Проблемы и задачи обеспечения пищевой безопасности страны
advertisement
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК № 8 (451) Актуальные проблемы обеспечения продовольственной безопасности в Российской Федерации Москва 2012 2 Настоящий анализу проблем Российской выпуск Аналитического обеспечения Федерации и вестника продовольственной перспектив посвящен безопасности развития российского агропромышленного комплекса в связи с созданием Таможенного Союза и вступлением России в ВТО. В статьях сборника приводится обзор актуальных проблем в сфере пищевой, агарной и фитосанитарной безопасности. Анализируется развитие АПК и результативность его функционирования. Рассматривается опыт ведущих зерновых держав (США и Канады) и стран Таможенного Союза по обеспечению качества и безопасности производимой сельскохозяйственной продукции. Предлагаются необходимые меры по совершенствованию российского законодательства продовольственной формирования с целью предотвращение безопасности. единой системы я Отмечается государственного угроз в сфере актуальность контроля для успешного обеспечения продовольственной безопасности страны. Материалы вестника могут предоставлять интерес для членов Совета Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственно власти себъектов 3 СОДЕРЖАНИЕ С.Ф. Лисовский, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике, кандидат филологических наук Проблемы и задачи обеспечения пищевой безопасности страны........................................................................................................... 4 Л.И. Холод, референт Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор экономических наук Присоединение России к ВТО и развитие агропромышленного комплекса ………………………………………………………………………........ С.А. Данкверт, Руководитель Федеральной ветеринарному и фитосанитарному надзору службы 13 по Обеспечение аграрной безопасности России как важнейшее условие ее суверенного развития в современных условиях ……………………… 19 И.Г. Ушачев, вице-президент Российской академии сельскохозяйственных наук, директор Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства Организационно-экономический механизм повышения продовольственной безопасности России…………………………………. 35 В.А. Захаренко, академик Российской академии сельскохозяйственных наук, доктор сельскохозяйственных наук, профессор Обеспечение фитосанитарной безопасности страны в рамках Таможенного союза в условиях вступления в ВТО ……………………… 63 А.В. Хатунцов, директор ФГБУ «Центр оценки качества зерна», кандидат экономических наук Международный опыт обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки……………………………………………. 80 В.Н. Иванова, ректор Московского государственного университета технологий и управления им. К.Г.Разумовского, доктор экономических наук, профессор Подготовка кадров как аспект обеспечения продовольственной безопасности России ……………………………………………………………… 88 4 Проблемы и задачи обеспечения пищевой безопасности страны С.Ф. Лисовский, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике, кандидат филологических наук Без малейшего преувеличения можно сказать, что обеспечение пищевой безопасности страны имеет первоочередное государственное значение, наряду с обеспечением обороноспособности страны или защитой ее геополитических интересов. Проблема эта настолько глубока и серьезна, что государства-члены Всемирной организации здравоохранения признали обеспечение безопасности пищевых продуктов одной из основных функций государства. Это связано с тем, что болезни пищевого происхождения оказывают значительное воздействие на здоровье населения любой страны. Ежегодно в мире заболевают и многие умирают в результате употребления в пищу небезопасных продуктов миллионы людей - по данным Всемирной организации здравоохранения, ежегодно около 1,5 млрд. человек страдают от пищевых токсикоинфекций, 2,2 млн. из них умирает, включая 1,8 млн. детей. В развитых странах токсикоинфекции в тех или иных формах ежегодно поражают до 30% населения. В России регистрируется более 600 тыс. заболеваний острыми кишечными инфекциями в год, большая часть которых также связана с недоброкачественной пищей. При этом следует учесть, что далеко не все заболевшие обращаются за медицинской помощью. В ХХI веке проблема обеспечения пищевой безопасности не стала меньше, чем в менее просвещенные времена, несмотря на все несомненные научно-технические достижения нашего времени. Напротив, именно благодаря массовому применению дезинфектантов и бактерицидных веществ появились новые, высокопатогенные штаммы микроорганизмов, опасных для человека. Глобализация продовольственного рынка стерла 5 границы распространения патогенных микроорганизмов, а интеграция и укрупнение аграрного производства приводят к возникновению массовых вспышек заболеваний. Благодаря успехам химического производства все больше мы сталкиваемся с ксенобиотиками – химическими веществами, чуждыми для живого организма. А и вполне известные опасные загрязнители, такие, как соли тяжелых металлов или радионуклиды вследствие участившихся больших и малых техногенных катастроф могут попасть в пищевую цепочку человека. При этом нет ни одного вида пищевой продукции, в котором не обнаруживались бы те или иные факторы риска. Некоторые из них лишь более характерны для одних видов продукции, чем для других. В растительной продукции, например, более часто выявляются остаточные количества пестицидов или агрохимикатов, чем в мясной, хотя в этой продукции могут оказаться те же пестициды. Побочные эффекты научно-технического прогресса сказываются абсолютно и технологического во всех сферах обитания живых организмов, употребляемых в пищу человеком. Изучены и описаны пути загрязнения, например, сырья и продуктов из рыбы и других гидробионтов самыми различными пестицидами, ксенобиотиками радионуклидами, - токсичными полициклическими металлами, ароматическими углеводородами, нитрозосоединениями, а также микроорганизмами, паразитами и токсинами, представляющими реальную опасность для человека при их попадании в пищу. В продукции аквакультуры к этому списку добавляются и антибиотики, и пищевые красители, и консерватны, и вкусовые добавки. Каким же путем попадают опасные и вредные вещества в пищевую продукцию? Давайте посмотрим на примере продукции животного происхождения. Для животных, как и для самого человека, особую опасность представляют токсические вещества, поступающие с пищей. С кормом животные могут получать остаточные количества пестицидов и агрохимикатов, при порче кормов в них обнаруживают грибки и 6 выделяемые ими микотоксины, при выработке комбикормов в них могут попасть и другие опасные вещества, включая такие, как диоксины. Все эти вещества могут накапливаться в органах и тканях животных, попадая в получаемую от них пищевую продукцию. При жизни животных на ферме им не раз приходится давать разные фармакологические препараты, включая антибиотики, их приходится иммунизировать против целого ряда болезней вакцинами и сыворотками. При неправильном применении препараты также накапливаются в организме и попадают в конечную продукцию – молочные и мясные продукты. Крайне опасно и использование в пищу продукции, полученной от больных животных. Таким путем человеку передается бруцеллез, сибирская язва, туберкулез, геморрагическая лихорадка и целый ряд других болезней. Далее, продукция может загрязняться на стадиях получения сырья, первичной переработки, получения конечной продукции, хранения и реализации. Наиболее часто, особенно при несоблюдении технологии и условий хранения происходит микробное загрязнение, в том числе такими опасными микроорганизмами, вызывающими опасные для здоровья и жизни человека пищевые токсикоинфекции, как листерии, сальмонеллы, золотистый стафилококк. Растительная продукция может загрязняться на всех стадиях ее производства, начиная с подготовки почвы с использованием агрохимикатов, а также при ее хранении или обеззараживании. Все эти риски связаны или с загрязнением окружающей среды, или с грубыми нарушениями при производстве и переработке сырья и выработки и хранении готовой пищевой продукции. Однако существуют и иные риски, связанные с прямым обманом. Это - мошенничества. Несколько лет тому назад Россельхознадзор задержал в морском порту Санкт-Петербурга 400 контейнеров с 7 говядиной, прибывших со всеми необходимыми ветеринарными сопроводительными документами. Проблема была в том, что на самом деле в контейнерах было вовсе не мясо крупного рогатого скота, а буйволятина. А буйволы выращиваются отнюдь не в той европейской стране, откуда поступил груз, а на полуострове Индостан или в тропической Африки, откуда импорт строжайше запрещен по соображениям безопасности. Или упорно повторяющиеся скандалы с попаданием диоксинов в пищевую продукцию. Откуда они в ней берутся? Например, когда пищевое масло в кормах для животных подменяется на техническое, богатое диоксинами. Так было в Германии в 2010 году, так было в Ирландии в 2008 году, так было в Голландии в 2006 году, так было в Бельгии в 1999 году. Или с другими ингредиентами кормов – как это было в Германии в 1997 году и в США в том же году. Чем чревато такое загрязнение? Тем, что диоксины обладают крайне высоким токсическим потенциалом. Попав в организм человека, диоксины долгое время сохраняются в нем благодаря своей химической устойчивости и способности поглощаться жировыми тканями, в которых они затем откладываются. Они вызывают тяжелейшие поражения иммунной системы, гормональные нарушения и раковые заболевания. Не случайно американцы в ходе вьетнамской войны использовали в качестве химического оружия дефолиант, известный как «Эйджент орандж», содержащий диоксины. А недавний меламиновый скандал в Китае? Там добавление меламина в молоко привело к отравлению десятков тысяч человек, причем число детей, пострадавших от употребления молочной продукции с содержанием этого химиката, превысило 53 тысячи. Шестеро детей погибли. Для чего добавлялся меламин? Для того, чтобы повысить измеряемую при анализе концентрацию белка в молоке. То есть, чтобы мошеннически заработать. 8 Существуют и другие опасные виды мошенничеств с пищевыми продуктами. В Западной Европе раскрыли, например, фирму, которая по контрактам должна была утилизировать сыры с истекшим сроком годности. Вместо этого, однако, сырам давали «вторую жизнь» - их переупаковывали, снабжали новыми сертификатами и вновь отправляли в торговые сети. Подпольные цеха по «реанимации» колбас с истекшим сроком годности выявлялись в Польше и Венгрии. Об отечественных мошенниках можно даже не упоминать, достаточно включить телевизор. О мошенничествах при производстве и реализации пищевой продукции рассказывает каждый канал. Кстати, не стоит забывать и о том, что от таких мошенничеств страдаем не только все мы, потребители пищевой продукции, но добросовестный бизнес. Таким образом, существуют совершенно определенные угрозы и риски, хорошо известные специалистам. Это – и результат техногенного загрязнения окружающей среды, и биологические угрозы, и нарушения отраслевых производственных норм и регламентов, и противоправная деятельность отдельных предпринимателей. Разумеется, с такими системными рисками можно бороться только системно и планомерно. Еще надо признать, что система по обеспечению безопасности пищевых продуктов должны охватывать пищевую цепь на всем ее протяжении - от производства до потребления. Не оставляя межведомственного зазора для недобросовестных операторов рынка. Разумеется, изобретать велосипед – дело неблагодарное. Давайте посмотрим, как строят свою систему наши соседи. Как мы уже знаем, у наших соседей в Евросоюзе далеко не все в этой чувствительной сфере обстоит благополучно. Задача реформирования контрольно-надзорной сферы при производстве пищевой продукции достаточно остро стоит и у них. 9 Итак, с осознанием необходимости введения изменений, с 1 января 2010 года в Евросоюзе принята директива, устанавливающая контроль продуктов питания на всех этапах производства, которая реализует принцип «от фермы до вилки или от хлева до стола» и распределяет ответственность за качество и безопасность товара на всех участников торговой и пищевой цепочки: изготовителя, импортера и дистрибьютора. Другими словами, на всей территории Евросоюза вводится жесткая система контроля безопасности производства и оборота всей пищевой продукции. Она должна гарантированно обеспечить безопасность продуктов питания в соответствии с требованиями международного Кодекса Алиментариус и постановлениями Евросоюза. Сама концепция безопасности продуктов питания включает в себя как неотъемлемую часть вопросы окружающей среды и защиты животных, в том числе питания животных, профилактики и искоренения болезней животных, оборот пестицидов, пищевых и кормовых добавок, витаминов, микроэлементов и других добавок, материалов, которые соприкасаются с продуктами питания, качественным требованиям к составу питьевой воды, новым пищевым продуктам, ГМО. Разумеется, в одночасье ввести такую систему невозможно. Тем более, в Евросоюзе, с его 27 странами и таким же числом ветеринарных служб, которым принадлежит основная, во многих странах закрепленная законом, роль в обеспечении сквозного контроля безопасности пищевой продукции. На общеевропейском уровне работу системы при этом обеспечивают Ведомство по продовольствию и ветеринарии Европейской комиссии (FVO), Европейское управление по безопасности пищевых продуктов (EFSA), и Генеральный директорат Европейской комиссии по здравоохранению и защите прав потребителей (DG SANCO). Свои, национальные, ведомства по продовольствию и ветеринарии, уже созданы во многих европейских странах. Кстати, на территории постсоветского пространства они впервые появились в странах Балтии, уже доказав свою 10 эффективность. С 1 января текущего года такую же систему ввела Украина. Система должна обеспечивать безопасность продукции по всем звеньям продовольственной цепи, обеспечивать принцип ответственности предпринимателя, прослеживаемость продукции на всем ее пути к потребителю, эффективно оценивать риски, быть способной управлять рисками и предотвращать их возникновение, быть способной быстро оповещать о возникшей угрозе соответствующие наднациональные и национальные органы, и потребителей. Итак, новая централизованная система сквозного контроля безопасности, сконцентрированной вокруг ветеринарной службы, в общеевропейском масштабе продолжает формироваться. Но все же европейский опыт может помочь нам в принятии оптимальных решений. Практика Евросоюза показывает, что система контроля пищевой безопасности является эффективной лишь в том случае, если в стране существует один контролирующий орган. Существование нескольких органов, которые занимаются проверкой предприятий на предмет безопасности продуктов питания, приводит к тому, что их действия не скоординированы, а предприятия подвергаются частым проверкам. При этом эффективность такого контроля весьма неоднозначна. Как говорится, у семи нянек дитя без глазу. Нередки случаи, когда инспекторы разных контролирующих органов проверяют одни и те же вещи, при этом поразному трактуя законодательные нормы, которых должны придерживаться предприниматели при производстве продуктов питания. Также в результате наличия нескольких контролирующих органов невозможно определить ответственного за безопасность продуктов питания. Отвечают вроде как все – и никто конкретно. Это все нам хорошо знакомо. Из других положительных сторон новой системы нельзя не отметить то, она предусматривает четкие и прозрачные процедуры проверки предприятия инспекторами. Наши же предприниматели часто не 11 могут понять, чего хочет от них инспектор из того или иного контролирующего органа. Для них проще бывает откупиться. В Евросоюзе же инспекторы применяют так называемые чек-листы с исключительным списком конкретных вопросов, и предприниматели заранее знают, что должно быть проверено на их предприятиях. В результате у инспектора нет возможности требовать исполнения чего-либо, не предусмотренного законодательством, поскольку чек-листы состоят только из вопросов, сформулированных исключительно на основе законодательных требований. Разумеется, инспекционная служба – это лишь один из элементов системы, в которую помимо нее входят другие службы и подразделения – сеть лабораторий, аналитические центры по отдельным направлениям работы, проводящие активный и пассивный мониторинг, исследовательские центры по оценке угроз и рисков, включая выявление новых и ранее не встречавшихся… Это – система. Которая успешно апробирована в разных странах мира от Дании до Новой Зеландии, и построенная в полном соответствии с рекомендациями Международного эпизоотического бюро. Есть всего лишь один пример, когда единая служба, обеспечивавшая безопасность пищевой продукции, распалась на несколько отдельных служб в разных ведомствах. Речь идет о США. В 1890 году сразу несколько европейских держав предъявили американским властям претензии по поводу безопасности американской мясной продукции, поставляемой в Европу. Для этого и впрямь были серьезные основания. Американский писатель Эптон Синклер так писал о типичной скотобойне того времени: «Мясо было навалено в помещениях огромными кучами. Потолок протекал и на мясо капало. По нему сновали тысячи крыс. В складах было темновато и трудно все разглядеть, но стоило провести рукой по куче мяса - и ладонь наполнялась сухим крысиным пометом. С крысами боролись - раскидывали отравленный хлеб. Крысы дохли. Мясо, 12 крысы, хлеб отправлялись в мясорубку…». Американское правительство, опасаясь потерять емкий европейский рынок, поручило наведение порядка Департаменту сельского хозяйства. С течением времени произошло то, что мы называем перераспределением полномочий – часть функций перешла на уровень штатов, часть была передана в другие ведомства. В результате система стала давать сбои. Причем настолько серьезные, что уже в наши дни президент Обама был вынужден создать специальную комиссию, которая должна сделать предложения по оптимизации системы обеспечения безопасности продовольствия. Такая же задача поставлена перед комиссией Конгресса США. В недавней нашей истории был достаточно близкий прецедент. В 2004 году в ходе проходившей в России административной реформы был создан Россельхознадор. Однако с течением времени ряд исполняемых им государственных функций был передан или на уровень субъектов Федерации, или в другие ведомства. Сейчас задача создания современной системы обеспечения безопасности продовольствия по всей цепочке от самой первой стадии ее производства до обеденного стола стоит и перед нами. Мы знаем, какой она должна быть, и какие цели она должна достигать. Такая система, полностью соответствующая международным требованиям, может быть создана только на серьезном юридическом фундаменте. Тогда она сможет выполнить свои главные функции – защитить население страны от недоброкачественной или опасной пищи, и гарантированно обеспечить соответствие пищевой продукции, экспортируемой из России, требованиям страны-импортера. 13 Присоединение России к ВТО и развитие агропромышленного комплекса Л.И. Холод, референт Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор экономических наук Наши «переговорщики» в Женеве и примкнувшие к ним апологеты присоединения России к Всемирной торговой организации говорят о безусловной пользе данного шага для всех, без исключения, отраслей экономики. При этом утверждается, что отечественный агропромышленный комплекс не только не пострадает от резкого усиления конкурентного прессинга со стороны зарубежных поставщиков продовольствия, но даже может получить дополнительные выгоды за счет ожидаемого притока инвестиций и увеличения государственной поддержки в два раза - с 4,5 до 9 млрд. долл. С другой стороны, многие известные специалисты в области аграрной экономики занимают принципиально иную позицию, считая участие страны в ВТО на согласованных и, по их мнению, явно невыгодных условиях (которые, кстати, до сих пор не переведены на русский язык и не опубликованы), губительным для многих стратегически важных отраслей и, в первую очередь, для сельского хозяйства и связанных с ним производств. Оставляя в стороне диаметрально противоположные и часто безаппеляционные оценки стратегически важного решения о вступлении России в «Мировой торговый клуб», отметим лишь его неизбежность. Дело в том, что наша большая страна – член «семерки» и «двадцатки», объективно нуждающаяся в модернизации и ускоренном развитии, более не может оставаться аутсайдером мировой торговли, сталкиваясь со многими необоснованными торговыми ограничениями и запретами. Мы можем и должны занять свою нишу на мировом рынке, мы можем и должны играть на нем на равных с ведущими мировыми игроками. 14 Однако при всей важности нашего участия в ВТО необходимо к нему серьезно готовиться и повышать конкурентоспособность собственной экономики, «выторговывая» при этом выгодные для себя и адекватные положению в реальном секторе условия и переходный период. Подготовка к вступлению в «Мировой торговый клуб» должна заключаться в формировании конкурентной среды путем развития малого и среднего предпринимательства и инфраструктурой, повышении в внутреннего уровня рынка с адекватной конкурентоспособности стратегически важных и экспортоориентированных производств и в снижении административного, коррупционного и криминального давления на бизнес – то есть в приближении уровня развития конкуренции, конкурентоспособности и условий хозяйствования внутри странык действующим в основных странах - конкурентах. Без этого мы рискуем столкнуться с мощным конкурентным давлением извне, затрудняющим не только процесс модернизации экономики, но и само функционирование производств с высокой долей прибавочного продукта. В этом случае в выигрыше останутся отдельные добывающие и «грязные» производства, конкурентоспособность которых задана либо самой природой, либо ужесточением экологических требований и, соответственно, издержек в странах-конкурентах. К сожалению, в течение всего периода переговоров, продолжавшихся более 18 лет, серьезной подготовкой к полноправному участию отраслей отечественного реального сектора экономики в мировом разделении труда практически не уделялось внимания. В связи с этим условия переходного периода и его продолжительность представляются весьма «жесткими» и вряд ли смогут спасти нашу экономику от первичного конкурентного шока и проблем с адаптацией к принципиально новым условиям игры в дальнейшем. Одними из наиболее «проблемных» отраслей в сложившейся ситуации могут оказаться отечественный агропромышленный комплекс и связанные с ним производства, которые в 15 силу разных причин могли бы иметь хорошие шансы занять серьезную нишу на дефицитном и быстро развивающемся мировом рынке сельскохозяйственного сырья и продовольствия. Для нашего агропромышленного комплекса и смежных с ним отраслей в их нынешнем положении присоединение России к ВТО с ее весьма жесткими требованиями относительно ограничения государственного вмешательства в рыночное хозяйство, в том числе поддержки государством отраслей реального сектора, может нести в себе серьезную угрозу. И дело здесь не только и не столько во вновь принимаемых страной на себя ограничениях на прямую поддержку сельского хозяйства или в снижении уровня совокупной поддержки агросектора в результате понижения ввозных пошлин или повышения цен на энергоносители до уровня мировых. Основными проблемами здесь будут: сравнительно низкие показатели экономической эффективности производства, производительности труда в нашем агропроме, его технологическая отсталость и слабая техническая оснащенность, неразвитость систем страхования и финансово-кредитного обеспечения, крайняя неразвитость инфраструктуры агрорынка и неадекватно высокие издержки обращения на нем, обусловленные, в том числе, криминальными и коррупционными факторами и т.п. Так, при среднем по отрасли уровне износа сельскохозяйственной техники более 70% и низких темпах ее обновления, технологические потребности в ней удовлетворяются лишь на 40-45%. Потребности села в средствах химизации и защиты растений и животных от болезней и вредителей сегодня обеспечиваются только на 30-40%, в энергетических ресурсах – на 50-60%. Даже достижение установленного Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы целевого показателя энергообеспеченности растениеводства – 1,68 16 л.с. на 1 га посевной площади не позволит освоить высокоэффективные инновационные технологии, для которых необходимо около 3 л.с. на 1 га. По показателю сельскохозяйственного энергетической производства эффективности (окупаемость энергетической единицы) на тонну условного топлива, который объективно отражает общий уровень его интенсификации, Россия отстает от других развитых стран в 4 – 5 раз. Таким образом, выравнивание условий конкуренции в аграрной сфере после присоединения России к ВТО может поставить большинство наших сельхозтоваропроизводителей в весьма затруднительное положение. При этом предусмотренный условиями этого присоединения «переходный период» может оказаться объективно малым для решения глобальных задач ускоренной модернизации, повышения эффективности и, соответственно, роста конкурентоспособности нашего сельского хозяйства. Учитывая это, а также то, что в течение 18 лет переговоров о присоединении России к ВТО так и не была преодолена общая негативная тенденция технического и технологического отставания нашего села, нам сегодня предстоит предпринять экстраординарные меры для исправления ситуации. Для этого потребуется не только увеличить общий размер бюджетной поддержки (условиями присоединения России к ВТО такое увеличение возможно более, чем в два раза - с сегодняшних 4 млрд.долл до 9 млрд.долл), но и существенно изменить ее механизмы. Также необходимо будет стимулировать ускоренное развитие рыночной инфраструктуры в агропромышленном комплексе. Если эффективность этих экстраординарных мер будет высокой, и нам удастся осуществить «большой рывок», то присоединение нашей страны к организации, позволяющей «играть на целесообразным и полезным. равных» на мировом рынке, будет 17 В течение предусмотренного соглашением о вступлении России в ВТО «переходного периода» необходимо также адаптировать систему мер государственного регулирования, в том числе технического, и поддержки в агропромышленном комплексе к требованиям этой организации. Ведь вопреки распространенному мнению, эти поддержка и регулирование правилами ВТО вовсе не запрещены. Они только не должны препятствовать свободе торговли, нарушать конкуренцию на рынке и создавать преференции отдельным субъектам экономической деятельности. Таким образом, у современного государства остается весьма богатый арсенал «разрешенных» мер поддержки, которые давно и с успехом используются во многих развитых странах. К ним, в частности относятся: государственная поддержка развития сельской транспортной и социальной инфраструктуры, инфраструктуры сбыта произведенной продукции и конкурентного рынка товаров производственного назначения для сельского хозяйства, развития информационно-консультативных и агросервисных служб, стимулирование процессов кооперирования и ассоциирования в агросфере и многие, многие другие меры… Излишне говорить, что все эти меры, эффективность которых может быть выше прямого субсидирования производства, могли бы стать весьма ощутимой поддержкой для сельскохозяйственных товаропроизводителей, особенно для малых и средних предприятий. Однако работа в этом направлении ведется еще недостаточно активно. Также следует отметить, что при присоединении к ВТО очень важны: наличие значительного количества квалифицированных кадров, разработка специальных процедур реагирования на споры и конфликтные ситуации, постоянно возникающие на практике в процессе реализации данного глобального торгового соглашения и т.д. К сожалению, и в этом плане мы еще слабо подготовлены. Между тем, со вступлением страны в ВТО серьезно меняется весь формировавшийся десятилетиями порядок организации торговых отношений с другими странами. 18 В связи с этим в кратчайшие сроки должна быть проведена широкая кампания по разъяснению причин, всех «плюсов и минусов» и возможных последствий присоединения России к ВТО, сформированы специальные подразделения в соответствующих министерствах и ведомствах и организована подготовка квалифицированных кадров, способных проводить качественные антидемпинговые расследования, отстаивать интересы России в различных торговых спорах и рассмотрении претензий. 19 Обеспечение аграрной безопасности России как важнейшее условие ее суверенного развития в современных условиях С.А. Данкверт, Руководитель федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Экономическая, политическая и социальная безопасность в современном мире базируется на трех других аспектах безопасности продовольственной, энергетической и финансовой. По данным ООН, в мире более 925 млн. человек страдают от голода. Учитывая нынешние темпы прироста населения, к 2050 году мировое производство продуктов питания должно возрасти на 70% население мира, которое должно к этому времени составить 9 млрд. человек. О серьезности положения свидетельствует постоянный рост мировых цен на основные продовольственные товары, ставший толчкам к продовольственным кризисам 2007 и 2010 годов. Во многом неустойчивое и чреватое потрясениями положение на мировых продовольственных рынках связано с тем, что система мирового производства пищевой продукции зависима не только от глобальных и локальных погодных и климатических факторов, но и от состояния далеко не совершенной мировой финансовой системы. На этот аспект системы продовольственных рынков обратил самое серьезное внимание президент Франции Николя Саркози на встрече министров сельского хозяйства стран Большой двадцатки, нерегулируемые проходившей государством сельскохозяйственных в и товарно-сырьевых Париже. Практически непрозрачные деривативов рынки привлекают огромные спекулятивные денежные суммы. В результате рынки диктуют искаженные и непрогнозируемые цены на продукты питания. Нестабильность же цен на продукты питания для многих людей в развивающихся странах стала без преувеличения вопросом жизни и 20 смерти. Скачок цен на продовольствие в 2008 году стал причиной того, что за чертой бедности оказались 100 миллионов человек, а к 2009 году число голодающих в мире превысило один миллиард. По оценкам Всемирного банка, к концу 2010 года еще 44 миллиона человек оказались за чертой бедности, поскольку цены на продовольствие вернулись к уровню 2008 года, когда наблюдался их резкий скачок. Финансовые рынки, которые, в идеале должны помогать аграриям и производителям пищевых продуктов управлять своими рисками, превратились в ощутимую угрозу международной продовольственной безопасности. Сельскохозяйственные деривативы, которые ранее были тесно связаны с реальными процессами покупки и продажи продовольственных товаров, теперь оторваны от реального производства. Как отметил в своем выступлении Николя Саркози, объем фьючерсов на зерно на одной лишь Чикагской бирже, в сотни раз превышает стоимость реально производимого зерна. В связи с колоссальной массой денег, участвующих в финансовых операциях на мировом продовольственном рынке, ситуация становится все более взрывоопасной. Проблема основополагающих при принципов этом заключается биржевой игры в приложении применительно к продовольственному рынку – «рыночный брокер ведет самую изощренную динамичную и иммерсивную игру в мире. …Отличие её от обычной игры состоит в том, что, конечно же, это не игра, а реальность. А те вспышки цен, которые так манят брокеров, уже не просто ярки, они до боли ослепительны» - пишет американский аналитик Джеймс Сомерс. А Николя Саркози откровенно признал, что нерегулируемый продовольственный рынок – это фикция. Поскольку нестабильность цен на продовольствие может иметь колоссальные социальные, политические и экономические последствия, Николя Саркози, которого невозможно причислить к идеологическим противникам капитализма, пришел к выводу о том, что необходимо предпринимать жесткие превентивные меры в отношении спекуляции на 21 рынках сельскохозяйственной продукции, добиваясь их прозрачности и регулируемости. Таким образом, президент Франции Саркози поставил вопрос о правилах ведения биржевых игр на товарном рынке в список приоритетов на 2011 год, в период председательства Франции в «Большой двадцатке». В коммюнике по итогам парижской встречи министры сельского хозяйства «Большой двадцатки» призвали к обеспечению большей прозрачности рынков и лучшему их регулированию. Учитывая то обстоятельство, что американский спекулятивный капитал имеет доминирующие позиции на мировых финансовых рынках, в какой-то степени финансовому оздоровлению мировых продовольственных рынков может способствовать и пописанный в 2010 году президентом Обамой закон Додда-Фрэнка о реформе Уолл-Стрит и защите потребителя. Знаковым моментом при этом является возврат США к регулированию финансовых рынков. Вместе с тем, мировой рынок аграрной продукции привлек не только профессиональных финансистов, создававших колоссальные финансовые пузыри. Для них этот рынок обрел особую привлекательность после ипотечного кризиса в США, приведшего к известным финансовым потрясениям. Но на спекулятивный путь вступили и новые игроки, хорошо известные в аграрном мире. В России стратегические направления по всему комплексу вопросов, связанных со продовольствием стабильным высокого обеспечением качества, населения намечены в страны Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента 1 февраля 2010 года. Принятие документа такого уровня обусловлено необходимостью, как это указано в его тексте, «реализации государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, направленной на надежное обеспечение населения страны продуктами питания, развитие отечественного агропромышленного 22 и рыбохозяйственного комплексов, оперативное реагирование на внутренние и внешние угрозы стабильности продовольственного рынка, эффективное участие в международном сотрудничестве в сфере продовольственной безопасности». В современном мире, в котором сохраняется стабильная тенденция роста волатильности на мировых рынках продовольствия, Доктрина приобретает особое значение. Существует непосредственная связь между продовольственным снабжением и политической стабильностью в тех или иных регионах мира. Продовольственный кризис 2007-2008 годов вызвал волнения во многих развивающихся странах и привел к свержению правительств Гаити и Мадагаскара, кризис 2010 года способствовал радикальному изменению политической обстановки в Северной Африке и на Ближнем Востоке. Один из творцов современной геополитики, Уинстон Черчилль, отмечал, что страна, не способная себя прокормить и зависимая от импорта продовольствия, не может считаться серьезным военным противником. К этому можно добавить, что такая страна по сути не является в полной мере суверенной. Для обеспечения реальной продовольственной безопасности России, учитывая открытость экономики России и принимая во внимание возможности и обязательства членства страны в ВТО, нам необходимо решить две крайне сложные задачи – уменьшить зависимость от продовольственного импорта и в возможно короткие сроки резко повысить эффективность аграрного сектора отечественной экономики. Сложившийся внешнеторговый еще во баланс времена СССР сельскохозяйственной отрицательный продукции резко усугубился в послеперестроечные годы. В условиях членства России в ВТО особое значение приобретает значение государственной контрольнонадзорной деятельности в отношении безопасности и качества импортируемой продовольственной продукции – мы должны избежать 23 повторения ситуации 1990-х годов, когда на российский рынок при практически полном отсутствии государственного контроля были по демпинговым ценам выброшены пищевые неликвиды, скопившиеся к тому времени на продовольственных складах всего мира. Помимо прочего, такой демпинговый удар привел к тяжелейшим структурным последствиям в экономике, вызвав фактический коллапс всего национального агропромышленного комплекса. Учитывая то обстоятельство, что большая часть населения страны традиционно проживает в сельской местности, это вызвало в крайней степени негативные социальные, политические и экономические последствия. Эта тенденция сохраняется и в настоящее время – лишь за последние 10 лет с карты России исчезло 8,5 тысяч сельских населенных пунктов. В результате, страна не только не использует свои земли, но и напрямую несет убытки по обеспечению дотациями неразвитые территории, которые все же необходимо обслуживать. Мы во многом утратили ранее существовавшую агарную инфрастуктуру, продолжаем терять аграрные активы. Эта тенденция устойчиво сохраняется – по прогнозам ООН, население России к 2025 году сократится на 11 млн. человек, а к 2050 году - на 34 млн. человек. Эксперты ООН расценивают сложившуюся в России ситуацию как демографический кризис. Единственным фактором, уменьшающим «естественную» убыль населения в 2009-2011 годах, был приток иммигрантов, в основном из стран Средней Азии. Помимо прочего, уровень обеспечения населения продовольствием является критически важным показателем уровня социальной жизни страны, жизнеспособности ее экономической структуры и эффективности государственного управления национальной экономикой. Достижение задач, намеченных Доктриной продовольственной безопасности, должно коренным образом изменить положение. Согласной этому документу, отечественный производитель должен обеспечить не менее 95% поступающих на рынок страны зерна и картофеля, 80% сахара, 24 растительного масла и рыбной продукции, 85% мяса, мясопродуктов и пищевой соли, 90% молока и молокопродуктов. Достижение этих показателей позволит безопасность страны, реально снизив обеспечить импорт ниже продовольственную критических 20% - экономическому пределу, за которым, по мнению акад. РАСХН И. Г. Ушачёва, «следует стагнация, когда импорт не дополняет, а подавляет внутреннее производство». В этом случае возникает реальная угроза национальной безопасности. Одной из важнейших причин структурного коллапса отрасли в 1990е годы явилась потеря управляемости происходившими процессами. Произошло это вследствие быстрого демонтажа прежней административной системы, за которым не последовало продуманных мероприятий, направленных на поддержание управляемости агропромышленного комплекса как единого объекта, что в свою очередь явилось следствием ошибочной идеологической предпосылки о самоорганизующей силе стихийного рынка. Происходящее в настоящее время восстановление российского агропромышленного комплекса происходит в весьма непростых условиях. На них оказывает крайне значительное влияние изменения в юридическом поле, на основании которых должно быть изменено российское законодательство, в частности, регулирующее вопросы в области земельного законодательства, ветеринарии и фитосанитарии, обеспечения пищевой безопасности. Это связано прежде всего с формированием Таможенного союза и вступлением России в ВТО и принятием соответствующих рамочных договоренностей. При совершенствовании же национального законодательства и приведении его в соответствие с международным законодательством, мы должны четко определить свои цели задачи, оценить угрозы и риски в каждом отдельном случае. 25 Так, на современном этапе важнейшим условием обеспечения последующего развития стало вхождение России в мировую систему торговых отношений, очерченную рамками ВТО. В перспективе, членство страны в ВТО позволит существенно укрепить позиции страны на основных мировых рынках и облегчить реальную интеграцию России в общую мировую торгово-экономическую систему. Вместе с тем, как заметил однажды В.В. Путин, ВТО — это не абсолютное благо и не абсолютное зло. Многое зависит от прагматичности нашего подхода, определения оптимальных для дальнейшего развития страны правил взаимодействия субъектов права, и закрепления их в соответствующих законах и подзаконных актах. Дальнейшая интеграция России в мировое сообщество и возможные последствия членства России в ВТО для российского сельского хозяйства имеет весьма далеко идущие последствия. При этом необходимо учитывать, что вступление в ВТО накладывает на новых членов гораздо более жесткие обязательства по либерализации торговли, чем те, которые взяли на себя старые члены этой организации, подписавшие Марракешское соглашение. В целом, с одной стороны, члены ВТО пользуются режимом наибольшего благоприятствования во внешней торговле с другими членами, получают возможность разрешения торговых противоречий и конфликтов. Фирмы, выступающие экспортерами на мировых рынках в условиях справедливой конкуренции, вынуждены заботиться о снижении издержек, расширении ассортимента и качества продукции, продвижении высоких технологий. Это позитивно влияет на макроэкономические процессы государства-члена ВТО. Конечные потребители в таких странах благодаря либерализации внешней торговли получают доступ к разнообразным товарам и услугам иностранного происхождения. В результате для них расширяется диапазон выбора и, следовательно, возможности более эффективного использования доходов. 26 С другой стороны, членство в ВТО подразумевает неукоснительное соблюдение правил, предусмотренных документами этой организации. При этом крупные страны-экспортеры, получают колоссальные преимущества от снижения торговых барьеров, препятствующих выходу на рынки других стран. Определенные преимущества получают и ставшие членами ВТО развивающиеся страны, поскольку росту их внешней торговли способствуют специальные и дифференцированные режимы, установленные этой организацией. К сожалению, правила ВТО не учитывают существенных различий между природно-экономическими условиями сельскохозяйственного производства в разных странах, как и специфику последнего десятилетия для переходных экономик. Разумеется, это продиктовано интересами «старых» членов ВТО, и именно этим была обусловлена жесткая переговорная позиция ряда стран-экспортеров, заинтересованных в либерализации доступа своей продукции на российский рынок. Дальнейшее снижение таможенных барьеров, сокращение уровней государственной поддержки, устранение квотирования импорта и субсидирования экспорта, могут оказать весьма существенное влияние на процессы в сфере производства и оборота пищевой продукции. Помимо этого, не стоит забывать, что низкий уровень таможенной защиты означает и удар по бюджетным доходам от импортных пошлин. На современном этапе развития России, присоединение к ВТО не может не ухудшить ситуацию в отношении ее продовольственной независимости. Как отметил, говоря о ВТО, лауреат Нобелевской премии по экономике Джозеф Стиглиц, «эта организация стала наиболее наглядным символом глобальных несправедливостей и лицемерия передовых промышленных стран… Проповедуя… необходимость отказа от субсидирования производства, сами они продолжали предоставлять миллиардные субсидии своим фермерам…». 27 Приход дешевого и не всегда качественного импортного продовольствия на внутренний рынок ослабит позиции российских сельскохозяйственных производителей, а затем спровоцирует рост цен на продовольствие, что неблагоприятно скажется на доходах как городских, так и сельских жителей и ухудшит ситуацию с экономической доступностью продовольствия. В соответствии с этой угрозой, законодательство должно определить жесткие барьеры для предовращения попадания на российский рынок опасной и недоброкачественной пищевой продукции, как в виде сырья для ее производства, так и в виде продуктов, готовых к употреблению. Эта задача имеет первоочередное значение. В нашей недавней истории есть примеры, когда мы с использованием государственного механизма контроля безопасности продукции могли опосредованно поддержать отечественного производителя продуктов питания, усовершенствовав систему контроля безопасности импортируемой пищевой продукции, что в свою очередь позволило пресечь каналы поставки недоброкачественной пищевой продукции по демпинговым ценам. «Растущая социальная ответственность правительств в посткризисный период лишь подчеркивает необходимость формирования устойчивой архитектуры продовольственных рынков, снижения здесь колебаний цен. Кроме того, важно продолжать поиск средств, гарантирующих развитие сельского хозяйства, основанное на росте взаимных инвестиций, использовании современных технологий, соблюдении стандартов качества», - напоминает в своем блоге Д.А. Медведев. Эксперты прогнозируют снижение конкурентоспособности аграрного сектора России на внутреннем и внешних рынках, по крайней мере, в первые годы после присоединения к ВТО. Задача законодателя – ослабить, минимизировать эти негативные процессы. При этом необходимо учитывать процессы интеграции аграрных рынков государств 28 -участников Таможенного союза, и интересы России, связанные с формированием Общего аграрного рынка трех стран. Мы должны максимально прагматично использовать это обстоятельство, тем более, что Правила ВТО не препятствуют созданию региональных торговых соглашений и союзов. Не следует забывать и том, что в долгосрочной перспективе Россия должна превратиться в мирового экспортера аграрной продукции. В мире существует устойчиво растущий спрос на три товарные группы продовольственных товаров – мясо, сахар и зерно. Пока мы отвоевываем позиции лишь на зерновом рынке, но уже начаты поставки продукции российского птицеводства в страны Юго-Восточной Азии, а также пока еще скромные по объемам поставки пищевой продукции животного происхождения в страны Евросоюза. Успех в завоевании мировых рынков аграрной продукции в решающей степени будет зависеть от эффективности системы контрольно-надзорной системы, призванной обеспечить соответствие экспортируемой продукции международным требованиям и требованиям страны-импортера. Принимая во внимание угрозы и риски, связанные с вступлением страны в ВТО, правительство России намерено использовать все возможности для того, чтобы в максимально сжатые сроки провести модернизацию отечественного агропромышленного комплекса с тем, чтобы обеспечить реальную конкурентоспособность его продукции в условиях диверсификации импорта. Цель этой работы предельно четко сформулировала министр сельского хозяйства России Е.Б. Скрынник. Говоря о целевой господдержке отечественного товаропроизводителя, она отметила, что предпринимаемые меры «направлены на то, чтобы наша продукция была более чем конкурентоспособна по адекватным для потребителя ценам». На модернизацию отечественного агропрома правительство России решило выделять до 9 млрд. долл. США вместо 5,7 млрд. долл., вкладываемых в настоящее время. Создание современной 29 инфраструктуры, поддерживающей систему национального аграрного производства повысит инвестиционную привлекательность АПК в целом. Важным элементом проводимых изменений является работа по гармонизации ветеринарного и фитосанитарного законодательства, что также позволит снизить количество спорных ситуаций, возникающих при поставках сельхозпродукции в Россию и при экспорте из России в другие страны мира. Разумеется, полностью обеспечить соблюдение интересов России в аграрном секторе нашей экономики мы сможем лишь при системном подходе к законодательному обеспечению всего комплекса связанных с этим вопросов. Прежде всего, мы должны обеспечить управляемость и оперативность работы государственных органов и подведомственных им организаций по обеспечению контрольно-надзорной деятельности в области производства, переработки и оборота пищевой продукции. Законодательно административной закрепленное реформы 2004 фрагментирование года в ходе контрольно-надзорной деятельности в области ветеринарии уже привело к тому, что занесенная с территории Грузии африканская чума свиней охватила весь юг России и прорывается спорадическими вспышками на север европейской части страны – она уже регистрировалась в Архангельской, Мурманской, Ленинградской, Нижегородской, Псковской областях. В условиях единства ветеринарной службы, в 1978 году, вспышка африканской чумы свиней не имела шансов на распространение, она была подавлена – быстро, жестко и эффективно. Поэтому вовсе не случайна крайне резкая реакция отечественного бизнеса на появление законодательно проекта закрепляющее нового закона функциональную «О ветеринарии», раздробленность национальной ветеринарной службы России. Отраслевые – «мясные» и «рыбные» – союзы и ассоциации расценили этот прецедент настолько 30 серьезно, что создали Межотраслевой ветеринарный экспертный совет, призванный наладить диалог бизнеса и органов исполнительной и законодательной государственной власти России. Аналогичную обеспокоенность выразили и «растительные» союзы и ассоциации – по воду других законопроектов, «О карантине растений», «О зерне», «О семенах»… Что объединяет все эти законопроекты, вызвавшие столь серьезную обеспокоенность флагманов отечественного бизнеса? Прежде всего, то, что эти законопроекты не учитывают серьезнейшие угрозы и риски, которые могут поставить под удар их инвестиционные программы. А именно от успеха инвестиций в аграрный сектор страны зависит его развитие, создание современной инфраструктуры производства и переработки, решение тяжелейших социальных проблем села. От государства бизнес требует одного – гарантий безопасности. О тяжелейшей ситуации в животноводстве в связи с распространением африканской чумы свиней уже упоминалось. Но бизнес волнует и рост менее экзотических, но не менее опасных, как биологически - так и экономически - инфекций, таких как сибирская язва, туберкулез, бруцеллез, бешенство. Причина – та же, раздробленность ветеринарной службы. Велик риск и заноса на территорию России новых заболеваний, причем не только известных, таких как ящур, респираторно- репродуктивный синдром свиней, но и новых. По соседству, в «благополучной» Европе в начале года зарегистрирована вспышка нового заболевания, вызванного новым, ранее неизвестным вирусом, названный учеными вирусами Шмалленберг. Заболевание охватило уже пять стран Евросоюза. По счастью, оно неопасно для человека, но скотоводству, овцеводству и козоводству оно уже нанесло тяжелый урон. Но появление в пищевой цепи человека высокопатогенного штамма кишечной палочки в Германии в минувшем году привело к человеческим жертвам, причем 31 выжившие стали инвалидами вследствие тяжелейшего поражения почек. Готова ли ветеринарная служба России к появлению на территории страны возбудителей таких заболеваний? В своем нынешнем раздробленном виде – нет. При этом не стоит забывать, что 80% болезней животных опасны и для человека. Нельзя при этом не вспомнить слова великого русского физиолога академика И.П. Павлова: «Медицинский врач лечит человека, а ветеринарный врач - человечество». Биологическое же благополучие на всей территории страны сможет обеспечить лишь сильная и функционально единая национальная ветеринарная служба. Другой пример – рост инфекционных и инвазионных заболеваний речной и прудовой рыбы. К чему это может привести, хорошо видно на примере Чили, где из-за распространения лишь одного заболевания, инфекционной анемии лососевых, потеряно 70% национальных активов в области аквакультуры. Если законодательно не установить должную систему контроля и надзора в области семеноводства, то по-прежнему будут неизбежны потери после высева непроверенных семян – и крупного хозяйства, и у любителя-огородника на шести его сотках. А аргументация о том, что производитель семян сам-де гарантирует их качество, рассчитана на крайне наивных людей. Как можно доказать спустя полгода после посева, что проблема была именно в семенах? А может, в погоде? А грядки хорошо поливали? Да и мало кто хранит пустую упаковку из-под семян. А к чему неизбежно приведет отмена требования о сопровождении карантинным сертификатом ввезенной подкарантинной продукции при ее перемещении по территории России? К тому, что ни у кого не будет возможности отслеживать пути возможного распространения карантинных объектов, а это в свою очередь приведет к созданию неблагоприятных фитосанитарных условий возделывания сельскохозяйственных культур. Дестабилизация карантинной фитосанитарной обстановки в России 32 приведет к ограничению экспорта российской растительной продукции. Примером тому уже сейчас могут служить барьеры при экспорте российского зерна в Египет, Бразилию, КНР в связи с распространением на территории России карантинных для этих стран объектов. Кто возместит российской экономике потери за такую юридическую новацию? Кто ответит за потери отечественного бизнеса? К сожалению, никто. Как никто не ответит за экологическую катастрофу, которая может случиться вследствие заноса опасных карантинных организмов на территорию России. А это теперь становится все более вероятным – ежегодно к нам ввозится до 28 млн. тонн подкарантинных грузов из 140 стран мира. При этом выявляется до 50 видов карантинных вредных организмов более чем в 2000 случаях обнаружения. Такое же положение сложилось в сфере законодательного обеспечения системы обеспечения безопасности пищевой продукции для потребителя. В этой области имеются свои проблемы. Главная из них – та же раздробленность государственной системы обеспечения безопасности продовольствия. Если в наиболее развитых странах, производящих продовольствие, таких как Новая Зеландия, Австралия, страны Скандинавии, другие страны Евросоюза, продовольственная цепочка полностью контролируется национальной ветеринарной службой, не оставляя «зазора» для подлогов и мошенничеств, по принципу «от поля до прилавка», то в России контроль «размазан» как по вертикали, так и по горизонтали, по ведомствам и уровням – федеральному и субъектовому. Конечно же, такое положение ставит под удар не только интересы потребителей, что само по себе имеет важнейшее значение, но и не дает возможности России обеспечить исполнение одного из важнейших требований как ВТО, так и международной торговли в целом – принципа эквивалентности систем проверки пищевой продукции на безопасность. 33 Безопасность любой пищевой продукции действительно начинается с поля, причем речь идет не только о продукции растительной, но и животной – если животные будут потреблять корма с высоким остаточным содержанием пестицидов, агрохимикатов или солей тяжелых металлов, они неизбежно окажутся в молочных или мясных продуктах на нашем столе. А дальше безопасность продукции должна оцениваться в ключевых точках на всем ее пути от производства до стола потребителя, хорошо известным специалистам. Есть еще одно немаловажное обстоятельство – мы живем в информационный век. Информация стала реальным фактором, влияющим на экономику и безопасность. От того, как организована работа по получению, оперативной переработке информации и принятию решений с контролем их исполнения, зависит слишком многое. Особенно при нынешней беспрецедентной открытости страны. Это хорошо показал опыт Россельхознадзора, высоко оцененный как нашими коллегами в разных странах, так и отечественным бизнесом. Речь идет о таких электронных системах в области контроля и надзора, как «Аргус», «Веста», «Меркурий». Настало время для переход к высокоавтоматизированному сбору, централизованному хранению данных по всей цепочке производства, переработки, хранения и реализации всей пищевой продукции, поступающей на российский рынок и предназначенной для экспорта. Нам предстоит еще создать две национальные системы, без которых налаживание сквозного контроля будет невозможно – систему идентификации животных и прослеживания продукции. Конечно же, эти системы должны быть созданы на основе законоположений, которые еще ждут своего принятия. Таким образом, должна быть выстроена внутренне непротиворечивая высокоинтегрированная требованиям, реально система, отвечающая обеспечивающая всем международным безопасность продукции, 34 поступающей на продовольственный рынок, одновременно надежно контролирующая эпизоотическую и фитосанитарную обстановку на всей территории страны. То, какой будет эта система, в конечном итоге зависит от мудрости законодателя. Речь идет прежде всего о том, чтобы весь пакет законопроектов, напрямую затрагивающих интересы национальной безопасности в области обеспечения продовольственной, биологической и продуктовой безопасности, учитывал ключевые аспекты, хорошо известные специалистам, но не всегда очевидные юристам, стремящимся к простым схемам, которые далеко не всегда могут быть действительно оптимальными. Поэтому чем больше специалистов – представителей отрасли, ученых, производственников – будет привлечено к экспертной оценке при обсуждении законопроектов в этой чувствительной сфере, тем выше будет эффективность законодательства, тем больше дорогостоящих ошибок нам удастся избежать. 35 Организационно-экономический механизм повышения продовольственной безопасности России И.Г. Ушачев Вице-президент Российской академии сельскохозяйственных наук, директор Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства, академик Россельхозакадемии В январе 2010 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Доктрина продовольственной безопасности, которая определила цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности страны, необходимые для этого механизмы и ресурсы, возможные риски и угрозы. В качестве основных задач поставлены: обеспечение физической и экономической доступности продовольствия; обеспечение безопасности пищевых продуктов; устойчивое производства, развитие достаточное отечественного для обеспечения агропромышленного продовольственной независимости страны. При этом под продовольственной независимостью понимается устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не менее установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов. В Доктрине директивно установлены пороговые значения удельного веса отечественного сырья и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка, составляющие: зерна – не менее 95 процентов; сахара – не менее 80 процентов; растительного масла – не менее 80 процентов; 36 мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) – не менее 85 процентов; молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) – не менее 90 процентов; рыбной продукции – не менее 80 процентов; картофеля – не менее 95 процентов; соли пищевой – не менее 85 процентов. Развитие агропромышленного комплекса в контексте обеспечения продовольственной безопасности социально-экономической считается политики одним государства. из приоритетов Существующая нормативная правовая база во многом отражает комплексное решение этой проблемы. В то же время следует отметить, что принятие Доктрины совпало с периодом, когда ситуация в мировой экономике характеризовалась весьма противоречивыми процессами. С одной стороны, - это рост цен на продукты питания, обострение ситуации с обеспечением продовольствием отдельных развивающихся стран, с другой – это экономический и финансовый кризис, спад производства и доходов населения. Для России вопросы продовольственной безопасности являются особенно важными в силу того, что эти противоречия в той или иной мере характерны и для нашей экономики. И, несмотря на то, что сегодня отдельные макроэкономические показатели России демонстрируют положительную динамику, проблема продовольственной безопасности дополнительно обострилась в связи с засухой, повлекшей гибель значительной части урожая в растениеводстве, снижение производства отдельных продуктов животноводства. Таким образом, можно констатировать, что риски обеспечения продовольственной безопасности, которые обозначены в Доктрине, это и макроэкономические, внешнеторговые и риски, технологические, сегодня агроэкологические, трансформировались в действующие факторы функционирования сельского хозяйства. и реально 37 Названные риски сдерживают устойчивое развитие сельскохозяйственного производства в России и несут угрозу обеспечению продовольственной безопасности страны. Со стартом национального проекта, который мы считаем третьим этапом длящейся почти 20 лет аграрной реформы, поддержка возросла. За последние 3 года отношение государственных расходов на сельское хозяйство к ВВП увеличилось в 1,5 раза до 0,6% (в странах ОЭСР в 2009 г. этот показатель составил 0,9%, а в конце 80-х годов достигал 2,5%). В качестве положительного результата последних лет в части методологии формирования экономического механизма следует признать разработку и реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы. 38 Так же можно отметить достаточно высокую эффективность мер таможенно-тарифного регулирования, в том числе сокращение квот на импорт мяса по мере развития отечественного производства. В результате принимаемых мер несколько возросли инвестиции в развитие сельского хозяйства, однако, главным образом в отрасли с возможностью использования промышленных технологий и быстрой отдачей от вложенных средств. Так, впечатляющие результаты демонстрирует производство свинины и птицы. Лишь за три последних года их объемы возросли соответственно на 19,3% и 45,3%, а с момента запуска приоритетного национального проекта «Развитие АПК» – на 47,6% и 95,5% соответственно. В то же время, если в мясном птицеводстве виден рост ввода производственных мощностей, то в свиноводстве отмечается его замедление. Напротив, скотоводство не смогло выбраться из кризиса и стагнирует на протяжении последних 20 лет. За это время поголовье 39 крупного рогатого скота, как вам известно, упало на четверть до «исторического» минимума, которого в России никогда не было. В то же время для нашей страны содержание крупного рогатого скота – это индикатор стабильности, уверенности и перспективности ведения любого хозяйства – крупного, мелкого и личного подсобного. Если, например США наращивали производство в этой отрасли, то у нас лишь за последние 10 производство говядины сократилось почти на 10%, молока – на 1%, несмотря на рост продуктивности. Теперь о факторах, которые снижают результативность функционирования АПК. Итоги 2010 г. лишь обострили те проблемы, которые не были решены в предыдущие периоды. Прежде всего, это низкий уровень инвестиционных возможностей. После многократного падения в 90-е годы за последние 10 лет инвестиции возросли примерно в 2,4 раза. Однако последние три года, как видно на рисунке, идет снижение их физического объема, что частично связано с последним экономическим и финансовым кризисом, но не в меньшей мере 40 – с ухудшающейся экономикой сельского хозяйства: основная масса сельскохозяйственных товаропроизводителей не может воспользоваться инвестиционными кредитами коммерческих банков в силу своего экономического положения и недостаточности залоговой базы. Следует отметить, что падает доля инвестиций в сельское хозяйство в общем объеме инвестиций в экономику. По расчетам ВНИИЭСХ, за три первых года реализации Государственной программы было недоинвестировано в отрасль от предусмотренного объема в текущих ценах около 300 млрд руб. Исходя из этого, и коэффициенты обновления техники в 2-3 раза отстают от нормативных сроков. Снижается производство отечественной сельскохозяйственной техники. Производство тракторов, например, в 2010 г. составило лишь 6,2 тыс. штук, зерноуборочных комбайнов - 4,3 тыс. Такое же положение и с сельскохозяйственными машинами. В результате то небольшое количество техники, которое поступает в отрасль, закупается по импорту. Сократив научно-конструкторскую и производственную базу 41 машиностроения, подрываются и основы продовольственной независимости страны. Или взять внесение минеральных удобрений: в среднем на 1 гектар посевов оно составляет немногим более 30 кг действующего вещества, а общий их объем составил лишь 2,2 млн т или только 12% от объема их производства в стране. По уровню внесения удобрений Россия находится в числе отстающих стран мира, и у нас вносится меньше в расчете на 1 га пашни по сравнению с Канадой в 3,5 раза, США – 5,5 раза, Германией и Францией – в 6-6,5 раза. Кстати, это страны, из которых на наш рынок поступает продовольствие. Конечно, мы понимаем, что существуют проблемы экологизации сельского хозяйства, но ведь не ради этого сельское хозяйство опустилось на такой уровень. Отрицательный баланс внесения и выноса питательных веществ из почвы за пять последних лет достиг 35 млн т действующего вещества. 42 Таким образом, действующий организационно-экономический механизм функционирования сельского хозяйства не обеспечивает ни комплексность подхода к развитию отрасли и агропродовольственного рынка, ни экономическими количественные инструментами, параметры а также соотношения целями между государственной аграрной политики и объемами их финансирования (Слайд 9). Дефицит инвестиций ведет к тому, что среднегодовой прирост продукции сельского хозяйства за 2001-2010 гг. составил лишь 1,7%, что существенно отстает от роста экономики в целом. 43 В то же время доля импорта на розничном продовольственном рынке составляет 33%, в то время как средние импортные цены на отдельные продукты за последние 10 лет выросли от 1,5 до 5 раз. Т.е. без изменения организационно-экономического механизма сложно говорить об обеспечении продовольственной безопасности страны. В качестве главной проблемы, генерирующей значительную часть перечисленных негативных тенденций, мы выделяем низкую доходность сельскохозяйственного производства. Связана она с несколькими факторами. Во-первых, это диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и промышленности. За 2005-2009 гг. цены на промышленную продукцию, потребляемую в сельском хозяйстве, выросли в 1,74 раза, на сельскохозяйственную – в 1,66 раза, за 2000-2009 гг. их рост составил 5,07 и 4,07 соответственно. Не следует забывать о диспаритете накопленном в предыдущие годы. 44 Второе полугодие 2010 г. было отмечено существенным ростом цен на продукцию сельского хозяйства, что в немалой степени сказалось на общем уровне инфляции – 8,8% (декабрь к декабрю). При этом уровень продовольственной инфляции составил в 2010 г. 12,9%, а рост цен на сельскохозяйственную продукцию – 23,6%. Однако если проанализировать цены в среднегодовом выражении, а именно они определяют экономику хозяйств, то окажется, что индекс цен сельскохозяйственных товаропроизводителей составил 106,5% (год к году) и был ниже индекса потребительских цен на продовольственные товары, составившего 106,9%. По отдельным видам продукции среднегодовые цены производителей сельскохозяйственной продукции были ниже их уровня в 2009 г., а, например, по зерну они снижаются второй год подряд. В то же время регулярно растут цены на топливо и продукцию естественных монополий. Так бензин подорожал в 2010 г. на 15,6% (год к году), а дизельное топливо на 16%. По итогам первого квартала 2011 г. их рост в годовом выражении составил 12,2% и 29,5% соответственно. Во-вторых, доля сельскохозяйственных товаропроизводителей в конечной цене продукции является низкой и колеблется по различным ее видам. Рентабельность реализации сельскохозяйственной продукции снижается, хотя по отдельным ее видам динамика положительная. 45 Финансовое положение сельскохозяйственных организаций в условиях засухи удалось поддержать благодаря своевременным решениям Правительства Российской Федерации. Был принят целый комплекс мер и организационного, и экономического характера, в том числе пострадавшим от засухи сельскохозяйственным товаропроизводителям оказана финансовая поддержка в объеме 31,9 млрд. рублей бюджетных средств. Решается вопрос о предоставлении субсидий для обеспечения безубыточности производства мяса свиней и птицы, а также яиц. В 2010 году, по данным сводной бухгалтерской отчетности сельскохозяйственных организаций выручка от реализации продукции, работ, услуг возросла на 12,4% к уровню 2009 г. и составила 1090 млрд.рублей. Сельскохозяйственными организациями получена прибыль до налогообложения 82,2 млрд. рублей (в 2009 г. 83,6 млрд руб.). Удельный вес прибыльных хозяйств в общей численности сельскохозяйственных организаций в 2010 году составил 71% (в 2009 г. он составил 72,1 %). 46 Суммарная задолженность по данным Росстата (по 6,6 тыс. хозяйств) в 2010 г. составила 1113,5 млрд руб. (Минсельхоз нам данные еще не дал). Совокупная рентабельность сельскохозяйственного производства (с учетом субсидирования из бюджетов всех уровней) в 2010 году сложилась на уровне 8,6% (в 2009 г. – 9,7%), без субсидий – -5,6% (-3,3%). То, что без государственной поддержки отрасль стабильно убыточна, и в 2010 г. лишь 18 регионов могли самостоятельно получить прибыль, говорит об отсутствии у государства политики в области ценовых отношений. В целях реализации положений Доктрины Правительством разработан План мероприятий, о некоторых из которых хочу сказать подробнее. Во-первых, Минздравсоцразвития России утвердило рекомендации по рациональным нормам потребления пищевых продуктов, отвечающим современным требованиям здорового питания, которые представляют собой усредненную величину (расчеты произведены на душу населения) 47 необходимого поступления пищевых и биологически активных веществ, обеспечивающих оптимальную реализацию физиолого-биохимических процессов в организме человека. В настоящее время потребление продуктов питания по отдельным группам, в первую очередь животноводческой продукции, находится ниже рекомендуемого уровня. Но в условиях роста доходов и потребления наиболее ценных продуктов эти нормы могут служить целевыми индикаторами емкости соответствующих сегментов отечественного агропродовольственного рынка. Во-вторых, ведется работа по формированию системы мониторинга и прогнозирования состояния продовольственной безопасности, которая включает 5 групп показателей: показатели потребления основных продуктов питания населением страны по отношению к рекомендуемым Минздравсоцразвития России размерам потребления; 48 показатели, характеризующие экономическую доступность физическую доступность продовольствия для населения; показатели, характеризующие продовольствия для населения; оценка качества и безопасности пищевых продуктов; показатели продовольственной независимости России. Основу системы показателей составляют 65 показателей государственной статистики, которые анализируются в разрезе субъектов Российской Федерации и в динамике. Из их числа 41 показатель детализируется по различным факторам (видам продукции, группам населения и т.п.). Система показателей также включает 2 показателя по качеству продукции, Формируемые Роспотребнадзором, 1 показатель по объему государственного материального резерва, 4 нормативных показателя, определяемых Минздравсоцразвития, Минпромторгом и Роспотребнадзором. На основе анализа взаимосвязей между перечисленными показателями и их динамики осуществляется мониторинг показателей, включенных в Доктрину, определяются значения удельного веса отечественной продукции в общем объеме товарных ресурсов для сравнения с пороговыми значениями, оценивается состояние продовольственной безопасности страны. Результаты мониторинга в 2010 г. показывают, что в настоящее время достигнуты не все показатели продовольственной независимости, установленные Доктриной. Причиной тому, на наш взгляд, как существующие в отрасли системные проблемы, так и сложные погодные условия прошлого года. Снижение объемов производства отдельных видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия в 2010 г. по сравнению с 2009 г. было отчасти компенсировано увеличением поставок по импорту, в результате в 2010 г. доля отечественного производства (с учетом запасов) 49 в формировании общих ресурсов по Российской Федерации по отдельным видам продукции снизилась и по предварительным данным составила: зерно - 99,4 %, что на 4,4% выше порогового значения, установленного в Доктрине продовольственной безопасности; мясо и мясопродукты - 72,6 % (на 12,4% ниже порогового значения); молоко и молокопродукты - 80,0% (на 10% ниже порогового значения); картофель - 96,6% (на 1,6% выше порогового значения); доля отечественных продовольственных товаров в их общих товарных ресурсах составила: продукция рыбная пищевая товарная - 80,1% (на 0,1% выше порогового значения); масло растительное - 76,5% (на 3,5% ниже порогового значения); сахар - 89,7% (на 9,7% выше порогового значения); соль пищевая - 57,3% (на 27,7% ниже порогового значения). 50 По отношению к уровню 2009 года снизился удельный вес отечественного производства в общих ресурсах молока и молокопродуктов (на 2,3%), рыбной продукции (на 1,7%), масла растительного (на 5,5%), сахара (на 4,7%), картофеля (на 1,0%), соли (на 8,8%); удельный вес ресурсов мяса и мясопродуктов отечественного производства повысился на 3,2%, зерна - остался на уровне 2009 года (99,4%). Еще один и, пожалуй, наиболее важный пункт Плана мероприятий по реализации Доктрины продовольственной безопасности – корректировка Государственной программы. Это требует выработки новых подходов к государственной аграрной политике. В этих целях учеными Российской академии сельскохозяйственных наук разработана «Стратегия социально-экономического развития агропромышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года», которая была рассмотрена и одобрена Общим годичным собранием Россельхозакадемии 17 февраля 2011 года. Стратегия в определенной мере представляет консенсус отечественных аграрных экономистов в отношении основных направлений развития агропромышленного комплекса страны и предусматривает модернизацию и инновационное развитие АПК, реализацию положений Доктрины продовольственной безопасности страны, устойчивое развитие сельских территорий. (Слайды 15-16) В Стратегии предлагается целый комплекс взаимосвязанных мер по совершенствованию элементов экономического механизма: в государственного сферах ценообразования, субсидирования, таможенно-тарифного кредитования, страхования, регулирования, даны совершенствованию экономических институтов. прямого налогообложения, предложения по 51 52 Хотелось бы выделить несколько положений. В части финансовой поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей предлагается ввести прямую поддержку отдельных значимых видов продукции, не связанных с объемами их производства и реализации. Это относится, прежде всего, к скотоводству. Без прямой поддержки сохранения и увеличения поголовья скота, а следовательно производства мяса и молока, уже не обойтись. Размер ее оценивается примерно в 40 млрд руб. в год. Это же относится и к овцеводству. Прямая поддержка предлагается по таким проблемным культурам как отдельные крупяные, бесспорно – зернобобовые, а также лен-долгунец, объемы производства льноволокна в 2010 г. составили лишь 36 тыс. т или в 2 раза меньше, чем в дореформенный период. Однако проблему льноводства придется решать комплексно, проводя всю цепочку: сельскохозяйственный товаропроизводитель – льнозавод – выпуск тканей. Несмотря на то, что овощи, плоды и ягоды не вошли в перечень продуктов, по которым были определены пороговые значения в Доктрине продовольственной безопасности страны по удельному весу на рынке отечественной продукции, их значение для здорового питания населения и необходимость наращивания производства не снижается. В целом для развития животноводства предстоит решать проблему растительного кормового белка. Поэтому и по этим видам сельскохозяйственной продукции в рамках соответствующих программ необходима целевая государственная поддержка. Другим направлением в финансовой поддержке должна стать поддержка приобретения материально-технических ресурсов в условиях сложившегося диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию и ресурсы. Это относится к технике и оборудованию, минеральным удобрениям, средствам защиты растений и некоторым другим. 53 В области кредитования, несмотря на достаточно полный охват мероприятий, по которым субсидируется часть или полностью процентная ставка по кредитам, полученным в коммерческих банках, сохраняются определенные противоречия. В 2010 г. субсидии на эти цели составили примерно 70 млрд руб., или 70% всего объема поддержки из федерального бюджета. Финансирование этой меры поддержки в таком объеме повлекло сокращение финансирования по другим не менее важным направлениям Государственной программы. Так поддержка социального развития села в 2010 г. была сокращена с предусмотренных 25 млрд руб до 7,7 млрд руб., страхования – с 10,7 млрд руб.до 3,5 млрд руб. Конечно, наиболее целесообразным было бы принятие решения о специальной пониженной процентной ставке по кредитам для сельскохозяйственных товаропроизводителей без ее субсидирования, как это делается в ряде развитых стран. Реализация такого механизма возможна на базе Россельхозбанка. В области закупочные ценообразования интервенции на предлагается основные, наиболее распространить значимые виды сельскохозяйственной продукции, изменить их механизм, имея в виду, что такие интервенции должны проводиться по гарантированным, а не биржевым ценам. Наряду с этим предполагается использование механизма разработки и использования индикативных, то есть рекомендательных цен на основные виды сельскохозяйственной продукции, которые будут базой для установления цен закупочных интервенций, залоговых операций, при определении размеров государственной поддержки в других случаях необходимости регулирования цен на агропродовольственном рынке. Такие цены призваны обеспечить сельскохозяйственным товаропроизводителям рентабельность, достаточную для расширенного воспроизводства. 54 Расширение системы страхования сельскохозяйственного производства в основном связано с доходностью товаропроизводителей. Вместе с тем представляется неправильным увязывать субсидирование части страховых взносов с государственной поддержкой по другим направлениям, как это предусматривается в разработанном проекте федерального закона по совершенствованию страхования. В сфере налогообложения предлагается установить дополнительные льготы при направлении средств на модернизацию и освоение инновационных технологий, проведение прикладных научных разработок для целей производства, развитие инфраструктуры рынка, осуществление затрат капитального характера, на экологизацию агропромышленного производства. Стратегия предполагает в качестве одной из приоритетных задач аграрной политики развитие кооперации во всех сферах, но наиболее интенсивно в сбытовой, снабженческой и кредитной деятельности, в сфере производственного обслуживания. Если мы говорим об использовании опыта зарубежных стран (а по существу и нашего отечественного опыта), то следует это сделать в первую очередь в части развития кооперации. Вот только один пример из области молочного производства: удельный вес реализации молока через кооперативы составляет в Германии 63%, в Дании – 96%, в Швеции – 100%. 55 Несколько слов об управлении в АПК. В ряде регионов на уровне районов оно вообще ликвидировано или сведено к чисто формальным функциям. Предусматривается реализовать вариант восстановления служб, которые бы обеспечивали реализацию федеральных и региональных программ, проводили мониторинг социального положения в сельских территориях. Кроме того, предполагается повышение роли хозяйственного управления посредством деятельности отраслевых союзов (ассоциаций). 56 Во внешнеэкономической деятельности в Стратегии ставятся новые задачи по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности страны в изменяющейся ситуации, обусловленной все более возрастающими угрозами дефицита продовольствия в мире. (Слайд 19) 57 В этой связи Стратегия предусматривает направленное сокращение дефицита баланса в экспортно-импортных операциях в агропродовольственном сегменте внешней торговли за счет сокращения импорта основных видов продовольствия до пороговых значений, зафиксированных в Доктрине. В качестве стратегической цели следует поставить двукратное сокращение отрицательного сальдо между импортом и экспортом в агропродовольственном сегменте внешней торговли и последующий выход на их баланс по совокупности всей продукции. Кроме того, принимается во внимание, что существенно расширится взаимная торговля в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России и последующее присоединение к нему других государств в рамках формирования единого экономического пространства. Учитывая десятикратное превышение фактической поддержки фермеров США через государственный бюджет по сравнению с фактически регистрируемым по статистике ВТО – соответственно 120 и 12 млрд долл. США, необходимо в рамках следующей Государственной программы развития сельского хозяйства предусмотреть мероприятия по адаптации АПК России к функционированию в условиях членства в ВТО. Одной из серьезных угроз является то, что до сих пор остаются не вполне ясными условия присоединения к ВТО, которое может нарушить или, по крайней мере, усложнить продовольственном рынке и продовольственной ситуацию удлинить независимости, время на отечественном достижения предусмотренных уровня Доктриной продовольственной безопасности. Одним из важных направлений Стратегии является разработка и стимулирование рационального размещения и специализации сельскохозяйственного производства, пищевой и перерабатывающей промышленности, устранение чрезмерной дифференциации регионов страны по уровню экономики, формированию условий для ведения прибыльного производства во всех зонах страны. О необходимости этого 58 свидетельствует размещение субъектов Российской Федерации с убыточным сельским хозяйством. Как видно на слайде, почти во всех зонах производство без учета субсидий сейчас убыточно. В этой связи выделяются проблемные зоны: депрессивные области Северо-Запада, части Центра, Дальнего Востока с угрожающими темпами сокращения сельского населения и сельскохозяйственного производства; районы Крайнего Севера и приравненные к ним регионы; трудоизбыточные республики Северного Кавказа. Конечно, немало проблем и в других субъектах Российской Федерации, где необходимо стимулировать развитие отраслей, соответствующих специфики их природных и экономических условий. Однако развитие АПК в каждом субъекте Российской Федерации будет возможно, если сложится в стране доступное единое экономическое пространство, что будет обусловлено доступными по тарифам транспортными связями. Рост цен на энергоносители, электроэнергию – основное препятствие к единому экономическому пространству вследствие удорожания перемещаемой продукции. Поэтому в Стратегии предусматривается их регулирование и при необходимости поддержка более низких транспортных тарифов. На основе предложенного организационно-экономического механизма и исходя из макроэкономических прогнозов и современного состояния сельского хозяйства, в Стратегии выделяется два наиболее вероятных сценария его развития: первый – инерционный, предполагающий сохранение действующих экономических механизмов, размеров государственной поддержки, инвестиционных возможностей и соответственно – относительно низкие темпы прироста валовой продукции сельского хозяйства; второй – модернизации и перехода к инновационному развитию (далее – инновационный), направленный на достижение или 59 максимальное приближение к целям, определенным Доктриной продовольственной безопасности. По расчетам, среднегодовой темп прироста производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в 2012-2020 гг. к 2009 г. составит по инерционному варианту 1,2%, по инновационному – 2,4-2,5% при среднем за последние 10 лет (2001-2010 гг.) – 1,7%. При этом прогнозируется, что в предстоящем десятилетии в условиях сокращения численности и старения сельского населения в личных подсобных хозяйствах не будет прироста продукции сельского хозяйства, в связи с чем для достижения целевого показателя в основных товарных сельскохозяйственных организациях и крестьянских (фермерских) хозяйствах необходимо будет обеспечить среднегодовой прирост продукции по инновационному варианту в размере 4,8-5 %, а с учетом возможного изменения мировой конъюнктуры рынка, погодных аномалий – 6-7%. Это обуславливает необходимость существенного повышения темпов прироста инвестиций в 2012-2020 гг., которые по этому варианту с учетом изношенности действующих фондов должны составить не менее 89% в год, а их объем (в ценах 2009 г.) – соответственно 5,7 трлн руб. (по инерционному варианту – 5,2% и 4,7 трлн руб.). В целях создания экономических условий для осуществления воспроизводства на основе модернизации и инновационного развития, по расчетам, потребуется государственную обеспечить поддержку через ценовые рентабельность механизмы и сельскохозяйственных организаций в размере не менее 27% против 9-10% в 2009-2010 гг. Исходя из анализа состояния агропромышленного комплекса и, намеченных мер по устойчивому развитию сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности разработаны основные целевые индикаторы Стратегии. По инновационному варианту развития их значения будут следующими. (Слайд 20) 60 Эти показатели были заложены Министерством сельского хозяйства России в разрабатываемый проект новой Государственной программы развития сельского хозяйства на период 2013-2020 гг. Одним из приоритетных направлений остается развитие животноводства. По инновационному варианту, взятому за основу для разработки Государственной программы, производство скота и птицы на убой (в живом весе) достигнет к 2020 г. 14 млн т, молока – 36 млн т. (Слайд 21) 61 В какой степени это позволит реализовать положения Доктрины продовольственной безопасности? По расчетам, по мясу и мясопродуктам в целом будут обеспечены пороговые значения продовольственной независимости, более того по мясу птицы и свиней станет возможным выйти на мировой рынок с экспортом российской продукции. Однако не удастся увеличить производство мяса крупного рогатого скота до объемов, достаточных для обеспечения потребления его по рациональным нормам питания. По молоку и молочным продуктам задачу продовольственной независимости решить также не удастся (82% при задании 90%). В то же время будут достигнуты целевые показатели по удельному весу других основных видов отечественных продовольственных товаров в общих их ресурсах в соответствии с показателями, установленными Доктриной. Существенно уменьшится импорт тех видов овощей и плодов, 62 для производства которых имеются благоприятные условия в нашей стране. При инерционном варианте не удастся приблизиться к решению проблемы продовольственной независимости по большинству видов пищевых продуктов. Во многом вариант развития АПК будет зависеть от точности оценки рисков и угроз. Одной из них стало решение об условиях вступления России в ВТО. Снижение и так крайне низкой государственной поддержки сельского хозяйства в условиях сохраняющегося ее высокого уровня в основных странах-конкурентах неизбежно приведет к негативным последствиям. Россия имеет возможность занять достойное место в международном разделении труда, а во многих направлениях опередить развитые страны мира. Однако для этого необходимо, чтобы агропромышленный комплекс страны и его базовая отрасль – сельское хозяйство стали наукоемким и высокотехнологичным сектором экономики, где используется высокодоходный и престижный труд, обеспечивается экологическая безопасность, а в сельских территориях создана развитая и полноценная социальная инфраструктура. 63 Обеспечение фитосанитарной безопасности страны в рамках Таможенного союза в условиях вступления в ВТО В.А. Захаренко, академик РАСХН, доктор сельскохозяйственных наук, профессор Карантинная фитосанитарная безопасность России является одной из важнейших составляющих системы обеспечения национальной безопасности нашей страны. Национальная организация по карантину и защите растений является неотъемлемым элементом государственных контрольных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции на государственной границе и внутри страны. В России официальной национальной организацией по карантину и защите растений постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2006г. № 329 определена Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), в ответственность которой входит обеспечение карантинной фитосанитарной безопасности России и соблюдение международных обязательств Российской Федерации по договорам в области карантина растений. Как национальная организация по карантину и защите растений, Россельхознадзор обязан последовательно отстаивать интересы России, осуществляя сотрудничество с другими странами в рамках Международной конвенции по карантину и защите растений. Всего же России приходится иметь дело с более чем со ста странами на международных рынках растительной продукции. Естественно, такое сотрудничество не может проходить всегда гладко. Экспортеры продукции заинтересованы в быстром и эффективном сбыте товаров, безопасность страны-импортера при этом для них представляет собой не более чем обременительное требование. При этом не стоит забывать, что объемы поставок растительной продукции в Россию весьма велики. 64 Ежегодно в Россию ввозится более 20 млн. тонн подкарантинной продукции (больше половины, то есть более 10 млн. тонн с высоким фитосанитарным риском) из 140 стран мира. Вступление России в ВТО неизбежно приведет к еще большему увеличению объемов международной торговли, расширению географии поставок подкарантинной продукции, в том числе из стран, фитосанитарная обстановка которых еще недостаточно изучена в карантинном фитосанитарном отношении. Объединение России, Белорусии и Казахстана в Таможенный союз и дальнейшая интеграция наших государств представляет собой важное политическое решение, которое, по мнению аналитиков, будет способствовать экономическому и социальному благополучию народов наших стран. К сожалению, даже такое несомненно благотворное в экономическом и политическом отношении объединение имеет свои негативные стороны. Дело в том, для опасных чужеродных видов насекомых, возбудителей болезней, сорняков, границ не существует. Напротив, чем свободнее перемещается продукция между государствами, тем выше риск проникновения чужеродного организма на территорию страны. Из 85 карантинных для Россиивредных организмов, 54 отсутствуют на территории страны, и занос хотя бы одного из них грозит серьезными экономическими и экологическими последствиями. Известно, что такое отсутствующее в нашей стране заболевание как индийская головня пшеницы, наносит ущерб у себя на родине ежегодно, на сумму до 24 миллионов долларов. На ликвидацию очага капрового жука в южных штатах США в пятидесятых годах прошлого столетия было затрачено 3 миллиона долларов, а затраты при ликвидации его очагов в Ставропольском крае в 1986 году составили 1,8 млрд. рублей. Прямые потери вследствие заноса капрового жука на территорию России составят составят от 170 млн руб./год до 570млн руб./год. Как показывает анализ 65 фитосанитарного риска, завоз и распространение на территории России андийских вирусов картофеля приведет к ущербу, оцениваемому в 56 млрд. рублей в год. Распространение кукурузного жука диабротика, отсутствующего на территории страны, приведет к снижению урожая зерна кукурузы на 15% от валового сбора в год. Предполагаемые затраты на борьбу с жуком оцениваются в 450 млн. руб. в год. Ежегодно при осуществлении карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу России отмечается до 4000 случаев обнаружения карантинных объектов. Риск ввоза чужеродных видов остается всегда – вне зависимости от происхождения груза. В странах Азии распространены 55 видов карантинных для России объектов, в Австралии – 35, Африке – 48, Северной и Центральной Америке – 62, Южной Америке – 44 вида. Обеспечение фитосанитарной безопасности государства возможно только при наличии соответствующей законодательной базы, системы обеспечения фитосанитарной безопасности, включающей оборудованные фитосанитарные контрольные посты и кадры грамотных специалистов. Эксперты Россельхознадзора совместно со специалистами национальных организаций по карантину и защите растений других государств-членов Таможенного союза в рамках экспертных групп при Комиссии Таможенного союза проводят большую работу посвященную обеспечению фитосанитарной безопасности всего таможенного пространства. В кратчайшие сроки были разработаны и вступили в силу основополагающие документы в области обеспечения карантина растений - Соглашение Таможенного союза о карантине растений от 11 декабря 2009 года, а также Перечень подкарантинной продукции (подкарантинных грузов, подкарантинных материалов, подкарантинных товаров), подлежащей карантинному фитосанитарному контролю (надзору) на Таможенной границе таможенного союза и таможенной территории 66 Таможенного союза, Положение о порядке осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на Таможенной границе таможенного союза, Положение фитосанитарного о порядке контроля осуществления (надзора) на карантинного Таможенной территории таможенного союза, утвержденные Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 года № 318. С участием представителей Россельхознадзора подготовлены решения Комиссии Таможенного союза, определяющие: - единые типовые требования к оборудованию и материальнотехническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации контроля, в том числе и карантинного фитосанитарного в пунктах пропуска через внешнюю границу государств-членов Таможенного союза (№ 688 от 22 июня 2011 года); - единые для Таможенного союза формы штампов и акта карантинного фитосанитарного контроля (№ 894 от 9 декабря 2011 года). Тем не менее, фитосанитарные требования государств-членов Таможенного союза, не считая базовых принципов, в настоящее время продолжают оставаться различными. Это связано, прежде всего, с различиями в климате и сложившейся спецификой сельскохозяйственного производства наших стран. За время существования постсоветского пространства способствовали различные экономические формированию интересы различных перечней и приоритеты карантинных объектов в каждой из стран СНГ, различным подходам к обеспечению карантина растений и всей системы защиты растений, формированию различных по структуре органов государственной власти, отвечающих за решение этих задач. Интеграция трех государств требует от нас создания универсальной схемы осуществления формированию единого карантинного перечня фитосанитарного карантинных объектов, контроля, единых фитосанитарных требований. Работа над этими документами в настоящее 67 время продолжается, и будет завершена к началу 2013 года. Трудно подготовить идеальный документ, еще труднее осуществить написанное на практике, ведь дополнительного финансирования на все работы связанные с формированием единого перечня карантинных объектов и единых фитосанитарных требований практически не будет. России пришлось взять на себя основную нагрузку, связанную с разработкой указанных документов, так как научный потенциал в области карантина растений, сосредоточен в России. Кроме того, уполномоченные должностные лица России, Белоруссии и Казахстана, вынуждены взять на себя ответственность за обеспечение фитосанитарной безопасности всей территории Таможенного союза. Единый перечень карантинных объектов будет включать в себя более 100 видов. Естественно, потребуется дополнительное обучение специалистов, создание экспертиз, системы межлабораторных формирование единой испытаний системы и сличительных контроля и обмена информацией, разработка ряда дополнительных межгосударственных нормативных правовых актов. Несмотря на потенциальную угрозу фитосанитарной безопасности страны, с 1 июля 2011 года, согласованные виды контроля перенесены с российско-казахстанского участка границы на внешнюю границу Таможенного союза (Решение Межгоссовета ЕврАзЭС от 15.03.2011 №76). Еще раньше это случилось с российско-белорусским участком границы. И, таким образом, уполномоченные должностные лица национальных организаций по карантину и защите растений Белоруссии и Казахстана взяли на себя ответственность за обеспечение фитосанитарной безопасности России, не будучи полностью к этому готовы как профессионально, так и материально. Ведь не стоит обманываться – большая часть продукции, подлежащей карантинному фитосанитарному контролю, теперь начинает ввозиться через казахстанский и белорусский участки границы Таможенного союза. Логистические схемы 68 перестраиваются таким образом, чтобы ввезенная в Казахстан и Белоруссию продукция, в отсутствие границы, беспрепятственно следовала в Россию. Таким образом, фитосанитарные риски заноса и распространения карантинных объектов многократно возросли, что создает огромную угрозу карантинной фитосанитарной безопасности России, в тесной зависимости от которой находятся и экологическая, и продовольственная безопасность страны. Территории России угрожает целый ряд опасных для сельского хозяйства, а также для природной флоры, чужеземных организмов. Это пока ещё отсутствующие на российской территории карантинные объекты, такие как: капровый жук, картофельный жук, азиатская хлопковая совка, четырёхпятнистая зерновка, диплодиоз кукурузы, западный кукурузный жук, и многие другие. Вместо того, чтобы своевременно прислушиваться к мнению специалистов, и по возможности, способствовать обеспечению фитосанитарной безопасности страны в новых условиях, в России разгораются страсти вокруг нового этапа административной реформы. Вот только некоторые, совершенно не логичные с точки зрения обеспечения продовольственной безопасности страны, но уже сделанные, шаги: - отменено требование при ввозе на территорию стран-членов Таможенного Союза получения импортного карантинного разрешения (Решение Межгоссовета ЕврАзЭС от 19.05.2011 № 83); - с 1 августа 2011 года отменено требование сопровождения ввезенной на территорию Российской Федерации импортной продукции карантинным сертификатом при ее перемещении по территории России, но введено требование о сопровождении карантинным сертификатом произведенной на территории Российской Федерации подкарантинной 69 продукции при ее перемещении по территории России (Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ). - с 1 июля 2011 года таможенным органам Российской Федерации в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также на российском участке границы Таможенного союза, переданы полномочия по осуществлению государственного карантинного фитосанитарного контроля в части проведения проверки документов на подкарантинную продукцию. Проводимая в настоящее время политика реформирования и либерализации действующего законодательства, формально направленная на снижение административных барьеров для участников бизнеса, уже привела фактически к тому, что вся территория России оказалась под угрозой заражения карантинными объектами. Вопрос заражения становится всего лишь вопросом времени. Положение осложняется и тем, что Россия я вступает в ВТО, принимая на себя груз дополнительных обязательств в рамках Соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам этой организации. Пока не поздно, Совету Федерации необходимо обратить внимание на то, что проводимое реформирование законодательства в области карантина растений противоречит положениям Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30.01.10 №120. В частности, пунктом 3 Доктрины предусмотрено, что одной из основных задач обеспечения продовольственной безопасности, независимо от изменения внешних и внутренних условий, является своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности. Я убежден, что в настоящее время одной из таких внутренних угроз является далеко не оптимальное реформирование законодательства. 70 Так, проект разработанный Федерального рабочей закона группой по «О карантине растений», административной реформе, одобренный Правительством Российской Федерации и внесенный в Государственную Думу, имеет ряд крайне существенных недостатков, и нуждается в серьезной доработке. Дело в том, что законопроект предусматривает ряд положений, противоречащих взятым Россией обязательствам по международным договорам, что помимо прочего, приведет к дестабилизации карантинной фитосанитарной обстановки в России и, как следствие, к дестабилизации продовольственной безопасности страны, а также к ограничению экспорта российской растительной продукции. К положениям, нуждающимся в пересмотре относятся: - аккредитация органом по аккредитации организаций на осуществление обеззараживания и лабораторных анализов в области карантина растений; - осуществление обеззараживания и лабораторных анализов фактически «частными» организациями; - замена карантинного сертификата на разрешение при вывозе подкарантинной продукции из карантинной фитосанитарной зоны; - создание автоматизированной системы управления фитосанитарными рисками. Перечисленные положения противоречат международному опыту и неприемлемы для государств-членов Международной конвенции по карантину и защите растений, так как могут привести к дестабилизации торговли и сельскохозяйственного производства из-за распространения карантинных объектов по территории России и других государств-членов Таможенного союза. С целью гармонизации российского законодательства международным, в законопроекте необходимо предусмотреть: с 71 - проведение лабораторной аккредитации экспертизой обеззараживанием в организаций, области подкарантинной занимающихся карантина продукции, на растений и основании их объективной оценки национальной организацией по карантину и защите растений и по ее заключению; - проведение обеззараживания на государственной границе России и при экспортно-импортных операциях подведомственными национальной организации по карантину и защите растений учреждениями; - проведение лабораторных анализов и экспертиз при экспортноимпортных операциях подведомственными национальной организации по карантину и защите растений учреждениями; - сохранение практики применения карантинного сертификата; - исключение пунктов о создании автоматизированной системы управления рисками, не имеющей аналогов в международной практике карантина растений. Только при таких условиях национальная организация по карантину и защите растений России сможет гарантировать соблюдение международных требований при экспортных поставках и обеспечение безопасности Таможенного союза. Любая «ошибка» при исполнении этими организациями функций по обеззараживанию и лабораторной экспертизе неминуемо приведет к несоблюдению Россией требований импортирующих стран при экспорте и распространению карантинных объектов в самой стране, что в конечном итоге отразится на объемах урожая России, снижению экспортного потенциала утрате авторитета России на международном рынке. При передаче государственных функций частным организациям, что само по себе противоречит принципам Соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам ВТО, против России могут быть введены меры ограничительного характера, что не позволит экспортировать в другие страны зерно и 72 древесину (при том, что ежегодный экспорт зерна составляет более 19 млн. тонн, лесопродукции - около 54 млн. куб. м). Отмена практики использования карантинного сертификата и ее замена на некие разрешения на вывоз из карантинных фитосанитарных зон, практически нереализуема из-за отсутствия материальных границ этих зон. Кроме того, станет невозможно отслеживать пути распространения карантинных объектов по той или иной территории, и, следовательно, применять эффективные меры по локализации и ликвидации карантинных объектов. Создание же автоматизированной системы управления фитосанитарными рисками предполагает возможность принятия решения о необходимости проведения контрольных мероприятий в отношении продукции компьютером на основе заложенного заранее алгоритма. Такая система не имеет аналогов в международной практике и фактически является утопической идеей. Прежде всего потому, что многообразие реально существующих рисков невозможно подчинить единому алгоритму. Это – как если бы по неизбежно ограниченному числу показателей компьютерная программа предписывала бы лечение больного, подменив собою врачей. Такой алгоритм, даже при условии его создания, потребует учета колоссального количества параметров, огромного количества времени и дополнительного финансирования, а также не застрахован от крайне дорогостоящих ошибок. . Тем более, это недопустимо в сфере, относящейся к вопросам национальной безопасности. Будем надеяться, что эта новация неспециалиста не будет принята в окончательном тексте законопроекта. Иначе наш мир станет намного опаснее. Отсутствие гармонизации законопроекта с международным законодательством заметно даже в части понятийного аппарата, что приведет к разночтениям при применении как самого законопроекта, так и 73 к конфликтам в практике правоприменения международных стандартов и соглашений, что вызовет дополнительные сложности у участников бизнеса при осуществлении торговых операций. Хочется также отметить, что предложенный законопроект не направлен и не может быть направлен на снижение финансовой нагрузки на бизнес, так как сами функции по обеззараживанию и лабораторной экспертизе при их передаче в частные руки все равно будут осуществляться за счет средств собственников продукции. Что же касается опасности заноса карантинных объектов на территорию страны, то, к примеру, ущерб от проникновения и распространения карантинных объектов лишь с посадочным материалом, по оценкам специалистов составит от 400 млн. до 680 млрд. рублей. Дестабилизация карантинной фитосанитарной обстановки в России неизбежно приведет к ограничению экспорта российской растительной продукции. Примером тому уже сейчас могут служить барьеры при экспорте российского зерна в Египет, Бразилию и КНР в связи с распространением на территории России карантинных для этих стран объектов. Вред, наносимый карантинными вредителями, обусловлен снижением урожайности сельскохозяйственных культур, ухудшением качества урожая, снижением продуктивности пастбищ, токсичностью для животных, пчел… Непринятие срочных мер по предупреждению проникновения на территорию России карантинных организмов, усилению карантинного фитосанитарного контроля может нанести мощный удар по возрождающемуся сельскому хозяйству страны, лесному хозяйству, привести к экологической катастрофе, не говоря уже об исполнении положений утверждённой в прошлом году Президентом Дмитрием Медведевым Доктрины продовольственной безопасности России. 74 Увеличение урожая сельскохозяйственных культур возможно только при обеспечении предотвращения потерь урожая от вредных организмов, т.е. создания благоприятных фитосанитарных условий возделывания сельскохозяйственных культур. Между тем, и отечественная, и мировая практика подтверждает, что проведение профилактических карантинных мероприятий всегда обходится экономике страны дешевле, чем проведение ликвидационных мер, введение ограничений и запретов при выявлении очагов опасных организмов. Кроме непосредственно экономического ущерба, связанного с заносом и распространением карантинных объектов, возникает косвенный ущерб, обуславливаемый интенсивным применением пестицидов в борьбе с вредными организмами. Учитывая, что в нашей стране имеется острый дефицит пестицидов, в этой ситуации резко возрастает потребность в них, которая может быть реализована только дополнительным импортом средств защиты растений. В итоге, сельское хозяйство нашей страны в основном будет зависеть от поставщиков пестицидов из-за рубежа, что подрывает безопасность страны в области защиты растений. Вред, нанесенный увеличением пестицидной нагрузки для здоровья нации в настоящее время не может быть оценен в денежном выражении, но не стоит забывать, что большинство действующих веществ пестицидов обладают сильными канцерогенными, тератогенными и мутагенными свойствами, а в стране не сформирована четкая система контроля за накоплением остаточных количеств пестицидов в продукции. Перспективы – крайне удручающие. Уже сейчас внесен ряд изменений в Федеральный закон от 15.07.2000 № 99-ФЗ «О карантине растений». Отмена требования о сопровождении карантинным сертификатом ввезенной подкарантинной продукции при ее перемещении по территории 75 России не позволяет отслеживать пути возможного распространения карантинных объектов чтоможет привести к созданию неблагоприятных фитосанитарных условий возделывания сельскохозяйственных культур. Последствия проникновения отсутствующих на территории России карантинных организмов, как правило, необратимы. Ежегодный потенциальный ущерб от проникновения и распространения только пяти видов карантинных объектов из 85, оценивается в 135 млрд. рублей ежегодно. В случае попадания карантинных объектов (возбудители болезней растений, вредители, сорные растения) на территорию России и других стран Таможенного союза, они могут послужить источником появления новых карантинных фитосанитарных зон, в результате чего произойдет снижение экспортного потенциала России, так как 98% карантинных для России объектов, являются карантинными в странах-торговых партнерах России. Вот один из примеров. По информации территориальных управлений Россельхознадзора в порты Санкт-Петербурга прибывают суда с подкарантинной продукцией – кукурузой, в которой выявляется опасный карантинный объект, отсутствующий на территории России – диплодиоз кукурузы (Stenocarpella maydis (Berkeley) Sutton). Потенциальный экономический ущерб при распространении по территории Российской Федерации диплодиоза кукурузы составит более 3 млрд. рублей в год. Такая подкарантинная продукция в соответствии с законодательством России в области карантина растений направляется на переработку (производство попкорна), в связи с чем, перевозится по территории страны. В новой редакции Федерального закона от 15.07.2000 № 99-ФЗ «О карантине растений» такая продукция перевозится по территории России без сопровождения карантинными сертификатами, поэтому в отношении такой продукции фитосанитарные мероприятия. не возможно провести надлежащие 76 Практика занимающихся торговых отношений предпринимательской хозяйствующих деятельностью на субъектов, территории России сложилась таким образом, что поставщик обязан предоставить заказчику (получателю) заключение о карантинном фитосанитарном состоянии импортной подкарантинной продукции (растительной продукции) с целью подтверждения ее качества, в том числе и фитосанитарного состояния. На основании такого заключения, до внесения изменений в законодательство в Россельхознадзором оформлялся области карантинный карантина растений, сертификат, подтверждал отсутствие карантинных объектов в который подкарантинной продукции. Таким образом, практика сопровождения карантинным сертификатом ввезенной подкарантинной продукции при ее перемещении по территории России не являлась причиной увеличения экономической нагрузки на хозяйствующие субъекты. Требование сопровождения подкарантинной продукции, произведенной на территории России, карантинным сертификатом при ее перемещении по территории России, создает дополнительные административные барьеры и увеличивает экономическую нагрузку на хозяйствующие субъекты – отечественных производителей сельскохозяйственной растительной продукции. До внесения таких сопровождалась изменений, карантинным сертификатом отечественная подкарантинная продукции при ее перевозках по территории страны только в случае ее вывоза из карантинной фитосанитарной зоны, установленной по характерному для нее карантинному объекту. Таким образом, применение новых положений закона ставит хозяйствующие субъекты – отечественных производителей сельскохозяйственной растительной продукции, в неравные условия по отношению к хозяйствующим субъектам – перевозчикам импортной сельскохозяйственной растительной продукции. 77 Несмотря на некоторые недостатки в работе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, благодаря деятельности Россельхознадзора и подведомственных ему учреждений при ввозе на территорию России был предотвращен ущерб экономике страны на 1,8 триллиона рублей. Россельхознадзор, как национальную организацию по карантину и защите растений России, знают и уважают соответствующие структуры стран торговых партнеров страны. Благодаря деятельности, Россельхознадзора в последние годы авторитет страны при международной торговле существенно окреп. Необходимо помнить, что с момента вступления в ВТО Российская Федерация будет обязана пользоваться базовыми принципами, зафиксированными в соглашении по Санитарным и фитосанитарным мерам ВТО и иных международных документах. Соблюдение этих принципов и правил не должно привести к: - уменьшению защищенности российских граждан в отношении обеспечения должного уровня пищевой безопасности, - падению уровня биологической безопасности в России, - снижению экспортного потенциала российского сельского и лесного хозяйства, - падению защищенности российского производителя от нечестной (не равной) конкуренции со стороны зарубежных производителей. Учитывая это, нам необходимо предпринять ряд мер, направленных на: - защиту отечественного рынка (производителя) от поступления некачественных и опасных сельскохозяйственного сырья и продовольствия в условиях либерализации международной торговли; - обеспечение фитосанитарного благополучия территории России, а также снижения рисков заноса и распространения вредителей, возбудителей болезней растений, а также импортируемой продукцией; растений - сорняков с 78 повышение - конкурентоспособности сельскохозяйственного сырья и отечественного продовольствия на внутреннем и международном рынках за счет надежной системы гарантий их качества и безопасности. Основные риски и недостатки действующей в России системы в области обеспечения карантина растений связаны с отсутствием единства и децентрализация власти в части контроля и надзора из-за разделения полномочий между государственными органами, и как следствие отсутствия четкой координации управленческих решений, наличие разных источников и различия в объемах финансирования национальных служб карантина и защиты растений в отдельных странах Таможенного союза, что не позволит обеспечить соответствие структуры национальных надзорных служб стандартам, устанавливаемым международными организациями; отсутствие системы прослеживаемости и идентификации - сельскохозяйственной продукции; - невозможность (ограниченная возможность) использования аудита зарубежных систем надзора стран-экспортеров как средства для предоставления доступа товаров на внутренний рынок страны – импортера; - невозможность (ограниченная возможность) использования международных стандартов как аналога доказательства и использование вновь разрабатываемых требований для защиты внутреннего рынка страны от нежелательного импорта в связи с отсутствием механизма интеграции международного законодательства в законодательство России в кратчайшие сроки. Для устранения всех этих недостатков в части обеспечения карантинной фитосанитарной безопасности России и Таможенного союза в целом, необходимо: 79 обеспечить - неделимость системы контроля растительной продукции, законодательно регулируемой Министерством сельского хозяйства России и обеспечивающейся национальной организацией по карантину и защите растений, предусматривающей восстановление разрешительной системы при импорте и трассировки при перемещении по стране импортной продукции. Разрешительная система успешно применяется в таких странах-членах ВТО, как США, Канада и т.д., а трассировка, например в Евросоюзе, достигается применением «Plant Passport» - аналога карантинного сертификата на отечественную продукцию в России; - принять новую редакцию федерального закона «О карантине растений», полностью гармонизированную с требованиями международных стандартов по фитосанитарным мерам, исключающую ряд положений, предусмотренных существующим проектом федерального закона «О карантине растений», которые не позволят гарантировать фитосанитарную безопасность страны в условиях членства России в ВТО, и учитывающую мнение ведущих ученых в области защиты и карантина растений; - сформировать инфраструктуру в рамках Таможенного союза для определения эквивалентности, путем создания ведомственной сети научно-исследовательских учреждений, институтов, лабораторий, центров, в целях разработки и внедрения современных методов исследований, соответствующих международным требованиям, организовать обучение экспертов, специализирующихся на данном направлении, подготовку юристов, обладающих специальными знаниями и квалификацией в данной сфере международного законодательства, позволяющей защищать российские интересы.. эффективно 80 Международный опыт обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки А.В. Хатунцов, директор ФГБУ «Центр оценки качества зерна», кандидат экономических наук Летом этого года ожидается вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Это налагает большую ответственность на производителей и особенно на экспортеров продукции, в т.ч. зерна и продуктов его переработки, по обеспечению их высокого качества и безопасности. Даже одна поставка за рубеж некачественной и опасной продукции может обернуться для России потерей репутации надежного поставщика. В текущем сельскохозяйственном году наша страна вошла в тройку лидеров по экспорту зерна. В 2011 году по данным Министерства сельского хозяйства США лидируют по объему продаж зерна США – 24,5 млн.т., затем Австралия – 21,5 млн.т. и Россия – 19,0 млн.тонн. И при этом следует учесть, что до июня 2011 г. в России действовал запрет на экспорт зерна. По данным ФГБУ «Центр оценки качества зерна», одного из структурных подразделений Россельхознадзора, в 2011 году было проверено качество и безопасность 20,6 млн. тонн зерна и продуктов его переработки. Эта зерновая продукция широкого ассортимента, включающего 56 наименований, экспортировалась с сертификатами качества, выданными ФГБУ «Центр оценки качества зерна», в 90 стран мира. Получатели российского зерна и продуктов его переработки удовлетворены не только ценой товара, но и его качеством. Этому во многом способствует тщательная проверка специалистами 81 Россельхознадзора качества и безопасности каждой партии зерна и продуктов его переработки, направляемых на экспорт. Государственные гарантии качества зерна – это международная практика большинства крупных зерновых держав, входящих в ВТО. Как выглядит в настоящее время Россия на фоне этих государств в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки? На протяжении более восьмидесяти лет в России контроль качества зерна и продуктов его переработки осуществляла Государственная хлебная инспекция (ГХИ), основной целью которой было обеспечение населения Российской Федерации и зарубежных покупателей качественным зерном и продуктами его переработки. В 2005 году ГХИ была упразднена, а большинство ее функций передано новому ведомству – Россельхознадзору. В июле 2011 года для участников зернового бизнеса произошли значительные изменения. Это связано с принятием двух федеральных законов (от 18.07.2011 N 242-ФЗ и от 19.07.2011 № 248-ФЗ), которые практически отменяют государственный контроль качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, предусмотренный законом «О зерне» и Федеральным законом «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки». Могут ли способствовать такие решения улучшению имиджа России, как одного из ведущих экспортеров зерна? Посмотрим, как организован контроль качества в ведущих зерновых державах и странах Таможенного Союза. Канадское законодательство в этой области совершенствовалось на протяжении столетия. Канадский закон «О зерне» - фундаментальный перечень обязательных требований (48 глав на 81 странице), который регламентирует практически все аспекты переработки, реализации и контроля зерна. производства, хранения, 82 Контроль зерна при отгрузках осуществляет созданная в 1912 году Канадская зерновая комиссия, которая является хозрасчетным учреждением, находящимся в подчинении Министерства сельского хозяйства и Правительства Канады. Основными функциями канадской зерновой комиссии являются: - обеспечение объемов поставок, контроль качества при перевозках зерна на элеваторы и зерноперерабатывающие предприятия; - сертификация при отгрузке зерна на экспорт; - контроль веса; - проверка правильности расчетов с фермерами за поставленное на элеваторы зерно; - обеспечение качества зерна путем утверждения стандартов и классификаторов; - испытание перспективных новых сортов; - установка стандартов для сорта; - мониторинг качества зерна нового урожая. Участники зерновой отрасли Канады, в т.ч. организации и их работники должны иметь лицензию, выдаваемую Канадской зерновой комиссией, а чтобы ее получить, они должны соответствовать требованиям закона Канады «О зерне». При этом Комиссия выступает гарантом в случае возникновения рисков. При разногласиях между продавцом и покупателем по качеству и безопасности зерна, заключение Комиссии является решающим и окончательным. В Канаде недопустимо наличие зараженного зерна на элеваторах, и хранитель, у которого такое выявляется, подвергается штрафу. Экспорт зерна осуществляется только через пшеничный Комитет. В Канаде за несоблюдение законодательства предусмотрен штраф до 250 тыс. долларов или лишение свободы на срок до 2 лет, или и то и другое. Более того, человек, на которого была зарегистрирована недобросовестная компания, в дальнейшем не может открыть аналогичный бизнес. 83 В результате, канадское зерно высоко котируется на мировом зерновом рынке. В США Закон о стандартах на зерно состоит из четырех частей на 190 страницах, в которых даны официальные требования к качеству и безопасности зерна, процедурам инспектирования качества зерна и взвешивания, лицензирования деятельности по обороту зерна и многое другое. Федеральная зерновая инспекция США является агентством Министерства сельского хозяйства США. Государственный контроль безопасности и качества зерна и комбикормов осуществляется как на Федеральном уровне, так и на уровне штатов США в соответствии с Законами, принятыми Конгрессом США, и Законами штатов США. Федеральная зерновая инспекция – единственная организация, уполномоченная отбирать образцы при отгрузке зерна на экспорт и выдавать сертификаты качества, сертификата веса и сертификата штивки (укладки продукции в судно). В случае отсутствия данных документов, а также несоответствия указанных параметров тем, которые были заявлены в документе, отгрузка товара на экспорт запрещается. В США мерами наказания за несоблюдение законодательства могут быть штраф в размере 20 тыс. долларов или лишение свободы до 5 лет, или оба наказания. Благодаря выстроенной государственной системе в области производства и оборота зерна, в том числе через деятельность старейших зерновых инспекций (канадской - 1912 г. и американской - 1916 г.), эти государства стали лидерами по экспорту зерна. Важно отметить, что функции, выполняемые этими инспекциями, аналогичны тем, что в Российской Федерации с 1923 по 2004 годы выполняла Государственная хлебная инспекция. Национальное законодательство государств-партнеров Российской Федерации по Таможенному союзу, Казахстана и Белоруссии, 84 обеспечивает необходимый уровень безопасности и качества зерна и продуктов его переработки. В этих государствах созданы национальные системы контроля качества и безопасности на внутреннем рынке. Контроль осуществляется уполномоченными органами государственного управления АПК в рамках жесткого законодательства. В Казахстане за нарушения в сфере качества и безопасности зерна и продуктов его переработки применяются штрафы до 250 МРОТ, в Белоруссии – до 20% стоимости продукции. Это – позитивные примеры того, как государственная система контроля безопасности зерна может способствовать поддержанию высокой репутации страны на мировых зерновых рынках и развитию национального зернового бизнеса. А вот пример того, к чему приводит разрушение государственной системы контроля за качеством зерна. Украина на протяжении многих лет экспортировала зерно с государственным сертификатом качества. Однако, передоверие сопровождение зернового груза документами о качестве иностранным сюрвейерским компаниям привело к тому, что она была практически вытеснена с зерновых рынков Египта и Пакистана. Осознав свою ошибку, сегодня Украина возродила национальную хлебную инспекцию, наделив ее широкими полномочиями. Сейчас мы фактически повторяем ошибку, которую совершили в свое время на Украине. Отсутствие государственного контроля позволит не только бесконтрольно ввозить в Россию заведомо некачественную продукцию, но и разрушит репутацию нашей страны как надежного экспортера высококачественного зерна. Это не может не сказаться на состоянии всего зернового комплекса страны – инвестиций в производство зерновых и переработку зерна, создание современной инфраструктуры отрасли – портовых сооружение и элеваторов, и т.п. Помимо прочего, это не может 85 не сказаться самым негативным образом на отчисления отрасли в госбюджет и решении актуальнейших социальных проблем села. Необходимо отметить и другой аспект проблемы. Под видом низкокачественного товара из России будет возможно вывозить самое высококачественное зерно, в результате чего государство недополучит значительные суммы налогов. Кроме того, в стране может возникнуть дефицит качественного зерна для производства высокосортной муки и крупы для внутреннего потребления. Бесконтрольная передача функции проверки зерна уже сейчас приводит к тому, что частные лаборатории, идя навстречу клиенту, и в погоне за прибылью, выдают результаты испытаний за такой короткий срок, в течение которого невозможно провести исследования по показателям качества и безопасности, т.е. фактически не проводят эти испытания. В дальнейшем это приводит к арбитражным разбирательствам, и в большинстве случаев - к получению потребителями некачественной и опасной продукции. Маржа при этом оседает на счетах недобросовестных участников рынка. Кроме того, в отличие от сертификата качества, выдаваемого государственными учреждениями, классообразующие показатели качества, который содержит все выдаваемые сюрвейерскими организациями отчеты о качестве содержат только номинированные контрактом показатели. К ввозу некачественной продукции может также привести замена обязательной Кодексом сертификации Таможенного на союза. декларирование, Ведь регистрация предусмотренное деклараций о соответствии проводится зачастую на основе собственных доказательств заявителя без привлечения независимой третьей стороны, которая может подтвердить исследований. декларируемое качество результатами лабораторных 86 Система подтверждения соответствия, предусмотренная Федеральным законом «О техническом регулировании», которая в будущем, по мнению некоторых специалистов Минэкономразвития России, должна заменить систему государственного контроля качества и безопасности демонстрирует зерна и свою продуктов его переработки, несостоятельность. Так, уже сегодня сопровождаемые декларациями о соответствии, официально зарегистрированными в реестре Ростехрегулирования органами по сертификации, партии зерна и продуктов его переработки массой до 7,5 млн. тонн проверке соответствия специалистами оказались при подведомственных Россельхознадзору испытательных лабораторий, некачественными и опасными. А это - до 30% от проверенной зерновой продукции. Часть продукции из этого объема сопровождалась сертификатами иностранных сюрвейерских компаний. О снижении качества продуктов в розничной торговле говорят с экранов телевидения эксперты и официальные лица. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации предприняли ряд шагов для наведения порядка в этой области, дав поручение Минсельхозу России, подготовить законодательные акты и проект закона «О зерне», обеспечивающих государственный контроль качества и безопасности зерна и продуктов его переработки. Для подготовки проекта закона «О зерне» Минсельхозом России была создана рабочая группа, в которую, наряду с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и общественными союзами, вошли ведущие научно-исследовательские и учебные заведения (ВНИИЗерна, МГУТУ, МПА), а также приемник упраздненной Росгосхлебинспекции при Правительстве Российской Федерации – ФГБУ «Центр оценки качества зерна», подведомственный Россельхознадзору. В проекте Закона отражены требования государственного контроля и надзора за безопасностью и качеством в сфере оборота зерна и продуктов 87 его переработки, с учетом имеющегося опыта зарубежных стран – крупнейших производителей и экспортеров зерна, а также стран Таможенного союза. С проектом Закона «О зерне» можно ознакомиться на сайте ФГБУ «Центр оценки качества зерна www.fczerna. 88 Подготовка кадров как аспект обеспечения продовольственной безопасности России В.Н.Иванова, Ректор К.Г.Разумовского МГУТУ им. Любое цивилизованное государство создает свою систему защиты продовольственной безопасности. Государство, не способное прокормить свою страну, нельзя считать независимым. В основе продовольственной безопасности лежит зерно, из которого производят большое количество продуктов питания первой необходимости, в т.ч. хлебобулочные, макаронные изделия, крупы. Зерно составляет 10% валового продукта продовольственного комплекса страны, в котором трудятся 10 миллионов человек. Зерно - это основа всего аграрного производства, насчитывающего около 70 тысяч предприятий и организаций во всех сельскохозяйственных регионах России. Около 40% агропромышленного производства непосредственно связано с зерновыми ресурсами. Под зерновыми посевами занято около половины пашни России. На долю зерна приходится более трети стоимости валовой продукции растениеводства и почти треть стоимости всех кормов в животноводстве. За счет хлебопродуктов удовлетворяется до 40% дневной потребности в пище, 40-50% потребности в белке и углеводах. Для нормальной жизнедеятельности человеку нужно 2800 калорий. 20% населения России потребляют только 1500 калорий. Это, безусловно, тревожный факт. Для того, чтобы выйти на необходимый уровень потребления, мы должны поднять отечественное производство в 3-4 раза. Проблема обеспечения населения качественным продовольствием – это не только социальная, но и политическая проблема. Перебои с хлебом послужили толчком к государственным переворотам в России в 1917 году и в настоящее время в некоторых странах Ближнего Востока. 89 Россия как одна из ведущих зерновых держав в последнее время наращивает свой экспортный потенциал. В текущем сельскохозяйственном году Россия планирует выйти на третье место по экспорту зерна и продать за рубеж 27 млн.тонн зерна. Это, несомненно, большие достижения. Однако, посмотрим, как государство относится к своему национальному достоянию – зерну. Приходится отметить, что высококачественного зерна в нашей стране производится с каждым годом все меньше. Пшеница ежегодно теряет свое высокое качество. И способствует этому не только погодноклиматические условия и культура земледелия, но и невостребованность зерна высокого качества на мировом рынке. Основой российского зернового экспорта стала пшеница 4 или даже 5 класса. Но если на Востоке пекут лепешки и им не нужен подъем хлеба, то в России скоро забудут вкус ситника и калача. Если в шестидесятые годы в России собирали до 20 % сильной пшеницы, то в период перестройки доля сильной пшеница не превышала 1,5 %. В последние годы можно выделить только отдельные небольшие партии сильной пшеницы (менее 0,1% от обследованной). В последнее время в России развернулись нешуточные «страсти по зерну». Многих российских граждан и организаций, так или иначе связанных с производством, хранением, переработкой, экспортом и импортом зерна, интересует вопрос, во что выльется на этот раз бесконечное реформирование системы государственного контроля качества зерна. И почему в нашей стране так часто меняются правила? Участники зернового рынка только начинают привыкать к новым правилам игры, как они уже отменяются? Сегодня очередные изменения на рынке зерна связаны с принятием двух федеральных законов (от 18.07.2011 N 242-ФЗ и от 19.07.2011 № 248ФЗ), которые практически отменяют государственный контроль качества и безопасности зерна и продуктов его переработки. Тем не менее, мировая 90 практика и история нашего государства показывает необходимость государственного контроля качества и безопасности социально значимого продукта – зерна. Во многих зерновых державах работают зерновые инспекции. И даже в полуразрушенной и голодной России в 1923 году была создана такая служба, которая не только контролировала качество на внешнем и внутреннем рынках, но и боролась с хищениями зерна. О необходимости государственного контроля говорят такие цифры. Если во времена хлебной инспекции (до 2004 года) зараженность зерна составляла менее 1% от проверенной продукции, то теперь зараженность достигает 27 %, а это только за 2011 год составляет около 8 млн. тонн. Причины такого отношения к зерну не только в плохом материальнотехническом состоянии отдельных зернохранилищ, но и в отсутствии государственного контроля за качеством и безопасностью зерна на внутреннем рынке. Изменения в законодательстве зерновой сферы и бесконечные административные реформы могут привести к потере высококвалифицированных кадров (государственных контролеров) с широким диапазоном знаний качества зерна, начиная от поля и заканчивая реализацией продуктов его переработки. И если возрождение хлебной инспекции затянется на годы, то мы не сможем восстановить самое бесценное – профессионалов. Этим летом планируется вступление России во Всемирную Торговую Организацию (ВТО). Конкурентоспособность отечественного зернового хозяйства зернопроизводящих во стран многом и, прежде уступает всего, уровню по развитых энергоемкости и трудоемкости производства. Это значит, что мы должны в принципиально новых условиях приложить усилия к развитию зерновой отрасли как основы продовольственной безопасности страны и ее экономической 91 независимости. Для этого нужны высококвалифицированные кадры, способные решать сложные инновационные задачи. Проблема кадров для агропромышленного комплекса (АПК) становится проблемой не просто отдельной отрасли промышленности, но задачей государственного масштаба. В АПК требуются квалифицированные специалисты широкого профиля – качественники, управленцы, технологи, экономисты. Сегодня квалифицированный лаборант в зерновом бизнесе стоит очень дорого. Ведь от работы такого специалиста зависит уровень прибыли всей компании. Московский государственный университет технологии и управления им. Разумовского (МГУТУ) намерен сыграть в решении вопроса подготовки кадров для АПК ключевую роль. Чтобы ее решить, на мой взгляд, необходимо, чтобы вузы, обеспечивающие кадрами АПК, имели госзаказ на подготовку таких специалистов. И такой госзаказ должен наращиваться год от года. Уже сегодня мы заключили соглашения о взаимодействии с будущими работодателями. Еще в процессе учебы студенты получат возможность работать в таких современных лабораториях как испытательные лаборатории ФГБУ «Центр оценки качества зерна». В нашем Университете открыта новая специализация, готовящая кадра для проведения государственного контроля качества и безопасности зерна и продуктов его переработки. Серьезно стоит проблема престижа сельскохозяйственном секторе. Практически профессий в отсутствует поддержка династий, в ряде мест неудовлетворительная социально-экономическая ситуация. Люди по-прежнему уезжают в города. Поэтому, чтобы эту ситуацию изменить, нужна продуманная государственная политика. Это вопросы напрямую связанные с продовольственной безопасностью государства и инновационностью развития АПК. 92 Важно построение вертикали сотрудничества между школами, техникумами, учебными и научно-исследовательскими институтами и работодателями. Современная концепция образования должна полностью соответствовать рыночной экономике и ее требованиям. Глобальной проблемой здесь является обеспечение продовольственной безопасности государства. МГУТУ им. Г.К. Разумовского сегодня располагает соответствующими преподавательскими кадрами, которым под силу таких специалистов подготовить. Потенциал университета очень высок – это десять академиков, 96 докторов наук и т.д. Только за последние пять лет в нашем университете было издано семь монографий, касающихся продовольственной безопасности. Большой проблемой получения образования в сфере АПК является обучение студентов в филиалах и представительствах. Между тем, обучение студентов на местах это важная статья вложений в человека. Это настоящее государственное решение проблемы. Образовательные сети необходимо не сворачивать, а развивать. 93 СОДЕРЖАНИЕ С.Ф. Лисовский, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике, кандидат филологических наук Проблемы и задачи обеспечения пищевой безопасности страны........................................................................................................... 2 Л.И. Холод, референт Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор экономических наук Присоединение России к ВТО и развитие агропромышленного комплекса ………………………………………………………………………........ С.А. Данкверт, Руководитель Федеральной ветеринарному и фитосанитарному надзору службы 11 по Обеспечение аграрной безопасности России как важнейшее условие ее суверенного развития в современных условиях ……………………… 17 И.Г. Ушачев, вице-президент Российской академии сельскохозяйственных наук, директор Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства Организационно-экономический механизм повышения продовольственной безопасности России…………………………………. 34 В.А. Захаренко, академик Российской академии сельскохозяйственных наук, доктор сельскохозяйственных наук, профессор Обеспечение фитосанитарной безопасности страны в рамках Таможенного союза в условиях вступления в ВТО ……………………… 62 А.В. Хатунцов, директор ФГБУ «Центр оценки качества зерна», кандидат экономических наук Международный опыт обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки……………………………………………. 79 В.Н. Иванова, ректор Московского государственного университета технологий и управления им. К.Г.Разумовского, доктор экономических наук, профессор Подготовка кадров как аспект обеспечения продовольственной безопасности России ……………………………………………………………… 87
