Тема 1. Содержание и значение государственного бюджета МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE
advertisement
МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Тема 1. Содержание и значение государственного бюджета Цель Цель изучения данной темы — раскрыть соотношение рынка и государства в рыночной экономике, понять содержание и функции государственного бюджета. Достижение цели предусматривает решение следующих задач: изучение роли и места государства в современной экономической системе; обеспечение понимания роли бюджета в воспроизводственном процессе и его основные функции; изучение основ бюджетной политики. Содержание 1.1. Рынок и место государства в современной экономической системе ...................1 1.2. Провалы рынка и меры государственного вмешательства .................................2 1.3. Бюджет и его функции.........................................................................................3 1.4. Бюджетная политика ...........................................................................................6 Вопросы для самопроверки ........................................................................................7 Литература ..................................................................................................................8 1.1. Рынок и место государства в современной экономической системе Вопрос о месте и роли государства в современной экономике является одним из центральных как в теории, так и на практике. Принципиальные подходы к решению данной проблемы, предлагаемые различными научными школами, существенно различаются. С одной стороны, широко известна позиция либеральных экономистов относительно минимальной роли государства в регулировании экономики. С другой стороны, ряд научных школ обосновывает необходимость активного вмешательства государства в рыночные процессы. Дать однозначный ответ на вопрос об оптимальных масштабах государственного регулирования очень сложно. В истории разных стран были периоды превалирования как первой, так и второй точки зрения. Особое место государства в системе общественных институтов определяется тем, что государство — это субъект управления, который обеспечивает организацию и функционирование всех элементов социально-экономической системы. Выступая как представитель общества в целом, оно устанавливает правила функционирования и взаимодействия других экономических агентов и осуществляет контроль за их соблюдением. В рыночной экономике государство является единственным субъектом, обладающим законным правом принуждения. Это право реализуется в виде системы санкций, применяемых в случае нарушения действующего законодательства, и, как правило, облекается в законодательную форму. С другой стороны, государство выступает и как равноправный субъект хозяйствования наряду с частными компаниями, поскольку в лице госпредприятий осуществляет производство определенных видов товаров и услуг (в том числе рыночных). 1 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE 1.2. Провалы рынка и меры государственного вмешательства Место и роль государства в экономической теории и на практике обычно рассматриваются исходя из его взаимодействия с рыночным механизмом. Необходимость государственного регулирования экономики связана с наличием ситуаций, в которых результат действия свободных рыночных сил не эффективен с точки зрения общества в целом. Иными словами, государственное вмешательство в экономику признается оправданным только в тех случаях, когда рынок не работает или не обеспечивает оптимального использования ресурсов с позиции общественных интересов. Такие ситуации именуются «провалами» рынка. Обычно к их числу относятся: 1) принятие законодательства и контроль за его исполнением, обеспечение соблюдения прав собственности и договорных обязательств; 2) предоставление «общественных благ», распределение ресурсов для их производства. Для общественных благ характерны два свойства: неконкурентность: потребители не конкурируют за право воспользоваться такими благами, поскольку увеличение числа потребителей не снижает полезности, которая достается каждому из них; неисключаемость: ограничить доступ отдельного потребителя или группы потребителей к таким благам очень трудно или вообще невозможно. Характерным примером общественного блага является национальная оборона. Выгоды от нее достаются каждому члену общества независимо ни от размера уплаченных им налогов в бюджет государства, ни от численности населения страны, ни от каких-либо других факторов. Свойства общественных благ таковы, что их производство является коммерчески неэффективным, и рынок не может самостоятельно его обеспечить. Следовательно, эту функцию в экономике берет на себя государство; 3) наличие внешних эффектов частной предпринимательской деятельности. Примером внешних эффектов может служить загрязнение окружающей среды. Загрязнение влечет за собой дополнительные издержки для общества, выражающиеся в ухудшении условий жизни, росте заболеваемости и сокращении продолжительности жизни населения на прилегающей территории. Однако с точки зрения предприятия строительство очистных сооружений означает непроизводительные затраты, и проведение специальных природоохранных мероприятий возможно только при применении регулирующих мер со стороны государства; 4) несовершенная конкуренция и информационная асимметрия. Тенденция к повышению уровня концентрации производства объективно присуща рыночной системе. Поскольку рынок сам по себе не может ограничить процесс возникновения монополий, задача его регулирования возлагается на государственные структуры; 5) перераспределения в целях обеспечения социально-экономической справедливости. Рыночное распределение доходов может порождать большее социальное неравенство, чем это желательно для общества. Следовательно, задачей государственного регулирования является обеспечение достойного уровня жизни для тех слоев населения, которые имеют недостаточные доходы в рамках рыночной системы или не имеют их вообще (например, для пенсионеров и инвалидов); 6) регулирование общеэкономического равновесия, предотвращение резких циклических изменений в экономике страны. 2 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Масштабы государственного регулирования зависят не только от объективных факторов, они определяются политическим процессом, общественным выбором. Но даже в либеральных странах влияние государства на экономику широко и не ограничивается компенсацией традиционных провалов рынка. Следует отметить, что неэффективность присуща не только рыночным механизмам, но и государственному вмешательству в экономику. Расширение регулирующих функций государства и объема подконтрольных ему ресурсов выше определенного предела негативно сказывается на экономической ситуации. К числу подобных «провалов» государственного сектора относятся: неполная информированность государства о реальных процессах, происходящих в экономике (прежде всего, на микроуровне); искажающее воздействие государственного воздействия на рыночные процессы; бюрократизация процесса принятия решений, ограниченный контроль над бюрократией и недостаточный уровень ответственности чиновников; ограничения, связанные с политическим процессом; неполный учет общественных приоритетов и др. Расширение государственного регулирования экономики оправданно до тех пор, пока его издержки не превышают потери, возникающие вследствие «провалов» рынка. Размеры государственного сектора должны соответствовать спросу на общественные блага, масштабам внешних эффектов, а также реальным возможностям государства по управлению находящимися в его распоряжении ресурсами. Необходимо четкое определение границ между государственным и рыночным секторами экономики. 1.3. Бюджет и его функции Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Основу системы государственного регулирования социально-экономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов. При этом объективно существующая необходимость удовлетворения растущих потребностей в общественных товарах и услугах, с одной стороны, и ограничения, которые рынок накладывает на формы и методы государственного регулирования, с другой стороны, приводят к тому, что существенная перераспределительная нагрузка в обществе ложится на бюджет. Бюджетные отношения возникают между государством и другими субъектами воспроизводства (юридическими и физическими лицами) в процессе мобилизации и использования денежных средств, которые необходимы для выполнения государственных функций — экономических, социальных, управленческих, внешнеполитических. Поэтому качественная определенность бюджетных отношений характеризуется обособленной сферой стоимостного перераспределения, выполняющей специфическое общественное назначение — удовлетворение наиболее важных общественных потребностей. Их внутреннюю количественную определенность выражает бюджетный фонд. Бюджетный фонд выступает как форма материализации и проявления общественного характера бюджетных отношений, как форма выражения их денежной природы. Совокупность денежных отношений государства 3 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE с предприятиями, учреждениями, населением, а также между органами государственной власти, связанных с образованием и использованием централизованного фонда, формирует внутреннюю структуру этого фонда, отражающую экономическое содержание бюджетных отношений. Бюджет как экономическая категория выражает систему императивных (принудительных) денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования основного общегосударственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства. Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Бюджет — это система финансовых взаимосвязей, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение части национального дохода, обеспечивающие соответствие экономических и социальных интересов общества и его граждан в процессе реализации государством и органами местного самоуправления своих функциональных обязанностей. В целом, через бюджет перераспределяется до 40 % национального дохода. Основная задача бюджетов состоит в аккумуляции и перераспределении государственных средств как по вертикали — между центром управления и нижестоящими уровнями управления (федеральный центр и регионы), так и по горизонтали — между органами управления одного уровня. Бюджет можно охарактеризовать как централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона, в котором отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций. Сущность бюджета, как и любой другой экономической категории, проявляется в ее функциях. Функции бюджета: образование основного общегосударственного фонда денежных средств (доходы бюджета). В процессе реализации этой функции обеспечивается концентрация основной части централизованных финансовых ресурсов в бюджетной системе государства; использование средств основного общегосударственного денежного фонда (расходы бюджета). Данная функция реализуется в процессе целевого расходования бюджетных средств; контрольная функция. Доходы бюджета формируют не только материальную основу существования самого государства, базу покрытия потребностей в средствах для выполнения основной части возложенных на государство функций. Они выступают средством перераспределения денежных ресурсов в масштабах общества в пользу тех или иных групп населения, отраслей и территорий, являются одним из важнейших элементов системы финансового и, в целом, государственного регулирования хода воспроизводства, которое стимулирует либо дестимулирует течение тех или иных социально-экономических процессов. К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. 4 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также пеней и штрафов по ним. К неналоговым доходам бюджетов относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы. К безвозмездным поступлениям относятся: дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета или из бюджетов субъектов Российской Федерации; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. безвозмездные Расходы бюджета представляют экономические отношения, которые возникают между государством, с одной стороны, и предприятиями, организациями и гражданами, с другой, в процессе распределения и использования по различным направлениям средств бюджетного фонда. Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году и плановом периоде за счет средств соответствующих бюджетов. Расходы бюджета должны покрываться его подразделить на закрепленные и регулирующие. доходами, которые Закрепленные доходы — это доходы, которые на постоянной долговременной основе поступают в определенный бюджет. можно или Регулирующие доходы — это доходы, поступающие в соответствующий бюджет, рассчитанные по нормативам на очередной финансовый год. Контрольная функция обусловливает возможность эффективного воздействия государства на все экономические процессы. 5 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE В Бюджетном кодексе РФ указано три формы финансового контроля в бюджетной сфере, осуществляемого законодательными (представительными) органами, а также органами местного самоуправления: предварительный контроль — осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль — осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль — имеет место в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. 1.4. Бюджетная политика Вся система управления финансами базируется на финансовой политике государства. Финансовая политика — это совокупность государственных мероприятий, направленных на достижение определенной степени эффективности в мобилизации финансовых ресурсов, их перераспределении и использовании в рамках единой экономической системы для обеспечения выполнения государством его функций. Финансовая политика — совокупность стратегических или тактических целей и средств их достижения. В разработке финансовой политики участвуют законодательная и исполнительная ветви власти. В современной России, в силу особенностей ее конституционного строя, приоритет в разработке финансовой политики принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных посланиях Федеральному Собранию определяет основные направления финансовой политики на текущий год и на перспективу. Правительство РФ должно действовать в рамках этого послания с целью реализации основных направлений развития экономики и обеспечения социальной стабильности в обществе. При этом Правительство РФ, как часть исполнительной ветви власти, разрабатывает проекты законов, необходимых для реализации финансовой политики и вносит их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. Финансовая политика государства включает в себя: бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую таможенную политику. В свою очередь, финансовая политика государства является лишь средством осуществления его экономической, социальной, национальной, геополитической и военной политик. Совокупность этих пяти направлений и определяет финансовую политику, служащую основным инструментом проведения государственной политики в целом. 6 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, сводом других законов, устанавливающих функции отдельных органов власти в бюджетном процессе и законотворчестве. Бюджетная политика выражается: в определении доли ВВП, концентрируемой в бюджете, во взаимоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации, в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в доле федерального бюджета из общей суммы консолидированного бюджета, в управлении государственным долгом, в определении путей покрытия дефицита бюджета и т. п. В демократическом государстве бюджет — законодательно утверждаемый документ, в котором находит отражение движение денежных средств, сконцентрированных в руках государства с целью выполнения им своих функций. Приоритетом в бюджетной политике является именно направление денежных ресурсов на достижение целей, определяющих политику государства. Если цели требуют больше средств, чем обеспечивает национальная экономика, государство прибегает к чрезвычайным способам формирования дополнительных доходов: внутренним и внешним кредитам, продаже национальных богатств, сдаче богатств и имущества в аренду и цессиям. Чрезвычайные меры пополнения доходной части бюджета могут привести к потере экономической независимости. Учитывая это, законодательная ветвь власти устанавливает пределы заимствования. В реальной действительности эти ограничения неэффективны, поскольку у Правительства РФ есть способы их преодоления. Так, допуск на рынок государственных казначейских обязательств (ГКО) и облигаций федерального займа (ОФЗ) иностранных капиталов привел к переводу внутреннего долга в ряд внешних долгов. Именно деятельность Правительства Российской Федерации на рынке внешних заимствований привела к росту внешней задолженности России за период с 1992 по 1998 г. более чем на 85 млрд долларов. Негативные последствия такой бюджетной политики проявились, в конечном счете, в системном финансовом кризисе 17 августа 1998 г. Ошибки бюджетной политики тех лет являются следствием текущего, а не стратегического планирования. Заимствования производились для решения сиюминутных проблем. Ресурсы бюджета не использовались для обновления технологии, структурной перестройки экономики. Все заимствования, как и собственные доходные источники, направлялись на «латание дыр» бюджета. Постоянный рост безработицы, неудержимая инфляция, рост доли теневой экономики приводит к снижению доходной базы бюджета, утечка капиталов из страны, бюджетный сепаратизм субъектов Федерации — все эти факторы, вызванные непродуманной бюджетной политикой, привели к плачевному состоянию экономики. Вопросы для самопроверки 1. 2. 3. 4. Каково место государства в рыночной экономике? Какие существуют провалы рынка? Что такое бюджет? Каковы функции государственного бюджета? 7 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE 5. Какова структура финансовой политики государства? 6. Что такое бюджетная политика государства? 7. Что такое закрепленные и регулирующие доходы бюджета? Литература 1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М.: Т.Д. «Элит-2000», 2005. 2. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. Под ред. проф. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, проф. Н. Г. Ивановой. — М.: Юрайт, 2004, с. 24-35. 3. Финансы: Учебник/ С. А. Белозеров, С. Г. Горбушина, В. В. Иванов и др. Ред. В. В. Ковалев. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2006. 4. http://openbudget.karelia.ru/ Web-портал «Открытый бюджет. Регионы России». 5. www.budgetrf.ru 6. www.minfin.ro 8
