Комментарии и предложения к проекту Концепции перехода на
advertisement
Комментарии и предложения к проекту Концепции перехода на среднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результат1 Введение Техническим задание проекта «Поддержка регионального и местного развития в Республике Беларусь» предусмотрено оказание содействия национальным и региональным органам в среднесрочном и долгосрочном финансовом прогнозировании, и в повышении эффективности распределения ресурсов (субкомпонент A.5). В настоящее время Министерством финансов Республики Беларусь разработан проект Концепции перехода на среднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результат, создана (межведомственная) рабочая группа по доработке указанного проекта документа, которая, в частности, собирает и анализирует экспертные замечания и предложения по совершенствованию документа. Комментарии и предложения к проекту Концепции перехода на среднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результат, подготовлены экспертами проекта «Поддержка регионального и местного развития в Республике Беларусь» в рамках субкомпонента А.5 для использования рабочей группой и Министерством финансов Республики Беларусь в процессе доработки Концепции. Общие комментарии 1. В названии Концепции используется слово «результат» в единственном числе, что не соответствует как содержанию предлагаемых в документе изменений, так и терминологии, применяемой в других странах, которые используют аналогичные предложенным подходы к управлению государственными финансами. Уже во втором абзаце Концепции проявляется расхождение (в отношении числа планируемых результатов) между ее названием и декларируемыми целями. Исходя из самого смысла бюджетного планирования как расчета затрат на различные направления (статьи) расходов, следует признать, что таких направлений должно быть более одного, и, следовательно, увязка направлений планирования с результатами деятельности потребует использования слова «результаты» во множественном числе. В публикациях на английском языке, на которые приводятся ссылки в Концепции, в соответствующем контексте используется слово результаты во множественном числе – «results» (см. приложение 1). Другие страны, ведущие делопроизводство на русском языке (в частности, партнеры Беларуси по экономической интеграции – Россия и Казахстан) также используют слово «результаты» во множественном числе в соответствующих официальных документах: см., например, постановление Правительства Республики Все мнения, изложенные в данном документе или в любом другом документе проекта, являются мнением Исполнителя и не отражают мнения Европейской Комиссии. 1 1 Казахстан от 26 декабря 2007 года № 1297 «О Концепции по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты», или постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2005 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Важно также отметить, что понятия «результатов» является методической основой концепции «бюджетирования, ориентированного на результаты», и замена его на другой термин существенно искажает понимание сути предполагаемых изменений в управлении государственными финансами. Например, в разделе 2.2.2 декларируется, что «оценка достижения итоговых результатов является главной целью при планировании и использовании бюджетных средств», однако не поясняется, почему важным является именно акцент на «итоговых результатах», а не на «продуктах» деятельности государственных органов (учреждений). Еще один аналогичный пример: в названии Раздела 5 – «Показатели деятельности распорядителей …» происходит перенос внимания с результатов деятельности государственных органов на любые промежуточные характеристики такой деятельности (например, затраты на ее осуществление, объем задействованных ресурсов, число и продолжительность реализуемых мероприятий и т.д.), хотя важно было бы говорить о «показателях результатов деятельности ...» Предлагается изменить название документа на «Концепция перехода на среднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результаты» (т.е. использовать слово «результаты» во множественном числе.) Также следует обратить внимание на то, что и по тексту Концепции возникает ряд вопросов к используемой терминологии, на что будет указано ниже. 2. Цель Концепции определена в документе достаточно поздно и настолько отдалена от описания текущего состояния системы управления государственными финансами (УГФ) и основных выявленных проблем, что связь с ними практически не прослеживается. Цель также сформулирована относительно прямолинейно и «технократично» и может производить впечатление недостаточно амбициозной на ряд потенциально заинтересованных в реализации Концепции сторон. Цель Концепции изложена неудачно. Во-первых, цель поставлена поздно – на 23-й странице текста (из всего 35 страниц). Во-вторых, утверждение «целью Концепции (перехода на среднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результат) является переход на среднесрочное планирование бюджета с максимальным достижением запланированных с использованием бюджетных средств результатов» – фактически, тавтология. В-третьих, указанная цель недостаточно амбициозна с точки зрения государственных/общественных интересов, т.к. указывает лишь на техническое изменение методики планирования/исполнения бюджета. Наконец, есть определенная несогласованность между утверждениями «Концепция направлена на создание условий для перехода на среднесрочное бюджетное планирование …» (разд. 1) и «целью Концепции является переход на среднесрочное планирование бюджета …» (разд.3). Предлагается пересмотреть цель Концепции, декларировать ее ближе к началу документа, следом за характеристикой ситуации в сфере УГФ, и сделать более амбициозной, например: «Рост результативности и эффективности государственных расходов путем повышения предсказуемости финансового обеспечения задач государства и улучшения информированности о результатах использования бюджетных средств». Амбициозность цели важна с точки зрения обеспечения заинтересованности в реформе на вышестоящих 2 уровнях государственного управления, что, как показывает международный опыт, является необходимым условием успешной реализации подобных преобразований. 3. Выделение в Концепции двух квази-самостоятельных компонентов – «среднесрочное», с одной стороны, и «программно-целевое», с другой стороны, планирование бюджета – методологически не вполне оправдано и излишне усложняет структуру документа. Как показывает опыт множества стран, реализовавших бюджетные реформы, аналогичные предложенным в Концепции, такие реформы реализуется в рамках единого подхода и единого процесса, что, собственно, и предлагается далее в проекте документа. Среднесрочное бюджетное планирование является необходимым условием перехода на программно-целевое планирование, т.к. получение осязаемых результатов реализации программ в социально-экономической сфере, как правило, занимает более 1 года. Поэтому программно-целевой бюджет всегда будет среднесрочным. Само по себе среднесрочное бюджетное планирование может быть, в принципе, реализовано и без перехода на программный бюджет, однако польза от такого решения будет относительно небольшой по сравнению с преимуществами комплексной реформы – перехода к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты. Стоит отметить, что и на практике в проекте документа не удалось полностью разделить два указанных компонента далее, чем в заголовках. Так, уже на первой странице текста в разделе 2.1.1 говорится о том, что «процесс подготовки бюджета в Беларуси пока еще в недостаточной степени ориентирован на среднесрочную перспективу и характеризуется недостаточно тесной увязкой с приоритетами государственной политики», т.е. фактически прямо указывается на бюджетирование, ориентированное на (приоритетные) результаты государственной политики. Через 5 абзацев снова упомянута увязка бюджета «с целями и критериями, определенными в программных документах распорядителей бюджетных средств, сформированных в соответствии с приоритетами государственной политики». Далее же, в разделе 2.2.1, указывается на то, что программноцелевой подход должен применяться «при формировании проекта бюджета на очередной год и плановый период (следующие два года)». Предлагается указать на взаимосвязь между двумя ключевыми компонентами предлагаемых изменений. 4. Проекте Концепции недостаточно полно учитывает опыт планирования и проведения аналогичных по содержанию преобразований бюджетной сферы в других странах, хотя много внимания уделяется функционированию развитых бюджетных систем стран ОЭСР на принципах среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты (далее – СБОР). К настоящему времени в мире накоплен колоссальный опыт развития национальных бюджетных систем в части внедрения среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результаты. Этот опыт описан и обобщается во множестве источников, в основном англоязычных, краткий перечень которых приводится в приложении 2. 3 Представленная в Концепции характеристика развитых бюджетных систем стран ОЭСР уместна и полезна, однако отдельное внимание в документе следует уделить последовательности шагов (мероприятий) по внедрению СБОР. Международный опыт в отношении данного вопроса рассмотрен в достаточно свежей (2013 г.) публикации. (на английском языке) “Руководство по последовательности реформ в сфере управления государственными финансами” («Guidance Note on Sequencing PFM Reforms», Jack Diamond, 2013). С целью демонстрации прикладной полезности и возможности использования рекомендаций указанного Руководства можно указать на то, что в качестве первого приоритета в проведении преобразования рекомендуется «обеспечить достижение минимального операционного уровня основных функций управления государственными финансами» (абз.8). В качестве характеристики «минимального операционного уровня» рекомендуется использовать 25 индикаторов Отчета об эффективности управления государственными финансами, составляемого в рамках программы PEFA – «Государственные расходы и финансовая подотчетность» (абз. 40). Отчет об эффективности управления государственными финансами в Беларуси был опубликован летом 2014 года, и приведенные в нем оценки по 9 индикаторам из 25 находятся НИЖЕ «минимального операционного уровня». В связи с изложенным предлагается в рамках Концепции рассмотреть вопрос о первоочередных мерах, направленных на развитие функций УГФ, по которым отмечено отставание от «минимального операционного уровня», а также рассмотреть вопрос и применимости иных рекомендаций «Руководства по последовательности реформ в сфере управления государственными финансами». 5. В проекте Концепции указывается на то, что предлагаемые изменения позволят повысить прозрачность и подотчетность перед общественностью, но конкретных мер в направлении прозрачности и подотчетности не предложено. В проекте Концепции предлагается ряд мер по развитию методологии и по совершенствованию процедур в рамках бюджетного процесса, но не рассматривается вопрос обеспечения открытости указанных процедур и реализации права граждан на получение соответствующей информации о деятельности государственных органов, гарантированного ст. 34 Конституции РБ и ст. 36 Закона РБ «О средствах массой информации». Предлагается в рамках Концепции указать на необходимость опубликования документов, предлагаемых к внедрению в бюджетный процесс (или информирования общественности иным способом). Такой подход закрепит тенденцию повышения прозрачности в сфере управления государственными финансами (в частности, публикацию на сайте Минфина РБ с 2012 г. квартальных и годовых форм отчетности об исполнении бюджета и раскрытии с 2013 г. на официальном сайте государственных закупок сведений о договорах согласно Постановлению Совета Министров РБ от 22.08.2012 № 778), а также будет способствовать повышению ответственности распорядителей бюджетных средств и всех участников бюджетного процесса. Кроме того, планирование мер по повышению транспарентности бюджетного процесса позволит наполнить реальным содержанием вывод (из раздела 4) о том, что среднесрочный бюджет, ориентированный на результаты, позволит «повысить прозрачность и подотчетность перед общественностью». 4 Комментарий к разделу 2 «Необходимость и предпосылки для перехода на среднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результат» Аналогичный раздел, посвященный среднесрочному планированию, логично начинается с отсылки к нормам Бюджетного кодекса, однако данный раздел (2.2.1) вовсе не содержит ссылок на бюджетное законодательство. Представляется исключительно важным указать на то, что ст. 8 БК декларирует принцип эффективности использования бюджетных средств, который и является сутью подхода «бюджетирования, ориентированного на результаты». По-видимому, указанный принцип к настоящему времени не был в полной мере реализован на практике и не нашел соответствующего отражения в иных законодательных и подзаконных актах, за исключением отдельных положений НПА о государственных и иных бюджетных программах (т.к. программы являются документами, в которых одновременно представлена информация как о затратах, так и о результатах). Вывод, сделанный в заключительном абзаце раздела – «Стимулирование распорядителей бюджетных средств должно заключаться в передаче им части прав по управлению бюджетными назначениями …» – совершенно не обоснован. Во-первых, предложенное решение далеко не единственно возможное – значительную часть обозначенных проблем можно решить техническим совершенствованием нормативного правового регулирования и методического руководства бюджетного процесса (даже, вероятно, исключительно в рамках компетенции Минфина РБ). Во-вторых, неясно, почему единственно возможным стимулом является передача (непонятно от кого и непонятно каких) управленческих прав, хотя сама по себе идея создания стимулов – удачная. В-третьих, неочевидно, почему передача указанных прав должна затронуть именно распорядителей, а не получателей бюджетных средств, а также, например, должен ли указанный подход распространиться на внебюджетные фонды или на отдельные группы распорядителей, выполняющие специфические функции (в частности, законодательные и контрольные органы). На рисунке 3 (Логическая модель реализации принципа «цепи результатов») показана не «цепь», а звезда. Чтобы получить «цепь», нужно на рисунке соединить элементы внешнего контура, при этом цепь не должна быть замкнутой, и её проще представить в линейном виде. Причем в самом общем виде цепь не состоит из конечного числа звеньев, а может продолжаться и далее, т. к. «Итоговый результат выполнения программы» также влечет за собой некоторый вклад в достижение результатов на более высоком уровне управления (например, вклад в выполнение целей пятилетней программы социально-экономического развития), что также оказывает позитивное влияние на иные отдаленные результаты развития в различных сферах. Использование понятий «конечный продукт» и «итоговый результат» в качестве эквивалентов английским терминам output и outcome – неудачное, по ряду причин, в частности: ▲ использованные термины являются очень близкими синонимами, и поэтому неспециалистам будет сложно выявить разницу между ними, в то время как различия между указанными понятиями являются важными в подходе «бюджетирования, ориентированного на результаты»; 5 ▲ как было указано двумя абзацами выше, в расширенной «цепи результатов» конечный продукт не является конечным элементом, а итоговый результат не является итоговым/последним звеном. Пример: число наборов вакцинации > число вакцинированных > охват «группы риска» вакцинацией > снижение числа заболевших > рост добавленной стоимости в экономике за счет более полного использования трудовых ресурсов > дополнительный рост ВВП > рост индекса человеческого развития страны и т.д.; ▲ предложенные термины отличаются от тех, что используются в других странах, ведущих делопроизводство на русском языке и осуществивших подобные реформы за последнее десятилетие (в частности, в Россия и в Казахстан), что будет затруднять использование их опыта в Беларуси. Указанное выше терминологическое различие требует, вероятно, более подробного пояснения. В упомянутых странах в качестве эквивалентов output используется словосочетание «непосредственный/прямой результат», а outcome – «конечный результат», причем признак «конечный» обозначает не последний элемент в цепи результатов, а используется как антоним признака «прямой/непосредственный». Такой подход используется для того, чтобы обозначить в «цепи результатов» те звенья-результаты, за которые отвечает орган или организация, получающая бюджетные ресурсы (как правило, отраслевое министерство). Непосредственный (прямой) результат – это такой результат, на который отраслевое министерство может влиять очень сильно и достижение которого находится полностью или почти полностью во власти указанного министерства (при условии получения бюджетных средств). Конечный результат – это результат, на котором влияние министерства в значительной степени заканчивается, т.к. на него значительное воздействие оказывают другие внешние факторы. В приведенном выше примере вакцинации «число наборов вакцинации» и «число вакцинированных» можно считать прямыми результатами деятельности Минздрава, а конечными результатами его деятельности могут быть «охват группы риска вакцинацией» или «снижение числа заболевших». В данном примере предполагается, что Минздрав не сможет оказать решающего влияния на «рост добавленной стоимости в экономике за счет более полного использования трудовых ресурсов» и на «дополнительный рост ВВП», т.к. их изменение в значительной степени зависит от факторов за пределами сферы здравоохранения. Еще одно крайне важное отличие прямых результатов (outputs) от конечных (outcomes) состоит в том, что первые могут представлять собой почти любые измеримые «технические» характеристики деятельности органов власти (отраслевых министерств), а от конечных результатов требуется, чтобы они были социально значимыми, т.е. отражали степень удовлетворения потребностей пользователей бюджетных услуг, предоставляемых отраслевым министерством и/или подведомственными ему организациями. Зачастую между бюджетной услугой и конечными результатами ее предоставления может быть достаточно сложная причинно-следственная связь. Например, услугой условного Министерства связи может быть прямой результат – создание условий для развития сети Интернет (путем своевременной разработки качественных проектов нормативных актов), а конечным результатом этой деятельности станет рост числа пользователей и рост объемов торговли в режиме «он-лайн». 6 С утверждением «оценка достижения итоговых результатов является главной целью при планировании и использовании бюджетных средств» в разделе 2.2.2 невозможно согласиться. Целью при планировании и исполнении бюджета является получение наилучшего набора «итоговых результатов» для общества. Оценка – лишь частный метод получения информации о (предполагаемой или фактической) степени достижения результатов и об эффективности соответствующей деятельности. Как отмечалось выше, на месте рассматриваемого утверждения было бы целесообразно объяснить, почему важной является именно «оценка достижения итоговых результатов» в противоположность оценке «производства» «конечного продукта». Рис.4 и комментарии к нему, вероятно, скорее запутывают читателей, чем что-то им поясняют. Даже поверхностный взгляд на рис.4 вызывает множество вопросов, например: ▲ Что такое «промежуточные итоги»? ▲ Почему показатели используются лишь для измерения конечных продуктов, а не итоговых результатов? ▲ Куда исчезла ««оценка достижения итоговых результатов», которая, как было сказано абзацем выше, «является главной целью при планировании и использовании бюджетных средств»? ▲ Почему аудит эффективности нацелен только на систему мониторинга, и не затрагивает конечные продукты или итоговые результаты? ▲ Бюджетный процесс охватывает такие основные стадии, как планирование (составление бюджета), его рассмотрение и утверждение, исполнение и формирование отчетности, оценку (аудит) исполнения. Из всех этих стадий, как следует из рис. 4, «цепь результатов» используется только при планировании? Представляется, что рис.4 требует основательной переработке, либо его следует исключить из документа. Пояснения к рис. 4 также требуют некоторых уточнений. Во-первых, утверждение «… механизм реализации принципа ‘цепи результатов’ предусматривает планирование средств на финансирование вида деятельности» следует пересмотреть, т.к. планирование по видам деятельности – признак традиционного постатейного бюджета (по функциональным и экономическим категориям), а программноцелевой бюджет предусматривает планирование средств на достижение целей (государственной политики). Это важное отличие, т.к. хорошо поставленная и общественно значимая цель допускает различные альтернативные варианты достижения, и при ежегодном многократном сопоставлении суммы затрат с собственно целью в процессе планирования множеством должностных лиц рано или поздно возникнет вопрос о том, насколько удачен выбранный набор мер и соответствующих расходов для достижения цели. Таким образом, программно-целевой метод, в отличие от традиционного планирования по направлениям расходов, стимулирует критический анализ эффективности затрат для достижения конкретных целей государственной политики. Пример: Традиционным направлением расходов является строка «содержание школ». Необходимость соответствующих затрат не вызывает сомнений, т.к. требование обеспечить детей образованием очевидно для всех. При программно-целевом 7 планировании аналогичные расходы должны сопоставляться с целью, например, «Обеспечить гарантированный доступ к качественному образованию для всех детей». Определение обоснованности затрат на достижение цели предполагает хотя бы поверхностный анализ того, какими способом она будет достигаться, и можно ли достичь эту же цель с меньшими затратами, если, помимо содержания школ, расширять сферу применения методов дистанционного образования, укрупнять школы, включая создания многоуровневых образовательных центров и развивая сеть школьных автобусов в сельской местности и т.д. Во-вторых, не вполне корректно рассматривать аудит эффективности как всего лишь часть процесса мониторинга программы. Указное понимание термина «аудит эффективности» существенно отличается от принятого в международной практике (см., например, стандарты/руководства Международной организации высших органов финансового контроля INTOSAI 3000). В этой связи было бы целесообразно согласовать терминологию концепции с органами внешнего аудита (КГК). Рис. 5 в разделе 2.2.2 никак не связан с текстом и может быть исключен. Комментарий к разделам 3 «Цели и задачи Концепции» и 4 «Развитие среднесрочного планирования бюджета, ориентированного на результат в Республике Беларусь» В вводной части раздела 3 – «В условиях изменяющейся конъюнктуры … актуальным является создание эффективной системы управления государственными финансами», вероятно, не вполне корректно говорить о создании системы управления госфинанасами, т.к. она уже существует, более уместным было бы указание на возможность ее развития и совершенствования. В разделе 3 сказано, что «основным инструментом применения механизма «управления результатами» должны стать среднесрочные программы деятельности распорядителей бюджетных средств», однако содержание и структура таких программ описана в разделе 4 лишь в довольно общем виде. Однако предложенный (даже в общем виде) подход к формированию среднесрочных программ РБС содержит несколько отчетливо различимых недостатков, например: ▲ Не указано в явном виде, какое количество среднесрочных программ деятельности должен разработать каждый (пилотный) РБС, т.е. неясно, идет ли речь об одной программе, охватывающей все направления деятельности РБС, или следует разрабатывать множество программ по отдельным направлениям его деятельности. Название рис. 5 позволяет предположить, что все же используется подход «1 РБС – 1 среднесрочная программа», поэтому дальнейшие комментарии будут основываться на указанном предположении, хотя его и невозможно подтвердить; ▲ Не определен круг органов и организаций, которые (в конечном итоге) должны будут составлять среднесрочные программы деятельности. С учетом того, что в настоящее время республиканский бюджет охватывает около 110 прямых получателей (Глава/РБС), объем подготовки дополнительных материалов в процессе планирования может быть значительным и на их обработку потребуются значительные ресурсы, в т.ч. в Минфине РБ; 8 ▲ В разделе 5 приведен пример перечня основных задач условного Министерства здравоохранения, который состоит из 9 постоянных задач и в которой могут быть включены иные актуальные задачи. Если предположить, что «средний» РБС будет иметь наполовину меньше задач, чем Минздрав, то для 110 РБС средства на первом шаге распределения придется делить между 550 задачами. Такой механизм скорее воплощает технократический подход и не соответствует заявленному намерению формировать бюджет «исходя из целей и планируемых результатов государственной политики» в рамках подхода «управления результатами». Стоит также отметить, что далее в разделе 5 предлагается измерять решение каждой задачи несколькими показателями, фактические отчетные значения которых на практике будут иметь различную динамику, что создаст дополнительные технические сложности в части использования этих данных в бюджетном процессе. Выходом из такой ситуации может быть (а) сокращение числа РБС, представляющих среднесрочные программы, за счет их объединения в «кластеры»; (б) использование в среднесрочных программах иерархической системы задач и подзадач или программ; (в) формирование базового перечня задач (фактически – направлений государственной политики) на более высоком уровне государственного управления, чем РБС, и последующее закрепление их за конкретными РБС; ▲ На рис. 5 предполагается последовательно установить целевые показатели деятельности РБС и довести до них предельные объемы расходов (на достижение соответствующих показателей), однако механизма согласования между расходами и целевыми показателями не предусмотрено. Таким образом, у РБС всегда останется аргумент («нас не профинансировали в нужном объеме») для того, чтобы оправдать недостижение целевых показателей деятельности; ▲ На рис. 5 не вполне понятна связь между среднесрочной программой РБС и блоком «5. Определение на законодательном уровне методик, норм и нормативов расчета стоимости оказания услуг». Очевидно, что в процессе бюджетного планирования сложно рассчитывать на то, что органы исполнительной власти успеют подготовить законопроекты об изменениях в отраслевом законодательстве в различных секторах (которых может быть до 110 по числу РБС), а парламент успеет их принять до голосования по закону о бюджете на очередной год. Вероятно, более целесообразным было бы организовать работу по определению методик, норм и нормативов расчета стоимости оказания услуг в рамках деятельности по совершенствованию реестра расходных обязательств (вплоть до включения в реестр указанных методик, согласованных между Минфином РБ и отраслевыми органами); ▲ На рис. 5 существует, вероятно, несогласованность в порядке следования блоков 3 и 6, с одной стороны, и положениями Бюджетного кодекса РБ о реестре расходных обязательств (РРО), представляющим собой перечень оснований для выделения бюджетных средств. Если РРО действительно отражает основания для выделения бюджетных средств, то Минфин не сможет сначала определить предельный объем расходов РБС, а затем (совместно с РБС) рассчитывать базисный бюджет, т.к. существует очень высокий риск несовпадения предельных объемов и базовых расходов согласно РРО. В этих условиях предельные объемы теряют смысл. В отношении последних двух пунктов можно предложить «обратную» схему планирования, основываясь на примерах других стран: 9 ▲ В рамках долгосрочной работы по развитию РРО согласовываются формулы и методики определения стоимости всех отдельных расходных обязательств. Как правило, такие формулы будут требовать двух типов прогнозных данных на очередной бюджетный год и на последующие 2 года трехлетки: (а) финансовых индексов, например, уровня инфляции или индексации заработной платы в конкретной отрасли, и (б) натуральных показателей прогноза по объемам услуг или факторам затрат, например, число койко-мест в больницах, количество получателей пенсий или субсидий и т.д. На начальном этапе может применяться упрощенный единый подход к большинству типовых расходных обязательств, при котором используются только несколько основных финансовых индексов. ▲ Сразу после получения среднесрочного макроэкономического прогноза Минфин определяет необходимые финансовые индексы и доводит их до РБС. Затем Минфин определяет общий прогнозный объем доходов и расходов бюджета (с учетом фискальных правил и основных направлений бюджетной политики). В течение этого времени РБС составляют базовый бюджет на основании РРО и доведенных индексов и представляют его в Минфин. Минфин проверяет расчеты РБС и разногласия с РБС снимаются в том же порядке, что применяется в настоящее время при формировании бюджета. ▲ Согласованный базовый бюджет является основой для формирования предельных объемов расходов для РБС (на каждый год трехлетки) в рамках определенного Минфином прогнозного объема расходов. Если сумма отраслевых базовых бюджетов превысит общие прогнозные расходы, Минфин выходит в вышестоящие государственные институты (Правительство) с предложением о сокращении неприоритетных направлений деятельности РБС (важно, чтобы сокращались расходные обязательства, а не только урезалось финансирование). Однако такой сценарий будет менее вероятным даже при негативных внешних факторах, т.к. логика РРО предусматривает автоматическое сокращение затрат за счет ежегодного завершения части инвестиционных проектов, прекращения разовых или временных обязательств, а также не допускает увеличения расходов за счет увеличения объема оказания бюджетных услуг. Поэтому, при прочих равных обстоятельствах, можно рассчитывать на то, что разность между прогнозным объемом расходов и суммой базовых бюджетов РБС будет положительной, и следовательно, будет возможность профинансировать новые направления расходов (или расширить объем и качество бюджетных услуг в рамках существующих направлений). В таком случае Минфин выходит в вышестоящие государственные институты (Правительство) с предложением об определении приоритетных направлений государственной политики и о распределении между ними «свободных» прогнозных расходов. В рассматриваемом сценарии также целесообразно распределять не весь объем «свободных» расходов, а зарезервировать небольшую часть (например, 5%) в качестве резерва на случай изменения макроэкономического прогноза и других внешних параметров. ▲ После принятия решения о распределении «свободных» расходов между новыми приоритетами (либо решения о сокращении расходных обязательств) Минфин определяет предельные объемы расходов по РБС (как сумму базового бюджета и дополнительных расходов на новые приоритеты конкретного РБС либо как сумму базового бюджета и отрицательных сокращаемых расходов) и доводит их до РБС. Важно, что в этом случае предельные объемы расходов становятся «жесткими» (хотя бы на первый год трехлетки) и не могут далее быть предметом «торга» с РБС. 10 РБС получают время для подготовки бюджетной заявки в пределах доведенных «потолков» расходов. По новым (ранее одобренным Правительством) направлениям расходов РБС должны дополнительно представить на согласование в Минфин методики расчета затрат и прогнозные натуральные показатели на трехлетку (т.е. данные для уточнения РРО на следующий бюджетный цикл). ▲ Сумма бюджетных заявок, полученных Минфином от РБС, не может выйти за ранее определенный общий «потолок» расходов, что упростит составление проекта закона о бюджете. В случае пересмотра макроэкономического прогноза на поздней стадии процесса планирования основные изменения затронут лишь финансовые индексы, доводимые до РБС Минфином, а прогнозные натуральные показатели, определяемые РБС, как правило, не связаны прямо с макроэкономическим прогнозом. Поэтому корректировка проекта бюджета в случае таких изменений может проводиться Минфином и лишь с минимальным участием РБС (но по ранее согласованным Минфином и РБС формулам и методикам для каждого расходного обязательства). В случае негативного нового прогноза может потребоваться корректировка ранее приятных решений на уровне вышестоящих государственных институтов, однако вероятность такого развития событий может быть значительно сокращена за счет развития многоуровневой системы «подушек безопасности» бюджета (например, требования применять консервативный прогноз на начальном этапе, использование резерва бюджетного планирования в 5% от «свободных» расходов, формирование налоговой системы, исключающей негативное влияние инфляции на расходы и т.д.). При переходе к следующему бюджетному циклу также следует использовать ранее утвержденные потолки расходов на 2-й и 3-й год прошлой трехлетки. Однако в связи с высокой вероятностью изменения показателей макроэкономического прогноза их непосредственное применение (т.е. фактически сохранение) будет, как минимум, затруднено. Тем не менее их можно будет использовать на начальном этапе планирования в качестве «точки отсчета», из которой будут рассчитываться новые (уточненные) показатели расходов на очередную трехлетку. Для этого представляется уместным установить исчерпывающий перечень причин, которые могут повлечь за собой изменение потолков расходов, утвержденных в предыдущем (или уже в текущем) бюджетном цикле, например: ▲ изменение параметров макроэкономического прогноза или связанных с ним параметров (например, инфляции), ▲ принятие Президентом, Правительством или Парламентом решений, влияющих на расходы бюджета (например, индексация заработной платы в бюджетном секторе, или предоставление новых бюджетных услуг, или расширение объемов предоставления «старых» услуг); ▲ отклонение от прогнозных значений ряда фактических показателей, влияющих на расходы по «защищенным» статьям бюджета (например, число пенсионеров или лиц, которым предоставляются социальные льготы); ▲ изменение прогноза РБС по натуральным показателям объемов бюджетных услуг. При формировании базового бюджета (на основе РРО) на очередную трехлетку Минфину следует потребовать от РБС предоставить обоснование отклонений от утвержденных показателей предшествующей трехлетки в разрезе указанных выше 11 категорий. Помимо аналитической ценности, такие расчеты обеспечат ответственное отношение РБС к определению финансовых показателей на отдаленные годы трехлетки. 12 Приложение 1. Подборка ссылок на материалы по управлению, ориентированному на результаты, на английском языке (http://www.focusintl.com/rbm.htm) [.pdf]RBM062- Results-Based Budgeting: Objectives, Expected Results and Performance Indicators. Presentation by Virginie Besrest. 2012. Council of Europe. 8 pages. (232 KB). [.pdf]RBM109- A Basic Model of Performance-Based Budgeting. Marc Robinson and Duncan Last. 12 pages. 2009. (500 KB). [.pdf]RBM089- Systems of Management Control and Results-Based Budgeting: The Chilean Experience. GOVERNMENT OF CHILE MINISTRY OF FINANCE National Budget Office. 83 pages. 2003. (270 KB). [.pdf]RBM111- About Results-Based Budgeting. Government Performance. Caroline Office of State Budget and Management (OSBM). 2007. 3 pages. (40 KB). [.pdf]RBM112- “Results-Based Budgeting” from Performance Measurement: Getting Results. The Urban Institute Press. 2006. 37 pages. (149 KB). [.pdf]RBM113- Implementing Results-based budgeting in the Ministry of Defense of Peru. Natalie J. Webb. 2012. 22 pages. (248 KB). [.pdf]RBM114- Performance-based Budgeting. Training Manual. Regional Centers for Learning on Evaluation and Results (CLEAR). 2011. 152 pages. (895 KB). [.pdf]RBM115- Results-based budgeting: Delivering results responsibly. PWC. 2013. 4 pages. (200 KB). [.pdf]RBM116- Results-Orientated Budget Practice in OECD Countries. Aidan Rose, Department of Law, Governance and International Relations London Metropolitan University. 2003. 76 pages. (225 KB). [.pdf]RBM117- Guide to Performance-based Budgeting. Dr B. Navin. Centre for Good Governance. CGG Collected Working Papers: 2003 — Volume 2. 2003. 15 pages. (3.4 MB). [.pdf]RBM118- SEMINAR ON RESULT BASED BUDGETING:OBJECTIVES, EXPECTED RESULTS AND PERFORMANCE INDICATORS, Strasbourg, 25 September. Notes from Ian C. Davies. Council of Europe. 2012. 7 pages.(62 KB). [.pdf]RBM119- Results-Based Budgeting .... Breaking the trade-off between price and performance through public sector innovation.STEEVES ADVISORY Inc. 2012. 9 pages.(91 KB). [.pdf]RBM120- Development effectiveness and results-based budgeting: Papers presented during meetings of the Regional Policy Dialogue’s Public Policy Management and Transparency Network (5th: 2009: Brasilia, Brazil). IDB. 2009. 298 pages.(9.1 MB). [.pdf]RBM121- Performance-Based Budget Systems. Richard D. Young. USC INSTITUTE FOR PUBLIC SERVICE AND POLICY RESEARCH - PUBLIC POLICY & PRACTICE JANUARY 2003. 2003. 14 pages.(1.0 MB). [.pdf]RBM122- Performance Information in the Budget Process: Results of the OECD 2005 Questionnaire. Teresa Curristine. OECD JOURNAL ON BUDGETING, Volume 5 – No. 1. OECD. 2005. 46 pages.(289 KB). [.pdf]RBM123- Government Performance:Lessons and Challenges. OECD JOURNAL ON BUDGETING Volume 5 – No. 1. Teresa Curristine. OECD. 2005. 26 pages.(300 KB). 13 [.pdf]RBM124- The Effects of Results-Oriented Budgeting on Government Spending Patterns in Thailand. Arwiphawee Srithongrung. International Public Management Review, Volume 10, Issue 1. 2009. 31 pages.(333 KB). [.pdf]RBM125- Performance-Based Budgeting: The Contribution of the Program Assessment Rating Tool. PATRICK R. MULLEN. 2006. 10 pages.(103 KB). [.pdf]RBM126- Malaysia: Integrated Results-Based Management – the Malaysia Experience. Koshy Thomas, Ministry of Finance, Malaysia. Sourcebook, Second Edition. 2007. 9 pages.(170 KB). [.pdf]RBM127- Performance-Based Budgeting:OPPORTUNITIES AND CONSIDERATIONS. A SEIU Local 1000 report. 2010. 24 pages.(668 KB). [.pdf]RBM128- Performance-Based Budgeting:Concepts and Examples. Research Report No. 302. Legislative Research Commission, Kentucky. 2002. 91 pages.(867 KB). [.pdf]RBM129- UNITED NATIONS Guide to results-based budgeting. Version 1.1 (23 October 1998). 64 pages.(180 KB). [.pdf]RBM130- Results-based Budgeting under Modified Budgeting System. CoP-MfDR Annual Meeting. Koshy Thomas. Ministry of Finance, Malaysia 2009. 15 pages.(358 KB). [.pdf]RBM131- Anatomy of a Priority-Budget Process. The Government Finance Officers Association. 26 pages. 2011. (313 KB). [.pdf]RBM132- Achieving Results Performance Budgeting in the Least Developed Countries. 246 pages. 2006. (2.77 MB). [.pdf]RBM133- PERFORMANCE MEASUREMENT, BENCHMARKING & OUTCOME-BASED BUDGETING FOR WISCONSIN LOCAL GOVERNMENT. Alan Probst, Prof. Steve Deller, UW-Madison and Prof. Craig Maher. Second Edition. Local Government Center. 68 pages. 2009. (650 KB). [.pdf]RBM134- Performance-Based Budgeting: Interpretations and Best Practices. 2012 PPMRN Conference. Neubrain LLC. 13 pages. 2012.(1.0 MB) [.pdf]RBM135- Performance-Based Budgeting: Beginning the Journey. School Budgeting for Hard Times. 19 pages. 2010.(255 KB). [.pdf]RBM136- Performance Based Accountability and Budgeting. Paul Posner, George Mason University. 9 pages. 2010.(81 KB). [.pdf]RBM137- Performance Budgeting Models and Mechanisms. Marc Robinson. 29 pages. 2007.(143 KB). [.pdf]RBM138- HOW TO DESIGN AND CARRY OUT DATA COLLECTION STRATEGIES FOR RESULTSBASED BUDGETING: A STEP-BY-STEP GUIDE. Jane L. Reisman, Ph.D., Bill Leon, Ph.D., RobRoy Erickson The Evaluation Forum Seattle, Washington. 114 pages. 2002. (754 KB). [.pdf]RBM139- Organizational Performance Indicator Framework (OPIF): A Guide to Results-Based Budgeting in the Philippines. Department of Budget and Management Malacañang, Manila. 106 pages. 2012.(951 KB). 14 Приложение 2. Публикации (на английском языке) о методологии бюджетных реформ Источник: http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2014/08/18-key-principles-of-pfm-reform.html • Allen, R. 2009. The Challenge of Reforming Budgetary Institutions in Developing Countries IMF Working Paper. FAD • Allen, R. 2008. “Reforming Fiscal Institutions: The Elusive Art of the Budget Advisor.” OECD Journal of Budgeting. Paris: OECD. • Allen, R., R. Hemming and B. H. Potter, eds. 2013. The International Handbook of Public Financial Management. London: Palgrave Macmillan. • Andrews, M. 2013. The Limits of Institutional Reform in Development: Changing Rules for Realistic Solutions. Cambridge University Press. • Andrews, M. 2006. “Beyond ‘Best Practice’ and ‘Basics First’ in Adopting Performance Budgeting Reform.” Public Ad-ministration and Development 26(2):147 - 161. Wiley InterScience. • Bietenhader, D. and Andreas Bergmann, A. 2010. Principles for Sequencing Public Financial Reforms in Developing Countries. International Public Management Review, 11 (1): 52-66. • Diamond, Jack. 2013. “Good Practice Note on Sequencing PFM Reforms.” PEFA. • Dressel, Bjoern, Brumby, Jim. 2012. Enhancing Capabilities of Central Finance Agencies: From Diagnosis to Action. Washington, DC: World Bank. • Organization for Economic Co-operation and Development (OECD). 2010. Progress in Public Management in the Middle East and North Africa. Case Studies on Policy Reform. • Potter, B. and Diamond, J. 1999. Guidelines for Public Expenditure Management. Washington DC: IMF. • Schiavo-Campo, S., (2007), “Budgeting in Postconflict Countries,” in Budgeting and Budgetary Institutions. Ed. A. Shah. Washington, DC: The World Bank. • Schick, A. 1998. 'Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms', The World Bank Research Ob-server. 13(1): 123-131. • Wescott, C. 2008. “World Bank Support for Public Financial Management: Conceptual Roots and Evidence of Impact.” Background Paper. World Bank. • World Bank. 2008. “Public Sector Reform: What Works and Why?” World Bank Independent Evaluation Group 15
