацию (по поручению Минюста России) по
проведению независимой антикоррупционной экспертизы, обращаясь как к
независимым экспертам, так и в органы государственной власти Красноярского края.
В 2011 году подготовлено 10 заключений по результатам независимой
антикоррупционной экспертизы. В 2012 году количество подготовленных
заключений возросло до 22. В 1 полугодии 2013 года независимыми экспертами
Красноярского края подготовлено 15 заключений по результатам антикоррупционной
экспертизы. Наиболее активными независимыми экспертами являются И.В.Брежнева,
А.А. Глисков и Красноярское региональное отделение Общероссийской
общественной организации «Ассоциация юристов России».
Предметом независимой антикоррупционной экспертизы являются как
нормативные правовые акты и проекты актов федерального и краевого уровней, так и
нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов
муниципальных
образований.
Значительную
долю
в
независимой
антикоррупционной экспертизе занимают акты и проекты краевого уровня (законы
Красноярского края, постановления Правительства Красноярского края; приказы
министерств, агентств и служб Красноярского края).
По имеющимся в Управлении Минюста России по Красноярскому краю
данным только независимый эксперт А.А. Глисков проводил антикоррупционную
экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных
нормативных правовых актов.
С учетом того, что уровень большинства муниципальных правовых актов
Красноярского края и их проектов очень низок ввиду отсутствия юридических кадров
в сельских поселениях, в этом направлении имеется широкое поле для деятельности
независимых экспертов.
Участниками совещания обращено внимание на возможные меры морального
стимулирования деятельности независимых экспертов.
В Управлении имеется практика выявления коррупциогенных факторов при
осуществлении регистрации уставов муниципальных образований, решений о
внесении изменений в уставы муниципальных образований Красноярского края.
4
Независимым экспертам также предложено обратить внимание на данный вид
нормативных правовых актов муниципальных образований Красноярского края.
На совещании независимые эксперты были ознакомлены с практикой
проведения антикоррупционной экспертизы Управления. Управление проводит
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов Красноярского края с февраля 2009 года. В настоящее
время накоплен большой опыт анализа нормативных правовых актов на
коррупциогенность, основанный на применении методики выявления типичных
коррупционных факторов.
За период с февраля 2009 по декабрь 2012 года Управлением проведена
антикоррупционная экспертиза 8862 нормативных правовых актов Красноярского
края, в 110 или в 1,2% актов выявлены коррупциогенные факторы.
В последнее время большее количество коррупциогенных факторов
выявляется в актах органов исполнительной власти Красноярского края об
утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг
и исполнения функций в сферах: образования, здравоохранения, социальной защиты,
охраны природных ресурсов и окружающей среды, предпринимательской
деятельности, сельского хозяйства и т.п.; при определении порядков распределения
субсидий, социальных выплат, совершения юридически значимых действий. Чаще
всего в ходе проведения экспертизы выявлялись такие коррупциогенные факторы,
как широта дискреционных полномочий и выборочное изменение объема прав, что
составило 53,7% от общего числа актов, содержащих коррупциогенные нормы.
Коррупциогенный фактор - широта дискреционных полномочий выявлялся в
большинстве нормативных правовых актов, в 30,9% случаев или в 50 документах, а
выборочное изменение объема в 37 актах (22,8%).
Такой коррупциогенный фактор, как отсутствие или неполнота
административных процедур выявлялся в 16 актах (9,9%), юридико-лингвистическая
неопределенность в 15 актах (9,3%), определение компетенции по формуле «вправе»
злоупотребление правом заявителя органами государственной власти в 14 актах
(8,6%), наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации
принадлежащего ему права в 11 актах (6,8%).
Четыре нормативных правовых акта Красноярского края (2,2%), были приняты
за пределами компетенции органов государственной власти (их должностных лиц)
при принятии нормативных правовых актов. В одном акте выявлен коррупциогенный
фактор, выразившийся в отказе от конкурсных (аукционных) процедур.
В свою очередь такие факторы, как заполнение законодательных пробелов при
помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации
соответствующих полномочий и чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
в нормативных правовых актах Красноярского края не встречались.
За период с февраля 2009 по декабрь 2012 года проведена антикоррупционная
экспертиза 985 проектов нормативных правовых актов, в 19 (1,9%) выявлены данные
факторы.
За период с января по август 2013 года Управлением Министерства юстиции
Российской Федерации по Красноярскому краю проведена антикоррупционная
5
экспертиза 1760 нормативных правовых актов. В 9 выявлены коррупциогенные
факторы, что составляет 0,5% от общего числа актов.
Несмотря на рекомендательный характер заключений Управления, на практике
в подавляющем большинстве случаев, органы государственной власти Красноярского
края выражают согласие с результатом антикоррупционной экспертизы и приводят
акты в соответствие с действующим законодательством без применения мер
прокурорского реагирования.
Практика работы Управления показала, что показатель приведения актов в
соответствие с действующим федеральным законодательством и принятия мер к
исключению из актов коррупциогенных факторов составляет в среднем 90-95%.
Также на совещании освещена практика проведения органами прокуратуры
края антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и
имеющиеся проблемы по независимой антикоррупционной экспертизе данной
категории актов.
Независимые поделились опытом проведения независимой антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов (проектов) федерального и краевого
уровней, муниципальных нормативных правовых актов, актов других субъектов
Сибирского федерального округа. Представлены статистические данные об участии
Красноярское региональное отделение Общероссийской общественной организации
«Ассоциация юристов России» в проведении независимой антикоррупционной
экспертизы.
Участники совещания отметили необходимость проведенного мероприятия и
определили
актуальные
направления
работы
в
сфере
независимой
антикоррупционной экспертизы. По результатам совещания
РЕШИЛИ:
Министерства юстиции
1. Управлению
Российской Федерации по
Красноярскому краю:
1.1. Проводить совещания с независимыми экспертами Красноярского края,
аккредитованными Минюстом России на проведение антикоррупционной
экспертизы, с целью обмена опытом и выявления проблемных вопросов.
Срок: 2 раза в год
1.2. В целях стимулирования активности независимых экспертов обратиться в
Красноярское региональное отделение Общероссийской общественной организации
«Ассоциация юристов России» с предложением установить номинацию
«Независимая антикоррупционная экспертиза» при присуждении региональной
юридической ежегодной премии «Юрист года».
Срок: до 31.10.2013
1.3. Обратиться в Красноярское региональное отделение Общероссийской
общественной организации «Ассоциация юристов России» с предложением
рекомендовать местным отделениям проводить независимую антикоррупционную
экспертизу муниципальных нормативных правовых актов.
6
Срок: до 31.10.2013
1.4.
Обобщить
предложения
по
совершенствованию
федерального
антикоррупционного законодательства, поступившие от независимых экспертов.
Предложения направить в Минюст России.
Срок: до 01.02.2014
2. Независимым экспертам Красноярского края, аккредитованным
Минюстом России на проведение антикоррупционной экспертизы:
2.1. Направлять в адрес Управления Министерства юстиции Российской
Федерации по Красноярскому краю копии экспертных заключений, подготовленных
по результатам проведения антикоррупционной экспертизы одновременно с
направлением в орган, принявший нормативный правовой акт.
Срок: постоянно
2.2. Подготовить предложения по совершенствованию федерального
антикоррупционного законодательства. Предложения направить в Управление
Министерства юстиции Российской Федерации по Красноярскому краю.
Срок: до 25.12.2013
Заместитель начальника Управления Минюста
России по Красноярскому краю
Протокол вел:
Начальник отдела законодательства
субъекта Российской Федерации, ведения
федерального регистра и регистрации
уставов муниципальных образований
Л.И. Бычкова
В.В. Лысая
7