Оценка-качества-государственных-услуг
advertisement
СПЕЦИАЛИЗИРОВАННАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПРОГРАММА ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ «ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ» Содержание программы: 1. Теоретико-методические основы эффективности государственного управления 1.1 Подходы к изучению роли государственных органов в системе государственной власти 1.2 Взаимосвязь легитимности власти и ее эффективности 1.3 Эффективность деятельности органов государственной власти 2. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти: проблемы, методы, основные технологии 2.1 Государственные акты, регламентирующие пути оценки эффективности органов государственной власти 2.2 Основные методы и технологии оценки эффективности органов государственной власти 2.3 Административные регламенты как основные регуляторы эффективной деятельности органов государственной службы 3. Оценка качества предоставления государственных услуг органами власти 3.1 Государственные услуги: понятие, классификация, право 3.2 Методика исследования и анализа качества исполнения государственных функций 3.3 Совершенствование системы информирования заявителей по вопросам предоставления государственных услуг Заключение Список использованной литературы 1 ВВЕДЕНИЕ В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определению параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти. Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, адекватные современным задачам и требованиям. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти. В условиях неравновесности внутри системы государственного управления особую актуальность приобретают проблемы разработки технологий изучения ее как определенной социальной реальности, требуется дальнейшее концептуальное осмысление стратегии развития. При этом особое внимание должно быть сконцентрировано на обеспечении открытости, умении вести конструктивный диалог чиновников с обществом, что во многом позволит разрушить стену взаимного отчуждения власти от граждан. Легитимность принимаемых решений, поддержка государственной политики населением во многом зависит от авторитета власти. Модернизация деятельности органов государственной власти, изменение менталитета государственного служащего - важнейшие элементы повышения эффективности системы государственного управления и административно-управленческой элиты. Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы. На современном этапе перед государством стоит серьезная задача создания такой системы государственного управления, которая будет неотъемлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от различных социальных патологий. Совершенствование государственного управления, проведение административной реформы неотрывно связано с повышением транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Реформирование государственного управления неразрывно связано с всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретикометодологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества. В связи с этим стратегия реформирования определяется не только собственной логикой ее развития, но и состоянием общественного организма. В этой связи государству необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность адекватно реагировать на вызовы внешней среды. Применение в управленческой практике современных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса государственного управления. Назрела объективная необходимость разработки эффективных моделей и адекватных механизмов превращения системы государственного управления в открытую систему, взаимодействующую с гражданами и их объединениями, отзывчивую к нуждам и запросам населения. Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью анализа процессов становления и развития системы государственного управления Российской Федерации на современном этапе, осмысления сути происходящих перемен и потребностью 2 в научно-обоснованных рекомендациях по реформированию деятельности органов государственной власти в целях повышения их эффективности. Целью работы является анализ деятельности органов власти в условиях социальнополитических трансформаций и разработка механизма оценки предоставления государственных услуг населению. Для реализации поставленной цели необходимо решение следующих задач: 1. Проанализировать и систематизировать теоретико-методические подходы к исследованию эффективности государственной власти и ее субъектов в контексте социальнополитических трансформаций, происходящих в современной России. 2. Выявить роль органов государственного управления в процессе социального взаимодействия в системе «общество — власть» и дать концептуальные характеристики системы государственного управления в транзитивном социуме. 3. Определить принципы и разработать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти. 4. Разработать и найти пути решения проблем по оценке эффективности предоставления госуслуг населению. Объект исследования — управленческая деятельность органов государственной власти в контексте административной реформы. Предмет исследования — эффективность и технологии оценки деятельности органов государственной власти. 3 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ 1.1.Подходы к изучению роли государственных органов в системе государственной власти Проблема стабильности и развития общественных систем, их управляемости, стала в настоящее время одной из наиболее актуальных. Решение проблемы эффективности политического управления побуждает обратиться к достаточно широкому спектру областей знания. Поскольку речь идет об управлении и политике, то это, прежде всего, теория управления и политическая наука. Но работа в этих областях требует обращения и к теории систем по той причине, что процессы управления и политики неотделимы от принципов функционирования систем управления и политических систем. Кроме того, изучение процессов, происходящих в политической сфере, не может быть плодотворным без понимания сущности человека и общества, — во всяком случае, основных мотивов и механизмов включения человека в политический процесс с точки зрения эвристической и прагматической. Важной является и оценка результатов политического управления по критерию развития и социально-политического развития. Речь идет, таким образом, о достаточно многоплановом, междисциплинарном исследовании, основанном на имеющемся научном знании. В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества и укрепления правового государства. Административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует существенного изменения роли характера функционирования органов государственной власти. Реструктуризация социально-экономической сферы невозможна без резкого повышения качества государственного управления. Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации. Оставшиеся три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова. Затрагивание концептуальных основ административной организации, в частности государственной службы, связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы. С точки зрения эффективности системы государственного управления немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, и технологиям принятия и реализации управленческих решений на различных уровнях властной системы, методам разрешения кризисных ситуаций в различных сферах общественной жизни, политическим технологиям взаимоотношений в системе «общество — власть», административно-государственному управлению социальными процессами. Для более полного анализа оценки эффективности деятельности органов государственной власти в России особо важным представляется рассмотрение сущности таких концептуальных понятий как «легитимность», «эффективность», «результативность», «производительность», «оценка эффективности», соотношение понятий «политическая власть» и «государственная власть». Изучение природы и сущностных характеристик государства, его места и роли в жизни общества занимает существенное место в большинстве политических и социальных наук. Главным инструментом функционирования и деятельности государства является система государственного управления, которая прошла длительный путь исторического 4 развития. Ее сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом. Как показывает исторический опыт, основные характеристики системы государственного управления обусловлены господствующими в каждое конкретное время представлениями о природе человека, общества, государства и их взаимоотношениях. Поэтому естественно, что место и роль государства на протяжении всей истории подвергались существенным изменениям по мере изменения социально-экономических, политических и иных реальностей. Становление гражданского общества и правового государства в России, движение в направлении постбюрократического государства неразрывно связано с изменением принципов организации и функционирования органов государственной власти от «государевых» к общественным и публичным. В достижении оптимальности функционирования политической системы важнейшее значение имеет рациональная организация власти, поиск равновесия сил. А.С. Панарин отмечает, что «и властвующие и подвластные оказались в непривычной ситуации смыслового вакуума в поле власти. Власть открывает для себя истину, которую считает своей тайной и глубоко прячет (вчера - от себя самой, сегодня - от посторонних). Истина эта касается того, что за нею, властью, не стоит никакая высшая социальная историческая и нравственная целесообразность, и что представляет и защищает она лишь свои собственные интересы — корпоративные интересы тех, кто устроился во власти, и сполна использует её во имя своих частных интересов»[15]. При рассмотрении эффективности деятельности органов государственной власти, критериев и механизмов оценки, важным представляется анализ государственной власти, ее политических и социальных аспектов. Близкое к современному представление о происхождении и социальных аспектах власти рождается в древнегреческой социальнофилософской традиции, исходящей из самой практики общественных отношений. Власть - в общем смысле, способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какоголибо средства — авторитета, права, насилия (экономическая, политическая, государственная, семейная). Понятие власти включает понятие отношения, основанного на наличии субъекта и объекта и второго, пассивного субъекта, особого волевого отношения субъекта к объекту этого отношения. Отношения власти, как и политические отношения, характеризуются их универсальностью (присутствием во всех видах отношений в обществе) и включенностью, способностью проникать во все сферы деятельности и жизни. «Поле власти» может быть предельно малым (личность самого человека, семья - власть отца.) и предельно большим, таким, как государственная власть, и выходящим за рамки государственнотерриториального пространства, например, власть идеологий, религий, политических явлений. Обобщенная картина власти в обществе и за его пределами представляется системой пространств «полей» власти разного содержания, разных масштабов и форм, типов и видов. Присутствующее в обществе как целостное начало, способное выступать во множестве проявлений с единой функцией — служить организационным и регулятивноконтрольным средством или способом существования политики, общественное бытие власти определяется этим инструментальным, функциональным ее назначением, ее свойством служить средством осуществления замысла, намерения, плана, быть отношением между субъектами политики, связывать их. Политическая власть неразрывно связана с государством, исторически она появляется вместе с ним. И длительное время политическая власть правомерно отождествляется с государственной. Но развитие всех сфер жизнедеятельности общества, усложнение и структуризация социально- политических институтов, усиление взаимодействия между государственными и общественными образованиями объективно влечет и усложнение по своей структуре и формам выражения политической власти. Понятие «политическая власть» шире понятия «государственная власть». Политическая деятельность осуществляется не только в рамках государства, но и в рамках партий, профсоюзов, международных организаций. Политическая власть добивается осуществления намеченных целей методом принуждения. Государственная власть не 5 обязательно использует принуждение для достижения своих целей, для этого могут быть использованы идеологическое воздействие, экономическое стимулирование. Ф. Шамхалов отмечает, что понятие «политическая власть», прежде всего, означает государственную власть вообще[22]. Политическая — государственная власть функционирует в виде известных трех ветвей (илисфер) власти. Другой, более узкий, смысл данного понятия — обозначениевласти руководящих государственных органов и негосударственных (общественных) организаций, например партий. В таком понимании политическая власть, воплощенная организационно в отдельных конкретных институтах, означает способность последних влиять на поведение и деятельность людей с помощью политического авторитета государственного органа, регламентации поведения, определенных актов, идей, государственных символов, социально-политических норм, традиций и социальных ценностей. Когда говорят, например, об отделении административно-государственного управления, аппарата государственного администрирования от политики, то имеется в виду политическая деятельность, связанная с принятием общих руководящих решений, с разработкой принципов и стратегий управления, с борьбой за власть. Подходы к интерпретации политической власти, с пониманием их условности и относительности, можно было бы разделить на два больших класса: 1) атрибутивных концепций, трактующих власть как атрибут, субстанциальное свойство субъекта, а то и просто как самодостаточный «предмет» или «вещь»; 2) реляционных доктрин, дающих объяснение власти как социального отношения или общения как на элементарном, так и на сложном коммуникативном уровне. Атрибутивно-субстанциальные концепции власти, в свою очередь, условно подразделяются на: а) потенциально-волевые; б) инструментально-силовые и, с известной оговоркой, в) структурно-функциональные подходы. В настоящее время развитие получают наиболее сложные и комбинированные подходы, к которым можно отнести коммуникативные (X. Аренда, Ю. Хабермас), а также постструктуралистские (М. Фуко, П. Бурдье) концепции власти, рассматривающие последнюю как многократно опосредованный и иерархизированный механизм общения между людьми, разворачивающийся в социальном поле и пространстве коммуникаций. X. Арендт отмечает в связи с этим, что власть — это многостороннее, тотальное общение, а не собственность или свойство отдельного политического субъекта, связанное с необходимостью организации согласованных общественных действий людей, основанных на преобладании публичного интереса над частным. В отличие от подобного осуществления идеального принципа властного консенсуса Ю. Хабермас считает, что власть как раз является тем самым механизмом опосредования возникающих противоречий между публичной и частной сферами жизни, обеспечивая, как и деньги, воспроизводство естественных каналов коммуникаций и взаимодействий между политическими субъектами. Новейшие постструктуралистские концепции «генеалогии власти» М. Фуко и «поля власти» П. Бурдье как раз объединяют не субстанционально-атрибутивное, а именно реляционное видение политической власти как отношения и общения. М. Фуко отмечает, что власть представляет собой не просто отношение субъектов, а своего рода модальность общения, то есть «отношение отношений», неперсонифицированное и неовеществленное, поскольку его субъекты находятся каждый момент в постоянно изменяющихся энергетических линиях напряжений и соотношениях взаимных сил. Так же, в чем-то дополняя эту мысль, П. Бурдье обосновывает собственное понятие «символической власти», которое сводится им к совокупности «капиталов» (экономических, культурных), распределяющихся между агентами в соответствии их позициями в «политическом поле», то есть в социальном пространстве, образуемом иерархией властных отношений. Как уже было отмечено выше, современные отношения агентов государственнопубличной власти, то есть взаимодействия между имеющими властные полномочия управляющими и обладающими лишь влиянием управляемыми, сложились еще в недрах 6 потестарных структур, постепенно «раздваивающихся» на семейно-родовые коллективы, когда появляются люди, профессионально властвующие во имя общих интересов и от имени всей общности. Именно с этого момента становления политики как профессии и области деятельности профессионального управленческого аппарата (М. Вебер) и начинает свой отсчет существование публичной власти. Г. Лассуэлл одним из первых подчеркивал, что власть, с одной стороны представляет собой участие в решениях, а с другой — контроль над ресурсами, имеющими для участников властного отношения ценность[15]. По Г. Лассуэллу, власть является видом или частным случаем осуществления влияния, при котором могут быть использованы публичные санкции (например, административно-государственного аппарата). Отношения агентов власти и влияния задают как бы два основных «энергетических полюса» в «гравитационном поле» властного общения, да и сам «феномен политического отношения возникает в результате взаимодействия отношений влияния и властных отношений». По отношению к эффективности политической власти по ее предназначению, то есть сохранению и развитию общества, все цели власти имеют второстепенное значение. Понимание этого является одним из основных показателей степени зрелости политической элиты. И общество, в конечном счете, оценивает эффективность политической власти именно по этому критерию. В первом приближении для простых людей власть тем эффективнее, чем лучше она обеспечивает поступательное развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни. На более глубинном уровне власть оценивают по предоставляемой ею возможности самореализации для каждого. Выражается эта оценка в различных проявлениях степени доверия к субъектам власти, в том числе на выборах. Как и в какой мере власть выполняет свои функции, судят об ее эффективности (силе или слабости). Власть эффективна при условии: а) если адекватно отражает интересы тех социальных групп, на которые она опирается, и умеет увязывать их с интересами общества как целого; б) если власть не противопоставляет себя обществу, не навязывает своих требований, противоречащих большинству его, а приспосабливает эти требования к мнению общества и одновременно формирует общественно мнение в соответствии со своими установками; в) если власть, удовлетворяя интересы и потребности тех социальных групп, на которые опирается, вместе с тем постоянно демонстрирует свою готовность идти навстречу интересам других групп, или, по крайней мере, не ущемляет их настолько, чтобы противопоставить себя этим группам. В целом можно констатировать, что методологической основой данной проблемы является синтез двух прежде разделенных парадигм исследования исполнительной власти — «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов функционирования госслужбы (доктрины структуры-кадры-процедуры), и политологической. Для последней характерен акцент на таких вопросах, как причастность госслужбы к принятию политических решений, осуществление ею функции медиатора во взаимоотношениях с обществом, политическое участие граждан в деятельности исполнительной власти, контроль над управленческой эффективностью, формирование и эволюция политико - административных систем и моделей. 7 1.2.Взаимосвязь легитимности власти и ее эффективности Проблема эффективности оказывается напрямую связанной с проблемой признания обществом правомерности, справедливости существующей политической власти. И хотя в распоряжении элиты, казалось бы, находятся все ресурсы власти, это не может гарантировать ей устойчивости собственного положения без обретения решающего ресурса — добровольного согласия на то основной части населения. Признание данной политической власти ее институтов, решений и действий правомерными в политологии называют легитимностью. Легитимность политической власти связана с ее эффективностью, а понятие легитимности, отражающее отношение к власти, становится конструктивным подспорьем в диагностике эффективности власти[21]. На мой взгляд в контексте рассматриваемой проблемы важно понимать различие между эффективностью власти и ее легитимностью. Эффективность власти опирается на инструментальные ценности, тогда как легитимность основывается на политических ценностях и моральных принципах. Легитимность политической власти, ее институтов — базовый элемент их закрепления и функционирования в обществе. Понятие легитимности означает признание обществом, массами обоснованности и необходимости данной политической власти и ее носителей. В узком смысле понятие легитимности характеризует законность власти. В широком смысле — соответствие власти законно установленным нормам, а также основополагающим целям государства и общепринятым принципам и ценностям. Легитимность власти — это социально-психологическое явление, которое складывается из трех важнейших компонентов: способности властных структур реально упорядочить общественные отношения, внести в них стабильность, обеспечить безопасность граждан государства; неукоснительного соблюдения властными структурами законов, норм, которые они сами устанавливают (развал любой власти начинается с ее неспособности следовать собственным установлениям и принципам); авторитета — добровольного подчинения граждан действующей в обществе политической власти, принятия ее ими. Люди добровольно подчиняются такой власти, которая не блокирует реализацию их потребностей[21]. Легитимность существует в сознании граждан в виде положительной установки на политические институты данной власти, как вера и убеждение, что данные институты являются правомерными и справедливыми. Однако не следует думать, что подобные убеждения разделяют все граждане той или иной страны. В обществе всегда есть социальные группы, не разделяющие политический курс режима и не принимающие его решений. Однако легитимность власти предполагает наличие ее авторитета и поддержки со стороны большинства граждан общества. Источниками легитимности являются: основополагающие идеологические принципы, приверженность структуре и нормам режима, преданность конкретным авторитетам. Показателями легитимности являются: уровень принуждения, применяемый для проведения политики в жизнь; наличие попыток свержения правительства или лидера; сила проявления гражданского неповиновения, а также результаты выборов, референдумов, массовости демонстраций в поддержку власти (оппозиции). Политические отношения на определенных этапах развития могут привести к кризису легитимности, корни которого следует искать в характере изменений в обществе. Определяя легитимность как способность власти «создавать и поддерживать у людей убеждение в том, что существующие политические институты являются наилучшими» (С. Липсет), не следует полагать, будто подобное убеждение разделяют все граждане. Легитимность власти обеспечивается, в конечном счете, ее эффективностью. Но и нелегитимная власть в долгосрочном отношении эффективной быть не может. В этом — диалектика эффективности и легитимности, оставляющая политической элиты, преследующей собственные цели, относительно небольшое пространство для маневра в пределах стабильности. В истории политической мысли высказывалось немало разноречивых взглядов относительно самой возможности легитимации власти. Так, ученые, стоящие на 8 антропологических позициях и платформе естественного права, исходят из того, что легитимность возможна и реальна, поскольку в человеческом обществе наличествуют некие абсолютные, общие для всех ценности и идеалы. Это и дает гражданам возможность поддерживать власть. В то же время немало ученых полагает, что как раз отсутствие таких общих для всех идей в сегментированном обществе является причиной невозможности возникновения легитимности. Так, по мнению австрийского ученого Г. Кельсена, человеческое знание и интересы крайне релятивны, а потому все свободны и в конструировании своей жизни, и в отношении к власти. Вместе с тем сторонники договорных теорий утверждают, что поддержка власти возможна до тех пор, пока существует совместная договоренность граждан относительно ее целей и ценностей. Поэтому «любой тип легитимности предполагает существование минимального социального консенсуса относительно тех ценностей, которые приемлет большинство общества и которые лежат в основе функционирования политического режима». Иной подход еще в XVIII в. предложил английский мыслитель Э. Берк, который разделил теоретические и практические аспекты легитимности. Легитимность он анализировал не саму по себе, а связывал ее только с конкретным режимом. По его мнению, только положительный опыт и привычка населения могут привести к построению такой модели власти, при которой она удовлетворяла бы интересы граждан и, следовательно, могла бы пользоваться их поддержкой. Причем этот опыт и соответствующие условия должны формироваться, накапливаться эволюционно, препятствуя сознательному конструированию легитимности[21]. В настоящее время в политической науке принято более конкретно подходить к понятию легитимности, фиксируя значительно более широкий круг ее источников и форм. Так, в качестве основных источников легитимности, как правило, рассматриваются три субъекта: население, правительство и внешнеполитические структуры. Для формирования легитимности большое значение имеют институциональные и коммуникативные ресурсы государства. Легитимность обладает свойством изменять свою интенсивность, то есть характер и степень поддержки власти (и ее институтов), поэтому можно говорить о кризисах легитимности. Под кризисами понимается такое падение реальной поддержки органов государственной власти или правящего режима в целом, которое влияет на качественное изменение их ролей и функций. В настоящее время не существует однозначного ответа на вопрос: есть ли абсолютные показатели кризиса легитимности или это сугубо ситуативная характеристика политических процессов? Так, ученые, связывающие кризис легитимности режима с дестабилизацией политической власти и правления, называют в качестве таких критериев следующие факторы: — невозможность органов власти осуществлять свои функции или присутствие в политическом пространстве нелегитимного насилия (Ф.Били); — отсутствие военных конфликтов и гражданских войн (Д. Яворски); — невозможность правительства адаптироваться к изменяющимся условиям (Э. Циммерман); — разрушение конституционного порядка (С. Хантингтон); — отсутствие серьезных структурных изменений или снижение эффективности выполнения «правительством своих главных задач —составления бюджета и распределения политических функций среди элиты. Американский ученый Д. Сиринг считает: чем выше уровень политического участия в стране, тем сильнее поддержка политических структур и лидеров обществом; указывает он и на поддержание социально- экономического статус-кво. Широко распространены и расчеты социально- экономических показателей, достижение которых свидетельствует о выходе системы власти за рамки ее критических значений. Сторонники ситуативного рассмотрения причин кризисов легитимности чаще всего связывают их с характеристикой социокультурных черт населения, ролью стереотипов и традиций, действующих как среди элиты, так и среди населения, попытками установления количественной границы легитимной поддержки (оперируя при этом цифрами в 20-25% 9 электората). Возможно, такие подходы в определенной степени опираются на идеи Л. С. Франка, который писал: «Всякий строй возникает из веры в него и держится до тех пор, пока хотя бы в меньшинстве его участников сохраняется эта вера, пока есть хотя бы относительно небольшое число «праведников» (в субъективном смысле этого слова), которые бескорыстно в него веруют и самоотверженно ему служат»[18]. Обобщая наиболее значимые подходы, можно сказать, что в качестве основных источников кризиса легитимности правящего режима, как такового, можно назвать уровень политического протеста населения, направленного на свержение режима, а также свидетельствующие о недоверии режиму результаты выборов, референдумов, плебисцитов. Эти показатели свидетельствуют о «нижней» границе легитимности, за которой следует распад действующего режима и даже полной смены конституционного порядка. В целом же урегулирование легитимности должно строиться с учетом конкретных причин снижения поддержки политического режима в целом или его конкретного института, а также типа и источника поддержки, В качестве основных путей и средств выхода из кризисных ситуаций для государства, где ценится мнение общественности, можно назвать следующие: поддержание постоянных контактов с населением; проведение разъяснительной работы относительно своих целей; усиление роли правовых методов достижения целей и постоянного обновления законодательства; уравновешенность ветвей власти; соблюдение правил политической игры без ущемления интересов участвующих в ней сил; организация контроля со стороны организованной общественности за различными уровнями государственной власти; укрепление демократических ценностей в обществе; преодоление правового нигилизма населения. Степень легитимности связывает между собой эффективность власти в таких аспектах как целедостижение и адаптация. Если эффективность адаптации, гомеостазиса падает и если при этом у граждан достаточно развито чувство идентичности человека и общества, Я = Мы, то в обществе нарастает раздражение, недовольство, ощущение дискомфорта. При этом власть утрачивает легитимность, а общество - готовность следовать ее установкам. Отсюда потеря управляемости и снижение эффективности целедостижения. И наоборот, бессилие власти осуществить поставленные цели снижает ее авторитет, ведет к утрате легитимности и способности обеспечить гомеостазис[17]. В этих условиях политическая власть постоянно лавирует и получает возможность действовать сообразно собственным ценностным и нравственным ориентациям, не всегда в согласии с законом. Россия не вышла из зоны системного кризиса, который, как и всякий системный кризис, может завершиться двояко. Обществу требуется время для осознания происходящего, формирования новых и извлечения из неосознаваемого сознательного вытесненных прежних стереотипов. Особая роль в процессе перехода уделяется различного рода факторам социальной инженерии, таким, как конструирование политических институтов, рецепция принципов правовых систем развитых демократических государств, формирование нового типа культуры на базе иного набора ценностей и приоритетов, переосмысление истории и традиций народа. Эти и многие другие факторы призваны как бы конструировать наиболее оптимальные условия для функционирования демократии и формирования среды, в которой происходит адаптация структурных и институциональных нововведений Государственная власть в выполнении своих функций может основываться на силе или легитимности. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание его социальной обусловленности, масштабности и эффективности. В современном демократическом обществе узлы и линии пересечения политики и административного управления формируют устойчивую систему отношений соответствующих институтов и структур, культурный код их взаимодействия — то есть политико-административную систему. Следует подчеркнуть, что речь идет не о самих институтах, но о системе отношений, взаимозависимостей между ними. Как и другие 10 системы, последняя обладает тем свойством, что изменение одной из ее составляющих в той или иной мере сказывается на остальных. Так, изменение характера связей с объединениями граждан меняет и отношения госслужбы с политическим руководством. Не случайно многие проблемы сопряжены с трансформацией статуса и функций государственных органов, с качественно иным уровнем открытости администрации, с ее адаптацией к условиям постиндустриального, информационного общества, которое в определенной мере становится реальностью и в России. Функционирование исполнительной власти в современном правовом государстве зависит от связей и взаимоотношений, которые складываются между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент), внутри самой исполнительной власти (между политической и административной ее составляющими) и, наконец, между государством и обществом. Поэтому политико-административное управление трактуется как важная функция исполнительной власти, не просто реализующей законы, но принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника в процессе взаимодействия государства и общества, а также в определенных случаях — влиятельного политического фактора. Должным образом учитывается и то обстоятельство, что исполнительная власть контактирует с бизнесом, профсоюзами, другими группами интересов и нередко участвует в агрегации и артикуляции их запросов, что может подрывать публичный характер государственного управления. Неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках исполнительных органов объясняет то внимание, которое уделяется проблеме внешнего (политического и общественного) контроля над деятельностью чиновничества и модели «отзывчивой» госслужбы. Эта модель предполагает усиление прозрачности управления, освоение технологий прямой и обратной связи с обществом, создание государственно-общественных структур управления, содействие развитию неправительственных организаций, общественной экспертизы, института омбудсмена. В целом можно констатировать, что методологической основой данной проблемы является синтез двух прежде разделенных парадигм исследования исполнительной власти — «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов функционирования госслужбы (доктрины - структуры-кадры-процедуры), и собственно политологической. Для последней характерен акцент на таких вопросах, как причастность госслужбы к принятию политических решений, осуществление ею функции медиатора во взаимоотношениях с обществом, политическое участие граждан в деятельности исполнительной власти, контроль над управленческой эффективностью, формирование и эволюция политико-административных систем и моделей. 1.3. Эффективность деятельности органов государственной власти: сущность и концептуальные модели В настоящее время сложно выделить несколько концептуальных моделей повышения эффективности работы государственной бюрократии и институтов государства, связывающих эффективность с определенными Факторами[16]. 1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления (Р. Стогдилл, Р. Манн, К. Левин, Р. Лайкерт, Блейк, Моутон, Р. Хауз, П. Херси, К. Бланшар, Шидт.) увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием. 2.Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии, в рамках которого внимание акцентируется на разделении администрирования и иерархической 11 структуре, функциональной специализации, четких правилах работы, жестком регламентировании профессиональной деятельности государственных служащих, отделении от собственности, что создает необходимые предпосылки для эффективной работы (М. Вебер, К. Зейфарт, М. Шпрондель, Г. Шмидт) 3.Другим подходом к эффективности деятельности является теория жизненных циклов. Основная идея этой школы (П. Херси, К. Бланшар, Ф. Модильяни, И. Адизеси др.) состоит во взаимосвязи эффективной работы государственных ведомств и влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации. Это определяет процесс и характер принятия решений в бюрократических структурах, что связано, в свою очередь, с жизненным циклом развития организации. 4. В рамках концепции профессионализма (Г. Беккер, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Миллерсон, Абрахамсон и д.р.) эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности. 5. Концепция экономической ответственности (модели Харта - Шлейфера - Вишны, Джон Стюарт Милль, Д. Норт) основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности деятельности органов государственной власти связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками. Важной составной частью всех концепций является повышение качества системы государственного управления. Оценка качества имеет, как правило, объективные и субъективные компоненты. С одной стороны, это соблюдение определенных стандартов и нормативов, а с другой стороны, удовлетворение потребностей социальных групп, организаций или индивидов. Поставленная задача по повышению уровня качества управления и услуг требует выделения наиболее важных факторов, которые влияют на работу органов государственной власти, что позволяет в дальнейшем целенаправленно управлять и регулировать данный процесс. Перечень факторов, влияющих на качество работы государственных структур можно наглядно представить в виде схемы (рисунок 1) механизм ответственности подотчетности органов власти и открытость и прозрачность бюджетной и финансовой политики качество законодательной и нормативно-правовой базы в области государственного управления Факторы система планирования и принятия управленческих решений система управления изменениями (реформами и инновациями) на уровне государственной политики, программ и проектов. использование современных методов менеджмента, информационных технологий Рисунок 1 – Факторы, влияющие на качество работы государственных структур 12 Оценка эффективности управления в общественных системах зависит также от понимания сути и критериев развития, способов его соотнесения с процессами в политической сфере. Различным аспектам общей проблемы развития посвящено немало работ, в том числе и проблемам общественного развития. Теория политического развития утвердилась и в политической науке, не дав, однако, однозначных и убедительных критериев оценки эффективности политического управления. В системах, образующихся и развивающихся естественным образом, управление возникает как механизм, обеспечивающий сохранение порядка, возникающего в результате самоорганизации, и на этой основе – их дальнейшее развитие. В отсутствии управления спонтанно возникающий порядок неустойчив в той мере, в которой его появление вступает в противоречие со вторым началом термодинамики. Отбирая, таким образом, наиболее устойчивые формы, природа обеспечивает совершенствование механизмов управления, смысл существования которых - обеспечение стабильности и развития систем. Изучение вопросов, касающихся создания организационных структур, способных эффективно производить желаемые результаты; возможности принимать эффективные управленческие решения в бюрократических структурах и измерять результаты таких решений; исследования организационных факторов и политических сил, формирующих административное поведение, и, наконец, возможно ли добиться, чтобы поведение было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам, предполагает формирование определенных теоретических концепций, учитывающих как многообразный мировой опыт в этой области, так и отечественные традиции. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное и поэтому получает смысл ценностной характеристики деятельности организации. В отношении к работе органоввласти это термин стал «весьма действенным политическим символом», способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. Под влиянием организованного общественного мнения эффективность становится целью управленческой деятельности органов власти и критерием внешней оценки этой деятельности. В самом общем случае эффективность — это нормированный к затратам ресурсов результат действия или деятельности системы на определенном интервале времени (отношение эффекта к затраченному ресурсу, разность между ними, эффект при ограниченном ресурсе, функционал, учитывающий эффект и затраченный ресурс). Эффективность может быть определена только в отношении какой-то конкретной цели. Иначе говоря, не существует абстрактной «системы эффективности», оценка эффективности должна осуществлять только в контексте конкретной деятельности. Эффективность деятельности организации может рассматриваться и как цель, и как побуждающий фактор, и как критерий оценки процессов и результатов управления. Под влиянием общественного мнения эффективность становится целью управленческой деятельности органов власти и критерием внешней оценки этой деятельности. Сущность управления, его функции и специфика определяются, с одной стороны, задачами, которые оно решает, с другой - содержанием «простых» моментов процесса управленческого труда, то есть его предметом, средствами и самим трудом[11]. Основная цель управления как такового - создание необходимых условий (организационных, технических, социальных, психологических и других) для реализации задач организации, «установление гармонии» между индивидуальными трудовыми процессами, координация и согласование совместной деятельности работников ради достижения конкретных запланированных результатов. Таким образом, управление — это, прежде всего, работа с людьми, а их трудовая деятельность служит объектом управляющего воздействия. Понятие «эффективность» деятельности органов государственной власти часто отождествляется с его понятием «производительности». Под эффективностью в сфере государственного управления понимается условная производительность, выражающаяся способностью труда производить соответствующие работы в единицу времени и 13 обеспечивать при этом оперативность, надежность и оптимальность управления производством. При всех имеющихся разночтениях большинство авторов понимает под производительностью выполнение работы с наименьшими затратами труда, времени и материалов. При таком понимании эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами[22]. Однако применительно к органам государственной власти многие исследователи настаивают на включении в это понятие оценки эффективности и качества услуг, а не только соотношения между результатом и затратами. Причем производительность определяется такими термином, как «затраты», «работа», «выпуск» и «эффективность». При этом не всегда уделялось должное внимание результатам и итогам. Считался сам собой разумеющимся факт того, что, чем выше эффективность учреждения, тем лучше результаты и итоги его деятельности. По мнению Г. Бухарта, термин «производительность» охватывает такие понятия, как «планирование- программирование составление бюджета», «управление по целям», а также «составление бюджета на нулевой основе», экономия, результативность и эффективность . Производительность, по мнению американских специалистов в области управления, характеризуется не только соответствующей эффективностью, но и правильно поставленной целью, способами ее достижения, что не всегда может быть выражено количественно. Производительность труда, например, управляющих предлагается рассматривать с точки зрения целей, в методах определения и достижения которых и состоит общее понятие производительности и эффективности управленческого труда . Подход к эффективности органов государственного управления характеризуется двумя основными аспектами. Во-первых, анализируется положение органов государственной власти в системе государственного управления. Во-вторых, все внимание направлено на результаты деятельности, практически без учета вопроса об эффективности. Оба подхода подчеркивают значение четкого описания затрат. Однако метод оценки эффективности путем измерения уровня затрат уже по определению не учитывает производительности. При этом необходимо отметить такой важный факт, что конечной целью оказания услуг власти являются не сами эти услуги как таковые, а то, в какой степени они способны удовлетворять интересы и потребности граждан или потребителей. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй — экономической эффективности, В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, то есть насколько «правильно делаются эти вещи». Некоторые ученые при оценке эффективности управленческого или административного труда акцентируют внимание на сравнении использованных ресурсов и полученного дохода. С другой стороны, на проблему смотрели и по-иному: «анализировались затраты человеческого труда, а также соответствующие им удовлетворение работника и полученные результаты». Дж. Бурке понимает эффективность достаточно широко: он рассматривает произведенные издержки (затраты), выполненную работу (рабочая нагрузка/продукция) и полученные результаты (выпуск). Несмотря на то, что это определение включает затраты (издержки), выпуск (выполненный объем работ) и полученные итоги (результаты), основное внимание сосредоточено на цикле «затраты выпуск»: нормы организации, методы управления, технические условия, выполненная работа, единицы затрат и потребности, которые необходимо удовлетворить. Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности деятельности органов государственной власти позволяет сделать вывод о том, что, как 14 правило, выделяют экономическую эффективность деятельности органов государственной власти и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. По своей роли в обеспечении гармоничного функционирования в обществе они не равнозначны: социальная эффективность как обобщающая, конечная, и в этом смысле главная; экономическая - как первичная, исходная, и в этом смысле основная. На современном этапе наибольшее развитие получил критерий экономической эффективности деятельности органов власти, поскольку он позволяет количественно измерить эффективность в сфере труда. Но большое значение имеет и социальный эффект. Его значимость в рассматриваемом виде деятельности весьма велика, но не имеет количественных измерителей. Качественную сторону полученного результата (эффекта) принято обозначать термином «критерий», а количественную - термином «показатель эффективности». Термин «критерий» употребляется в данном случае в его общепринятом смысле — признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация, мерило. Следуя утверждению Г.В. Атаманчука, принципиально важное место для всей государственной жизнедеятельности нужно отвести социальному эффекту, который получает общество в течение и в итоге всего жизненного цикла продукта, услуги, идеи. Здесь главное — технологическая организация, обеспечивающая высокое качество производимой продукции и услуги[7]. Сущность социального эффекта заключается еще и в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только результат, но и источник и средство для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни. Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом, и деятельности органов государственной власти, в частности, на три вида: 1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (то есть совокупности государственных органов и управляемых ими объектов). 2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся: а) Целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижению оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц; б) Нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации; в) Стиль функционирования государственного аппарата - нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий; г) Сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей; д) Издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата. 3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной 15 власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий. На мой взгляд, важным представляется утверждение X. Рейни, что для определения степени социального эффекта, необходимы общественные процедуры, которые были бы устойчивыми, обязательно существующими и влияющими на государственные органы. При анализе эффективности деятельности органов государственной власти необходимо выделить основные модели, аспекты, механизмы и технологии оценки. В настоящее время выделяют несколько моделей эффективности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель. Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, организационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности. Системно-ресурсная модель основана на анализе соотношения «организация - окружающая среда». Эффективность в данной модели — способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования. С позиций целевой модели организация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели. Модель удовлетворенности участника опирается на индивидуальные или групповые оценки качества деятельности организации со стороны ее членов. Организация рассматривается как кооперативный побудительно- распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их работы. Комплексная модель рассматривает эффективность как интегральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств. Модель, содержащая противоречия, исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку: 1) сталкиваются с множественными и противоречивыми ограничениями окружающей среды; 2) имеют множественные и противоречивые цели; 3) имеют множественные и противоречивые внутренние и внешние «голоса» (источники оценок); 4) имеют множественные и противоречивые временные рамки . Анализ различных моделей эффективности позволяет сделать вывод о том, что каждая из них имеет свои преимущества и в тоже время ограничения. Различные подходы к организации, к ее деятельности и результатам находят проявление в структурированных комплексах – аспектах организационной эффективности: функциональном, структурном, организационном, предметно-целевом. При этом в разных типах организаций (государственных, коммерческих, некоммерческих) взаимосвязь этих элементов имеет определенную конфигурацию, обусловленную целями и особенностями деятельности. Таким образом, можно выделить несколько подходов к эффективности и производительности деятельности. Подход с позиций эффекта акцентирует внимание на замену показателей мерами эффективности. К. Ридли полагает, что улучшить результаты деятельности органов государственной власти можно с помощью изменения политики (подготовка персонала, укрепление дисциплины, улучшение оборудования, совершенствование управления). «Оценку следует проводить на основе полученных результатов, а не используемых методов или выполняемой работы, результаты поддаются измерению». «Эффективность управления определяется соотношением между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить с их помощью». Любые подходы к оценке эффективности деятельности органов власти предполагают формулировку неопределенности поставленной задачи. Дифференцировать различные 16 степени неопределенности задачи, значит, дифференцировать различные стили оценки, различные типы оценок, а также различные стили управления и контроля. Таким образом, с точки зрения эффективности может оцениваться любой аспект (сторона) или характеристика деятельности органов государственной власти, рассматриваемого как социальная целостность и система. Характеристика эффективности органов государственной власти многомерна и зависит от целей, формулируемых субъектом оценивания. При этом, применяя ту или иную технологию оценивания эффективности, необходимо четко выделить: -субъект оценивания (его позицию, целевые и ценностныеориентиры); - объект оценивания (им может стать вся система управления или отдельный ее элемент, например: сфера деятельности - процесс, результат или последствия; структурноинституциональный аспект, кадры); - инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки эффективности). Для оценки деятельности органов государственной власти необходимо из общих критериев (экономичность, эффективность и результативность) выделить конкретные. Этот момент является основным в подготовке к проведению оценки. В разработке критериев оценки необходима некоторая гибкость. Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что, во-первых, критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы; вовторых, критерии должны быть достаточно конкретны с тем, чтобы можно было осуществить оценку на практике; в-третьих, критерии должны подкрепляться соответствующими доводами и/или поступать из авторитетных источников. Кроме того, критерии, используемые для оценки работы, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках. Проведенный анализ сущности понятий «эффективность» и «производительность» деятельности органов государственной власти позволяет сделать ряд выводов. В рамках одних моделей понятия «эффективность» и «производительность» деятельности органов государственной власти отождествляются, в других эти понятия толкуют либо очень узко, либо слишком расширительно. ГЛАВА 2: ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ, МЕТОДЫ, ОСНОВНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ 2.1. Государственные акты, регламентирующие пути оценки эффективности органов государственной власти Анализируя нормативно-правовые акты РФ, мы можем видеть, что в них затрагиваются вопросы эффективности и результативности деятельности, так. в п. 8 ст. 47 в ФЗ «О гражданской государственной службе» несколько раз затрагивается проблема эффективности, также предусматривается обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, но нормативного отражения данным понятиям не дано. В 2008 году был издан Указ Президента № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[2]. Согласно данному акту, деятельность исполнительных органов субъектов РФ оценивается по 43 основным и 39 дополнительным критериям Оценка осуществляется в социально-экономической сфере по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика. Оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона,степень внедрения 17 методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления. Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг. По результатам данной оценки выявляются и поощряются регионы, достигшие наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Формирование данной системы показателей признается весомым шагом в развитии системы опенки деятельности государственных органов Но стоит отметить, что данная система оценок не лишена недостатков Опираясь на анализ, проведенный российскими научными деятелями отметим некоторые из них. К примеру, в названном Указе наличествует лишь перечень критериев без группировки показателей по отраслевым признакам. Очевидно, что не сгруппированному перечню критериев невозможно оценить эффективность работы администрации субъекта Российской Федерации комплексно по отдельным отраслям регионального управления. Кроме того, в Указе предполагается универсальное оценивание по разработанным критериям всех регионов. Однако в условиях значительной региональной социальноэкономической поляризации и. соответственно, различных «стартовых» условий для вновь назначаемых губернаторов, сложно оценить вклад в развитие региона его руководства. При этом нельзя не заметить, что положительная с точки зрения оценивания динамика некоторых социальных показателей, обратно пропорциональна уровню развития региона. В целом, для предложенного в Указе Президента перечня критериев характерны проблемы несбалансированности показателей, их несоотносимости между собой. При этом заметим, что при наличии обширного перечня показателей, разные индикаторы явно имеют различное влияние в сводной линии критериев, что серьезно затрудняет как общую оценку работы ОИВ по каждой из областей регионального управления, так и интегральную оценку развития региона (отражающую эффективность работы региональных руководителей) по общей совокупности показателей. В современном законодательстве прописаны меры поощрения за достижения хороших показателей деятельности исполнительных органов власти, но отсутствует какиелибо меры санкционирования при негативных показателях, что на мой взгляд также является неправильным. В целом для внутриорганизационной системы мониторинга эффективности деятельности органов государственного управления в России на федеральном и региональном уровнях характерна проблема как отсутствия системы унифицированных показателей опенки эффективности работы ОИВ со схожей компетенцией, так и отсутствия единой методологии формирования подобных индикаторов, что в будущем должно быть исправлено. В 2008 году Указом Президента[2] был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, включающий 30 показателей. Следует отметить, что нормативно-правового акта, подобного принятым в отношении субъектов РФ и местного самоуправления, в отношении федеральных органов исполнительной власти не было принято. Начиная с 2007 года принятая система показателей оценки эффективности деятельности государственных органов начала применяться в субъектах РФ на практике в соответствии с утвержденной на тот момент методикой. По итогам года Министерством регионального развития был подготовлен доклад «об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». В 18 результате произведенной оценки были выделены субъекты, которые достигли наилучших результатов и получившие в связи с этим гранты в форме дотаций из федерального бюджета. Также Министерством были сформулированы основные предложения по повышению эффективности деятельности органов государственной власти субъектов. Таким образом, в настоящее время государственная политика в отношении оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти получила практическую реализацию. Создание эффективной системы государственного управления и профессионального чиновничества — одна из основных задач, стоящих перед государством. При реформировании системы органов государственной власти необходимо учитывать те негативные процессы, которые происходят внутри нее, подрывают ее авторитет в глазах населения и значительно снижают эффективность функционирования. Наиболее серьезными проблемами в деятельности российской системы органов государственной власти являются: неэффективность функционирования, недостаточный образовательный уровень государственных служащих, широкое распространение неформальных связей, коррупция, отчужденность чиновнического аппарата от потребностей населения, а вследствие чего и критическая оценка населением работы государственного аппарата. В этой связи первоочередными задачами модернизации органов государственной власти становятся управление эффективностью, обеспечение подконтрольности обществу. Эффективность, как интегральная и структурированная характеристика деятельности, является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и управлять. Оценка эффективности представляет собой непрерывный процесс, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности, разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности, измерение показателей эффективности, сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов. На мой взгляд, для понимания внутренней сущности оценки и эффективного ее применения, необходимо различать оценку как функцию, оценку как процесс и оценку как результат. Понятие оценки как процесса лежит на поверхности, именно процессный подход является преобладающим в современных исследованиях. Оценка осуществляется на основе сравнения двух объектов между собой (недостатки — многоступенчатость и субъективность) или с каким-то третьим объектом, играющим роль эталона (здесь измеряется степень отклонения или приближения к нему), либо путем определения частоты проявления каких-то качеств. В действительности, оценка безотносительно к определенной области решений предполагает наличие некой нормативной модели (ситуации, явления, процесса) и фактической (реальной ситуации, явления или процесса). Первая служит эталоном (с чем сравниваем), а вторая — объектом (что сравниваем). Сравнение происходит с помощью социальных методов, приемов и процедур. Но сравнивать эталон и объект в целом часто представляется невозможным, поэтому в них выделяются некоторые параметры, характеристики, показатели, которые отражают сущность объекта. В дальнейшем именно они сравниваются друг с другом. Измерение и оценка эффективности являются базой для планирования, контроля и повышения количественных и качественных показателей деятельности властных структур. Качественная оценка требует значительных средств и усилий, в том числе затрат рабочего времени на разработку адекватных критериев, сбор, обработку и анализ информации, перевод полученных данных в выбранные критерии, составление и распространение отчетов, их исследование и интерпретацию. Интегральным критерием эффективности управленческой деятельности, которая складывается из ежедневных обязанностей, является степень реального достижения поставленных целей и задач. Наряду с оценкой эффективности системы управления в общем аспекте, следует определить эффективность основных компонентов управления - функций, организационных структур, технологий, то есть внутренних факторов самого управления. 19 Оценка эффективности и результативности деятельности исполнительных органов власти является важнейшим инструментом развития этих органов, но специфика сферы государственного управления сразу позволяет нам выявить заключающуюся сложность данной оценки. Так, большие сложности вызывает определение стоимости результатов деятельности государственного органа. Эта сложность обусловлена тем, что органы исполнительной власти, как правило, являются бюджетными учреждениями, которые выполняют возложенные на них государственные функции и оказывают государственные услуги. При этом результатом данной деятельности является некий итог, который не всегда можно выразить в деньгах Г. В. Атаманчук отмечает, что он (результат) может: • не всегда выражаться прибылью; • приводить к непосредственному и опосредованному результату(непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат); • быть не только экономическим, но и социальным, социально экономическим, политическим, социально-психологическим и т. д. Проблему оценки вызывает и общественно значимый результат деятельности органа исполнительной власти, который рассматривают как обобщающий итог реализации государственной функции (выполнения государственной услуги) в стоимостном выражении, показывающий полезность деятельности органа исполнительной власти для общества и государства. К тому же комплексная оценка эффективности деятельности органов власти должна проводиться с учетом следующих двух аспектов: Целевой аспект эффективность оценивается исходя из динамик продвижения к нормативным значениям целевых показателей социально экономического развития в соответствии с критерием «затраты - результаты». Критерии оценки: степень продвижения к актуальным целям; динамика показателей, характеризующих общие цели социально экономического развития; соблюдение экологических и социальных ограничений развития, эффективный рост ВВП; качество жизни населения: эффективность проектов и программ, реализуемых с участием органа власти. Функциональный аспект - опенка эффективности базируется на показателях качества исполнения основных функций управления и наличии условий для их осуществления Критерии оценки: качество системы целевого стратегического планирования и управления; законодательное, нормативное и методическое обеспечение; наличие и качество работы функциональных подразделений целевого планирования и управления, наличие информационно-аналитической системы оценки социально-экономической ситуации; наличие неформальных институтов рыночной инфраструктуры: наличие системы обучения и повышения квалификации работников органов государственного управления. Кроме всего вышеперечисленного показатели оценки должны соответствовать определенным требованиям, таким как: четкость, полнота, комплексность, непротиворечивость, конкретность, измеримость, релевантность, привязанность к определенному периоду и др. Проблема оценки эффективности деятельности органов государственной власти, оказывается напрямую связанной с проблемой оценки эффективности данной деятельности, как самими государственными служащими, так и обществом. Возвращаясь к вопросу об оценке эффективности деятельности органов государственной власти, отметим, что этот вопрос имеет много аспектов, так как речь идет о социальном развитии общества и роли в нем государства. Перечень качественных показателей эффективности работы государственных органов власти, можно наглядно представить в виде схемы (рисунок 2). 20 Качественные показатели эффективности работы государственных органов власти использование информационных технологий и скорость работы прозрачность и открытость качество услуг и доступность их для граждан работы ориентация на потребителей результативность принимаемых решений уровень координации работы Рисунок 2 - Качественные показатели эффективности работы государственных органов власти Что касается количественных показателей, то оценку проводят по уровню затрат (численность персонала, расходы на госуправление). Наиболее объективная оценка управленческой деятельности может быть достигнута при условии всестороннего их рассмотрения с нескольких позиций: экономических и социальных; количественных и качественных; текущих и перспективных. Чтобы организовать процесс оценки, необходимо определить методы, технологии и процедуры. Технология как целостная динамическая система, включает средства, операции и процедуры деятельности, управление этой деятельностью, необходимые для этого информацию и знания, ресурсы, а также совокупность последствий, определенным образом влияющих и изменяющих среду данной системы; совокупность процессов целенаправленного осознанного изменения, которые образуют взаимосвязанные циклы логически обусловленных изменений. Сложность данного вопроса заключается, в первую очередь, в невозможности слепого копирования и применения зарубежных методик, так как российская система государственного управления обладает определенным набором специфических характеристик, принципиально отличающих ее от других. Кроме того, введение той или иной системы оценки эффективности государственной управленческой деятельности затрудняется, по нашему мнению, и отсутствием единого научного подхода в теории данного вопроса. Обилие точек зрения, зачастую кардинально отличающихся, в области определения сущности понятия «эффективности» государственного управления, необходимости и критериев ее опенки, на ряду с отсутствием должного отечественного опыта в сфере разработки и применения методик оценки эффективности деятельности органов государственной власти создает в конечном итоге значительные проблемы на практике. Многообразие, новизна и острота существующих проблем определяет необходимость перестройки традиционного механизма управления. В основу управленческой концепции развития страны должны быть положены современные технологии государственного управления, наиболее значимые инновационные технологии. Оценку результатов реформ в политике, особенно в экономике, нельзя сводить лишь к экономическим показателям,так как важен и социальный эффект, а также изменение норм и ценностей в государственной власти и роли государства в обществе в целом. Одно из основных условий успеха реформ - наличие институциональных механизмов мониторинга и контроля над реформами, а также система показателей выполнения стратегических и оперативных планов деятельности органов государственной власти. Анализ результатов должен также распространяться на систему использования полученных продуктов и услуг, насколько она эффективна и оптимальна. 21 2.2. Основные методы и технологии оценки эффективности деятельности органов государственной власти Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении — замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом в управленческую практику внедрятся новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешнийаудит, обменные фонды. Проблема качественных изменений и управления, преобразование системы управления неразрывно связано с выработкой механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных служащих, политиков и граждан. Объективные потребности общественного развития на современном этапе органично связаны с необходимостью формирования нового типа государственного управления, выработки новой стратегии взаимоотношений между государством и обществом, построенных на основе диалоговых, партнерских отношений. Важным аспектом является улучшение управления государственными финансами и бюджетом, внедрение механизма разработки бюджета сверху вниз; введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе; более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов. В модернизации системы государственного управления особую роль играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие повышению и прозрачности деятельности органов государственной власти в целом и его отдельных звеньев. Если на первоначальном этапе решалась задача по информатизации органов государственного управления, обеспечение техникой, то в настоящее время акцент смещается на повышение отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур, повышение коммуникативной компетентности государственных служащих, развитием информационнокоммуникативной культуры в органах государственной власти. В конце XX - начале XXI века большинство государств мира осуществили крупномасштабные реформы, направленные на кардинальное преобразование систем государственного управления Основной причиной осуществления этих реформ явилась необходимость решения следующих задач: 1) повышение эффективности и результативности работы органов государственной власти; 2) усиление доверия к государству со стороны населения и бизнес сообщества; Под административной реформой в большинстве стран понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления. Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административнойреформы: 1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти: 2) реформа административно-территориального устройства государства; 3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью; 4) реформа государственной службы: 5) реформа функций и структуры исполнительной власти. Первые две реформы не входят всодержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти, и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти - избрание членов Совета Федерации или 22 формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу). Разработка административных регламентов и на их основе установления конкретных критериев и показателей эффективности деятельности гражданского служащего в их должностных регламентах может стать значительным шагом на пути построения комплексной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Главная цель проведения оценки состоит в том, чтобы собрать и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, определить происшедшие изменения и современное состояние в данной сфере, оценить выгоды и затраты, установить области будущего совершенствования политики, а затем использовать эти данные для решения последующих задач. В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики — прибыль), затем — затраченные на это ресурсы, а уже потом соотнести их. Однако применительно к деятельности органов государственной власти данная схема, «идеально» работающая в частном секторе, не может быть полноценно применена в связи со спецификой управленческой деятельности в публичной сфере. Ресурсы, затрачиваемые для получения управленческого результата, могут быть материальными, организационными, информационными. Как правило, большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ресурсов. Оценка затрат является наиболее простым методом оценки эффективности. Тем не менее, методы оценки по затратам являются и наиболее неточными, так как не позволяют получить никакой значимой для субъекта управления объективной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это формальный метод, который используется в развитых странах мира в основном для оценки внутриорганизационной деятельности. Применительно к оценке деятельности государственных органов и госслужащих методы оценки затрат практически не применяются и постепенно вытесняются методами оценки по результатам. В подавляющем большинстве случаев результат управления не только не выражается прибылью, но и не проявляется непосредственно и, кроме того, может выступать в таких формах, которые очень сложно оценить в соотношении с затраченными ресурсами (например, результат может бытьне только экономическим, но и социальным, политическим, социально- психологическим). Важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. В этой связи возникают определенные проблемы, связанные с тем, что к этой группе результатов относится и профилактическая, превентивная деятельность органов государственной власти и госслужащих. Как правило, невозможно дать оценку этим результатам в текущей перспективе (конечный результат такой деятельности проявляется лишь в долгосрочном периоде).Кроме того, можно выделить и внутренние «косвенные» результаты (повышение квалификации, переподготовка кадров, ремонт оборудования, создание творческой обстановки в коллективе, обновление компьютерных сетей), которые могут оказывать значительное, хотя и не прямое, воздействие на эффективность служебной деятельности. Оценить в полной мере внешние «косвенные» результаты применительно к конкретному госслужащему практически невозможно (в отличие, скажем, от государственного органа или его подразделения), поэтому в этом случае объектом оценки будут цели, поставленные перед госслужащим в соответствии с его компетенцией и должностными обязанностями, установленными в должностном регламенте. 23 Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Существует и более широкое определение технической эффективности, в котором под целями понимаются в первую очередь «общественные цели», а основным критерием эффективности является соответствие деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или потребителя государственных услуг и, в конечном счете, всего общества. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью. Специалисты в сфере государственного управления используют ее для учета внешних «косвенных» результатов служебной деятельности. Отдельной сложной и комплексной проблемой является соотношение количественных и качественных показателей деятельности органов государственной власти и их оценка. В последние годы качество стало главной характеристикой деятельности не только частного, но и государственного сектора в ряде зарубежных стран. Проблемы перехода от количественных критериев при оценке деятельности госслужащих к качественным активно исследовались в 70-ые годы в США. Для этого предлагалось оценивать не столько «выпуск» продукции/услуг, сколько результаты служебной деятельности. Кроме того, исследователи пришли к выводу, что хотя оценка качественных параметров деятельности на основе критериев экономической эффективности в некоторых случаях возможна, предпочтительнее и дешевле осуществлять эту оценку на основе программно-целевых методов в тесной связи с оценкой удовлетворенности и мнения «клиентов» (объектов управления, потребителей государственных услуг). Основным критерием эффективности, как уже было указано, является достижение заранее установленных, четко определенных и реалистичных целей. Данный критерий позволяет оценивать не только любые «косвенные» результаты, но и «прямые результаты» (в случае, если необходимо оценить их социальный эффект или качественный уровень)[12]. Выбор того или иного метода оценки на уровне отдельных органов государственной власти неразрывно связан с выбором методов оценки эффективности государственного управления в целом. На сегодняшний день, как представляется, наиболее эффективным среди методов оценки является метод управления по целям. Он, как было установлено, в наибольшей степени соответствует современным тенденциям оценки эффективности в зарубежных странах, позволяет дать объективную оценку не только экономической, но и управленческой и социальной эффективности, и, в отличие от многих других методов, может быть применен не только на уровне отдельных органов государственной власти, но и в целом по стране. Материалы социологических исследований свидетельствуют, что происшедшие за последние годы институциональные и структурные перемены в сфере административного управления и политической системе российского общества оказали существенное влияние на самоидентификацию государственных служащих в качестве основных реализаторов модернизации системы государственного управления, на оценки и установки значительной части населения, связанные с ролью государства в обществе, наконец, на политическую культуру общества в целом. Оценка процесса выполнения и результатов деятельности органов государственной власти позволяет определить, в какой мере деятельность существующих государственных институтов соответствует провозглашенным целям и общенациональным интересам, как органы государственной власти справляются с выполнением своих функций и полномочий. Прикладной аспект оценки состоит в том, что на основе полученной аналитической информации разрабатываются предложения и рекомендации по совершенствованию управления государственными финансами, оптимизации механизма реализации целевых 24 программ, качеству государственных услуг. В конечном итоге оценка дает основу для принятия оптимальных политических и управленческих решений[16]. Таким образом, главная задача данного инструмента управления состоит в том, чтобы дать оценку, а) деятельности государственных структур; б) содержанию проводимой политики или реализуемым программам; в) результатам и последствиям политики для целевых групп и/или общества в целом. Оценка дается работе государственных органов по выполнению, акцент смещается в сторону изучения процессов функционирования организационных структур. На практике обычно выбор модели оценки и методов проведения оценочных исследований связан с конкретной ситуацией и зависит от следующих факторов: - целей и задачи оценки; - интересов организации, отдельных групп или лиц; - политических условий; - наличия необходимых ресурсов и времени для ее проведения. Кроме того, оценка может проводиться на различных уровнях, что связано с масштабом работы и объемом используемых ресурсов. Как правило, на макроуровне — это оценка государственной политики в отдельной общественной области или при решении крупной социально- экономической проблемы. Например, дается оценка результатов государственной политики в области борьбы с экономической преступностью, ликвидации бедности или миграционной политики в стране. Другой, средний (мезо) уровень связан с оценкой государственных программ, когда анализируются результаты конкретных действий государственных или региональных властей по реализации целевой программы. На микроуровне оцениваются проекты, направленные на решение достаточно узких, локальных проблем. Оцениваться могут проекты по внедрению новых информационных технологий сбора налогов с хозяйствующих объектов, использованию единого государственного экзамена для школьников в отдельных регионах. Оценка проводится по таким показателям, как качество, временной цикл, производительность, издержки. Подчеркнем, что планирование и проведение работы по оценке результатов деятельности органов государственной власти требуют ответа на ряд сложных методологических вопросов, среди которых можно назвать выбор показателей и критериев, целесообразность применения количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований, влияние политических и иных факторов. В целом проведение оценочных исследований предполагает разработку специальной программы и состоит из нескольких последовательных этапов[15]. 1. Планирование оценочного исследования: - выбор оцениваемой государственной программы/политики или законодательства в определенной сфере; - определение программных целей исследования и оценочных показателей; - выбор стратегии проведения исследования, методов и средств оценки; - подготовка технического задания и плана проведения оценки (цели, проблемы, методы сбора и анализа, график, смета расходов, состав экспертов, схема отчета). 2. Подготовка оценочного исследования: - уточнение технического задания; - разработка вопросов и индикаторов; - определение источников информации. 3. Подготовка базы данных: - измерение результатов; - сбор и обработка информации. 4. Анализ и оценка результатов программы или политики 5. Подготовка информационного или аналитического отчета 6.Представление выводов и рекомендаций Одним из методов повышения качества работы также является использование стандартов — соответствующих методик и моделей для достижения «Лучших ценностей в 25 госслужбе». Философия этой концепции означает обязанность властей обеспечивать качественными услугами всех граждан в соответствии со стандартами наиболее экономным и эффективным путем. Стандартизация охватывает различные стороны, но основными направлениями являются: - стандарты услуг, оказываемые органами исполнительной власти гражданам и организациям; - стандарты управления и документооборота; - стандарты подготовки и повышения квалификации государственных служащих; - стандарты этического поведения государственных и муниципальных руководителей и служащих. Обсуждение стандартов услуг должно происходить между различными категориями и группами, а именно: политиками и гражданами; гражданами и государственными чиновниками; политиками и чиновниками; представителями центральных и местных органов власти. С точки зрения клиентов качество услуг, как правило, оценивается по таким показателям, как время услуг, их соответствие потребностям граждан, право на обжалование, влияние на поставщиков услуг. Одним из инструментов являются регулярные опросы населения для оценки уровня удовлетворенности услугами — качеством услуг, их выполнением, стоимостью, разнообразием. Стандартизация качества услуг позволяет довести до потребителя государственной услуги информацию о том, каково должно быть качество оплаченной им услуги, тем самым создает основу для оценки эффективности каждого государственного служащего. Индикаторы оценки качества услуг необходимы для оценки деятельности органов государственной власти и их подведомственных учреждений в динамике (ежеквартальной, ежегодной). В то же время индикаторы служат основой для принятия управленческих решений о сферах приложения усилий системы в целом, помогают выявить сферы неэффективной деятельности. В контексте рассматриваемой проблемы эффективности деятельности органов государственной власти принципиальное значение имеет оценка качества государственных услуг. Оказание качественных услуг населению является одной из самых актуальных проблем реформирования государственного управления в России, так как по их уровню и качеству граждане оценивают работу органов государственной власти. Важным аспектом является уменьшение административных барьеров для граждан. Одним из эффективных средств, позволяющих сократить время и затраты населения на получение услуг, является система «одного окна»[9] или «Покупка с одной остановкой» (One-stop shop). Эта система используется во многих странах и призвана помочь гражданам, использующим услуги государственных учреждений. Суть этой популярной системы заключается в том, чтобы граждане могли получать различные виды услуг или информацию о них в одном месте (одном окне). Система «Одна остановка» может быть двух типов: реальной, когда человек приходит в определенное место для получения услуг или информации; виртуальной, когда используют телефон или Интернет. Эта технология ведет к более эффективному использованию ресурсов теми, кто обеспечивает услуги, а также сокращает число издержек населения при получении ими государственных услуг, способствует уменьшению бюрократизма в госаппарате. Одним из показателей качества государственных услуг является удобство их использования конечными потребителями, то, насколько они подходят пользователю для решения определенной проблемы. Появился даже специальный термин — юзабилити, то есть набор определенных свойств, которые влияют на эффективность их использования. Одной из современных и представляющей значительный интерес технологий оценки эффективности деятельности органов власти выступает менеджмент-аудит, который является инструментом, способствующим повышению открытости системы государственного управления, при этом открытость рассматривается как способность органов государственной власти к изменениям, направленным на получение большего социального эффекта. Любой орган государственной власти имеет определенный управленческий потенциал и, соответственно тому, большие или меньшие возможности 26 обеспечить исполнение декларируемой политики, достижение связанных с этим целей, исполнение всех договорных обязательств и требований законодательства. Наличие соответствия между имеющимся потенциалом и объемом принятой ответственности является объектом для аудита. Менеджмент-аудит может быть предназначен для выяснения фактической модели организации деятельности администрации; получения объективных свидетельств необходимости усовершенствований в определенных сферах; оценки наличия и дееспособности организационных процедур; выяснение того, какие необходимы усовершенствования существующих процедур и процессов для лучшего использования ресурсов. Аудит факторов эффективности может быть разделен на части, соответствующие аспектам, которые непосредственно зависят от менеджмента и влияют на эффективность деятельности органов государственной власти: организационная структура; организационные процедуры; количественная и качественная оценка предоставляемых общественных услуг (внешним клиентам); количественная и качественная оценка взаимных услуг внутри организации (внутренним клиентам); оценка затрат, как связанных, так и не связанных с предоставлением услуг. На мой взгляд, важно отметить, что технологии оценки эффективности деятельности органов власти не могут быть представлены только как набор методов и процедур, используемый при контроле и улучшении организации работы органов власти. Основу применения этих технологий составляет понимание сущности, содержания и роли органов власти как особого типа организованности. Использование технологий оценки эффективности деятельности будет эффективно в той степени, в какой будет понят смысл и функции организационной эффективности. На наш взгляд, повышение качества услуг, предоставляемых органами государственной власти, неразрывно связано с совершенствованием системы управления и контроля. В этой связи необходимо: 1. Внедрение системного подхода. Ориентация на постоянное совершенствование деятельности всей системы разработки политики или деятельности органов государственной власти, а не отдельных частей или подразделений. 2. Использование методов оценки на всех уровнях государственного управления. Основной задачей является определение показателей конечного результата и стандартов услуг. 3. Создание условий для предоставления услуг на нижних уровнях управления, внедрение в управленческую практику инновационных технологий, например, «одного окна». 4. Получение объективной информации на всех уровнях управления 2.3. Административные регламенты - как основные регуляторы эффективной деятельности органов государственной службы В 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, которая была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (далее – Концепция административной реформы). За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг, сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы. В качестве целей административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах были зафиксированы: повышение качества и доступности государственных услуг; 27 ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Важным результатом этих лет стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), которым впервые на законодательном уровне заложены основы для реализации основных мероприятий административной реформы. В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках следующих направлений: 1)Внедрение управления по результатам и проектного управления; 2)Результативные принципы организации деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в основном внедрялись в рамках реформы бюджетного процесса; 3)Ежегодно разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования; 4)В 2008 году утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, целевые показатели и перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года; 5)Была заложена законодательная база по формированию системы государственного задания в отношении услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями; 6)Утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций; 7)Проведена регламентация и стандартизация государственных (муниципальных) функций и услуг; 8)Разработка административных регламентов государственных (муниципальных) функций и услуг позволила систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации. В настоящее время административный регламент является основным документом, регулирующим порядок предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. Административные регламенты служат основной для оптимизации государственных и муниципальных функций и услуг. В связи с этим довольно остро встает вопрос систематического мониторинга выполнения и, в случае необходимости, сущностной корректировки данных регламентов. Цель данных мероприятий подготовка комплексных предложений по совершенствованию регламентации государственных функций (услуг) по результатам исследования и анализа качества внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в целях повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Результаты данных исследований позволят обеспечить: 1. Описание результатов, полученных в ходе проведения работ по разработке, утверждению и внедрению административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации 2. Методики и методические рекомендации по организации и проведению исследования и анализа качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе 3. Описание мероприятий по организационному и информационному обеспечению проведения исследования и анализа качества внедрения административных регламентов 28 4. Описание результатов исследования мнения граждан и предпринимателей по вопросам качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также мест предоставления государственных услуг 5. Описание результатов исследования хода внедрения административных регламентов на основе результатов опроса государственных служащих, непосредственно участвующих в исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг) 6. Описание хода и результатов организации взаимодействия с общественными организациями и представителями гражданского общества по вопросам качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг: 7. Описание системы исследования и анализа общественного мнения по вопросам качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг 8. Предложения по внесению изменений в нормативную правовую базу, регламентирующую разработку и утверждение административных регламентов по результатам проведенного анализа 9. Экспертные заключения на проекты административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, рассматриваемых на Правительственной комиссии по проведению административной реформы Типичные недостатки проектов на стадии их рассмотрения Рабочей группой заключаются в следующем: 1. отсутствие в приложении к проекту регламента понятной блок-схемы, схематично описывающей исполнение государственной функции и предоставление государственной услуги 2. отсутствие в приложении к проекту регламента необходимых форм документов 3. наличие замечаний по степени оптимизации исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги частного характера 4. наличие замечаний по недостаточному вниманию к удобству граждан и организаций 5. отсутствие описания административных процедур, осуществляемых при предоставлении государственной услуги или исполнении государственной функции. Так же рядом типичных недостатков обладают регламенты, которые уже прошли Правительственную комиссию и одобрены Комиссией, а так же зарегистрированных в Минюсте России. К ним можно отнести: 1. наличие замечаний по формам описания административных процедур 2. наличие замечаний по недостаточному вниманию к удобству граждан и организаций 3. наличие замечаний по степени оптимизации исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги частного характера. 4. отсутствие в приложении к проекту регламента необходимых форм документов. 5. проект регламента не содержит перечень документов, необходимых для получения государственной услуги, или требуемых при исполнении государственной функции. В административном регламенте исполнения Минэкономразвития России государственной функции по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер в отношении импорта товаров, подготовке и представлению в установленном порядке предложений о целесообразности введения, применения, пересмотра или отмены указанных мер отсутствуют адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет, содержащих информацию об исполнении государственной функции; отсутствует перечень документов и сведений, представляемых заявителем; отсутствует подраздел, содержащий перечень оснований для приостановления исполнения государственной функции либо отказа в исполнении государственной функции; отсутствует подраздел, описывающий требования к местам исполнения государственной функции. 29 Исходя из изложенного, типичными недостатками регламентов, зарегистрированных в Минюсте России, следует определить такие как: 1. несоответствие требованиям постановления правительства № 679 (не выделены в отдельные разделы положения о контроле и об обжаловании) 2. наличие отсылок на конкретные положения нормативных правовых актов, без раскрытия их содержания 3. не указывается должностное лицо, ответственное за выполнение действия. Используются формулировки «таможенный орган», «таможня» 4. отсутствие удобного графика работы, а также возможности дистанционной записи на прием 5. отсутствие системы «окна» для получения консультаций по исполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги. На сегодняшний день практика внедрения административных регламентов не новость, Как правило, субъекты Российской Федерации копируют порядок разработки административных регламентов с Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года №679[1]. Происходит типичная процедура разработки документа по схеме: разработка проекта – размещение проекта на сайте – получение заключения независимой экспертизы - учет замечаний и результатов публичной экспертизы – получение согласования органа исполнительной власти уполномоченного в сфере проведения административной реформы – обсуждение на Комиссии по проведению административной реформы – утверждение нормативным правовым актом высшего должностного лица / нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время, есть любопытные исключения. На мой взгляд, целесообразно применение приведенных ниже практик в других субъектах страны. Синергия данных практик позволит найти наиболее эффективные пути разработки, внедрения и оценки эффективности административных регламентов, как основных индикаторов повышения качества государственных услуг. Новацией Тульской области явилось установление более детальных требований к порядку предоставления государственной услуги за счет разделения этого раздела на две части: «Стандарт услуги», «Стандарт обслуживания». В соответствие с п. 16 Постановления Тульской области от 29 декабря 2006 г. N 648 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) и стандартов государственных услуг»[1] в стандарт государственной услуги включаются разделы "Общие положения", "Стандарт услуги", "Стандарт обслуживания". Также оригинальный подход к регулированию порядка разработки и утверждения административных регламентов применен и в Тверской области. Его отличие лежит в формализации порядка разработки и утверждения административных регламентов. Постановление Администрации Тверской области от 16 марта 2007 г. N 66-па «Об утверждении порядка разработки и утверждения стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» предусматривает принципиально иной подход в области регулирования порядка разработки и утверждения административных регламентов. В целом же, регулируя порядок разработки и утверждения административных регламентов, большинство субъектов как уже указывалось выше, пошло по пути неполного воспроизведения порядка, закрепленного на федеральном уровне. В то же время, определяемый в субъектах Российской Федерации статус административного регламента закладывает существенные риски дискредитации административной реформы. В соответствие с данными, приведенными на рисунке 3, только в 14% случаев административный регламент утверждается полноценным нормативным правовым актом 30 региона (Постановление Правительства /губернатора). В иных случаях регламент так и не приобрел статуса нормативного правового документа. Утверждение АР 13,64% Административный регламент утверждается Постановлением Правительства (Администрации) субъекта Российской Федерации Административный регламент не утверждается Постановлением Правительства (Администрации) субъекта Российской Федерации 86,36% Рисунок 3 - Доля субъектов РФ, административный регламент в которых утверждается нормативным правовым актом Количество субъектов РФ, в которых административный регламент утверждается ведомственным актом, в два раза больше (см. рис. 4.) Порядки разработки административных регламентов в большинстве случаев не закладывают стимулов для проведения коренной оптимизации деловых процессов в органах исполнительной власти. Институциональные гарантии оптимизации оценивались, в том числе, по таким маркерам, как требование внесения регламента вместе с пояснительной запиской и установление детальной процедуры проведения независимой экспертизы. Утверждение АР Административный регламент утверждается ведомственным актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации 30,68% Административный регламент не утверждается ведомственным актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации 69,32% Рисунок 4 - Доля субъектов РФ, административный регламент в которых утверждается актом ведомственного нормотворчества В соответствие с данными, приведенными на рис. 5 требование внесения регламента вместе с пояснительной запиской установлено в 15% региональных порядков, в то время как детальный порядок проведения независимой экспертизы установлен только лишь в 5% субъектов Российской Федерации (рис. 6.). 31 Требование внесения регламента вместе с пояснительной запиской, содержащей информацию о изменениях, порождаемых проектов регламента Установлено требование внесения регламента вместе с пояснительной запиской, содержащей информацию о изменениях, порождаемых проектов регламента 14,77% Требование не установлено 85,23% Рисунок 5 - Доля субъектов РФ, в которых установлено требование внесения проекта административного регламента вместе с пояснительной запиской Проведение независимой экспертизы в порядке о разработке и утверждении регламентов и детально прописан порядок ее проведения (форма экспертного заключения, сроки, процедуры) 4,55% Установлена необходимость проведения независимой экспертизы в порядке о разработке и утверждении регламентов и детально прописан порядок ее проведения (форма экспертного заключения, сроки, процедуры) Необходимость не установлена 95,45% Рисунок 6 - Доля субъектов РФ, в которых установлено требование внесения проекта административного регламента вместе с пояснительной запиской В Порядках разработки административных регламентов практически полностью отсутствуют правила управления пакетом уже принятых административных регламентов. Процедура постоянного мониторинга административных регламентов установлена только в 8% регионов, а ключевой для поддержания инфраструктуры регламентации в рабочем состоянии принцип постоянной коррекции регламентов по результатам анализа практики их применения и того меньше – в 5% субъектов Российской Федерации. Текущая нормативно-правовая инфраструктура регламентации и стандартизации на уровне субъектов Российской Федерации чрезвычайно пробельная. Во-первых, в большинстве российских регионов нормативная правовая база по регламентации и стандартизации не принята до сих пор, хотя за последний год значение показателя «доля регионов, утвердивших порядок разработки административных регламентов» возросло на треть. Те регионы, которые принимают порядки разработки и утверждения административных регламентов, формально относятся к сути вопроса, допуская в процессе копирования нормальных актов федерального уровня существенные ошибки. 32 Данные обстоятельства порождают существенные риски дискредитации проведения административной реформы на региональном уровне и требуют вмешательства на основе статьи 72 Конституции Российской Федерации. Подводя итог, необходимо отметить, что подход к повышению эффективности системы государственного управления рассматривается как междисциплинарная методологическая проблема, основанная на целом комплексе теорий данной проблемы и использовании различных принципов и современных технологий. Таким образом, рассмотрев основные методологические подходы и возможные модели оценки эффективности деятельности органов власти, необходимо подчеркнуть, что конкретная структура показателей выводится из анализа факторов, обусловливающих эффективность исследуемой системы. Роль каждого отдельного фактора при общей оценке эффективности зависит от специфики исследуемого госоргана и внешней среды. Это, однако, не является препятствием для сравнительного анализа эффективности близких или разнородных органов управления. Их качество и адекватность в значительной мере зависят от совершенствования системы показателей эффективности деятельности и развития общества в целом, а также от их связи с показателями эффективности функционирования взаимодействующих с ними органов власти и других служб. Таким образом, можно сделать следующие выводы. Оценка эффективности деятельности органов власти предполагает использование различных методов и инструментария. Основными моментами при проведении оценки и разработки технологии является четкое определение целей оценки в контексте управленческой деятельности, которая не может рассматриваться в отрыве от социально-политических изменений, происходящих в российском обществе. Проводимая оценка, прежде всего, должна быть связана с потребителем услуг — населением, так как именно степень удовлетворенности населения являются важнейшим критерием оценки. В тоже время важно отметить, что население может оценивать только конкретные продукты, результаты, которые не всегда полностью зависят именно от конкретного органа власти, при этом в стороне остаются вопросы, связанные с остальными элементами управленческой деятельности: цели деятельности, знания, персонал, управленческие процессы, технологии. Поэтому комплексная оценка представляет собой сложную систему методов и технологий. 33 ГЛАВА 3. ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ 3.1. Государственные услуги: понятие, классификация, право Системное понимание качества отражает определение, данное в Большой советской энциклопедии: «Качество - это существенная определенность предмета или процесса, выступающая в его свойствах и характеризующая то, что данный предмет или процесс является в данных условиях, в связи и взаимодействии с другими данными предметами и процессами». Приведенное определение показывает, что качество - это сущность вещи, основа всех ее свойств, а «совокупность свойств» проявляется при отношениях данной вещи с другими вещами. В настоящее время в Российской Федерации действуют целый ряд государственных и международных стандартов, регламентирующих понятие качества. Сравнительный анализ терминологии, установленный в перечисленных стандартах показывает, что как по методическим подходам к качеству, так и в толковании основных понятий имеются определенные расхождения. В таблице 1 приведены основные определения качества. Интегральное понимание качества, ориентирующее на синтетический, целостный охват всех его аспектов, стало возможным с развитием рыночных отношений. Сегодня, когда речь идет о качестве, имеется в виду общая потребительская оценка свойств товаров или услуг, включает все факторы, которые влияют на выбор поставщика товаров или услуг потребителем, и, следовательно, предполагает расширенную трактовку понятия «качество». Всемирно признанный специалист в области качества Э. Деминг пишет: «Потребитель - самое важное звено производственной линии. Качество должно быть направлено на удовлетворение его потребностей - настоящих и будущих». Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции. Таблица 1 – Основные определения понятия «Качество» ГОСТ 15476-79 Определения, принятые в стандартах ИСО ИСО 84-02 ИСО 8402 (проект ИСО 8402: 1994 ИСО 1993 г.) 9000 : 2000 Качество КачествоКачество – Качество – Качество – продукции – совокупность совокупность совокупность степень, с совокупность свойств и характеристик характеристик которой свойств характеристик объекта, которые объекта, совокупность продукции, продукции или придают ему относящихся к его собственных обусловливающи услуги, которые способность способности характеристик х ее пригодность придают им удовлетворять удовлетворять выполняет удовлетворять способность заявленные или установленные и требования* определенные удовлетворять предполагае-мые предполагаемые потребности в обусловленные потребности потребности соответствии с ее или назначением предполагаемые потребности * Требование- потребность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным. Требования могут выдвигаться различными заинтересованными сторонами. Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской 34 Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Согласно этому закону, государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований. Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - российская организация независимо от организационно-правовой формы, уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна". Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями. Портал государственных и муниципальных услуг - государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг. Наряду с термином "государственные услуги" нередко можно встретить и другой "публичные услуги", причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне 35 ясное в силу новизны понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными. В определенной степени в этом повинны и переводы иностранных материалов по указанной проблематике, когда "public service" переводится и как "публичные", и как "государственные" услуги. Если к этому ряду добавить "социальные" услуги, также входящие в нашу жизнь, то возникает ситуация, когда трудно разграничить государственные, публичные и социальные услуги. Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления. Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются: 1) правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; 2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг; 3) правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг; 4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг; 5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья; 6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. При получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на: 1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги; 2) получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме; 3) получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя; 4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг; 5) получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии. 36 Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций: 1. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны: 1) предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами; 2) обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя; 3) предоставлять в иные органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, в подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных законом государственных и муниципальных услуг, по межведомственным запросам таких органов и организаций документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг; 4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг. 2. Подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг, обязаны: 1) предоставлять в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по межведомственным запросам таких органов документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления такие документы и информацию; 2) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг. Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной услуги; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает: 1) наименование государственной или муниципальной услуги; 2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу; 3) результат предоставления государственной услуги; 4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги; 37 5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги; 6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия; 7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги; 8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги; 9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги; 11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги; 13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг; 14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах. Государственные услуги классифицируются по следующим признакам: - организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг; - организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг; - форме предоставления. По организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг выделяются следующие группы: - услуги, предоставляемые потребителям непосредственно государственными органами; - услуги, предоставляемые потребителям государственными учреждениями, не являющихся государственными органами, деятельность которых финансируется из средств государственного бюджета; - услуги, предоставляемые потребителям государственными и частными организациями, выигравшими тендер по государственным закупкам на их целевую реализацию. По организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг выделяются следующие группы: - услуги, предоставляемые физическим лицам; - услуги, предоставляемые юридическим лицам. По форме предоставления различают услуги, предоставляемые: - на бумажном носителе; - посредством информационно-коммуникационных средств связи; - на электронном носителе информации; - в устной форме при непосредственном контакте. 38 Экспертная оценка качества предоставления государственных услуг Соответствие требованиям стандарта порядка предоставления ГУ Транспортная доступность Условия ожидания приема Комфортность помещений Графика работы с посетителями Длительность ожидания приема Рисунок 1 – Доступность справочной информации Доступность консультационных услуг Условия работы государственных служащих Экспертная оценка качества инфраструктуры, связанной с получением ГУ Экспертная оценка качества работы государственных служащих Оптимальность процедуры получения ГУ Продолжительн Условия ожидания ость приема приема Компетентность Комфортность сотрудников помещений Проблемы Удобство графика внутренних работы с взаимодействий посетителями между Длительность государственны ожидания приема ми органами Доступность справочной информации Полнота отражаемой информации Информированность потребителей Пропускная способность по обработке Составляющие объективного показателя услугобращений Порядок получения услуги Степень сложности подачи заявки Денежные затраты Временные затраты на ожидание получения результата Использование результата в дальнейшем Рисунок 7 качества предоставления государственных Показатели доступности и качества государственных услуг определяются для осуществления оценки и контроля деятельности как поставщиков государственных услуг в целом, так и отдельных должностных лиц. Общими показателями для всех услуг являются точность и своевременность исполнения, доступность, затраты на их реализацию, наличие обоснованных жалоб. Состав показателей доступности и качества подразделяется на две основные группы: количественные и качественные. В группу количественных показателей доступности, которые характеризуются измеримыми показателями, позволяющими объективно оценивать деятельность поставщиков государственных услуг, входят: - время ожидания услуги; график работы учреждения; - место расположения учреждения, предоставляющего услуги; - количество документов, требуемых для получения услуги; - стоимость конечного результата услуги (для платных услуг); - наличие льгот для определенных категорий потребителей услуги. В число качественных показателей доступности предоставляемых услуг входят: степень сложности требований, которые необходимо выполнить для получения услуги; достоверность информации о предоставляемых услугах; наличие различных каналов получения услуги; простота и ясность информационных и инструктивных документов. В группу количественных показателей оценки качества предоставляемых услуг входят: соблюдение сроков предоставления услуг; количество обоснованных жалоб. К качественным показателям относятся: точность выполняемых обязательств по отношению к потребителю; культура обслуживания (вежливость, эстетичность); качество результатов труда персонала (профессиональное мастерство). 39 Содержание и конкретные их значения определяются спецификой самой услуги, а также возможностями поставщика государственных услуг. И в нашей стране, и за рубежом предоставление государственных услуг тесно связывается с государственной службой. И это не случайно, ведь оказывает услуги государство через специальный аппарат - государственных служащих. Уже в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года, было установлено, что взаимодействие государственной службы и гражданского общества осуществляется на основе соблюдения, в частности, принципа законности и правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, исключения возможности проявления субъективизма и недопущения произвола при оказании государственными служащими государственных услуг и принятии решений. Для определения дефицита в имеющемся российском опыте разработки стандартов государственных услуг полезно сравнить этот опыт с лучшими мировыми практиками. В качестве объекта сравнения использована Хартия Марианна (Франция), которая содержит не только сам стандарт государственных услуг, но и рекомендации по его внедрению. Документ представляет собой методологическое пособие, предназначенное для лиц, в обязанности которых входит применение и контроль соблюдения стандартов услуг. Хартия направлена на улучшение качества обслуживания и приема населения в госучреждениях. Хартия Марианна, в отличие от российского опыта, содержит в себе не только параметры минимально допустимого качества, но и процесс постоянного улучшения, чем она в значительно большей степени соответствует подходу стандартов серии ISO-9000. Российские стандарты в большей степени похожи по стилю на инструкции, хотя попытки выработать иной стиль делаются всеми разработчиками рассмотренных стандартов. Единство Хартии позволило значительное место в ее внедрении уделить обмену опытом, в том числе между органами, оказывающими совершенно разные государственные услуги (разные министерства). В России разнообразие подходов, в том числе просто по причине разной функциональной терминологии и самобытности стилистики, осложняет условия для обмена и распространения опыта ОИВ. Единство Хартии потенциально удобно и для получателей услуг, так как единство структуры позволяет легко ориентироваться и находить нужную информацию в стандарте любой услуги. Российские стандарты пока не столь ориентированы на получателей услуг, имеются даже предложения создавать специальные адаптационные версии стандартов для распространения. Хартия состоит из обязательных, дополнительных и особых условий. Обязательные условия должны выполнять всеми, однако форма исполнения может быть разной. Для этого в Хартии Марианна имеются специально отмеченные места для заполнения специфических форм (шаблонов) исполнения требований, например: «Мы информируем вас о наших часах работы: (необходимо указать)». Дополнительные условия не являются обязательными, это своего рода рекомендация по направлению улучшений. Государственные учреждения могут принимать иные подходящие к характеру услуги дополнительные требования. В Российской практике подход с разными уровнями требований найден только в одном случае. Имеющийся отечественный опыт пока не содержит ориентацию на постоянные улучшения. Фактически стандарты призваны задать уровень, которого требуется достичь, и на этом процесс совершенствования заканчивается. Хартия написана в виде шаблона. Изученный российский опыт также содержит предпочтения к формулированию базового текста с единой структурой, с дальнейшей адаптацией стандарта к специфике отдельных услуг. Анализ регионального опыта стандартизации услуг органов исполнительной власти позволяет говорить о нерешенности в настоящий момент вопроса о соотнесении процессов стандартизации и регламентации государственных органов. Фактически регионы еще не приступали к выполнению мероприятий по разработке административных регламентов. В очень ограниченном числе случаев, например в программе Самарской области, присутствует 40 указание на формирование административных регламентов как механизм изменений в деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем нормативно-правовая база Российской федерации в части отдельных аспектов административной реформы обуславливает связь административных регламентов и стандартов государственных услуг, как, например, в Постановлении Правительства от 11 ноября 2005 г. №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Процесс регламентации деятельности органов исполнительной власти включает в себя: требования к порядку оказания государственной услуги, как часть административного регламента; обязательность независимой экспертизы и публичного обсуждения административных регламентов; проведение опросов получателей государственных услуг как часть технологической цепочки разработки стандартов. Связь стандартов услуг и административных регламентов деятельности органов исполнительной власти в явном виде обнаружена в практике деятельности органов исполнительной власти Татарстана. В республике Татарстан применяется подход включения стандартов государственных услуг в комплекс административных регламентов. Центр экономических и социальных исследований Республики Татарстан разработал и внес в Кабинет Министров Республики Татарстан проект постановления «О разработке системы административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти». В соответствии с данным подходом административный регламент это – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок осуществления органом исполнительной власти государственной функции, связанной с предоставлением государственной услуги. Частью административного регламента государственной функции, связанной с оказанием государственной услуги, является стандарт государственной услуги. Под государственной услугой понимается деятельность органа исполнительной власти по исполнению запроса или требования граждан и организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг. Под стандартом государственной услуги понимаются обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя государственной услуги требования к оказанию государственной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги. Известны различные модели классификации функций и полномочий государственных организаций, принятые в таких странах, как США, Канада, Германия и ряде других стран. В Канаде принята модель деятельности государства The Government of Canada Strategic Reference Model (GSRM), которая делит государственные услуги не только на направления (области), такие как здравоохранение, образование и так далее, но и на типы с точки зрения конечных результатов оказания услуг. Это достаточно полезная классификация с точки зрения реализации информационных систем электронного правительства, поскольку тип конечного результата в существенной степени определяет характер и специфику требующихся для реализации технологий. Ниже перечислены 19 типов в соответствии с классификацией по конечным результатам оказания услуг, принятой в Канаде: фонды: получение или предоставление средств; (Единицы) ресурсов: предоставление товаров, оборудования, помещений; транспортировка: людей и других объектов; 41 консультирование; обнаружение соответствий, выдача направлений и обнаружение связей; новые знания: выполнение исследований; защита и стимулирование; возможности в области отдыха и культуры; образование и обучение; реабилитация и забота; период действия соглашения: достижение соглашений, разрешение спорных ситуаций; период действия разрешения: регулирование, лицензирование, выдача разрешений, сертификатов и пр.; период предоставления защиты: мониторинг, предупреждение, устранение угроз, уменьшение рисков; вмешательство: ответные действия на угрозы и чрезвычайные ситуации, предоставление помощи, восстановление порядка; выполнение правил и судебных решений; штрафы и периоды наложения санкций; правила (законы, правила, стратегии, планы, стандарты); осуществление изменений (организаций, правил работы, систем). В свою очередь, деятельность государства делится на 22 направления, которые делятся на две большие группы: публичные услуги и функции государства (Public Program Types) - 12 типов функций; обеспечивающие государственные услуги (Provider Program Type) – 10 типов функций. К публичным услугам относятся следующие категории: социально-экономическое развитие; наука и генерация знаний; природные ресурсы; защита окружающей среды; здравоохранение; законотворчество, демократические права и права человека; социальная сфера; культура; образование; безопасность и правопорядок; судебная власть; национальная безопасность и оборона. К обеспечивающим относятся следующие направления деятельности государства: нормотворчество (общественное регулирование), планирование и управление; административно-хозяйственное управление; управление человеческими ресурсами (кадрами); управление финансами; управление информацией и технологиями; управление активами, фондами, зданиями и пр.; управление коммуникациями; управление закупками и поставками; административные сервисы; профессиональные услуги. В итоге модель предоставления государственных услуг Канады можно представить следующим образом (рис.8). Направление деятельности (функции) описывают полномочия для достижения результатов в определенной области. Описание направления деятельности правительства включает: 42 целевую группу; потребности целевой группы (адресуемые через реализацию программы); нормативно-правовое обеспечение (объем и уровень полномочий, предоставленных для достижения результатов); результаты деятельности и их влияние (желаемая тенденция в уровне реализации потребностей и последствия этого); показатели эффективности и результативности; модель стратегий; ответственность за реализацию. Описание направлений деятельности задает контекст для предоставления услуг. Направления деятельности могут быть сгруппированы по принципам обслуживания близких целевых групп и аналогичных потребностей. Классификация услуг по направлениям деятельности и типам результатов позволяет построить матрицу «направления деятельности (функции) – типы услуг», так как представлено на рисунке ниже. На пересечении указано количество государственных услуг, которые относятся к данному направлению и типу. выражаются включает Потребности адресуют включает Целевая группа Направления деятельности правительства (функции, программы) включает ориентированы на являются членами реализуют цели Потребители (клиенты) Услуги предоставляют результаты Рисунок 8 - Модель предоставления государственных услуг Канады Интерес представляет модель классификации государственных услуг, которая была предложена консалтинговой компанией “Booze, Allen, Hamilton” и которая была с небольшими изменениями принята в Германии. Эта классификация подтвердила свою полезность. Федеральное Правительство Германии идентифицировало около 400 услуг. Предложенная в Германии классификация учитывает два критерия: первый критерий - «Глубина» покрытия услугой «цепочки создания добавочной стоимости»: информационная услуга – коммуникации – транзакции. Это хорошо известная и широко используемая схема. При этом оценивается, что примерно одна треть услуг носит, в основном, информационный характер, однако, во многих случаях эти услуги 43 включают некоторый дополнительный функционал помимо простой публикации информации на Web. Еще одна треть – это процедуры обработки различных заявлений, которые в общем случае требуют реализации сложных процессов и регламентов и содержат компоненты выполнения транзакций; второй критерий - содержание услуги. Интересно, что почти 3/4 всех услуг федерального Правительства Германии (73%) принадлежат к услугам типов 1, 2, 6 и 7: «Сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации», «Общие процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства», «Процедуры оказания содействия и помощи». Такая классификация государственных услуг позволяет в большей степени анализировать то, какого рода технические решения и ИТ-инфраструктура требуются для их оказания, и повторно использовать элементы этих решений. Информирование Поготовка контента Редактирование и консолидация контента Коммуникации Публикация контента Инициация диалога Обмен информацией с партнерами Транзакции Консультационные услуги Прием заявления Выдача разрешений и прав Выполнение платежей Тип 1 – Общая информация Тип 2 – Техническая информация Тип 3 - Консультирование Тип 4 – Подготовка решений и нормативно-правовых актов Тип 5 - Взаимодействие между ведомствами Тип 6 – Общие процедуры обработки заявлений Тип 7 – Предоставление финансовой помощи Тип 8 – Реализация процедур закупок (объявление тендеров и п.р.) Тип 9 – Реализация функций контроля и надзора со стороны государственных ведомств Тип 10 – Дополнительные платные услуги для граждан и юридических лиц Рисунок 9 - Классификация государственных услуг, предложенная компанией “Booze, Allen, Hamilton”, принятая в Германии Очень важно выставлять правильные приоритеты в последовательности реализации государственных услуг. Очевидно, что для реализации всех услуг, оказываемых гражданам и бизнесу, которых, как правило, в стране насчитывается около 1000, потребуется время и ресурсы. Поэтому нужно расставлять соответствующие приоритеты, отдавая предпочтение тем услугам, которые одновременно требуют длительного цикла и больших трудозатрат органов власти на предоставление, и в то же время за которыми граждане и юридические лица обращаются наиболее часто. 3.2 Методика исследования и анализа качества предоставления государственных услуг Одна из основных задач государственного управления является формирование устойчивой технологии организации и проведения исследования качества исполнения регламентированных государственных функций (предоставления государственных услуг), которая позволяла бы проводить мониторинг внедрения административных регламентов на регулярной основе. В условиях постоянного изменения нормативно-правового поля, правоприменительной практики, вопросов системы и структуры органов исполнительной власти на первое место среди факторов, позволяющих проводить мониторинг на регулярной 44 основе, выходит формализация индикаторов качества предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций). Разработка единого перечня индикаторов исследования качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) позволяет формализовать процесс анализа. В этом случае переменной частью остается разработка критериев-квот выборки для проведения полевого этапа исследования и анализа качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), определение зоны мониторинга (административные регламенты, органы исполнительной власти, типы заявителей, экспертов и т.д.) и переменной части социологического инструментария, касающейся специфики самих государственных функций, вошедших в выбранную зону мониторинга. Основным фактором, определяющим стратегию построения исследования, является выбор зоны мониторинга, в нашем случае – административных регламентов. Очевидно, что на втором, третьем этапах мониторинга перечень регламентов, по которым проводится мониторинг, должен обновляться. Однако, уже на первом этапе организации исследования необходимо построение типологии административных регламентов с точки зрения предмета правоприменения, субъектов взаимодействия, сферы компетенции уполномоченных органов исполнительной власти, охвата регламентированными услугами реальных жизненных ситуаций граждан и организаций. Основными вопросами, на которые необходимо ответить в разработке методики исследования и анализа качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, являются: Насколько информировано население об административных регламентах? Как повысить информированность? Какова степень соответствия реального порядка предоставления государственных услуг с прописанным порядком предоставления услуг в административных регламентах? Как повысить эффективность использования результатов предоставления государственных услуг? Какие факторы влияют на неэффективное с точки зрения получателей государственных услуг внедрение административных регламентов? Существуют ли межрегиональные различия в выполнении утвержденных административных регламентов на федеральном и региональном уровнях? Насколько граждане, организации удовлетворены внедрением административных регламентов: насколько сильно изменилась ситуация для получателей государственных услуг? Стало ли проще, удобнее получать государственные услуги? Насколько легко/трудно работать государственным служащим в соответствии с введенными регламентами. Упростились ли их функции? Насколько важна роль ресурсного обеспечения? Как организовать регулярный эффективный канал обратной связи от заинтересованных структур гражданского общества к ответственным органам исполнительной власти? Эффективность внедрения системы административных регламентов и качество предоставления государственных услуг определяются многими факторами: культурными ценностями, наследием прошлого опыта, степенью бюрократизации, коррупции и стратегиями поведения самого административно-управленческого персонала государственных учреждений по предоставлению государственных услуг. Для того чтобы полностью изучить проблему эффективности внедрения и качества предоставления государственных услуг, необходимо проанализировать все аспекты процесса предоставления государственных услуг, а именно со стороны получателей, со стороны «продавцов» государственных услуг и третьей стороны – представителей общественного мнения и экспертов. Такой комплексный подход подразумевает использование нескольких социологических методов сбора и анализа данных, как количественных, так и качественных, для анализа информации, получаемой от потребителей государственных услуг, от тех, кто эти услуги предоставляет, экспертов и представителей общественных организаций. 45 Основным изучаемым параметром данного исследования является качество предоставления государственных услуг в самом широком смысле. Я предлагаю осуществлять измерение качества предоставления государственных услуг двумя способами: Во-первых – это объективный показатель качества эффективности внедрения регламентов и исполнения порядка предоставления государственных услуг в соответствии с регламентами. Это сложный собирательный показатель, состоящий из набора более дробных индикаторов и индексов, отражающих соответствие процесса предоставления государственных услуг принятым административным регламентам федерального и регионального уровня. Во-вторых – это субъективный показатель качества, который основан исключительно на оценочных суждениях и мнениях потребителей услуг и представителей общественных организаций. Этот показатель качества также является сложносоставным и дробным. Все инициативы, направленные на измерение качества, результативности и эффективности деятельности, сталкиваются со стандартным набором ограничений, которые можно наглядно рассмотреть на рисунке (10). Ограничения, препятствующие измерению качества, результативности и эффективности деятельности предоставления государственных услуг Результативность деятельности в государственном секторе имеет множество аспектов, ни один из которых не может быть априори признан незначимым; это автоматически ведет к чрезмерному увеличению количества показателей Трудность нахождения удовлетворительных показателей обусловлена тем, что любой набор таких показателей является неполным и валидность каждого из показателей может быть предметом споров и обсуждений отраслевых специалистов При формировании сводных (агрегированных) показателей качества и результативности всегда возникают разногласия и неопределенность в определении значимости различных компонентов, обусловленные невозможностью определить приоритет показателей рационально Множество технических и методологических трудностей связано с отличием процесса предоставления/потребления государственной услуги от процесса приобретения/продажи услуг Показатели в одной сфере ведения всегда подвержены взаимовлиянию, что крайне усложняет анализ данных Рисунок 10 - Набор ограничений, препятствующий измерению качества, результативности и эффективности деятельности предоставления государственных услуг Исходя из указанных выше ограничений, может быть сформулировано базовое требование к качеству систем показателей качества предоставления государственных услуг: такая система должна быть комплексной (т.е. включать показатели разных типов), а также в максимальной степени, основанной на доказанных парных корреляциях каждого из входящих в нее показателей. I). Объективный показатель качества состоит из набора следующих индикаторов: 46 Соответствие стандарта предоставления государственной услуги прописанному порядку и требованиям по стандарту предоставления услуги. Экспертная оценка качества инфраструктуры, связанной с предоставлением государственных услуг Экспертная оценка работы (компетентности, уровня обслуживания) сотрудников государственных учреждений по предоставлению государственных услуг Экспертная оценка оптимальности организации процедуры получения государственных услуг. Для оценки объективных показателей качества предоставляемых государственных услуг используются следующие методы сбора и анализа информации: 1. Метод включенного наблюдения в точке предоставления государственных услуг (позволит оценить соответствие процесса предоставления государственных услуг прописанному стандарту предоставления государственных услуг в регламенте). 2. Метод контрольной закупки (позволит в реальной ситуации оценить результативность и эффективность процесса предоставления государственных услуг). 3. Анкетный опрос населения и предпринимателей в точке предоставления государственных услуг (позволит провести экспертный анализ качества инфраструктуры и оптимальность процедуры получения государственной услуги). 4. Метод групповых интервью с государственными служащими (позволит оценить качество работы сотрудников государственных учреждений по предоставлению государственных услуг). (см. Рисунок 11) Методы сбора и анализа информации Метод включенного наблюдения в точке предоставления государственных услуг (позволит оценить соответствие процесса предоставления государственных услуг прописанному стандарту предоставления государственных услуг в регламенте) Метод контрольной закупки (позволит в реальной ситуации оценить результативность и эффективность процесса предоставления государственных услуг) Анкетный опрос населения и предпринимателей в точке предоставления государственных услуг (позволит провести экспертный анализ качества инфраструктуры и оптимальность процедуры получения государственной услуги) Метод групповых интервью с государственными служащими (позволит оценить качество работы сотрудников государственных учреждений по предоставлению государственных услуг) Рисунок 11 - Методы сбора и анализа информации для оценки объективных показателей качества предоставляемых государственных услуг II). Качество процесса предоставления государственных услуг существенно влияет на оценку гражданами и организациями деятельности государственных институтов. Предполагается, что сами потребители государственных услуг будут оценивать качество предоставляемых услуг государственными органами по нескольким параметрам. Таким образом, субъективный показатель качества включает в себя: Оценка потребителями качества инфраструктуры, связанной с получением услуги Оценка потребителями качества взаимодействия с поставщиком государственной услуги 47 Оценка оптимальности и удовлетворенности процедурой получения услуги (см. Рисунок 12) Составляющие субъективного показателя качества предоставления государственных услуг Оценка качества инфраструктуры, связанной с получением ГУ Транспортная доступность Условия ожидания приема Комфортность помещений Удобство графика работы с посетителями Длительность ожидания приема Доступность и понятность справочной информации Оценка качества взаимодействия с поставщиком ГУ Продолжительность приема Внимательность и вежливость сотрудников Компетентность сотрудников Рисунок 12 - Составляющие государственных услуг субъективного Оценка оптимальности и удовлетворенность процедурой получения ГУ Порядок получения услуги и наиболее сложные этапы Временные затраты на ожидание фактического получения результата Удовлетворенность процессом предоставления государственной услуги в целом показателя качества предоставления Для оценки субъективных показателей в ходе исследования должны быть использованы следующие методы сбора информации: 1. Анкетный опрос потребителей государственных услуг в точке предоставления государственных услуг (позволяет собрать и анализировать информацию об оценочных суждениях респондентов о качестве предоставления государственных услуг, о проблемах взаимодействия с государственными служащими и удовлетворенности процессом предоставления государственных услуг в целом). 2. Опрос общественного мнения (позволяет отслеживать изменения в отношении потребителей государственных услуг к государственным учреждениям, изменение степени информированности населения по проблемам предоставления государственных услуг, а также получить оценку качества работы государственных учреждений по широкому спектру проблематики качества исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг). 3. Метод групповых дискуссий (фокус-группы) с представителями общественных организаций (позволяет собрать информацию о мнении представителей общественных организаций по проблемам внедрения административных регламентов, отследить их оценку и оценить степень готовности к участию в обсуждениях, как самих административных регламентов, так и проблем, с которыми наиболее часто сталкиваются потребители государственных услуг, а также определить предложения по налаживанию процесса регулярного мониторинга качества предоставления государственных услуг). (см. Рисунок 13) 48 Методы сбора информации Анкетный опрос потребителей государственных услуг в точке предоставления государственных услуг(позволяет собрать и анализировать информацию об оценочных суждениях респондентов о качестве предоставления государственных услуг, о проблемах взаимодействия с государственными служащими и удовлетворенности процессом предоставления государственных услуг в целом) Опрос общественного мнения (позволяет отслеживать изменения в отношении потребителей государственных услуг к государственным учреждениям, изменение степени информированности населения по проблемам предоставления государственных услуг, а также получить оценку качества работы государственных учреждений по широкому спектру проблематики качества исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг) Метод групповых дискуссий (фокус-группы) с представителями общественных организаций (позволяет собрать информацию о мнении представителей общественных организаций по проблемам внедрения административных регламентов, отследить их оценку и оценить степень готовности к участию в обсуждениях, как самих административных регламентов, так и проблем, с которыми наиболее часто сталкиваются потребители государственных услуг, а также определить предложения по налаживанию процесса регулярного мониторинга качества предоставления государственных услуг) Рисунок 13- Методы сбора информации для оценки субъективных показателей качества предоставляемых государственных услуг Ниже представлены следующие системы индикаторов для оценки качества предоставления государственных услуг и порядка выполнения административных регламентов, которые детально можно рассмотреть на рисунках: 14,15,16 Индикаторы соответствия фактического стандарта предоставления государственных услуг положениям утвержденных административных регламентов Соответствие точки предоставления государственной услуги стандарту в целом Региональные различия по выполнению требований регламента по стандарту Региональные различия по срокам оказания государственных услуг в соответствии с регламентом Встроенность административных регламентов в текущую практику административно-управленческой деятельности государственных органов Соответствие точки предоставления услуг по условиям работы для государственных служащих Соответствие точки предоставления услуг по условиям работы для государственных служащих Соответствие точки предоставления услуг по условиям приема потребителей государственных услуг Соответствие сроков предоставления государственной услуги требованиям регламента Соответствие состава и структуры административных процедур требованиям регламента Рисунок 14 - Индикаторы соответствия фактического стандарта предоставления государственных услуг положениям утвержденных административных регламентов 49 Индикаторы информирования заявителей, освещенность в СМИ, эффективность раскрытия информации Уровень обсуждаемости регламентированных государственных услуг в СМИ, в том числе, электронных Количество упоминаний о том или ином регламенте в СМИ Доля упоминаний в негативном контексте Доля упоминаний в положительном контексте Широта и полнота информации по конкретному регламенту в доступных печатных информационных источниках для населения Степень освещенности регламентов и порядка выполнения государственных услуг в СМИ, в том числе, электронных Объем издаваемых специальных информационных материалов для распространения среди населения по регионам Степень освещенности порядка выполнения государственной услуги в этих материалах Сводный индекс степени раскрытия и полноты информации по регламентированным государственным функциям (услугам) по всем информационным источникам Включенность населения в социальную жизнь общества Широта и полнота информации по конкретному регламенту в доступных интернет источниках для населения Широта и полнота информации по конкретному регламенту представленная на сайте государственного учреждения, осуществляющего функции в соответствии с этим регламентом Количество выпускаемых брошюр на численность населения региона Количество выпускаемых брошюр, листовок на количество обращений в данное государственное учреждение в данном регионе Полнота представленной информации по конкретному регламенту в данном печатном информационном материале Доступность и понятность изложения необходимой информации для потребителя Определение источников получения новостной информации для населения Региональные различия в источниках получения новостной информации Присутствие интереса к новостям жизни общества Частота обращения к информационным источникам Степень информированности сотрудников органов исполнительной власти о положениях административных регламентов Степень информированности потребителей о положениях административных регламентов Региональные различия в осведомленности государственных служащих о своих обязанностях в соответствие с регламентами Степень информированности о положениях административных регламентов у представителей общественных организаций Наличие каких-либо знаний у населения о регламентах в целом Наличие каких-либо знаний у потребителей государственных услуг о порядке предоставления государственных услуг Наличие каких-либо знаний у потребителей государственных услуг об условиях обслуживания в местах предоставления государственных услуг Наличие знаний у потребителей государственных услуг о возможности и порядке обжалования действий государственных служащих и результатов предоставления государственных услуг Наличие знаний о порядке предоставления государственной услуги в соответствие с регламентом Наличие знаний о несоответствии функционирования государственных Ри учреждений принятым административным регламентам Рисунок 15 - Индикаторы информирования заявителей 50 Индикаторы обратной связи с потребителями государственных услуг Возможность обращения потребителей к вышестоящему начальству государственных органов с теми или иными жалобами Результативность обращений получателей государственных услуг с жалобами и предложениями к вышестоящему начальству Доля потребителей государственных услуг, обратившихся в суды, в том числе по регионам Результативность судебных исков, в том числе по регионам Степень участия представителей общественных организаций и независимых экспертов в разработке регламентов Степень участия представителей общественных организаций в обсуждении возникающих проблем Региональные различия в доступности вышестоящего начальства в учреждениях, где оказываются государственные услуги (соответствие графика приема посетителей и графика работы сотрудников государственного учреждения по оказанию той или иной услуге) Региональные различия в степени вовлеченности представителей общественных организаций во взаимодействие с государственными органами Рисунок 16 - Индикаторы обратной связи с потребителями 3.3 Совершенствование системы информирования предоставления государственных услуг заявителей по вопросам Предложение по повышению качества информирования заявителей по вопросам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг нацелено на улучшение информированности граждан о своих правах при получении государственных услуг, о порядке исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, и возможностях обжалования действия (бездействия) государственных служащих, а также в целях создания надлежащей практики информирования потребителей государственных услуг о проведении мониторинга административных регламентов. Размещение информации об исполнении органом государственной власти государственных функций и предоставлении ими государственных услуг осуществляется в соответствии с пунктом 2.4 «Порядка разработки и утверждения административных регламентов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации» от 11 ноября 2005 г. № 679[1]. В подразделе административного регламента, касающемся порядка информирования о правилах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), необходимо указывать следующие сведения: а) информацию о местах нахождения и графике работы федеральных органов исполнительной власти, исполняющих государственную функцию (предоставляющих государственную услугу), их структурных подразделениях и территориальных органах, а также о других государственных и муниципальных органах и организациях, обращение в которые необходимо для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). В случае большого объема такой информации она приводится в приложении к административному регламенту. б) справочные телефоны структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, исполняющих государственную функцию (предоставляющих государственную услугу), в том числе номер телефона-автоинформатора; в) адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет, содержащих информацию об исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), адреса их электронной почты; 51 г) порядок получения информации заявителями по вопросам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в том числе о ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); д) порядок, форма и место размещения указанной в подпунктах "а - г" настоящего пункта информации, в том числе на стендах в местах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также в сети Интернет на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, исполняющего государственную функцию (предоставляющего государственную услугу). На сегодняшний день уровень информирования граждан и организаций о ходе административной реформы нельзя признать достаточным. Низкий уровень и недостаточное качество информирования заявителей по вопросам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг обусловлены наряду с имеющимися пробелами и недостатками действующего законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, также отсутствием нормативно закрепленных требований к информации о правилах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), распространяемой в печатной форме и (или) размещаемой на официальных сайтах, срокам ее размещения, а также иных технологических, программных, лингвистических, организационных и правовых требований, предъявляемых ко всем официальным сайтам государственных органов и органов местного самоуправления. Сегодня существует необходимость разработки единых подходов для эффективного информирования физических и юридических лиц как о ходе проведения административной реформы в целом, так и об исполнении конкретных государственных функций (предоставлении государственных услуг) на основе административных регламентов. В соответствии с положениями части 5 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Согласно положениям статьи 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», доступ к информации – возможность ее получения и использования. При этом предоставление информации – действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц; распространение информации – действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц. Следует отметить, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должен обеспечиваться не только возможностью получить такую информацию по запросу, но и обязанностью соответствующих органов власти распространять определенную ее часть среди неопределенного круга лиц. В проекте Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [5] называется несколько способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов. Так, согласно ст. 7 законопроекта, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается следующими способами: обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в случаях, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; 52 размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в общественно доступных местах (на стендах и досках объявлений и т. п.); ознакомление пользователей информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления; присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; предоставление пользователям информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу. 1. Обнародование (опубликование) информации. В качестве примера обнародования (опубликования) информации можно привести официальное опубликование нормативных правовых актов. Следует отметить, что официальное опубликование является составляющей частью нормотворческой процедуры. В связи с этим, такой способ обеспечения доступа к информации в большей степени играет роль юридического факта, определяющего момент с которого опубликованная информация (нормативный правовой акт) считается действительным. Кроме того, официальное опубликование в традиционных печатных изданиях в настоящее время является не самой эффективной формой доступа к информации о деятельности государственных органов. Любое официальное опубликование в печатном издании затрудняет и делает неудобным процесс хранения, систематизации, поиска и использования гражданами информации о деятельности государственных органов. В настоящее время степень доступности любого печатного издания – несоизмеримо мала по сравнению со степенью доступности официальных сайтов государственных органов (тираж «Российской газеты» составляет 450 тысяч экземпляров, в то время как Интернет аудитория по состоянию на начало 2011 года составляет 50,3 миллионов пользователей[24]. В связи с этим наиболее эффективным представляется упомянутый выше способ обеспечения доступа – размещение государственными органами информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационных сетях, в частности, на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет. 2. Предоставление информации по запросу. Предоставление информации о деятельности государственных органов по запросу является самым традиционным способом обеспечения доступа к такой информации. Право граждан на запрос в настоящее время предусмотрено Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[3]. Согласно п. 3 ст. 4 этого закона, под заявлением, в том числе, понимается просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц. Таким образом, по смыслу этого закона информационные запросы подпадают под понятие «заявление», поскольку в них сформулирована просьба о содействии в реализации конституционного права на доступ к информации. Согласно Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» государственный орган или орган местного самоуправления обязан объективно, всесторонне и своевременно рассмотреть запрос гражданина и дать письменный ответ по существу поставленных в нем вопросов. Закон также устанавливает срок рассмотрения обращений – 30 дней с момента их регистрации в государственном органе, с возможностью продления этого срока еще на 30 дней в исключительных случаях. Следует отметить, что, согласно положениям статей 39 и 40 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», запрос редакции средства массовой информации должен быть рассмотрен в семидневный срок. При этом любая отсрочка в предоставлении информации по запросу редакции должна быть обоснована в специальном уведомлении. К 53 сожалению, на практике нередки случаи, когда сроки рассмотрения запросов о предоставлении информации не соблюдаются. 3. Присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях государственных органов. Представляется, что такие способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов как обеспечение присутствия граждан и представителей организаций на заседания коллегиальных органов государственных органов, а также ознакомление пользователей с документами также нельзя признать достаточно эффективными с точки зрения обеспечения массового доступа. При таких формах информационного взаимодействия не все граждане поставлены в равные условия для реализации своего права. В частности, географическая удаленность места жительства граждан от места нахождения государственных органов будет препятствием реализацией права граждан, проживающих, например, в Приморском крае, на доступ к информации о деятельности центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, сосредоточенных в Москве. 4. Размещение информации в общественно доступных местах. В настоящее время государственные органы не достаточно эффективно используют такой способ распространения информации о своей деятельности, как ее размещение в общедоступных местах. В большинстве случаев этот способ в большинстве случаев сводится к организации информационных стендов, которые, как правило, размещаются в помещениях государственных органов. 5. Размещение информации в сети Интернет. Размещение всех информационных материалов на соответствующих официальных сайтах государственных органов позволило бы создать на базе каждого из вышеупомянутых учреждений пункт общественного доступа к информации о деятельности государственных органов. При этом, указанным учреждениям понадобится ответственный сотрудник, имеющий необходимую квалификацию и соответствующее техническое оснащение (компьютер, принтер и средства связи для доступа в Интернет), которое у многих уже имеется. Таким образом, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может эффективно обеспечиваться путем ее распространения, посредством размещения такой информации на официальных сайтах соответствующих органов власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также в общественно доступных местах. Упомянутые способы являются эффективными путями реализации права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов, в том числе информации, касающейся исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). В вопросе перечня необходимых документов для публикации (рекомендованных для распространения среди получателей результатов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)), можно использовать следующую классификацию информационных материалов: бланки обращений заявителей в государственные органы в рамках исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), а также бланки квитанций об осуществлении необходимых для исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) платежей; инструкции по заполнению заявителями бланков обращений в государственные органы в рамках исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг); информационные памятки для заявителей по вопросам исполнения государственными органами государственных функций (предоставления государственных услуг); административные регламенты. 54 В рамках проведения данного исследования предложены предложения по совершенствованию системы информирования граждан на официальных сайтах соответствующих органов власти. Данное предложение по повышению качества информирования заявителей по вопросам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, обеспечивает продвижение практики информирования юридических и физических лиц об исполнении федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных функций (оказании государственных услуг). Практика показывает, что формирование рейтингов информационной открытости создает атмосферу состязательности между органами власти за места в верхней части рейтинга. Такая атмосфера приводит к улучшению качества доступа граждан к информации о деятельности государственных органов. Поэтому можно предположить, что ранжирование государственных органов в зависимости от качества информирования физических и юридических лиц на основе настоящих предложений и рекомендаций может быть определенным поощрением лучшей практики государственных органов, занимающих верхние позиции рейтинга, а также стимулом для развития своей практики отстающими государственными органами. Оценка и анализ жалоб, а также иных типов обращений, позволяет определить реальные потребности получателей государственных услуг в информации о деятельности государственных органов, касающейся исполнения государственных функций (оказания государственных услуг), а также степень удовлетворенности качеством исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Ключевой проблемой является ненадлежащая организация органами государственной власти полноценного учета видов обращений и результатов рассмотрений обращений граждан и юридических лиц с фактическими результатами (качественными и количественными показателями долей рассмотренных, переадресованных, отклоненных к рассмотрению, а также принятых по результатам рассмотрения обращений решений). Для оценки результатов внедрения административных регламентов необходима получаемая от различных категорий получателей государственных услуг актуальная информация о соответствии практики исполнения административных процедур требованиям административных регламентов. Сведения, содержащиеся в обращениях граждан и юридических лиц, непосредственных потребителей государственных услуг, направляемые различными способами и различным адресатам, в первую очередь органам государственной власти, являются основным и наиболее достоверным источником информации, необходимым для проведения полноценного анализа практики разработки, правоприменения и мониторинга административных регламентов. Данное предложение по работе с обращениями направленно с одной стороны на повышение уровня качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, с другой на репрезентативность оценки практики разработки, правоприменения и мониторинга административных регламентов. Его реализация обеспечит надлежащую организацию регулярного мониторинга обязательных для учета показателей, позволяющих формировать регулярные предложения по оптимизации административных процедур при предоставлении государственных услуг. Предложение включает в себя: перечень категорий информации, оснований к их классификации, а также наполнение их содержания, рекомендованные для организации различными субъектами, ответственными за проведение мероприятий по мониторингу административных регламентов, в частности, за процессы проведения сбора, обработки и анализа обращений различных категорий получателей государственных услуг, направляемых различными способами, различным адресатам, по различным категориям информационных запросов. 55
