А.О. Лебедев На пути к пониманию федеративного государства
advertisement
А.О. Лебедев На пути к пониманию федеративного государства Что право есть, и что оно не есть? Что есть свобода, собственность и сила? Где путь позитивизма – там могила, Но мы в неё вновь не хотим засесть. Ведь право есть свобода равных – Вульгарных, жадных, НЕ бесправных. Ведь стейт есть тоже образ права – НЕ государство, НЕ держава. Эпиграф собственного сочинения. Проблематика федеративного государства и федерализма была популярна и в дореволюционный период и в советское время, не перестает она быть актуальной и сейчас. С этих позиций заявленную нами тему никак не назовёшь мало исследованной. Авторы специальных работ, как правило, подходят к пониманию природы федеративного государства и федерализма с разных точек зрения: экономической, управленческой, философской и даже естественнонаучной, но при этом собственно правовая интерпретация федерации отходит на второй план, зачастую просто забывается как нечто само собой разумеющееся. Мы выбрали свободный стиль изложения материала, в силу этого сразу вынуждены разочаровать тех, кто надеется найти в 2 ней строгие формулировки, безупречный академизм и вообще ответы на все проблемные вопросы, связанные с пониманием федеративного государства. Мы, по сути, очертим лишь ту канву, в рамках которой, по нашему мнению, следует находиться при объяснении правовой природы федеративного государства. Для начала сделаем несколько исходных методологических замечаний. отступления Может быть, излишними, некоторым даже покажутся тривиальными, данные однако в современной юридической литературе часто об этих «азах» забывают. Во-первых, каждой науке свойственен свой понятийный аппарат. В силу этого введение в правовой оборот нового термина требует, чтобы он был «преломлен» через предметнометодологическое своеобразие науки права, был наполнен собственно правовым содержанием. В этом смысле ненаучно оперировать в правоведении понятиями, определяя их как внеправовые или доправовые, тем более, когда речь идёт о таких основополагающих понятиях права как, например, государство или суверенитет. Во-вторых, как следствие выше названного утверждения, каждое понятие должно формулироваться и подвергаться анализу с точки зрения функционального предназначения, места в системе права. Понятия, не играющие «правовой роли», не имеют научного статуса в правоведении. Так, например, бессмысленно с точки зрения функций права выделение т.н. позитивной юридической ответственности. 3 В-третьих, мы должны придерживаться единства в выделении сущностных черт тех или иных понятий. Так, когда мы говорим, к примеру, об американском или немецком федерализме, следует понимать, что сущность федерализма одинакова, и мы можем говорить только о некотором своеобразии тех или иных моделей федерализма в силу исторических, культурных, экономических и иных причин. Обозначать одними и теми же понятиями разную сущность неверно. Так В.Е. Чиркин, характеризуя переход от Советского Союза к Российской Федерации, не учитывает этого правила: «Поскольку принципиально изменились характер государства и права, их сущность и содержание, то это повлекло за собой изменение форм, которые наполнялись новым содержанием. Использование прежних институтов и форм при наполнении их новым содержанием представляло собой особую составную часть процесса слома тоталитарного государственного аппарата и тоталитарного права»1. В-четвертых, важно помнить, что наука оперируют преимущественно моделями. Соответственно, любая модель описывает действительность в известном приближении и может быть реализована на практике с известной долей условности. Задача ученого – пройти между Сциллой приземленного эмпиризма и Харибдой абсолютного идеализма. Изложенные выше соображения позволяют нам уже сейчас сделать важное замечание касательно природы федеративного Чиркин В.Е. Постсоциалистическое государство XXI века // Журнал российского права. 2008. № 5. С. 3-17. 1 4 государства – федерация пониматься как и правовые федерализм понятия, должны что не нами исключает возможности их исследования в иных науках с других предметно-методологических позиций. Утверждение о правовом характере данных понятий позволяет сделать вывод, что мы должны рассматривать федерацию и федерализм с точки зрения их функционального предназначения в праве. Заявляя, что право суть мера свободы, причём свободы формально равных субъектов, мы постулируем, что все правовые институты инструментальны по отношению к правам и свободам человека как высшей ценности, что означает необходимость их рассмотрения с позиций защиты и распространения правовой свободы (свободы государство, определенный формально естественно, правовой также институт равных). Федеративное рассматривается (порядок как отношений), направленный на защиту и распространение правовой свободы. Надо отметить, что вопрос о природе федеративного государства бесконечно запутан в литературе. В дореволюционное время почти все российские и многие зарубежные авторы рассматривали федеративное государство как сложное (союзное, коллективистское) государство и противопоставляли его, с одной стороны, простому государству, с другой – союзу государств. При этом преимущественно считалось, что в состав федеративного государства входят иные государства. Соответственно возникал вопрос о суверенитете: остаётся ли он за самим федеративным государством или за государствами – его членами; разделен ли он между ними; 5 участвуют ли государства – члены в осуществлении суверенитета; вообще является ли суверенитет необходимым признаком государства (теория несуверенных государств) и т.д. Мы не будем освещать те или иные теоретические воззрения по этой проблеме (их можно найти в многочисленной литературе по данному вопросу) сделаем лишь несколько замечаний. Ещё раз повторим, занимаясь наукой права, мы не можем придавать суверенитету какое-то внеправовое объяснение. С этих позиций сложно согласиться, к примеру, с мнением М.В. ГлигичЗолотаревой, которая утверждает, что «само по себе право не может ограничить суверенитет, служащий основанием права […] право выступает в качестве функции суверенитета, но не наоборот»2. Фактически перед нами несколько закамуфлированный позитивизм (сейчас редко кто объявляет себя открыто позитивистом). По сути, речь идёт о том, что право производно от государственного суверенитета, государство тем самым не связано правом и представляет собой нечто внеправовое3. Конечно, понятие суверенитета в рамках Вестфальского мира (1648 г.) и основанной на нём системе не могло иметь правового 2 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 62. «Нам кажется, что теория первенства государства над правом не правильна. Она не соответствует современному правосознанию и не оправдывается фактом истории, не будучи в силах удовлетворительно объяснить наличность права обычного, конституционного и международного» (Жилин А.А. Теория союзного государства. Киев, 1912. С. 275). Ср. с высказыванием Остина, что «конституционное право есть всего лишь позитивная мораль» (Austin. The Province of Jurisprudence Determined (1832), Lecture VI (1954 edn. p. 259). Цит. по Харт Г.Л.А. Понятие права / пер с англ. СПб., 2007. С. 10). 3 6 содержания. В эпоху абсолютных монархий суверенитет не мог пониматься иначе как полновластие и верховенство, не связанное правом4. Но разве можно говорить о ничем не ограниченной власти в правовом государстве?! Среди аргументов, объясняющих внеправовой характер суверенитета особо следует остановиться на позиции самого известного отечественного дореволюционного исследователя федеративного государства А.С. Ященко. Данный автор не просто присоединяется к мнению, что суверенитет есть власть верховная и неограниченная, но и даёт подробные пояснения по этому вопросу. «Логически необходимо признать существование в ряду других властей власти высшей, которая сама определяет свою юридическую компетенцию, т.е. имеет право над пределами своей компетенции. Это юридически самоопределяющаяся власть и есть власть суверенная», – утверждает Ященко. Конечно, при этом автор поясняет: «Никому и в голову не может прийти мысль утверждать, что суверенная власть всё может. Есть пределы физически возможного, Юридическая социологически неограниченность не допустимого. значит … фактическая неограниченность»5. Идеи о самоограничении власти или об её связанности высшими принципами права считаются им метафизическими, по крайней мере, не носящими характер собственно юридический. «С тех пор в слове суверенитет остается оттенок абсолютизма, с трудом уничтожаемый» (Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 213). 5 Ященко А.С. Указ. соч. С. 196, 202. 4 7 Он идёт в своём объяснении дальше: «Если даже допустить существование права, не зависящего от суверенной власти и лишь констатируемого органами власти, то этим ни юридические, ни практические проблемы ещё не разрешены: независимая от органов власти норма права существует, но в чём она заключается? Кто нам скажет её содержание? […] кто будет окончательно и бесспорно решать, подходит ли данный конкретный случай под эту норму?». Если допустить, что лицом, выносящим окончательное суждение о праве будет суд, то «этот суд, если он организован вполне самостоятельно, – а он имеет значение только в этом последнем случае – может узурпировать право компетенции в свою пользу»6. Несмотря на кажущуюся безупречность суждений, выводы Ященко содержат порок. Во-первых, с точки зрения чистой теории, утверждение, что должен существовать какой-то специальный орган, неверно. Принцип формального равенства в правовой свободе носит не субъективный, а объективный характер. Сложно найти что-либо более объективное, чем формальное равенство. С этой позиции, суждение о соответствии или несоответствии чего-либо формальному равенству является не элементом субъективных воззрений того или иного лица, а лишь констатацией существующего, самоочевидным выводом. Во-вторых, с позиций реального государства, конечно, невозможно обойтись без специального органа. Ященко упоминает Верховный суд США в качестве такого органа. 6 Ященко А.С. Указ. соч. С. 211, 353. 8 Действительно, США и многие другие развитые в правовом отношении государства характеризуют как «государства судей». Но лишь совершенно игнорирующий реальность исследователь может утверждать, что Верховный суд США является сувереном и может позволить себе всё, вынести любое суждение о праве. Принцип разделения властей ограничивает не только законодателя и исполнительную власть. Он ограничивает и судей. Причём речь идёт в данном случае не о том, что, например, судьи Верховного суда США назначаются Сенатом по предложению Президента. Мы имеем в виду лишь то, что судьи не могут сами приводить в исполнение вынесенные ими решения, – хотят они этого или нет, но они вынуждены учитывать при рассмотрении дел расклад политических сил, господствующее умонастроение в обществе7 и т.д. Они должны пользоваться какой-то поддержкой: будь-то поддержка общественного мнения, Президента, Сената и Палаты представителей, легислатур и губернаторов штатов. У американских судей есть надёжный защитник – это, прежде всего, устоявшаяся демократическая традиция, высокая правовая культура. Судьи тонко чувствуют это и не совершают «ошибочных ходов». Но если они решат, что им Дайси пишет, что «самые честные судьи, в конце концов, всё-таки только честные люди, и что при решении вопросов политических и государственных они всё-таки подчиняются влиянию политического чувства и государственных соображений. Но с того момента, как эта склонность делается очевидной, суд теряет свое нравственное влияние, и решения, может быть, оправдываемые политическими причинами, естественно возбуждают негодование и подозрительность, когда очевидно, что они не оправдываются вполне законом» (Дайси А.В. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской конституции. М., 1907. С. 202). 7 9 всё позволено, что они действительно полностью вольны судить о праве, то их авторитет будет подорван, и рано или поздно они потеряют опору, их решения будут игнорироваться. Исходя из этого, ни в теоретическом, ни в практическом плане согласиться с А.С. Ященко невозможно. Роль суверенитета в объяснении феномена федеративного государства, на наш взгляд, сильно преувеличена и в дореволюционной литературе и сейчас. Ведь эта проблема возникла именно в рамках концепции «федерация – союз государств». Когда же мы говорим о федеративном государстве не как о каком-то «союзе», а как о едином государстве, в состав которого другие государства не входят и не могут входить по определению, то проблема суверенитета снимается во многом сама по себе. Затруднение заключалось в том, что дореволюционные авторы, с одной стороны, находились под сильным влиянием немецкой юридической науки, с другой – не могли дать адекватное объяснение процессу создания федеративных государств (прежде всего США). Североамериканские штаты рассматривались как союз государств (считалось, что независимые государства – штаты образовали союз ради достижения некоторых общих целей, но несмотря на это не утрачивали статуса государств). Прибавить к этому надо также затруднения авторов в разграничении федеративного государства и децентрализованного унитарного государства. Касательно указания дореволюционных юристов на то, что федеративное государство является специфическим «союзом», 10 можно отметить следующее. В принципе федеративное государство может создаваться изначально как федеративное, либо унитарное государство путем своей децентрализации может переходить в разряд федераций. Соединённые Штаты создавались как раз по первому сценарию. При этом говорить, что отдельные штаты до создания федерации являлись полноценными государствами, в целом будет неверно. Дело в том, что штаты по отдельности не могли выполнять одну из основных функций государства – обеспечение внешней безопасности (прежде всего, конечно, от Великобритании). В. Остром описал в своей работе «Смысл американского федерализма» определенное лукавство Гамильтона и Мэдисона, которые, во многом намеренно запутывая вопрос, уверяли, что создаётся не государство, а некий «союз государств»8. В результате идея того, что федерация – не государство в полном смысле, а специфический «союз государств», прочно засела в работах юристов. Отметим, что и в современной литературе сплошь и рядом воспроизводятся позиции полуторавековой давности – такое чувство, что наука права в своём развитии не сдвинулась с места. Так в одном из основных учебников по конституционному праву России О.Е. Кутафиным прямо написано: «Федерация – это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство См. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 88116; кратко объяснение Острома изложено в: Прохоров А.В. Федерализм как форма организации власти в правовом государстве. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 49-52. 8 11 представляет собой сложное государство, в состав которого входят другие государства»9. Так что же тогда представляет собой федеративное государство и чем оно отличается от государства унитарного? Уже в XIX в. обращалось внимание, что специфичность федеративного государства заключается в особом рассредоточении (распределении) власти. Даже Дайси, в общем русле считавший федерацию союзом государств, обращал внимание, что федерализм означает «распределение силы в государстве между известным числом равноправных учреждений, которые все учреждаются и контролируются конституцией»10. Действительно, государство есть определенный порядок отношений властвования (это не отрицает и позитивизм). Следовательно, любая более-менее сущностная характеристика государства – это, в конечном счёте, характеристика государственной власти. Исходя из этого, отличие унитарных государств от федеративных следует искать именно в организации государственной власти. При этом необходимо учитывать, что власть тем или иным способом рассредоточивается и в унитарных государствах. Даже в тоталитарных обществах, где единство и жесткая иерархичность власти подразумевается, невозможно обойтись без определенного рассредоточения деспотической власти. В силу Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник – изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2001. С. 108-20. 10 Дайси А.В. Указ. соч. С. 178. 9 12 этого необходимо конкретизировать, как именно власть рассредоточивается. Государственную власть нельзя мыслить без органов, её осуществляющих, а последние – без компетенции. В этом смысле характеристика государственной власти будет характеристикой наделенных компетенцией органов. Это позволяет сделать нам следующее уточнение: вопрос об организации государственной власти упирается в решение вопроса о распределении предметов ведения между федерацией (центром) и её субъектами и полномочий между органами государственной власти на уровне федерации и органами государственной власти на уровне субъектов федерации. При этом необходимо понимать, что распространённая формулировка «органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации» при буквальном прочтении не совсем точна. Речь идёт о том, что «одна» государственная власть, кроме того, что делится «по горизонтали», также делится «по вертикали» – на власть федерального и власть регионального уровней. В этом смысле нет никакой отдельно «федеральной власти» и отдельно «региональной власти». И органы центра и органы регионов – это органы одной власти и одного федеративного государства. Устоявшаяся же в литературе формулировка (см. выше), скорее всего, связана с устаревшими представлениями о федерации как «союзе государств» и её не следует понимать буквально. Так чем же федеративное государство отличается от государство унитарного? И.А. Конюхова в целом справедливо 13 отмечает: «Есть власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным»11. Но это замечание общего порядка необходимо уточнить. В современной отечественной литературе часто при характеристике «федеративного устройства» России говорят о триаде «компетенция – финансы – ответственность». Имеется в виду, что органы на уровне субъекта федерации наделяются полномочиями, денежными средствами для их осуществления и несут «ответственность» перед органами федерального уровня. При этом мало кто задумывается, что это характеристика не федеративного, а унитарного государства, где центр в одностороннем порядке наделяет соответствующие органы «на местах» полномочиями, денежными средствами и контролируют их деятельностью. Для федеративного государства характерна триада «компетенция – финансы – самостоятельность». Это означает, вопервых, что предметы ведения между федеральным центром и субъектами федерации, а также полномочия между органами на федеральном уровне и уровне субъектов не могут быть распределены центром в одностороннем порядке. Это происходит преимущественно на конституционном уровне (при этом Конституция не может опять-таки быть изменена центром Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 26. 11 14 самостоятельно), а также на уровне договоров и федеральных законов. При этом данные законы проходят через бикамеральный парламент, в котором одна из палат, являясь, конечно, федеральным органом, в том числе призвана отражать интересы субъектов федерации. Во-вторых, субъекты федерации должны обладать в значительной части самостоятельными источниками финансирования соответствующих полномочий. И, наконец, в-третьих, о чём чаще всего умалчивают отечественные авторы, глядя на российскую действительность, органы на уровне субъектов должны обладать организационной самостоятельностью Соответственно, (т.е. данные формироваться органы не «отвечают» центром). за свою деятельность не перед федеральными органами, а перед избирателями в ходе выборов. Выдерни посыплется – что-нибудь из «триады», федерация (центр) и получит федерализм возможность навязывать свою волю регионам. При этом особое значение приобретает деятельность суда конституционной юрисдикции. По средством его решений федеративный характер государства может как окрепнуть, так и стать слабее. Итак, мы видим: в федеративном государстве власть не просто «расползается» по территории, а рассредоточивается таким образом, что создаётся множество самостоятельных «центров принятия решений», что позволяет не допустить узурпации власти на федеральном уровне. 15 Какие же полномочия могут получить органы на уровне субъектов: законодательные, исполнительные, судебные? Касательно нормоустановительных полномочий можно отметить следующее: субъекты федерации могут обладать весьма значительными полномочиями по осуществлению правового регулированию тех или иных вопросов, но это не является необходимым признаком разделения властей «по вертикали». Дело в том, что федеральный центр, руководствуясь необходимостью обеспечения надлежащей правовой защиты, почти всегда может осуществить общефедеральное регулирование, и его действия будут правомерными (как действия, направленные на защиту и распространение правовой свободы)12. В этом смысле гипотетически федеральный центр всегда в вопросе регулирования может оставить субъектам федерации совсем мало простора – только для учёта «местных особенностей». Примерно тоже можно сказать и о судебной власти: судебные органы субъектов могут иметь место, но должен существовать федеральный суд, способный при необходимости Особую известность получила клаузула «о междуштатной торговле» в США, в соответствии с которой «за 58-летний период после 1937 года Верховный суд ни разу не признал ни один федеральный статут неконституционным как выходящий за рамки власти Конгресса» (Бернам У. Правовая система США. М., 2006. С. 84). Также классическим примером может быть назван ряд решений Верховного Суда США о конституционности установления законами штатов возможности применения смертной казни. Так в деле Roper v. Simmons, 543 U.S. 551 (2005) Верховный суд США, руководствуясь Восьмой Поправкой и знаменитой Четырнадцатой Поправкой, признал применение смертной казни к лицам, не достигшим 18 лет, неконституционным. См.: URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Roper_v._Simmons. 12 16 пересматривать их решения. В противном случае единого государства не получится. Иное дело полномочия исполнительные. И здесь мы подходим к устройства как федеративном важнейшей разделения государстве характеристики властей полномочия федеративного «по вертикали»: по в осуществлению правового регулирования преимущественно осуществляются на федеральном уровне, а по исполнению – преимущественно на уровне субъектов федерации. При этом при распределении исполнительные полномочий в федеративном государстве следует исходить из того, что субъекты в принципе должны осуществлять все полномочия по исполнению, за исключением тех, которые необходимо осуществлять на общефедеральном уровне (например, ясно, что исполнительные полномочия в части обеспечения внешней безопасности, внешнеполитических сношений останутся у федерального центра). Как почти любой социальный институт, федерализм, возникнув как средство «децентрализации», стал выполнять и ряд иных второстепенных функций – как механизм учёта «местных особенностей», приближения власти к народу, повышения эффективности управления и проч. К сожалению, в отечественной литературе часто забывают, что эти функции неравнозначны, а некоторые из них носят неправовой, а скорее управленческий характер. Разделение властей по «вертикали» – сущностная, основополагающая функция федерализма. Если её нет, то нет федерализма, нет федеративного государства. 17 А что происходит у отечественных авторов? Они видят «черты федерализма», «протофедерализм» и в Киевской Руси, и в Московском царстве, и в Советском Союзе!? При этом забывая не только о разделении властей по «вертикали», но и о том, что федерализм (протофедерализм) возможен только в обществах, вставших на путь правового развития. А происходит это потому, что разделение властей «по вертикали» понимается ими лишь как одна из функций федерализма. Происходит аберрация правового анализа у данных учёных. Они замечают, что когда-то и где-то существовал, к примеру, механизм учёта «местных интересов» и сразу констатируют – черта федерализма, забывая, что учёт «местных интересов» имеет место и в тоталитарных обществах (деспотическая власть ведь тоже должна как-то управлять!). В последние федерализму годы широко в отечественной обсуждается литературе вопрос о по принципе субсидиарности и его роли в федеративном государстве, а также о т.н. конституционно-правовой ответственности ответственности (и, в в частности, федеративных (конституционной) конституционной отношениях). Принцип субсидиарности обычно характеризуют как правило, согласно которому полномочия и денежные средства для их реализации должны передаваться на тот уровень публичной власти, на котором данные полномочия наиболее эффективным образом могут осуществляться (обыкновенно, речь идёт о максимально низком уровне, уровне, вплотную приближенном к населению, 18 передача «наверх» должна осуществляться только если это целесообразно)13. Критикуя научную обоснованность выделения в правоведении принципа субсидиарности, А.В. Прохоров говорит, что «принцип субсидиарности требует брать в расчет, прежде всего, способность органов того или иного уровня эффективно решать задачи, стоящие перед федерацией. Таким образом, правовой аспект в рассуждениях о “федеративной субсидиарности”, как правило, отсутствует»14. В целом соглашаясь с позицией А.В. Прохорова, мы всётаки должны сделать одно важное замечание. На наш взгляд, неверно проводить водораздел между правом и эффективностью публично-властных институтов. Подобное противопоставление понятно в трудах юристов позитивистского толка. Выступая апологетами того или иного властного режима, они зачастую приходят к выводу, что наиболее эффективным способом организации публичной власти выступает её иерархическое построение, организационное единство и проч. Именно при выполнении этих условий, по их мнению, достигается эффективность управления, государство становится сильным, с наибольшим «успехом» выполняются функции государства. Можем эффективности ли мы дать управления в правовую государстве, интерпретацию посмотреть на эффективность с точки зрения функций права? На наш взгляд, См., например, Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 233; Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001. С. 9. 14 Прохоров А.В. Указ. соч. С. 134-38. 13 19 можем. Ведь эффективность обеспечения правовой свободы напрямую зависит от эффективности публично-властных институтов, призванных как раз эту свободу развивать и защищать (т.е. государства). Хочу сразу оговориться – не следует наши суждения понимать как призыв к государственному интервенционизму под лозунгом «Защитим правовую свободу». Нет. Речь идёт о том, что одну и ту же функцию – защита правовой свободы повышение – можно эффективности выполнять различно. публично-властных Ведь институтов правового типа означает, что государство, в частности, лучше будет обеспечивать полицейскую защиту, повыситься уровень обороноспособности, в конце концов, меньше потребуется средств налогоплательщиков15. В этом смысле мы не согласны с суждениями, например, что разделение властей «по горизонтали» и «по вертикали» предотвращает узурпацию власти, но отрицательно сказывается на эффективности управления. Действительно, «исходя из разных интересов и целей, самостоятельные ветви власти, могут действовать несогласованно, нескоординированно: именно в этом и заключается разделение властей и проявляется принцип рассредоточения власти ради обеспечения правовой свободы»16, но это отнюдь не означает, что несогласованность действий и соперничество ветвей являются ущербными с точки зрения Хотя, конечно, необходимо понимать, что в реальном государстве под предлогом повышения эффективности может вестись ползучее «огосударствление» и скрытое наступление на правовую свободу. 16 Четвернин В.А. Проблемы теории права. Учебное пособие для студентов 5 курса факультета права ГУ-ВШЭ. М., 2006. С. 55. 15 20 эффективности. Если коллективизм и силовое регулирование позволяют социуму сохраниться, выжить, то право, соединённое в неразрывном единстве с либеральной экономикой (одного без другого невозможно)17, является механизмом развития общества. В определенных исторических условиях, при решении отдельных вопросов авторитарные методы в управлении действительно могут быть более эффективными, но в долгосрочной перспективе правовое регулирование наиболее эффективно. Разделение властей, действительно, может мешать принятию «прорывных» решений, но оно служит известной гарантией и от резких провалов в государственной политике. Если мы возьмём государства с реальным федеративным устройством (а их отнюдь не около 30, как считают отдельные авторы18, прочитав об этом в текстах соответствующих конституций и иных актов), то увидим, что это высокоразвитые государства в экономическом и правовом отношении (вспомнить хотя бы США и ФРГ). Из изложенного эффективность не выше следует является важный вывод проявлением – принципа субсидиарности в федеративных государствах, она внутренне присуща праву. Второй аспект принципа субсидиарности, прямо вытекающий из первого, заключается в том, что уровни публичной власти должны взаимодействовать на основе Людвиг фон Мизес писал: «… каким бы ни было господство либеральных идей, этого оказалось достаточно, чтобы изменить облик мира. Произошел взрыв экономического развития» (Мизес Л. Либерализм в классической традиции / пер с англ. А.В. Куряева. М., 2001. С. 7). 18 Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 163. 17 21 взаимодополняемости и взаимопомощи. Конечно, пишущие об этом авторы сразу говорят, что вмешательство одного уровня публичной власти в дела другого должно происходить в строго определенных рамках, при наличии специальных оснований и особой процедуры и ограничиваться минимально необходимыми для достижения поставленных целей мерами. Может быть, в развитой правовой культуре возможность такого вмешательства и не приведет к плачевным для правовой свободы последствиям. Однако для культур, только пытающихся преодолеть преимущественно потестарный тип регулирования, это, как правило, будет означать только одно – центр сам решит, когда, по каким основаниям и каким способом он будет вмешиваться в дела субъектов и муниципий. Зачастую субсидиарности именно при появляется рассмотрении идея о принципа необходимости т.н. конституционной ответственности в федеративных отношениях. Так Н.А. Гаганова, характеризуя принцип субсидиарности в вертикальном разделении властей, говорит о таких сферах его проявления как «федеральное вмешательство, отстранение от должности высших должностных лиц субъекта федерации и роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации за нарушения федерального законодательства…»19. Гаганова Н.А. Принцип субсидиарности в конституционном праве. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 21. Также см.: Агапов А.С. Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. 19 22 Обычно в качестве классического примера федерального вмешательства и во многом возникшей на его основе идеи конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях приводят известную ситуацию в США в 50-60-ые годы XX в., когда федеральный центр (прежде всего, в лице Верховного Суда США) решил, наконец, преодолеть существующую дискриминацию черного населения и начали политику десегрегации, что вызвало противодействие со стороны ряда штатов. Самым известным эпизодом стал т.н. кризис в ЛитлРоке (1957 г.), когда губернатор штата Арканзас отказался исполнить решение Верховного Суда США, установившего неконституционность сегрегации школьного образования, в результате для приведения в исполнение данного решения Президент США Д. Эйзенхауэр вынужден был применить вооруженную силу20. Что же делать, когда органы государственной власти уровня субъекта федеральные федерации правовые акты? отказываются Безусловно, исполнять федеральное регулирование подразумевает возможность применения силы для приведения актов в исполнение. Что будет, когда обычный гражданин предписания? отказывается Он будет исполнять привлечен публично-правовые к административной (уголовной) ответственности. А если должностное лицо штата сделает то же самое? И к нему тоже следует применять Подробно см.: Бейтс Д. Длинная тень Литл-Рока. М., 1965. (URL: http://scepsis.ru/library/id_1951.html, кратко См.: http://en.wikipedia.org/wiki/ Litle_Rock_Crisis). 20 23 административные (уголовные) санкции. Ну а если гипотетически отказываются следовать федеральным правовым актам все органы на уровне штата – и легислатура, и губернатор, и государственные служащие (в т.ч. и полицейские)? Тогда публично-властные органы штата ставят себя вне правовой ситуации и в этих условиях возможно даже применение вооруженной силы. Когда же подобный кризис будет разрешен, и ситуация вновь вернется в правовое русло, тогда возможно ставить вопрос о привлечении тех или иных должностных лиц к юридической ответственности в установленном порядке21. Мы не зря в своих рассуждениях говорим об ответственности именно должностных лиц. На наш взгляд, говорить о какой-либо юридической ответственности т.н. коллегиальных органов (например, законодательного органа субъекта федерации) и уж тем более самого субъекта федерации – в корне не верно. Возражения против этого известны – представительный орган избирается и именно перед гражданами он будет «отвечать» в ходе очередных выборах, решения органа могут быть признаны утратившими силу в ходе судебного разбирательства22. Мы же хотим привести точное, но, к Примечательно, что после разрешения кризиса в Литл-Роке губернатор штата Арканзас сохранил свое кресло и оставался в нём ещё десять – пока он устраивал избирателей штата. 22 Российское законодательство содержит иногда удивительные формулировки, показывающие как невысок авторитет судебной власти. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что орган, принявший акт, который признан не соответствующим Конституции РФ, должен данный акт отменить (ч. 2 ст. 79). Спрашивается, зачем отменять утративший силу акт? Ведь он уже юридическое «ничто», исписанная 21 24 сожалению, не замеченное в отечественном правоведении суждение Гамильтона, что правосудие несовместимо с санкциями против коллективных Гамильтона, лиц. отмечает: В. «Если Остром, развивая мысль санкция применяется к коллективному лицу, то невозможно провести различие между истинными виновниками и невиновными посторонними»23. Итак, по нашему убеждению, то, что в литературе называют конституционно-правовой ответственностью в федеративных отношениях, ответственностью в юридическом смысле не является. Важно понимать, что развитый федерализм может быть только в развитой правовой культуре. Это следует, во-первых, из того, что федеративное государство – понятие правовое, т.е. осмысленное через распространение и защиту правовой свободы24, во-вторых, в любом авторитарном (и тем более тоталитарном) обществе концентрация, «единство» власти преподносятся как несомненное благо. Любая власть, любой начальник стремится к сосредоточению полномочий, расширению круга своих подчинённых, построению «властной вертикали». Для того, чтобы это предотвратить необходимо не просто проведение «вертикального» и «горизонтального» разделения властей на бумаге (авторитетных текстах), но и чтобы бумага. Однако российская практика показывает, что решения судов (даже Конституционного Суда РФ) часто не исполняются. 23 Остром В. Указ. соч. С. 109. 24 «Гарантом федералистской культуры может выступать только индивидуальная свобода, свобода личности, как политическая, так и экономическая». (Лысенко В. Увядающий федерализм // Казанский федералист. 2004. № 2. С. 11). 25 уровень правового развития общества (правовой культуры) был соответствующим. С этих позиций можно говорить о диалектике федерализма. С одной стороны, федерализация выступает как средство правового развития (федерализма в культуре силового типа нет и быть не может по определению, но при движении от потестарного к правовому типу регулирования (в культуре «смешанного» типа) федерализация, на наш взгляд, также может выступать одним из механизмов такого движения), с другой – как результат правового развития (развитый федерализм возможен только в развитой правовой культуре). Итак, мы (сущностная) функция характеристика особом можем и федерализма федеративного разграничении центром констатировать, (и, при основная соответственно, государства) компетенции субъектами, что заключается между котором в федеральным обеспечивается самостоятельность органов уровня субъекта федерации, их независимость от органов федерального уровня. При этом на федеральном уровне преимущественно полномочия по регулированию, полномочия по исполнению. разделение властей «по на Тем осуществляются уровне самым вертикали», не субъектов – обеспечивается допускающее концентрации власти в федеральном центре и направленное на развитие и защиту правовой свободы.
