Задача 3 - Портал органов власти Чувашской Республики

Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Приложение 5
Проведение исследования с целью унификации терминологии,
используемой для описания компетенций и полномочий органов власти
в федеральных и региональных правовых актах
Конюхова И.А.
1) О терминологии, используемой в Конституции РФ
Для понимания сущности и содержания системы разграничения компетенции
(предметов ведения и полномочий) между органами государственной власти Российской
Федерации и ее субъектами важное значение имеет определенность и единство в
понимании категориального аппарата.
В Конституции РФ используются следующие понятия на уровне разграничения
государственной власти:
а) между Федерацией и ее субъектами:
- предметы (вопросы) ведения Российской Федерации (ст.71,76)
- предметы (вопросы) совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
(72,76);
- пределы ведения Российской Федерации (ст.73, 77)
- полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст.73.77)
б) между органами государственной власти Федерации и ее субъектов
- предметы ведения и полномочия (ст.11)
- вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти Российской
Федерации ( ст.125, ч.2, «п» б)
- вопросы, относящиеся к совместному ведению органов государственной власти
РФ и органов государственной власти субъектов РФ (ст.125, ч.2, «п» б)
Как видим, в самой Конституции РФ дается довольно сложная и несколько
противоречивая терминология, используемая для описания системы разграничения власти
по вертикали между Федерацией и ее субъектами.
Конституционный Суд РФ до сих пор пока не дал каких-либо однозначных
правовых позиций на этот счет. Толкуя Конституцию РФ, он преимущественно
пользуется терминологией, употребляемой в ст.71,72,73 и 76 Конституции РФ.
2) О понятиях «предметы ведения», «полномочия», «компетенция»
Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти,
то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах
которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой правовых и
организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и
составляют предметы его ведения.
Понятие "предметы ведения" используется в Конституции РФ в двух значениях.
Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории
вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в
главе 3 Конституции Российской Федерации - "Федеративное устройство", причем две
статьи – 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.
В настоящее время при рассмотрении правовых основ разграничения власти между
Федерацией и ее субъектами предметы ведения анализируются в основном именно в этом
аспекте.
Вместе с тем технико-юридический анализ формализации категории "предметы
ведения" дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции РФ категории"
предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части
понятия "компетенция" органа государственной власти.
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
1
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
В отечественной юриспруденции достаточно устойчивой является точки зрения о
том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента:
предметы ведения и полномочия.
Под компетенцией государственного органа
понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения.
Конкретное полномочие
органа
государственной власти означает юридически
закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на
принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение
конкретных задач и функций данного органа1. Таким образом,
компетенция и
полномочия - это свойства, присущие государственному органу.
Исходя из этих теоретических посылок, разграничение предметов ведения - это
вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении
компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных
органов и органов субъектов федерации.2 Отсюда не совсем корректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий, а термин
"полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства.
В этой связи упоминаемые в ст.125 Конституции РФ вопросы, относящиеся к
ведению органов государственной власти Российской Федерации и вопросы, относящиеся
к совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной
власти субъектов РФ (ст.125, ч.2, «п» б) - представляют собой некорректную
формулировку самих предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного
ведения РФ и ее субъектов, упоминаемых в ст.71 и 72 Конституции РФ. Составители
основного закона Российского государства в данном случае допустили небрежность, чем в
итоге вызвали недоразумение среди правоприменителей, споры в юридической науке и
сложности адаптации такой противоречивой терминологии в нормативных правовых
актов субъектов РФ.
Рекомендация: С целью приведения в соответствие между собой терминологии,
употребляемой в статьях 71,71, 76 и 125 Конституции РФ целесообразно внести поправки
в ст.125, ч.2, п. «б», то есть заменить выражение «по вопросам, относящимся к ведению
органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов
государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» другим выражением: «по предметам ведения
Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации»
"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует
смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения
могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли
законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так,
в соответствии с пунктом "а" статьи 71 Конституции РФ к ведению Российской
Федерации относится принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов.
Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как
составной части компетенции органа государственной власти юридическими
последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения
Конституции РФ и федеральных законов акцент делается не на то, что это право
принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на то, что это прерогатива
федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения
См., например, О.Е. Кутафин, К.Ф. Шеремет Компетенция местных Советов.- М.: Юрид.лит.,
1986.- С.23-31; Бахрах Д.Н. Административное право.- М.,1993. С.77, Государственное право Российской
Федерации.- М.: Юрид.лит.,1996. - 298.
2
См.: Федерация в зарубежных странах. Москва: "Юридическая литература", 1993.- С. 17; См.,
также Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах.- М.:
Федеральное Собрание; ИНИОН РАН.- С. 7.
1
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
2
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Федерации или ее субъекта полномочие, как составная часть компетенции связана с
конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.
Анализ федеральных конституционных норм, регулирующих разграничение
предметов ведения, свидетельствует о том, что в них заложены основы именно данного
понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия"
и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции РФ
в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов РФ именовался как
предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей
Конституции РФ данные вопросы обозначены в статьях 71, 72,76 федеральной
Конституции именно, как предметы ведения Федерации и ее субъектов.
3) Об унификации и совершенствовании терминологии
Серьезная правовая проблема – унификация терминологии, употребляемой для
обозначения разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
Исходная
терминологическая
и
формально-юридическая
заданность
конституционного принципа разграничения предметов ведения предполагает адекватное
использование категориального аппарата во всех статьях Конституции РФ.
Представляется, что это требование не удалось выполнить в необходимой мере в
действующей российской Конституции.
В отдельных статьях федеральной Конституции имеет место использование
терминов предметы ведения и полномочия, по смыслу не совпадающих с их
терминологической заданностью в конституционном принципе разграничения предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами. Терминологическая невыдержанность
наблюдается как в основополагающей главе 1 Конституции РФ - "Основы
конституционного строя", так и в главе 3, регулирующей вопросы федеративного
устройства Российской Федерации.
Так, возникает сложность с толкованием того, что вкладывается в понятие
"предметы ведения и полномочия органов государственной власти", употребляемое в
статьях 5 и 11 Конституции РФ. Как уже было обозначено выше, в юридической науке
достаточно устоялось понимание того, что" предметы ведения и полномочия органа
государственной власти" в совокупности составляют понятие компетенция данного
органа. Резонен вопрос, почему бы не использован более емкий термин - компетенция.
Можно вполне предположить, что создатели современной российской конституционной
модели допускают самостоятельное существование понятия предметы ведения органов
государственной власти. Тогда важно было бы в самой Конституции РФ более четко
обозначить соотношение понятий предметы ведения органов государственной власти и
предметы ведения Федерации и ее субъектов как объект разграничения государственной
власти по вертикали.
Рекомендация: Очевидно, что в Конституции РФ должно быть обеспечено
единообразие и последовательное применение юридически устоявшегося категориального
аппарата. Отсюда, хотя действующая Конституция России не использует термин
“компетенция”, но именно о ней, как представляется, должна идти речь в ее статьях,
касающихся разграничения объема государственной власти между государственными
органами.
В федеральной Конституции можно встретить и противоположную метаморфозу.
Наряду с общим понятием "предметы ведения Федерации и субъектов РФ" в Конституции
России на этом же уровне разграничения власти употребляется термин "полномочия
Российской Федерации " (см. статьи 73 и 77), которые, как уже было сказано,
представляют собой лишь один из частных видов предметов ведения Федерации.
Категория "полномочия Федерации" использовалась в ранее действующем
законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция использования данной категории
была несколько иной. Речь шла о "полномочиях Федерации” в лице ее федеральных
органов. Так, в соответствии со статьей 73 Конституции СССР 1977 года ведению Союза
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
3
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной
власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций
и полномочий данных органов. Аналогичная конструкция имела место в Конституции
РСФСР 1978 года и в последующих ее редакциях, вплоть до внесения изменений и
дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской
Федерации - России в последней редакции 1992 года до принятия ныне действующей
федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как
вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов РФ.
Неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет
категория “полномочия Федерации” вновь применяется в Конституции РФ 1993 года и
вносит путаницу в понимании конституционных положений.
Рекомендация: Представляется, что в статьях 73 и 77 Конституции РФ вместо
термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин
компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного
ведения.
Разнобой в употреблении терминов предметы ведения, компетенция и полномочия
наблюдается и в федеральном законодательстве, в договорах между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а
также в законах субъектов Федерации, конкретизирующих конституционную модель
разграничения предметов ведения.
Весьма противоречиво в употреблении юридической терминологии текущее
федеральное российское законодательство.
Примерами
пренебрежения
конституционного
понимания
принципа
разграничения предметов ведения
являются случаи смешения двух уровней
государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и
отношений между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ.
Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа государственной
власти термином "предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации"1.
Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование
термина "компетенция Российской Федерации и ее субъектов"2, а также употребление
категорий "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской
Федерации"3 .
Приведенные примеры являются фактами прямого нарушения федеральных
конституционных норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка
регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета
регулирования отношений между Федерацией и субъектами РФ и, во-вторых,
некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой
Конституцией РФ.
Доля федеральных законов, в которых правильно используется термин
"компетенция органов государственной власти" при ее закреплении, незначительна. В
качестве примеров, можно привести, в частности, статью 24 Водного Кодекса РФ, статью
См., например, федеральные законы "О государственном регулировании внешнеторговой
деятельности" от 13 октября 1995 года, "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года, "О
государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" от 22
ноября 1995 года.
2
См., например, заголовок главы 2 Федерального закона "О государственном регулировании
внешнеторговой деятельности".
3
См., например, федеральные законы " О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996
года и " О мелиорации земель" от 10 января 1996 года, "О государственной поддержке малого
предпринимательства в Российской Федерации " от 14 июня 1995 года.
1
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
4
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", статьи 3 и 4
Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "О недрах". Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном
элементе компетенции - о полномочиях органов государственной власти. 1
Иногда в одном и том же федеральном законе, и даже в одной и той же статье
встречаются разные термины, употребляемые в отношении одного и того же предмета
регулирования. Так, статья 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в
Закон Российской Федерации "О недрах", регулирующая объем компетенции органов
государственной власти Российской Федерации в сфере отношений недропользования в ее
части третьей говорит уже не о возможности передачи отдельных полномочий,
относящихся к компетенции органов государственной власти РФ, а о передаче
полномочий самой Российской Федерации2.
Такой разнобой, свидетельствующий об игнорировании требования единства
юридической техники, не безобиден, он граничит с нарушением требований
конституционности, порождает незаконную и противоречивую правоприменительную
практику.
Аналогичная картина обнаруживается при анализе использования терминологии в
договорной практике регулирования отношений между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Обращает на себя внимание распространенность в договорной ревизии
конституционно-закрепленных предметов ведения, так называемого, "квазиведения",
когда под терминами предметы ведения зачастую "скрываются" совершенно иные
правовые категории.
Это может быть конкретизация уже конституционно определенных предметов
ведения. Так, в п." и" статьи 4 Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской
Республики от 1 июля 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" к
предметам совместного ведения были отнесены вопросы занятости. Это частный вопрос
более общего предмета - "социальная защита"1.
Иногда закреплялись конкретные полномочия по предметам ведения. К примеру, в
соответствии с п."ж" статьи 1 Договора от 12 января 1996 года "О разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Калининградской области"2 установление
порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть ни
что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта
Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п."в"
статьи 72 Конституции РФ.
Наконец, можно было встретить употребление конституционного термина
"предметы ведения" в тех случаях, когда, в действительности, фиксируется компетенция
органов государственной власти. В этом отношении, в частности, показателен Договор "О
разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия" от 29
августа 1995 года. В нем к совместному ведению была отнесена конкретная компетенция
органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и
утверждение программ.3
См., например, федеральные законы "Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации" от 10 декабря 1995 года, "О животном мире" от 22 марта 1995 года, "О занятости
населения в Российской Федерации в ред. от 6 мая 1996 года и другие.
2
См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 8.- Ст. 298.
1
8 февраля 2002 года данный Договор прекратил свое действие.
2
31 мая 2002 года данный Договор прекратил свое действие.
3
15 февраля 2002 года данный Договор прекратил свое действие.
1
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
5
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Рекомендации: Столь существенные различия в использовании терминов
свидетельствуют о том, что в практике конституционного и административного права
термины "предметы ведения", "компетенция", "полномочия" не являются достаточно
устоявшимся. Необходимы не только специальные научные исследования по данной
проблематике, позволяющие постепенно сформировать единство в понимании и
использовании терминологии в этом направлении. Результаты этих исследований
целесообразно юридически формализовать в федеральном законе, где дать дефиниции
основных юридических категорий. Это создало бы предпосылки для совершенствования
непосредственно и самой Конституции РФ.
До тех пор пока данная задача не будет решена, необходимо исходить из логики
регулирования федеративных отношений, суть которых обозначена терминологией статей
71, 72 и 76 Конституции РФ. Строгое следование проведению различий между понятиями
"предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" и "компетенция (предметы
ведения и полномочия) органов государственной власти Федерации и субъектов
Федерации" позволит избавляться от двусмысленности толкования отдельных статей
Конституции РФ, от правовых противоречий, возникших сегодня в результате
полисемичного использования терминов "предметы ведения" и "полномочия" в
конституционном, договорном и текущем законодательном регулировании Российской
Федерации и ее субъектов.
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
6