ШАРУЕВА МАРИНА ВИКТОРОВНА РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
advertisement
На правах рукописи ШАРУЕВА МАРИНА ВИКТОРОВНА ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ Специальность: 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва - 2010 2 Диссертация выполнена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Опарина Марина Владимировна Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Алешин Владимир Васильевич кандидат юридических наук, доцент Илюшина Марина Николаевна Ведущая организация ФГОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса» Защита состоится 15 декабря 2010 г. в 11 часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.198.11 при ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д. 6, ауд. 255. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет». Автореферат разослан 11 ноября 2010 года. Ученый секретарь Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций кандидат юридических наук Е.Ю. Князева 3 I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования связана в первую очередь со стремлением узнать культуру чужих стран, что проще всего осуществлять через культурную экспансию, а не через силовое влияние. Одним из методов культурной экспансии является туризм. Чем больше влияние на умы людей культуры какой-либо страны, тем больше интереса проявляется к самой стране. Ярким примером развития интереса к культуре страны может служить борьба Российской Федерации за право проведения Олимпийских игр в Сочи в 2014 г., их подготовка и проведение. Люди, которые интересуются или будут интересоваться культурой или историей страны, и есть потенциальные туристы. Для экономического и политического успеха, авторитета нашей страны, интереса к ней, развитие туризма, несомненно, играет огромную роль. Целенаправленное использование правовых средств для популяризации того или иного региона для привлечения туристов помогло, например, правительству Испании вывести Барселону из экономической депрессии и сделать этот город одним из самых привлекательных центров туризма 1. Однако отдельные акции редко имеют успех, если они не обеспечены комплексным подходом и государственной поддержкой. При этом необходимо обеспечить туристам, желающим побывать в нашей стране, удовлетворяющий их потребностям отдых в соответствии с международными стандартами. В XXI в. нельзя предложить отдельные регламентированные модели отдыха - необходимо стремление как можно полнее удовлетворить запросы людей. Для того чтобы выдержать конкуренцию в сфере туризма, России необходимы не только денежные вливания, но и прочная законодательная база по правовому обеспечению туристской деятельности, которая позволит всем участникам данных отношений чувствовать себя максимально защищенными. 1 Макаренко А. Брендинг как залог успеха на мировом рынке путешествий. Смысл. № 9 2007. - 74 - 75 с. 4 Борьба за потенциального туриста начинается уже тогда, когда он только принимает решение отправиться в поездку. Соответственно для победы необходимо научиться влиять на выбор маршрута будущим туристом. Главным залогом успеха, помимо интереса, должно стать предоставление туристам гарантии безопасности и удобства поездки, что должно быть закреплено в договоре между поставщиком туристских услуг и их потребителем. Однако из-за пробелов в отечественном законодательстве турист, то есть потребитель туристских услуг, остается слабой, незащищенной стороной договора. Также является актуальной проблема некачественного и несвоевременного информирования туриста об особенностях страны назначения. Иностранные и отечественные туристы воспринимают Россию как неоправданно дорогое и непредсказуемое направление, при наличии сложных требований инфраструктуры в к оформлению провинции2. Кроме документов того, в и неразвитости случае нарушения туроператором (турагентом) обязательств по отношению к туристу, процесс возмещения материального и морального ущерба остается сложным и длительным процессом, а порой и вовсе невозможным, что отрицательно сказывается на развитии данной отрасли. Обеспечение безопасности туризма в современных условиях является не только мерой по повышению общего уровня безопасности, но и средством для повышения конкурентоспособности отечественного предложения в сфере туризма и развития отрасли. В.В. Путин в 2008 г. на заседании Государственного Совета при обсуждении стратегии развития России до 2020 г. отметил, что основные усилия должны быть направлены на отрасли, определяющие качество жизни См. подробнее:Туроператоры прогнозируют очень слабый рост продаж, а перевозчики – повышение цен на авиабилеты: новость от 04.12.2009 г. //Сайт информационного портала Турбизнес: туристический бизнес для профессионалов [M, 2009] URL: http://www.tourbus.ru/news/1764.html (дата обращения 15.12.2009); Неоправданно дорогие страны для отдыха: новость от 10.06.2008 г.// Сайт туристического портала TYR74.ru [M., 2008] URL: http://www.tyr74.ru/news/new130.html (дата обращения 12.09.2009) 2 5 граждан3. Туризм как раз и является одной из таких отраслей - это не только политическая и экономическая выгода - это залог развития и поддержания культуры и экономики, поскольку развивается не только туристский сектор предпринимательства, но и смежные с ним отрасли (гостиничные услуги, сфера услуг по развлечению). Также оказывается стимулирующее воздействие на коммунальное хозяйство, средства связи, транспорт, торговлю, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления и народных промыслов, создание новых рабочих мест и т.д. Отечественное приоритетных законодательство, областей экономики признавая страны, туризм определяет одной из принципы государственной политики в сфере туризма, регулирует правоотношения, возникающие при реализации права на отдых, однако, как отмечается в специальной литературе, системное понимание туристской деятельности продолжает относиться к числу малоизученных проблем на основе сочетания частноправовых и публично-правовых начал4. При этом приоритетными направлениями государственной политики при реализации правового регулирования туристской деятельности является защита прав потребителей в сфере туризма и правового регулирования деятельности частных предпринимателей (туроператоров и турагентов), что обеспечит безопасность туристской деятельности. Как отмечает Е.А. Зорина, практически все страны являются частью мирового туристского рынка, но при этом распределение туристских потоков происходит неравномерно. Главной причиной тому можно считать разный уровень социально-экономического развития стран и, как следствие этого, различный уровень обеспечения безопасности туризма5. Социальная составляющая данной проблемы включает в себя неразвитость, в См. Стенограмма выступления В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 08.02.2008 г. // Официальный сайт Президента России [M., 2008] URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml (дата обращения 20.10.2009) 4 Муталиева А.А. Проблемы правового регулирования туристкой деятельности // Законы России № 2, М.: ИД "Буквоед".- 2010. - С.99. 5 Зорина Е.А. Безопасность туризма. Правовой аспект. // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена № 89 М.: РГПУ им. А.И. Герцена – 2008, С. 300 3 6 том числе, механизмов защиты туристов, указывая на неразвитость системы правовых мер регулирования туристской деятельности. Таким образом, даже при наличии необходимых природных ресурсов и инфраструктуры эффективное развитие туризма возможно только при наличии отлаженной системы правового регулирования, обеспечивающей безопасность туристской деятельности. Необходимо не только декларировать принципы, но также реализовывать их на практике, не только путем внесения изменений в законодательство, но с помощью создания целостного подхода к проблеме. Степень научной разработанности темы. Исследование проблемы правового обеспечения безопасности туризма по российскому законодательству показало, что, несмотря на несомненную значимость данного института, в настоящее время опубликовано небольшое количество работ, имеющих в основном эпизодический характер исследования проблем в указанной сфере. Представляется возможным выделить работы, посвященные теории и практике гражданско-правового регулирования туризма таких правоведов, как: В.Н. Акиншин, А.Ю. Александрова, Е.Б. Антипина, М.Б. Биржаков, М.И. Брагинский, Г. А. Бунич, В.П. Вахмистров, С.И. Вахмистрова, В.В. Витрянский, Н.И. Волошин, Н.Н. Губенко, В.Г. Гуляев, А.В. Дроздова, С.Ю. Житенев, И.В. Зорин, В.А. Квартальнов, С.Е. Корнеев, Н.П. Лаверов, Т.В. Морозова, С.Г. Мурина, А.А. Муталиева, А.Д. Некипелов, Ю.С. Путрик, Н.В. Сирик, Н.А. Соколова, А.А. Терещенко. В исследованиях данных авторов приведен анализ основных положений, определяющих правовую природу туризма, а также исследованы тенденции развития мирового рынка туристских услуг и особенности их развития в России. Теоретические и прикладные проблемы страхования туризма отражены в научных трудах О.А. Агеева, А.И. Балабанов, И.Т. Балабанов, А.А. Гвозденко, О.М. Щуковская, А.М. Лавров, Е.Л. Писаревский. 7 Правовому обеспечению безопасности туризма посвящены научные труды Я.В. Вольвач, О.В. Домовцевой, Е.А. Зориной, Д.П. Звоненко, В.П. Кириллова, М.М. Маринина, Е.Л. Писаревский, А.И. Селиванова, С.С. Соловьева, А.Г. Хабибулина, О.М. Щуковской. Тем не менее, данные исследования можно условно разделить на две группы, к первой группе относятся авторы, которые уделяют большее внимание вопросам обеспечения безопасности туризма либо в контексте исследования понятия безопасности туризма как части общей системы безопасности (В.П. Кириллов, А.Г. Хабибуллин) либо только в контексте анализа несовершенства законодательства (Д.П. Звоненко, Е.Л. Писаревский), ко второй – те, кто рассматривают отдельные вопросы обеспечения безопасности, например, в условиях чрезвычайных ситуаций (Е.А. Зорина), экономической безопасности туризма (М.М. Маринина), в случае причинения вреда (Я.В. Вольвач). Отдельным аспектам регулирования туристской деятельности были посвящены кандидатские диссертационные исследования некоторых авторов. Среди них можно отметить работы, связанные с гражданско-правовым регулированием туристкой деятельности в России (И. А. Сердобольской, Ю.А. Чеченова, Е.В. Ахтямовой и О.В. Ткаченко). Исследования других авторов были посвящены правовому регулированию международного туризма, а также вопросам ответственности туроператора по договорам оказания международных туристских услуг (М.Р. Плиевой и Д.П. Стригуновой). Отдельно следует выделить работы, посвященные регулированию деятельности по оказанию туристских услуг (Н.А. Ган, К.С. Свиридова, Э.Г. Баразговой, А.Е. Толстовой и Т.Э. Погудиной). Несмотря на значительное исследование различных вопросов в данной сфере, крупного комплексного исследования безопасности туризма, информационной безопасности туристов, а также страхования туристов, и 8 особенно с правовой точки зрения, проведено не было. Этим фактом обусловлен выбор темы диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере туризма, в том числе оказания туристских услуг, страхования туризма и возмещения вреда жизни, здоровью туристов в связи с необходимостью гражданско-правового обеспечения безопасности туризма. Предметом данного диссертационного исследования являются гражданско-правовые нормы, направленные на обеспечение безопасности в сфере туризма, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Целью диссертационного исследования является повышение эффективности правового регулирования обеспечения безопасности туризма по российскому законодательству, особенностей страхования и возмещения вреда, причиненного туристам на основе комплексного анализа отношений, возникающих в процессе осуществления туристской деятельности. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: - выявить соотношение понятий «туризм» и «туристская деятельность»; - определить гражданско-правовую природу безопасности туризма, дать определение понятиям «безопасность туризма» и «обеспечение безопасности туризма»; - исследовать законодательное регулирование обеспечения безопасности туризма, а также специфику предусмотренных законодательством мер, используемых для обеспечения безопасности туризма; - сравнить соответствие российской нормативной базы, регулирующей сферу обеспечения безопасности туристских услуг и международно-правовые акты, регулирующие данную сферу; 9 - проанализировать договорные отношения в сфере туризма, в том числе проблемы, связанные с гражданско-правовой ответственностью сторон договора оказания туристских услуг; - рассмотреть правовую базу добровольного и обязательного страхования в туристской деятельности, в том числе выявить специфику финансового обеспечения ответственности туроператора; - проанализировать коллизионные вопросы деликтных отношений в туризме; - сформулировать законодательства предложения с целью по совершенствованию повышения эффективности российского обеспечения безопасности туристов, как российских граждан, так и иностранных туристов в России, необходимых для успешного развития данной отрасли. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частные методы познания, в частности, формально-логический, методы системного и комплексного анализа, диалектический, сравнительно-правовой метод, анализ событийных данных (ивент-анализ), статистический и другие методы. Кроме того, автором использован системный подход и междисциплинарный метод, так как вопросы проблемы, рассматриваемые в диссертации, затрагивают теоретические положения как разных институтов гражданско-правовой науки, так и других наук (философии, политологии, менеджмента и др.). Нормативную базу исследования составили нормы Конституции Российской Федерации, международных нормативно-правовых актов, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» 1996 г., других законов, подзаконных правовых актов, материалы судебной практики в сфере туризма. Эмпирическая база исследования опиралась на корреляцию данных о правоприменительной практике в сфере туризма, статистических данных, мнений экспертов и непосредственных участников туристской деятельности 10 по вопросам обеспечения безопасности в сфере осуществления туристской деятельности, обеспечения надлежащего исполнения условий договора на туристское обслуживание, страхования в сфере туризма, а также защиты прав потребителей туристских услуг и на материалы научно-практических конференций и семинаров по проблемам правового регулирования туристской деятельности. При анализе рассматриваемых проблем использовались достижения современной юридической науки, в частности, гражданского права, международного частного права, а также других отраслей права. Научная новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении проблем, связанных с правовым регулированием безопасности предоставляемых туристских услуг, в связи с развитием отрасли и увеличением ее значимости в жизни страны. Автором проанализированы вопросы, которые не являлись ранее предметом изучения исследователей в данной области, в частности, выявлена правовая природа безопасности туризма, предложено авторское определение понятия «безопасность туризма», дана классификация безопасности туризма по субъектам и объектам; проанализирован гражданско-правовой аспект обеспечения безопасности туризма, выявлена роль гражданско-правового договора страхования в сфере туризма, как меры обеспечения безопасности туристов; проведено исследование функций органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать безопасность ее участников; рассмотрены проблемы, связанные с проблемами возмещения вреда жизни, здоровью туристов в России и за рубежом; определена специфика реализации права потребителей на информацию в сфере туризма, как меры обеспечения безопасности туристов. Кроме того, автором была доказана целесообразность введения обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации для совершения зарубежных туристских поездок. Система обеспечения безопасности туристкой деятельности рассмотрена автором как неотъемлемая часть туристкой деятельности. 11 На защиту выносятся следующие положения. 1. В результате проведенного исследования выявлено отсутствие общепризнанного определения «безопасность туризма», в связи с чем предложено совокупность авторское определение: гражданско-правовых «безопасность норм, туризма призванных - это обеспечить юридическую, имущественную и личную неимущественную, социальную, информационную, экологическую безопасность всех участников правоотношений в сфере туризма, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства». При этом «обеспечение безопасности туризма – это применение различных видов юридической деятельности, направленных на предупреждение и нейтрализацию угроз безопасности в сфере туризма, а также иные меры по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности объектов безопасности». 2. В целях повышения уровня обеспечения безопасности туристских услуг и уровня унификации правового регулирования туризма обоснована необходимость внесения изменений в ГОСТ Р 50644-2009 "Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов», установив не добровольный, а обязательный порядок применения положений ГОСТа. 3. Предложено включить туристскую деятельность в перечень п.2 ст. 8 «О порядке осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"6. Тем самым, туристская деятельность будет осуществляться на основе уведомительного порядка о начале осуществления предпринимательской деятельности, который представляется юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим выполнение работ и Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ"О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"// "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249 6 12 оказание услуг в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации перечнем работ и услуг. 4. Предложено внести изменения в абз. 17 ст. 14 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» дополнив его положением, что туроператоры и турагенты, организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, обязаны незамедлительно информировать о чрезвычайных происшествиях, произошедших с туристами (экскурсантами) во время прохождения маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов), по территории Российской Федерации не только органы исполнительной власти, отвечающие за туризм, но и доводить до заинтересованных лиц информацию о возникновении таких ситуаций, что обеспечит оперативное принятие мер по оказанию помощи пострадавшим туристам. 5. В соответствии с Законом "Об основах туристкой деятельности в РФ", страховой полис оформляется на русском языке и государственном языке страны временного пребывания. Однако, если туристская поездка совершается по нескольким странам, то страховой полис должен быть составлен на государственных языках всех стран, которые турист планирует посетить. При наступлении страхового случая на территории страны, на языке которой полис не был составлен, страховщик может отказаться от выплаты компенсации, так как страховой полис не составлен на государственном языке места временного пребывания туриста, то есть такой полис не будет иметь юридической силы. Если посещение данной страны входит в оплаченный тур и страховой полис не составлен на языке других стран, туроператоры могут получить подпись туристского агентства в данном государстве, что обеспечит гарантию выплат при наступлении страхового случая. Эту проблему можно решить в рамках договоров о правовой помощи по гражданским, уголовным и семейным делам. 6. Целесообразно введение обязательного медицинского страхования туристов, выезжающих за рубеж. Данная мера призвана обеспечить 13 своевременное и надлежащее обеспечение медицинской помощи туристам за рубежом. Таким образом, учитывая тенденции мирового развития туризма и мировой опыт, основываясь на данных о преобладании в РФ выездного туризма над въездным, предлагаем включить в ст. 17 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" 1996 г. положение об обязательном медицинском страховании российских туристов, выезжающих за рубеж. 7. Выявлена необходимость повышения ответственности туроператора (турагентства) при предоставлении информации туристам, дополнив ст.14 "Обеспечение безопасности туризма" Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ" положением об обязанности туроператоров информировать туристов непосредственно о наличии различных видов страхования, которые могут быть предоставлены в различных комбинациях в каждом конкретном случае. С одной стороны, этот пункт будет обязателен к исполнению для туроператоров (турагентов), а с другой - турист, будучи проинформированным туроператором (турагентом), сможет выбрать любую страховую компанию, предоставляющую подобные услуги, для заключения договора. 8. Изменить порядок предъявления требования в течение действия срока финансового обеспечения туроператора, изложенный в абз.3 ст.17.3 ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" 1996 г., на предъявление требования по факту возникновения требования. Абз.3 ст. 17.3 предлагаем дополнить фразой: "если истек срок действия финансового обеспечения, то турист и (или) иной заказчик может предъявить требование страховщику или гаранту, исходя из факта возникновения требования в течение срока действия финансового обеспечения". Данная мера представляется необходимой, так как из положений абз.3 ст.17.3 следует, что после окончания действия финансового обеспечения требования к страховщику не могут быть предъявлены. 14 Теоретическая представляет собой и практическая обоснование значимость важности исследования правового обеспечения безопасности туризма для успешного и эффективного развития туристских услуг. Сформулированные выводы и предложения по совершенствованию отечественного законодательства правотворческой и могут быть правоприменительной использованы деятельности. в Результаты, полученные диссертантом в ходе исследования, вносят определенный вклад в науку гражданского права, в такие его институты как страхование, обеспечение возмещения вреда из деликтных обязательств. Практическая значимость работы представляет собой положения и выводы, которые могут быть использованы для целей совершенствования гражданского обеспечения законодательства туристской эффективности в части деятельности, отечественного а правового также законодательства и регулирования для повышения реализации мер, направленных на развитие отрасли. Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть включены в учебный курс гражданского права, так и в спецкурс "Правовое регулирование безопасности туризма". Диссертация была обсуждена на кафедре частного права Института экономики, управления и права РГГУ. Отдельные ее положения были доложены на Международно-практических конференциях Юридического факультета ИЭУП РГГУ («60–летие всеобщей декларации прав человека и 15–летие Конституции Российской Федерации: итоги и перспективы. Материалы IΧ Международной научной конференции. Москва, 16 апреля 2009 г.»; «Эффективность законодательства в современных социально-экономических условиях. Материалы Χ Международной научной конференции. Москва, 15 апреля 2010 г.»), концепция диссертации и отдельные вопросы отражены в семи опубликованных работах. Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения и списка источников и литературы. 15 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, отмечается ее недостаточная научная разработанность, формулируются объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту. В первой главе – «Гражданско-правовая природа туризма по российскому законодательству» - проводится всесторонний анализ нормативно-правовых актов и научных исследований в области обеспечения безопасности туризма, исследуются понятия «безопасность туризма» и «обеспечение безопасности туризма» путем определения его составных элементов – субъектов и объектов правоотношений в сфере туризма и туристской услуги. В ходе проведенного исследования были сделаны следующие выводы. Характеристиками понятия «туризм» в современной юридической науке являются следующие признаки: свободное перемещение людей; перемещение людей на ограниченное время; перемещение людей с целью, не связанной с получением какого-либо вида дохода; наличие необходимой инфраструктуры для совершения подобного вида деятельности (материальной и/или законодательной) безопасность участников данной деятельности. Главными принципами обеспечения безопасности туризма должны стать принцип системности, определяющий комплексный подход к проблеме, и эффективности, позволяющий оценить достигнутые результаты. В главе показано, что необходимо рассматривать безопасность туризма как обеспечение безопасности непосредственных участников правоотношений в сфере туризма (туроператоров (турагентов), граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, реализующие права на отдых). Особенно безопасность туристов, так как по 16 сравнению с иными категориями участников данных правоотношений, они являются наименее защищенной группой. Основной целью законодательства о туризме должно являться создание таких условий для всех участников деятельности в сфере туризма, при которых безопасность является конституирующим понятием, на котором основываются все правовые нормы. Также для правильного применения норм необходимо наличие единообразных понятий в любом нормативном акте, прямо или косвенно относящемуся к сфере туризма. В параграфе 1.1. «Понятие и сущность туризма и обеспечение безопасности туризма» проведен анализ используемой терминологии, поскольку именно через нее раскрывается сущность многих явлений в туризме, уточняются понятия, употребляемые в этой сфере. Автор комплексно рассматривает систему обеспечения безопасности туризма. В ходе проведенного исследования были сделаны следующие выводы. Характеристиками понятия «туризм» в современной юридической науке являются следующие признаки: свободное перемещение людей; перемещение людей на ограниченное время; перемещение людей с целью, не связанной с получением какого-либо вида дохода; наличие необходимой инфраструктуры для совершения подобного вида деятельности (материальной и/или законодательной) безопасность участников данной деятельности. Главными принципами обеспечения безопасности туризма должны стать принцип системности, определяющий комплексный подход к проблеме, и эффективности, позволяющий оценить достигнутые результаты. В параграфе показано, что необходимо рассматривать безопасность туризма как обеспечение безопасности непосредственных участников правоотношений в сфере туризма (туроператоров (турагентов), граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, реализующие права на отдых). Особенно безопасность туристов, так как по 17 сравнению с иными категориями участников данных правоотношений, они являются наименее защищенной группой. Основной целью законодательства о туризме должно являться создание таких условий для всех участников деятельности в сфере туризма, при которых безопасность является конституирующим понятием, на котором основываются все правовые нормы. Также для правильного применения норм необходимо наличие единообразных понятий в любом нормативном акте, прямо или косвенно относящемуся к сфере туризма. В связи с резким возрастанием числа путешествующих также стали актуальными вопросы обеспечения безопасности туристских услуг. Несмотря на то, что само право на отдых не подвергается сомнению, до сих пор, как на международном уровне, так и в отечественной правовой науке не сложилось единое понимание терминов «туризм», «турист» и «безопасность туризма». Во многом это связано с тем, что дать четкое и всеобъемлющее определение термину «туризм», а исходя из данного определения «туристу», а также «безопасность туризма», довольно сложно, так как туристская деятельность сопряжена с большим числом выполняемых ею функций и большого числа форм проявления. На сегодняшний момент с принятием нового международно-правового акта в области туризма появляются новые определения. Исследователи в данной области также стремятся усовершенствовать существующие определения или предложить авторские. Некоторые из них представляются спорными, поскольку в них не отображены многие важные составляющие туризма. Отдельное внимание уделяется вопросам обеспечения безопасности туризма. Главными принципами обеспечения безопасности туризма должны стать принцип системности, определяющий комплексный подход к проблеме, и эффективности, позволяющий оценить достигнутые результаты. Целесообразно рассматривать безопасность туризма как обеспечение 18 безопасности участников правоотношений в сфере туризма (туроператоров (турагентов), граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, реализующих право на отдых). Предлагается следующее определение безопасности туризма – это совокупность гражданско-правовых норм, призванных обеспечить юридическую, имущественную и личную неимущественную, социальную, информационную, экологическую безопасность всех участников правоотношений в сфере туризма, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. В параграфе 1.2. «Законодательство РФ в области правового регулирования туризма: историко-правовые аспекты» рассматривается процесс становления Обосновывается правового необходимость регулирования правового туризма регулирования в России. туристской деятельности, которая назрела после распада СССР. В России договорные и иные обязательства в сфере туризма после распада СССР регулировались нормами Гражданского кодекса 1994 г. и Федерального закона "О защите прав потребителей" 1992 г., но эти два правовых документа не содержат специальных положений, связанных непосредственно со сферой туризма. Восполнил этот пробел Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в РФ" 1996 г. В силу развития туристских услуг в стране данных правовых актов было недостаточно для регулирования специфических отношений между всеми субъектами, вовлеченными в туристскую сферу. В настоящее время в российском законодательстве сфера туризма регулируется и другими законодательными актами. Также сформировалась договорная база межправительственных соглашений по визовым вопросам. В параграфе отмечается, что процесс нормотворчества в туризме продолжает развиваться. Эффективное правовое регулирование туризма возможно при обеспечении комплексного подхода к данной сфере услуг. Предоставляемые услуги 19 должны соответствовать нормам безопасности, а их качество должно стремиться к международным стандартам. Автором рассмотрены вопросы возникновения внедоговорных обязательств. Автор указывает, что положения, содержащиеся в ч. 3 ГК РФ значительно облегчают защиту прав и интересов российских туристов за рубежом при возникновении внедоговорных обязательств. В параграфе 1.3. «Международно-правовое регулирование вопросов безопасности туризма» проведен анализ основных международных нормативно-правовых актов в сфере туризма, также проанализированы декларации Всемирной туристской организации, являющейся специализированным учреждением ООН. В диссертации показано, что в декларациях обобщен мировой опыт по обеспечению безопасности туризма и даются рекомендации для улучшения ситуации в сфере предоставления туристских услуг. Несмотря на декларативный характер, данные документы являются важным фактором развития мирового туризма, улучшения международных стандартов предоставления туристских услуг. Они способствуют эффективному развитию национальных законодательств, являясь ориентиром. В данном параграфе проводится классификация межправительственных соглашений Российской Федерации по визовым вопросам. Автор выделяет следующие категории соглашений: соглашения, устанавливающий государствами; оформления особенностью безвизовый соглашения, виз (особый развития режим между устанавливающие или упрощенный данного договаривающимися упрощенный режим). направления порядок Характерной международного сотрудничества РФ автор называет стремление Российской Федерации развивать заключать межправительственные соглашения, устанавливающие безвизовый режим. Двусторонняя основа для подобных соглашений представляется наиболее эффективной. 20 Вторая глава диссертации «Правовые средства как мера обеспечения безопасности туризма» посвящена проблемам легального обеспечения безопасности туризма. В параграфе 2.1. « Роль государственных органов управления туризмом в РФ» рассмотрены и систематизированы органы исполнительной власти, осуществляющие управление туризмом Деятельность данных структур характеризует государственные механизмы, необходимые для обеспечения регулирования туристской деятельности, и в частности, обеспечения безопасности в сфере туризма. В диссертации показано, что для внесения каких-либо изменений в деятельность государственных органов, обеспечивающих безопасность туризма необходимо исходить из принципа системности, следует избегать дихотомии между легальным обеспечением безопасности туризма органами исполнительной власти и теоретическим. Параграф 2.2. «Особенности договора на туристское обслуживание: обеспечение безопасности туризма» выявлены проблемы, связанные с исполнением обязательств по договору на туристское обслуживание, определена правовая природа понятия «туристская услуга». Отмечается, что на этапе заключения договора между поставщиком и потребителем туристского продукта происходит письменное закрепление пакета услуг (заключение договора), который предстоит осуществить в будущем (ст.422, 432 ГК РФ). Нормы п. 2 ст. 779 ГК РФ и положения ст. 6 Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» 1996 г. относят договор оказания услуг по туристическому обслуживанию к договорам возмездного оказания услуг, поэтому к договору о реализации туристского продукта применяются правила, установленные Главой 39 ГК РФ и Гл. 3 Закона «О защите прав потребителей» 1996 г. Автор утверждает, что договор возмездного оказания услуг является консенсуальным, двусторонним и возмездным. Предметом договора на туристское определенных обслуживание действий по выступает совершение предоставлению туристских исполнителем услуг или 21 осуществление им определенной деятельности в отношении определенного заказчика туристского продукта, поэтому важнейшей его характеристикой является качество оказываемых услуг. Комплекс действий по осуществлению всех предусмотренных в договоре услуг и будет фактическим выполнением договора, то есть исполнением обязательства. Основная защита потребителя в сфере туризма заключена в договоре между ним и поставщиком услуги. Поэтому турист должен крайне внимательно ознакомиться с договором и обращаться за разъяснениями к сотруднику компании, который в свою очередь обязан добросовестно ответить на все вопросы. В договоре обязательно должны быть прописаны все пункты, установленные в ст. 10 ФЗ "Об основах туристкой деятельности в РФ" 1996 г., а также он должен соответствовать нормам Закона "О защите прав потребителей" 1996 г. и нормам российского законодательства. Автором утверждается, что туристский договор порождает права и обязанности для всех его участников, поэтому права туроператора (турагента) должны соответствовать обязанностям туриста, и наоборот. В параграфе 2.3 «Значение права на информацию в обеспечении безопасности в туризме: разрешение споров» указано, что гражданскоправовое регулирование экономических отношений по оказанию услуг достигается с помощью различного рода обязательств. Обязательства по оказанию нематериальных услуг, к которым относится туризм, не получают овеществленного выражения. Достижение полезного эффекта услуги зависит и от того, как происходит ее потребление. Автор выделяет особенности предоставления поставщиком туристских услуг: потенциальный турист может только дистанционно ознакомиться с услугами, которые ему будут оказаны посредством каталогов, проспектов, фотоснимках или других цифровых, печатных или иных носителях (ст. 497 ГК РФ); процесс осуществления поставки (производства) услуги является также и процессом ее потребления, то есть присутствует одновременность процессов; оказанную 22 услугу нельзя вернуть, не оказанную или не должным образом оказанную услугу также нельзя вернуть, можно только говорить о возмещении морального или материального вреда потребителю (ст.15 ГК РФ); оказание услуги часто происходит за пределами государства, в котором был подписан договор между поставщиком и потребителем услуги (если брать выездной туризм) или в пределах государства, но на расстоянии от места постоянного проживания потребителя данной услуги (в случае внутреннего туризма). В работе указывается, что при исследовании вопросов, связанных с услугами, необходимо учитывать важность предоставления другой услуги информации. Туроператор, турагент обязаны представить туристу и (или) иному заказчику полную и достоверную информацию при заключении договора о реализации туристского продукта. Автор подчеркивает, что непосредственный исполнитель услуг в сфере туризма несет прямую ответственность не только за свои действия, но и за действия своих представителей, то есть тех, кто выполняет его поручения по организации отдыха (ст. 401 ГК РФ, ст. 9 ФЗ "Об основах туристкой деятельности в РФ" 1996 г.) Организатор несет ответственность за ущерб (моральный и материальный), который был причинен туристу из-за некачественного или неполного исполнения указанных в договоре услуг (ст. 403 ГК РФ). Третье лицо, принимая участие в исполнении туристского обязательства, юридически не заменяет организатора путешествий, поэтому оно не вступает в правовые отношения с клиентом, а лишь фактически осуществляет те действия, совершить которые обязан должник. Третье лицо не находится в правовой связи с туристом, но вступает с ним в фактические отношения, так как непосредственно оказывает туристские услуги, то есть третье лицо не является объектом основного обязательства. Третье лицо связано договором с заказчиком туристских услуг (туроператором), то есть обязательства третьего лица вытекают из договора между ним и непосредственным организатором путешествия. 23 Туроператор в свою очередь остается в правоотношениях с туристом до полного прекращения обязательств по договору. В работе показано, что в соответствии с законодательством РФ надлежащим исполнением обязанностей со стороны исполнителя будет считаться исключительно предоставление услуг, содержащихся в заключенном между исполнителем и потребителем договоре, выполненных в надлежащие сроки и в полном объеме. Глава третья «Договор страхования в туризме как мера обеспечения безопасности туризма» посвящена специфике страхования в туризме, как одного из важных гражданско-правовых институтов, так как развитая система страхования как вида предпринимательской деятельности уменьшает бремя бюджетной системы, а страховщики создают страховые фонды, из средств которых погашается ущерб при наступлении страхового случая. В параграфе 3.1 «Виды и содержание договора страхования в туризме» исследованы проблемы, связанные с оформлением договора страхования туристов, его содержанием и видами страхования в туризме. Возможности института страхования довольно обширны. На сегодняшний день страховой полис является в большинстве случаев обязательной составляющей частью пакета документов, которые необходимы туристу при выезде за рубеж. Но важно не само наличие полиса, а его содержание, то есть условия, на которых туристу оказывается помощь при наступлении страхового случая. Говорить о наличии отлаженного механизма регулирования такой специфической деятельности как страхование в туризме еще преждевременно. Только летом 2009 года с внесением поправок в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» были созданы такие условия, при которых осуществление правового регулирования страхования в туризме стало насущной необходимостью. Субъектами страхования в сфере туристских услуг выступают, с одной стороны, туроператоры, а с другой туристы. Страхование защищает туроператоров от страховых рисков, а туристов - при наступлении страхового случая. Достижение этой цели 24 возможно только при условии отлаженного механизма действий участников правоотношений. Автор отмечает, что в российском законодательстве отсутствует определение страхового случая, однако в ст. 942 ГК РФ указано, что страхователь и страховщик при заключении договора должны достигнуть соглашение, в частности, и о характере события, на случай наступления которого осуществляется страхование, то есть страхового случая. Таким образом, страховщик и страхователь имеют свободу выбора определения страхового случая. Под страховым случаем традиционно понимается предусмотренное в договоре страхования событие, которое произошло или которое может произойти в рамках действия договора страхования, то есть после его заключения и до окончания действия. В работе указывается, что по действующему законодательству туроператор (турагент) только по требованию туриста может оказать содействие в предоставлении иных услуг страхования. То есть турист может быть не ознакомлен с тем, какие еще виды страхования может предоставить ему компания, занимающаяся организацией его отдыха. В ст. 14 Гл. 7 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ" 1996 г., посвященной безопасности туризма, отсутствует пункт об информации туриста о видах страхования. Данный перечень может быть дополнен пунктом: "о видах страхования в объеме, необходимом для совершения путешествия". Это позволит информировать туристов непосредственно о наличии иных видов страхования, которые могут быть предоставлены в различных комбинациях в каждом конкретном случае. Остаются пробелы, связанные с информацией о видах страхования в туризме. В классификации видов страхования в Законе «Об организации страхового дела в РФ» (ст. 32.9) отсутствует пункт о таком специфической страховой деятельности как страховании в туризме. При наличии различных видов страхования в туризме, лица, занимающиеся организацией отдыха не имеют обязательств предоставлять потенциальным туристам информацию о наличии всех видов страхования. 25 Автор утверждает, что, исходя из права гражданина РФ на защиту, учитывая тенденции мирового развития, основываясь на данных о преобладании выездного туризма над въездным, необходимо включить в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" 1996 г. положение об обязательном медицинском страховании российских туристов, выезжающих за рубеж. В параграфе 3.2. «Правовая природа договора страхования гражданской ответственности туроператоров» проанализированы вопросы, связанные с договором страхования гражданской ответственности туроператоров. Туроператор, в связи с поправками, внесенными в Закон "Об основах туристской деятельности в РФ" 1996 г. обязан иметь финансовое обеспечение в виде либо банковской гарантии, либо договора страхования гражданской ответственности туроператора (Гл.7.1). Туроператор имеет право выбора вида финансового обеспечения. Автором доказывается, что туроператор, ставший турагентом, не только терпит убытки от реорганизации бизнеса, но и из-за ранее заключенных договоров страхования ответственности. Формально для отзыва средств туроператору необходимо получить выписку из реестра туроператоров, в которой подтверждается, что компания исключена из данного реестра, так как больше не осуществляет операторскую деятельность (ст.4.1 ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ"). На практике это зависит от политики компании-страховщика. Ст.17.1 Закона «Об основах туристской деятельности в РФ» устанавливает, что "договор страхования ответственности туроператора не может быть расторгнут досрочно, а банковская гарантия, выданная туроператору, не может быть отозвана". Поэтому фактически расторгнуть договор страхования гражданской ответственности туроператора невозможно. Исключенный из реестра туроператор должен будет обращаться в суд для возврата денег, так как договор страхования гражданской ответственности будет продолжать свое действие. Получается ситуация, когда договоры продолжают действовать и 26 имеют юридическую силу, а компания-туроператор исключена из реестра, при этом данное положение противоречит Гражданскому кодексу РФ и закону о туризме. Исходя из этого, с целью приведения в соответствие положений Закона «Об основах туристской деятельности в РФ» и ГК РФ автор предлагает изменить формулировку ст. 17.1 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ»" "Требования к предоставляемому финансовому обеспечению" в части условий досрочного расторжения договора страхования ответственности туроператора и отозвания банковской гарантии (абз.10 ст.17.1 Закона) и ввести принцип досрочного расторжения договора страхования ответственности туроператора и отзыва банковской гарантии в порядке, установленном законодательством РФ". Автор выделяет непрерывности также действия проблему, договора связанную страхования с принципом ответственности туроператора или банковской гарантии (ст.17.1, абз. 2 ст.17.3, ст.17.5. ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»). Данная мера призвана обеспечить безопасность туристов от недобросовестных предпринимателей и недопустить таковых на рынок. Однако данное положение приводит к выводу, что после окончания действия финансового обеспечения требования к страховщику не могут быть предъявлены. Для устранения данного пробела автором предложено изменить принцип предъявления требования в течение действия срока финансового обеспечения, заложенный в абз. 3 ст. 17 Закона «Об основах туристской деятельности в РФ» на принцип предъявления требования по факту возникновения требования. В заключении формулируются основные выводы диссертационного исследования. 27 Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора: 1. Шаруева М.В. Развитие правотворческой деятельности в сфере туризма и стратегия развития туризма в Российской Федерации до 2015 г. // Юриспруденция. 2009. № 15. - 0,5 п.л.; 2. Шаруева М.В. К вопросу о страховании в туризме // Законы России. 2010.№ 2. – 0,3 п.л.; 3. Шаруева М.В. О Стратегии развития туризма в России // Законы России. 2010. № 5. – 0,3 п.л.; 4. Шаруева М.В. Обеспечение безопасности туризма в системе национальных стандартов // Законы России. 2010. № 9. – 0,25 п.л.; 5. Шаруева М.В. Проблема эффективности в правовом регулировании туризма // Вестник Российской экономической академии имени Г.В. Плеханова. 2010. №2 (32). – 0,3 п.л. 6. Шаруева М.В. Право потребителей на информацию в туризме: разрешение споров // Философия Наука Культура. Сборник статей. 2010. Выпуск № 4. – 0,5 п.л.; 7. Шаруева М.В. Законодательство РФ в области правового обеспечения туризма: историко-правовые аспекты // Философия Наука Культура. Сборник статей. 2010. Выпуск № 4. – 0,5 п.л.;