Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный Исследовательский Университет «Высшая школа экономики» Факультет государственного и муниципального управления Кафедра управления государственными и муниципальными заказами БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА На тему «Оценка регулирующего воздействия законодательства в сфере государственных закупок 1997-2012 гг.» Студент группы № 493 Пашовкина Юлия Юрьевна Научный руководитель профессор Кузнецова Ирина Владимировна Рецензент преподаватель Маслова Наталья Сергеевна Москва, 2013 год 2 Содержание Введение……………………………………………………………....……....4 Глава 1. Оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ……………..….…11 1.1.Цели закона……………………………………………………………...12 1.2. Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе……..………………………18 1.2.1. Государственные и муниципальные заказчики…………………..19 1.2.2. Поставщики продукции, работ и услуг для компаний..…………20 1.2.3. Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом………………………..……...….21 1.2.4. Иные заинтересованные лица……………………………………...22 1.3. Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок……………………………………………………………………….22 1.4. Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам участников хозяйственной деятельности…………………….28 1.4.1. Разработка документации………………………………………….29 1.4.2. Оценка издержек введения Закона 94-ФЗ в действие………….…29 1.5. Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона...36 1.6. Дополнительные риски и потери заказчиков, действующих в соответствие с 94-ФЗ.………………………………………………………..37 1.7.Выводы и рекомендации………………………………………………..38 1.7.1. Выводы………………………………………………………………38 1.7.2. Рекомендации……………………………………………………….40 Глава 2. Прогноз регулирующего воздействия ФКС………………….43 2.1. Цели закона………………………………………………………….......44 2.2. Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе…………………….…..…..50 3 2.2.1. Государственные и муниципальные заказчики…………………..50 2.2.2. Поставщики продукции, работ и услуг для компаний………..…..52 2.2.3. Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом.…………………………….…...52 2.2.4. Иные заинтересованные лица……………………………………...53 2.3. Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок……………………………………………………………………….54 2.4. Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам и рискам участников хозяйственной деятельности……………57 2.5. Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона....61 2.6.Выводы и рекомендации………………………………………………..62 2.6.1. Выводы………………………………………………………………62 2.6.2. Рекомендации…………….………………………………………….64 Глава 3. Механизмы устранения недостатков регулирующего воздействия 94-ФЗ в ФКС……………………….………………………….67 Заключение………………………………………………………………….88 Библиографический список……………………………….………………95 4 Введение Вопрос реформирования государственных и муниципальных закупок в России сегодня довольно актуален в свете принятия нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС), обсуждение которого продолжалось в течение года. Хотя это уже далеко не первая попытка совершенствования закупочной системы в нашей стране, именно данный сначала законопроект, а потом и закон привлекают большое внимание широкой общественности. Первый нормативно-правовой акт по государственным закупкам издал царь Алексей Михайлович Указ от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сахара». Однако детальные описания правил размещения государственных заказов впервые встречаются в законодательных актах, начиная с эпохи Петра I1. Так что российские государственные закупки имеют довольно долгую и бурную историю нормативного регулирования. В своей работе я бы хотела рассмотреть гораздо более поздний период. Перестройка начала 90-х годов прошлого века дала начало современной истории Российских государственных закупок, в которой И.В. Кузнецова выделяет 4 этапа2. Этап 1: 1991-1994 годы. Характеризуется в первую очередь переводом механизмов российской экономики с плановых централизованных на рыночные. Принимаемые в этот период нормативные акты содержат в себе еще много признаков старой системы размещения государственных заказов. Однако 1 уже в этом постановлении была провозглашена идея Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы ГУ-ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении».//И.В. Кузнецова. - Москва, 2007. – с.35 2 Смирнов В.И. Формирование российской законодательной базы по госзакупкам. История вопроса. Часть 2. //ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2007. № 2 5 конкурсного размещения государственных заказов и введено понятие государственный контракт. Этап 2: 1994-1997 годы. В декабре 1993 года принята новая Конституция Российской Федерации. В связи с ее принятием начался второй этап развития современной отечественной системы общественных закупок. В конце 1994 года был принят пакет законов о государственных закупках, которые действуют и по настоящее время. Общая характеристика этого этапа регламентация закупочной деятельности для федеральных государственных нужд. Этап 3: 1997-2005 годы. Начиная с этого периода, рассмотрим подробно нормативное регулирование системы закупок. Поворотным пунктом и началом третьего этапа развития государственных закупок в России стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». В его основу был положен проект UNCITRAL - типовой закон о государственных закупках, подготовленный для развивающихся стран в Комиссии ООН по регулированию международной торговли3. Устанавливается обязательность публичного размещения заказов на конкурсной основе для государственных нужд как для федеральных органов власти и организаций, так и для органов власти и организаций субъектов Российской Федерации. Этот Указ стал важным этапом в становлении системы закупок России. Тем не менее, у него был ряд существенных недостатков. В частности, Указ не создавал систему правоприменения 3 и не Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы// А.А. Яковлев.- ОНС.- Российская Академия наук, 2012 6 предусматривал реальных санкций за любые нарушения прав поставщиков и отсутствие информации об аукционе. Как указывалось в докладе по экспертизе госзакупок России, сделанном Всемирным банком в 2001 году, в России отсутствовали адекватные условия, обеспечивающие прозрачность размещения заказов, отсутствовали требования для объективности в составлении технических спецификаций; имелась возможность переговоров после того, как были поданы предложения поставщиков; отсутствовала должная компетентность понимания условий специфики отдельных закупок4. Этап 4: 2005 год – 2012 год. Новый Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» реформирует всю сферу государственных закупок и открывает четвертый этап развития современного российского закупочного законодательства. Принятый в 2005 году новый закон о государственных закупках в рамках контекста административной реформы, был нацелен на внедрение справедливых, прозрачных, конкурентных и экономически эффективных закупочных процедур. Приняв новый закон, федеральное правительство установило единую систему государственных закупок для всех органов государственной власти и муниципальных заказчиков. Принуждение к исполнению этих законов осуществляется арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Кроме того, надзор за этой сферой, кроме контроля над государственным оборонным заказом, осуществляется на федеральном уровне - Федеральной Антимонопольной Службой (ФАС), и на уровне 4 Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы ГУ-ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении».//И.В. Кузнецова. - Москва, 2007. – с.40 7 субъектов РФ или муниципалитетов - соответствующим уполномоченным надзорным органом5. Несмотря на все эти регулярные поправки и изменения в 94-ФЗ, российское законодательство в сфере государственных и муниципальных закупок данный законодательный акт не привёл к оптимизации закупочной системы, и сейчас находится на пороге очередных крупных реформ. Прежде всего, несмотря на значительные улучшения по сравнению с Указом № 305, в 94-ФЗ есть целый ряд недоработок, которые привели к дальнейшим реформам. Во-первых, 94-ФЗ игнорирует тот факт, что не все виды товаров можно приобрести по критерию самой низкой цене, так как он больше ориентирован на закупку простой и стандартизированной продукции. Во-вторых, существуют серьезные проблемы не только в обеспечении качественной продукцией, но и поставкой товара в сроки. Втретьих, заказчики часто сталкиваются с фирмами-однодневками при заключении договора, которые исчезают после получения авансового платежа6. Таким образом, 94-ФЗ, несмотря на административный и информационный прорыв, привёл к многочисленным экономическим провалам, повышению коррупционной ёмкости и неэффективности системы закупок. Как уже упоминалось ранее, вопрос дальнейшего реформирования системы закупок и выработки механизмов, которые могли бы преодолеть назревшие проблемы в этой области, волнуют не только разработчиков нового закона, но и тех, чья деятельность им непосредственно регулируется. В России тема несовершенства закупочного законодательства и возможных путей его изменений затрагивается в работах НИУ ВШЭ: Демидовой О., Кузнецовой И., Подколзиной Е., 5 Construction in 35 jurisdiction worldwide 2012 .Russian by Kamil Karibov and Olga Chaykovskaya// Getting the deal through. – p.168-175etting 6 Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы// А.А. Яковлев.- ОНС.- Российская Академия наук, 2012.с.54-69 8 Яковлева А. и ряда других авторов. Есть также аналитические отчёты и публикации Федеральной службы государственной статистики (Росстат), Национальной Ассоциации Институтов Закупок (НАИЗ), Федеральной Антимонопольной службы (ФАС), Счётной Палаты Российской Федерации и ряда других органов государственной власти. Помимо российских источников в зарубежной литературе вопрос эффективности, прозрачности и открытости системы закупок присутствует в отчётах и публикациях, нормативно-правовой базе, статистической информации и исследованиях The World Bank и других международных организаций. Актуальность выбранной мною темы заключается в том, что ни при принятии, ни уже в период активного применения 94-ФЗ не проводилась оценка его регулирующего воздействия, т.е. не было количественного подсчёта выгод и издержек для основных групп лиц, деятельность которых регулируется законом. Прогноз регулирующего воздействия в отношении нового закона о ФКС в переходный период позволит также в дальнейшем определить основные выгоды и издержки для заинтересованного круга лиц, возможное повышение эффективности после его вступления в силу. Цель работы: проведение сравнительного анализа регулирующего воздействия законодательства в сфере закупок на эффективность закупочной деятельности в государственном и муниципальном секторах. Объект исследования: процесс изменений в законодательстве в сфере управления государственными и муниципальными закупками за последние пятнадцать лет. Предмет исследования: законодательство Российской Федерации о закупках в период 1997-2012 гг. 9 Для достижения поставленной цели и раскрытия тематики необходимо решить ряд задач: 1) провести оценку регулирующего воздействия Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд»; 2) предложить общие рекомендации по дальнейшему развитию законодательства в закупочной сфере; 3) дать прогноз регулирующего воздействия нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС) в переходный период; 4) рассмотреть были ли решены проблемы действующего законодательства в законе о ФКС, с помощью каких механизмов; 5) дать общие рекомендации по устранению возможных «пробелов» в новом законе и дальнейшему реформированию системы закупок в России. В процессе работы была применена совокупность теоретических и эмпирических методов. Прежде всего, это изучение нормативно правовых актов в сфере закупок, правоприменительной выкладки, их практики, сравнительный анализ, моделирование, анализ статистические количественная оценка и системный анализ исследуемых явлений и результатов. Данная работа помимо введения и заключения состоит из трёх частей, в которых решаются поставленные ранее задачи. В первой части описывается оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ: коллизии в заявленных целях закона, перечень лиц, деятельность которых регулируется данным законодательным актом, количественный подсчёт выгод и издержек, получаемых кругом заинтересованных лиц в результате применения 94-ФЗ, их сопоставление, а также описываются общие выводы 10 и рекомендации по основным направлениям дальнейшего реформирования системы закупок. Во второй части даётся прогноз регулирующего воздействия нового Федерального закона о ФКС в переходный период по тем же ключевым параметрам, что и 94-ФЗ, но с той лишь разницей, что в данном случае количественный анализ невозможен по всем пунктам. И в третьей части рассматривается, были ли решены проблемы действующего законодательства в законе о ФКС, с помощью каких механизмов, а также предлагаются рекомендации по устранению тех, «пробелов», которые ещё существуют в российском законодательстве о закупках. Практическая применимость и значимость работы заключается в том, что сравнительный анализ регулирующего воздействия законодательных актов позволит оценить возможные выгоды и издержки принятия нового закона для различных групп лиц, деятельность которых регулируется этим законом, ещё на стадии разработки подзаконных актов и внедрения нового закона для того, чтобы негативные последствия от неправильных решений не приводили к разрушению всей закупочной системы страны. 11 Глава 1. Оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ Оценка регулирующего воздействия проводится в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ от 31.08.2010 N398 "Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия" и порядком проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, утверждённым приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 ноября 2011 г. № 634. При проведении оценки регулирующего воздействия основное внимание уделено следующим вопросам: 1. Определение проблем, на решение которых направлено принятие Закона, соотношение установленных целей Закона и выявленных проблем, возможность решения существующих недоработок иными правовыми, информационными или организационными средствами. 2. Определение и характеристика основных групп участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты новым правовым регулированием. Обоснованность включения в число субъектов регулирования различных групп. 3. Выявление и количественная оценка потенциальных выигрышей от применения Закона. 4. Выявление положений закона, которые могут привести к существенным дополнительным издержкам осуществления экономической деятельности субъектами регулирования и иными затронутыми группами, количественная оценка таких издержек. 5. Сопоставление выгод и издержек разных групп участников экономических отношений и общественных издержек и выгод. 12 6. Определение скорректированы с положений учетом Закона, проведенной которые оценки должны быть регулирующего воздействия. Рассмотрим теперь более подробно каждый из этих пунктов применительно к Федеральному Закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". 1.1. Цели закона. Принятие 94-ФЗ в 2005 году было направлено на устранение существующих на тот момент проблем в закупочной системе страны. Прежде всего, проблема коррупции и сговора в отношениях между заказчиками и поставщиками или только между поставщиками для получения контракта. К тому же проблема отсутствия конкуренции, вследствие чего не было эффективных механизмов для экономии бюджетных средств. В целом необходимо было создать реально действующее законодательство, устанавливающее чётко регламентированные процедуры закупок, требования к поставщикам, обязанности и ответственность сторон. Необходимо было восстановить доверие к государственным органам, повысить мотивацию для участников и использовать государственный заказ как эффективный инструмент экономической политики. В соответствии с п.1.ст.1. 94-ФЗ, в его цели входит обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, 13 обеспечения гласности предотвращения и коррупции прозрачности и других размещения злоупотреблений заказов, в сфере размещения заказов. Указанный в законе перечень целей является чрезмерно обширным и во многом внутренне противоречивым, больше похожим на задачи, поскольку цель закупок – обеспечение удовлетворения потребностей государственных и муниципальных заказчиков. Цель «обеспечение единства экономического пространства» позволяет преодолеть множественность региональных и муниципальных норм размещения заказа и размытость федерального законодательства. Главное отягощение реализации этой, безусловно, правомерной цели закона – наличие неясности и коллизий в самом 94-ФЗ, множественность прочтения норм как в досудебном, так и в судебном обжаловании, фактическое манипулирование нормами заказчиками, поставщиками и контролирующими органами. Хотя в целом можно отметить достижение данной цели, она является слишком общей, не специфичной для данного Закона. Остальные объявленные в законе цели можно рассмотреть в логической связке, поскольку достижение одной из них напрямую зависит от исполнения условий другой. Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников требует выполнения двух необходимых условий – усилий заказчика по организации закупок и развитого предложения объекта закупки. Условия предложения частично являются объективной характеристикой рынка, но частично – результатом конкуренции. В свою очередь, конкуренция на стороне предложения зависит от возможностей всех потенциальных конкурентов предлагать покупателю лучшие условия. В этом контексте развитая добросовестная конкуренция способствует эффективности закупок. Условием 14 конкуренции служит отсутствие ограничений участия потенциальных поставщиков в закупке, в том числе со стороны непрозрачности. Таким образом, можно увидеть взаимосвязь сразу трёх целей – эффективности расходования средств бюджета, развития добросовестной конкуренции и расширение возможностей для участия физических и юридических лиц. В целом проблему эффективности закупочных процедур можно рассматривать с двух позиций. Представители ФАС делали акцент на экономии бюджетных средств в результате снижения цен на торгах за счет внедрения формализованных процедур размещения госзаказов, предусмотренных 94-ФЗ7. Представители госзаказчиков говорили о систематических проблемах, связанных с обеспечением качества закупок, включая исполнение контрактов, срыв сроков, низкое качество товаров, работ и услуг, которые поступают по госконтрактам от поставщиков, отобранных по процедурам 94-ФЗ8. По их мнению, закон не позволяет полностью учитывать квалификацию и деловую репутацию поставщиков. В результате у заказчиков возникают проблемы, так как их основная деятельность и выполнение ими своих функций в существенной мере зависят от своевременных и качественных поставок по госзаказам9. Выделяют ещё одну существенную проблему, которая мешает достижению целей законодательства. Она связана с тем, что в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса все запланированные закупки необходимо проводить в течение календарного года. Средства, выделенные данной организации и неизрасходованные ею до конца календарного года, должны быть возращены в бюджет. При этом она 7Артемьев И. Ю. Наши союзники — и президент, и председатель правительства //Новая газета. 2010. 22 дек. В сентябре 2011 г. представители ФАС оценивали суммарную экономиюбюджетных средств в результате применения 94-ФЗ в 1,2 трлн руб. (см.: Артемьев И.Через три года мы схватимся за голову — растащат все, что есть // РБК daily. 2011. 5 сент.). 8 Рожков М. А., Балаева О. Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: взгляд заказчика// Госзаказ: правление, размещение, обеспечение. 2009. № 18. C. 62—80 9 Система госзакупок: на пути к новому качеству / Доклад ВШЭ // Вопросы экономики.2010. № 6. С. 88—107. 15 может столкнуться с сокращением бюджетного финансирования в следующем периоде, так как «неосвоение средств» вышестоящие инстанции обычно воспринимают как свидетельство неэффективности данной бюджетной организации и ее руководителей. Как следствие, руководители бюджетных организаций заключают неформальные договоренности с поставщиками, не выполнившими свои обязательства: госконтракты закрывают и оплачивают в текущем году под обещания устранить недоработки или допоставить соответствующие товары и услуги в начале следующего года. Очевидно, что такие неформальные договоренности создают питательную почву для коррупции. Данную проблему называют «эффектом IV квартала», поскольку именно в этот период из-за необходимости закрыть действующие госконтракты добросовестным заказчикам сложнее воздействовать на поставщиков, а для недобросовестных поставщиков, напротив открываются широкие возможности оппортунистического поведения и давления на заказчиков10. Вследствие чего возникают коллизии сразу по двум целям – экономия бюджетных средств и предотвращение коррупции. Решение задачи повышения эффективности за счет развития конкуренции может быть результативно достигнуто с помощью широкого круга инструментов. Если заказчик действует в конкурентных условиях, то он объективно заинтересован в повышении эффективности закупок, поскольку они позволяют снижать издержки, а, следовательно, повышать конкурентоспособность и экономию бюджетных средств. Главными инструментами повышения эффективности закупок служит правильная организация полномочий по планированию и осуществлению закупок – квалификация и добросовестность ответственного лица, подкрепленная стимулирующими условиями контракта и внутренним контролем его деятельности. 10 Яковлев А.А., Демидова О.А., Балаева О.Н. Причины снижения цен на торгах и проблемы исполнения госконтрактов (Эмпирический анализ на основе микроданных). Вопросы экономики, 2012, 1, с.65-83. 16 Поскольку развитие конкуренции является необходимым условием повышения эффективности, беспрепятственный доступ то любого также лица, следует обеспечить имеющего возможности выполнения условий контракта к состязательному процессу. Тем не менее, несмотря на тот факт, что данное предложение преследует позитивные цели, его положительный эффект проявится в полной мере только в условиях «идеального» рынка, т.е. на нём представлены «атомизированные» фирмы, однородный товар, отсутствие асимметрии информации, добросовестная конкуренция и отсутствие заинтересованности в личной выгоде у участников. Так как данный рынок является скорее теоретической моделью, чем реальностью, то расширение числа участников необязательно приведёт к увеличению добросовестной конкуренции. Тем не менее, законодательно был установлен закрытый перечень критериев, на основании которого осуществляется допуск поставщиков. К положительным моментам данной нормы можно отнести то, что была ограничена возможность «заточки» требований под определённого поставщика, хотя, в тоже время, не только был открыт доступ и для недобросовестных поставщиков, но и при этом не учитывается специфика закупаемой продукции. В данной ситуации возникают благоприятные условия для развития коррупции в закупочной деятельности. Для её предотвращения и служат такие цели как развитие конкуренции и обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов. По данным центра антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International», воздействие коррупции составляет в среднем 10-25%, а в некоторых случаях достигает 40-50% от общей стоимости заключаемого контракта11. Борьба с коррупцией в данной сфере затрудняется комплексностью государственных закупок, а в условиях ограниченной прозрачности 11Curbing corruption in public procurement, Handbook/ Transperancy International, 2006, p.13. 17 закупочного цикла трудно выявить правонарушения на начальных этапах, хотя риск возникновения коррупции существует на каждой из стадий. Несмотря на то, что повышение прозрачности направлено на борьбу с коррупцией, об однозначности эффекта применения данной меры сказать нельзя. Существует ряд работ, в которых показывается обратный эффект от повышения прозрачности. Например, Стинглер (1964) утверждал, что прозрачность процессов государственных закупок облегчает существование картельного сговора, так как в данном случае можно быстро выявить и наказать дезертирующие фирмы12. В работе «Руководство по закупкам»13 Густаво Пига показывает механизм взаимосвязи прозрачности и коррупции: «Прозрачность рынка облегчает существование сговоров, поскольку отклонения от соглашения становится легко обнаружить конкурентам и они оперативно могут принять ответные меры. Таким образом, сговор становится легче поддерживать, когда цены легко наблюдаемы». Таким образом, достижение цели не всегда приносит положительные результаты. Тем не менее, несмотря на неоднозначность положительного эффекта от повышения прозрачности, в России существуют определённые сложности с открытостью и прозрачностью госзакупок, трудности при нахождении необходимых данных для анализа функционирования системы. Для подобного анализа логично было бы использовать данные о закупках, размещаемые на портале www.zakupki.gov.ru. На портале можно найти информацию о конкретном поставщике или заказчике, а также о конкретной закупке, но нельзя получить данные для простых аналитических операций (включая расчет средних цен по однородным 12Stingler, 13 G.J. (1964). A theory of Oligopoly, Journal of Political Economy, 72, 44-61 Руководство по закупкам [Текст] : учеб.пособие / под ред. Н. Димитри, Г.Пига, Дж. Спаньоло; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – с.695 [9] с. 18 товарам), а также об условиях закупок для групп товаров14. С начала 2011 г. на обновленной версии портала, наконец, появились работающие функции поиска, однако систематический анализ данных по-прежнему не возможен. В итоге, можно наблюдать, что ни одна из поставленных целей не достигается в полной мере, кроме единства экономического пространства, хотя данную цель сложно назвать специфичной для этого законодательно акта. Ни экономия бюджетных средств, ни развитие конкуренции, ни обеспечение прозрачности, ни предотвращение коррупции не достигается в рамках 94-ФЗ. Расширение возможностей для участия в размещении заказов и совершенствование деятельности заказчиков также нуждается в дополнительной доработке. Поскольку в первом случае, не созданы барьеры для участия недобросовестных поставщиков и не учитывается специфика закупаемой продукции, а во втором случае, излишняя бюрократизация и дороговизна закупочных процедур в случае небольших контрактов, порождает больше издержек, чем выгод. 1.2. Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе. Основными группами участников, положение которых затронуто новым регулированием, являются: Государственные и муниципальные органы власти, на которые распространяется действие Закона (субъекты регулирования); Фактические и потенциальные поставщики компаний, на которые распространяется действие закона. Покупатели продукции и услуг компаний, на которые распространяется действие Закона, включая государство как покупателя; 14Бальсевич А. А., Пивоварова С. Г., Подколзина Е. А.Информационная прозрачность государственных закупок в регионах России // Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 5. С. 38—61. 19 Потребители закупаемой продукции; Иные заинтересованные лица. 1.2.1. Государственные и муниципальные заказчики. В соответствии с п.1.ст.4 94-ФЗ субъектами регулирования выступают соответственно: государственные органы (в том числе органы государственной власти); органы управления государственными внебюджетными фондами; органы местного самоуправления; казенные учреждения; иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Количественную оценку субъектов заказа можно представить примерно. В России в 2011 году, по словам Э.С.Набиуллиной – на тот момент министра экономического развития РФ, насчитывается более 300 000 разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, от лица которых ежегодно заключаются миллионы контрактов15. Для оценки выгод и издержек применения Закона принципиальное значение имеет однородность/неоднородность 15 субъектов регулирования, поскольку Набиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). – с.4-5 20 существенно различаются стоимость и количество заключаемых ими контрактов. Данная группа субъектов регулирования играет большую роль, так как именно государственные и муниципальные заказчики определяют основные запросы населения, формируют планы-графики заказов, готовят конкурсную документацию, осуществляют торги и заключают контракты. Насколько правомерна и профессиональна деятельность заказчиков во многом зависит эффективность функционирования всей закупочной системы страны. 1.2.2. Поставщики продукции, работ и услуг для компаний. Еще одна группа, затрагиваемая регулированием – поставщики компаний-субъектов регулирования. Их количественную оценку определить сложно, поскольку число потенциальных и действительно желающих принять участие закупках существенно различается. Точный перечень компании, которые являются потенциальными поставщиками по закупкам, регламентируемых нормами 94-ФЗ, составить затруднительно. Но исходя из законодательства того, что в попадает перечень значительное объектов число регулирования заказчиков, осуществляющих разнообразные виды деятельности, можно предполагать, что число и разнообразие поставщиков будет не меньшим. По экспертным оценкам, в федеральных органах власти число товарных позиций, закупаемых ежегодно, может достигать 40-60 тыс. наименований. О разнообразии закупок, а, следовательно, и их поставщиках, можно судить по информации из планов закупок. Поставщики, как потенциальные, так и фактические также во многом определяют эффективность функционирования системы закупок. Так как, в конечном счёте, они определяют, участвовать или нет в торгах, насколько они заинтересованы в заказе, будут ли действовать по правилам, 21 установленным законом, и насколько качественно будет исполнен контракт с соблюдением сроков. 1.2.3. Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом. Количество покупателей, как и количество поставщиков, довольно сложно оценить. К ним относятся сами государственные и муниципальные заказчики, закупающие собственных нужд различные ведомств. наименования Потребители продукции государственных для и муниципальных услуг, для которых и производятся закупки, а это может быть всё население, пользующееся услугами государства. Они также относятся к заинтересованным лицам, поскольку именно эта группа несёт риски по качеству, а государство при этом теряет деньги и репутацию. Интересы потребителей представляет государство в лице аудитора Счётной Палаты, организации, принимающие оборудование на баланс, а также иные представители общественности. В российском законодательстве о закупках, так же как и в Гражданском кодексе, очень слабо представлены интересы данной группы. Таким образом, регулирование закупочной деятельности заказчиков оказывает косвенное влияние не только на объекты регулирования 94-ФЗ, но и огромное число контрагентов, являющихся покупателями и потребителями произведенных ими товаров/услуг/работ, включая коммерческие и некоммерческие организации, государственные органы, население. От того, насколько эффективно функционирует система закупок, зависит как деятельность ведомств, выступающих покупателями, так и удовлетворённость всего населения в качестве тех услуг, которые ему оказывает государственно, а, следовательно, социально-политический климат в стране. 22 1.2.4. Иные заинтересованные лица. К данной категории можно отнести участников, которые в обычных обстоятельствах не попадают в сферу регулирования 94-ФЗ, так как не могут принять участия в торгах по финансовым, технологическим и иным причинам. В данную категорию следует отнести, прежде всего, предприятия малого бизнеса (чьи закупки составляют определённую долю в общем госзаказе), компании, занимающиеся разработкой передовых технологий или производящие экологически чистую продукцию, чьё производство требует значительных затрат, прежде всего, на разработку. Хотя предоставление определённых квот для закупок у данных организаций идёт в разрез с принципами и целями 94-ФЗ, тем не менее, это важный компонент. Поскольку закупки являются не только инструментом экономической, но и социальной, инновационной, экологической и других политик, то стимулирование подобного рода предприятий окажет благотворный эффект на экономику страны в целом. 1.3. Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок. Регулирования является оправданным, если ожидаемые выигрыши от его введения превышают ожидаемые издержки. Любое регулирование имеет перераспределительные последствия, таким образом, всегда существуют как группы, для которых баланс выгод и издержек от введения регулирования является положительным, так и группы, для которых подобный баланс является отрицательным. В случае если суммарные выигрыши всех затронутых групп превосходят суммарные издержки, регулирование является общественно-эффективным. В данном разделе дается оценка возможных выигрышей от введения 94-ФЗ. Выигрыши могут возникнуть у любой группы, интересы которой затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе. При 23 оценке выигрышей различных групп и потенциального роста общественного благосостояния необходимо принимать во внимание два эффекта: эффект перераспределения и эффект дополнительного чистого выигрыша. Для поставщиков эффект перераспределения состоит в том, что выигрыши от одной группы поставщиков переходят к другой группе (от потенциально неэффективных, с точки зрения требований 94-ФЗ, поставщиков, к потенциально эффективным, которые должны выиграть в результате конкуренции). Эффект дополнительного чистого выигрыша возникает только в том случае, когда выигравшие в конкуренции новые поставщики фактически предшествующая группа. являются Только более этот эффективными, чистый выигрыш чем должен учитываться при определении выигрышей от принятия закона. Чистый выигрыш, в свою очередь, распределяется между двумя группами: часть его превращается в чистый выигрыш подлежащих регулированию заказчиками, осуществляющими закупки в соответствии с требованиями законодательства. Часть чистого выигрыша остается дополнительной прибылью более эффективных поставщиков, участвующих в закупке16. В том случае, если улучшение условий договоров происходит исключительно за счет конкуренции, притом, что новые конкуренты не обладают преимуществом в издержках по сравнению с предыдущими поставщиками, чистые выигрыши возникают только за счет увеличения объема спроса благодаря снижению цены. Эта часть выигрыша отражена на рисунках площадью трапеции D+В. Эта величина тем выше, чем более эластичным является спрос. В свою очередь, величина фигуры А будет в этом случае отражать эффект перераспределения 16 выигрыша между Заключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Сайт: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/ 24 покупателями и поставщиками, который сам по себе не повышает общественное благосостояние. Р,цена P0ко личе ство P1ко личе ство А D D В D Д С С D – спрос покупателя с – затраты на единицу продукции Q, количество Рис.1 Влияние конкуренции на благосостояние участников. Выигрыши общества от проведения закупочной процедуры: случай отсутствия преимущества в издержках. Пусть проведение закупочной процедуры приводит к понижению цены контракта с Р0 до Р1, при отсутствии у выигравшей компании преимущества в издержках. В этом случае изменение благосостояния состоит из следующих компонентов: Для покупателя: А - дополнительный выигрыш покупателя при данном объеме закупки, D – дополнительный выигрыш покупателя благодаря увеличению объема закупки; Для предыдущего поставщика: А+ С – сумма потерянного выигрыша; Для нового поставщика: С+В – сумма приобретенного выигрыша. С точки зрения общества: А+С – перераспределительный эффект, не меняющий благосостояние 25 B+D – увеличение общественного благосостояния17. Ситуация меняется, если изменившиеся процедуры закупок привлекают на рынок более эффективных поставщиков (рис. 2). Дополнительный компонент чистого выигрыша отражен площадью фигуры B2. Величина этого выигрыша тем выше, чем выше преимущество лучшей группы поставщиков по сравнению с предшествующими поставщиками, и чем многочисленнее эта группа поставщиков. Р,цена P0ко личе ство P1ко личе ство А D С В1 С0 D – спрос покупателя В2 С1 Q, количество Рис.2. Влияние эффективной конкуренции на благосостояние участников. Выигрыши общества от проведения закупочной процедуры: случай преимущества нового поставщика в издержках. Пусть проведение закупочной процедуры приводит к понижению цены контракта с Р 0 до Р1, при том, что новый поставщик обладает преимуществом в издержках (С0 по сравнению с С1). В этом случае изменение благосостояния состоит из следующих компонентов: 17 Заключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Сайт: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/ 26 Для покупателя: А- дополнительный выигрыш покупателя при данном объеме закупки, D – дополнительный выигрыш покупателя благодаря увеличению объема закупки; Для предыдущего поставщика: А+ С – сумма потерянного выигрыша; Для нового поставщика: С+В1+В2 – сумма приобретенного выигрыша. С точки зрения общества: А+С – перераспределительный эффект, не меняющий благосостояние D+В1+В2 – увеличение общественного благосостояния18. Таким образом, видно, что общество в целом выигрывает от конкуренции, когда увеличение количества добросовестных участников создаёт стимулы для снижения издержек. В то время как поставщики, оказавшиеся неэффективными, теряют определённую часть своего выигрыша, а выигрыш новых поставщиков тем выше по сравнению с действующим, чем выше ожидаемая доля дополнительного выигрыша, остающаяся в его распоряжении. Если изменение системы закупок приводит к повышению их эффективности (как снижению затрат на достижение данного результата), при прочих равных это ведет к снижению издержек заказчика, снижение издержек должно переходить в более низкие цены для покупателей (в этом состоит так называемый эффект переноса, pass-through-effect)19.Величина эффекта переноса – в какой пропорции снижение издержек влияет на назначаемые продавцами цены - зависит от многих факторов, в том числе и от интенсивности конкуренции между продавцами, и от доли продавцов, затронутых снижением издержек. 18 Заключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Сайт: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/ 19 Заключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Сайт: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/ 27 Можно постараться количественно оценить перераспределительные эффекты и прирост общественного благосостояния от внедрения формализованной процедуры закупок. В качестве базовой оценки экономии в сфере государственных закупок на основе статистических данных по закупкам, представленных Министерством экономического развития и Росстатом, можно представить следующую таблицу. Таблица 1 Статистические данные по закупкам20 Годы Объём закупок Снижение по Снижение цены по торгам торгам (млрд. на торгах (%) (млрд. руб.) руб.) 2000 173,7 11,7 6,31 2001 231,9 30,0 11,45 2002 305,7 35,5 10,40 2003 450,7 42,0 8,52 2004 548,7 31,0 5,35 2005 744,6 150,1 16,77 2006 1185,3 198,3 14,33 2007 1441,2 247,7 14,67 2008 1678,6 215,0 11,35 2010 8,2 Таким образом, можно заметить, что происходит постоянный рост расходов на государственные закупки, который хотя частично и можно объяснить инфляцией, но, тем не менее, полностью ей обосновать нельзя. 20 Данные МЭР (2000-2004) Сайт: http://www.economy.gov.ru/minec/main и Росстата (2005-2009) Сайт: http://www.gks.ru/ 28 Согласно данным Центра развития НИУ ВШЭ экономия в сфере государственных закупок в 2010 году принимается 4,7% от размера госзаказа. При общем объеме закупок в 10,3 трлн.руб. и 70% доле в закупках тех, для кого нет рыночных стимулов к экономии (43% - у единственного поставщика, 27% - несостоявшиеся торги)21, но одновременно – существует значительная потенциальная конкуренция на стороне закупок, - общая экономия составит 45,4 млрд. руб. Помимо явных выгод можно выделить ещё неявные преимущества и сокращение затрат от введения закона. Прежде всего, введение единых правил размещения заказа для всех уровней власти значительно упростило взаимодействие внутри властной иерархии, сократив, таким образом, транзакционные издержки на согласование. Также унифицированные процедуры способствовали сокращению времени, затрачиваемого на подготовку документацию и организацию закупочных процедур. Обязательность публикации информации о предстоящих торгах на едином портале закупок уменьшило затраты компаний на поиск информации. Введение запрета на подтверждение правоспособности и квалификации для поставщиков и закрытого перечня критериев отбора смягчило бюрократическое бремя и создало возможности для развития конкуренции. Таким образом, использование формализованных процедур закупок может приводить к выигрышам, как отдельных заинтересованных групп, так и общества в целом. Однако необходимо сопоставление издержек и выгод. 1.4. Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам участников хозяйственной деятельности. Так как состав субъектов регулирования является весьма неоднородным, соответственно неоднородными будут и последствия 21 Яковлев А.А., Демидова О.А., Балаева О.Н. Причины снижения цен на торгах и проблемы исполнения госконтрактов (Эмпирический анализ на основе микроданных). Вопросы экономики, 2012, 1, - с.65-83. 29 применения 94-ФЗ. В данном разделе будут выделены требования, которые приводят деятельности, а в к росту издержек последующих субъектов хозяйственной проанализировано потенциальное соотношение издержек и выгод применения данных положений к различным группам субъектов регулирования. Определенная часть действий не зависит от вводимых законодательных требований и вызвана самой необходимостью организации и проведения закупок. 1.4.1. Разработка документации. В данный вид расходов включаются издержки по формированию заявки, изучению ситуации на рынке, подготовку конкурсной документации, формирование перечня критериев отбора поставщиков, размещение плана закупок задолго до их проведения и прочий документооборот. Как показывает опыт применения 94-ФЗ подготовка необходимой документации и соблюдение всех необходимых процедур не является простой задачей: в рамках мониторинга исполнения 94-ФЗ было проанализировано около 21 тыс. документов по открытым конкурсам, аукционам и котировкам, завершенных в 2007 году федеральными органами исполнительной власти22. Результаты показали, что около половины документов не соответствовало требованиям закона: по проведенным конкурсам – 58%, по аукционам – 50%, по процедуре запроса котировок – 35%. 1.4.2. Оценка издержек введения Закона 94-ФЗ в действие. Применение 94-ФЗ порождает издержки для субъектов, попадающих под его действие, а также других участников закупочного процесса. Разного рода издержки имеют место на всех этапах осуществления 22 ИСПОЛНЕНИЕ 94-ФЗ В 2007 ГОДУ: РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА / И.В. КУЗНЕЦОВА, Т.Н. ТРЕФИЛОВА, Н.В. ЕРЕМЕНКО, Е.Г. ГЛАДКОВА, А.В. БУРКОВ, Е.Л. БОГОРАД // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение/Нормативно-аналитический журнал. 2008. №13 [июль/сентябрь] 30 закупки, а также после ее проведения. Приведенные ниже оценки подготовлены исходя из стандартного для оценок регулирующего воздействия предположения, распространяется действие что Закона, все субъекты, скрупулезно на которых соблюдают его требования. При этом полученные оценки отражают минимальную границу издержек, поскольку учитывают только те затраты, которые можно оценить в явном виде. Оценка введения в действие Закона складывается по крайней мере из пяти компонентов: Подготовка конкурсной документации; Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок; Внедрение соответствие IT-системы, между обеспечивающей планированием оперативное хозяйственной деятельности и планированием закупок; Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов; Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков. Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства. Несмотря на то, что конкурсная документация, извещение и прочие документы унифицированы, тем не менее, подготовка документации и проведение торгов в строгом соответствие 94-ФЗ каждый раз требует времени, что соответственно порождает издержки. Данный вид издержек можно оценить с помощью денежной суммы, выплачиваемой работникам за подготовку документации. Но сделать это крайне сложно, так как нет даже приблизительной оценки числа сотрудников, занимающихся этим видом деятельности. 31 Обучение персонала, способного осуществлять закупочную деятельность, повышение его квалификации тоже требует материальных затрат, вследствие чего заказчик несёт дополнительные издержки. По данным сайтов Института госзакупок23, учебно-методического центра Столичные тендеры24, Ассоциации Электронных торговых площадок25, Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева НИУ ВШЭ26 обучение составляет в зависимости от продолжительности, уровня квалификации подготовки, очного/дистанционного обучения, федерального/муниципального уровня в пределах от 10 тыс./чел. при дистанционном обучении до 135 тыс/чел. при профессиональной переподготовке. В Москве в среднем обучение одного сотрудника обойдётся в 22,5 тыс./человека. Можно консервативно предположить, что в небольшом ведомстве обучение должны пройти два-три сотрудника, ответственные за организацию закупок, в крупной департаменте число обучающихся сотрудников может исчисляться десятками (если закупки децентрализованы по территориальным подразделениям, отделам и управлениям). Эта оценка весьма консервативна в силу объективно существующей проблемы текучести кадров: никто не гарантирует, что прошедший обучение сотрудник завтра не уволится. Таким образом, обучение составит в пределах от 67,5 тыс. для небольшого ведомства до 1125 тыс. для крупного департамента (примерно 50 сотрудников, занимающихся закупками). С учётом того, что в стране более 300 000 государственных и муниципальных заказчиков, то сумма обучения персонала составит от 202,5 тыс. до 3375,000 тыс. рублей. Институт госзакупок. Сайт: http://www.roszakupki.ru/ УМЦ Столичные тендеры. Сайт: http://stenderi.ru/ 25 Ассоциация Электронных Торговых Площадок. Сайт: http://aetp.ru/ 26 Институт управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева НИУ ВШЭ. Сайт: http://igz.hse.ru/web/IGZ/IGZ_CMS.nsf/All/poriadokopla 23 24 32 Третьим важным компонентом затрат на применение Закона в действие являются затраты на поддержание специализированной ITсистемы, которая связывала бы процессы долгосрочного планирования закупок. По сравнению с функционалом используемых программных решений, соответствующая требованиям Закона информационная система должна обладать широким кругом дополнительных характеристик. Вопервых, должен обслуживаться процесс долгосрочного планирования закупок, связанный с долгосрочным планированием деятельности, с предусмотренными корректировками. Во-вторых, планы закупок по объему должны быть увязаны с требованиями к поставщикам данных закупок, которые должны лечь в основу конкурсной документации. Втретьих, поскольку результаты закупок должны быть представлены в соответствии с требованиями 94-ФЗ на сайте, программный продукт должен обеспечивать и этот информационный модуль, который также обладает определенной спецификой, поскольку мало кто из покупателей согласится, чтобы формат внутренней отчетности о закупках был доступен для любого внешнего наблюдателя. Разброс оплаты по вакансиям специалистов отделов IT существенно выше и больше зависит от географии – от 15 тыс. для специалистов без опыта работы в г.Пенза до 100 тыс. для сотрудника отдела IT c опытом работы 3-6 лет в г.Москва. Типичный уровень (медианный) уровень заработной платы можно принять на уровне 30-40 тыс.руб. Затраты работодателя на привлечение дополнительных работников необходимо скорректировать с учетом страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Предположим, что в среднем соблюдающая нормы Закона заказчик вынужден увеличить штат сотрудников подразделения закупок на двух человек с заработной платой (с учетом платы во внебюджетные фонды) 40- 33 50 тыс.руб. в месяц. В этом случае дополнительные расходы госзаказчика на соблюдение Закона составят от 152 млрд. до 302 млрд. руб. ежегодно. Четвёртый вид издержек связан непосредственно с проведением торгов. Сюда включается следующие виды издержек: Затраты на организацию конкурсной процедуры; Затраты на оценку поступивших заявок и подготовку протоколов, в том числе услуги экспертов; Затраты на подготовку и размещение информации о проведенных закупках и заключенных договорах на сайте. Данный вид издержек также можно оценить в денежном выражении суммы выплат сотрудникам, занимающихся организацией и проведением торгов. Как альтернатива данному виду издержек является закупка у единственного поставщика, однако, в данном случае не происходит снижение начальной максимальной цены контракта, что в случае крупных закупок не всегда может быть рентабельно. Тем не менее, закупка у единственного поставщика сокращает временные издержки, которые возникают при проведении конкурсных процедур, что с учётом возможности возникновения несостоявшегося конкурса, включает в себя расходы на проведение повторной конкурентной процедуры. Пятый вид затрат связан с судебными издержками, которые несут заказчики, в случае разбирательства по нарушениям при подготовке документации, проведении торгов, отборе и оценки заявок и заключении контракта. Оценка масштабов и издержек контроля за соблюдением 94-ФЗ, которые будут нести участники рынка благодаря надзору за выполнением законодательства, можно разработать на основе практики выполнения контрольно-надзорных функций ФАС. Рассмотрим статистику госзакупок 34 и контрольно-надзорной деятельности за первое полугодие 2012 г27. Общий объем закупок составил 2 307 млрд. руб., осуществленных в рамках 438,6 тыс. лотов (аукционы и конкурсы здесь и далее объединены). За тот же период ФАС провел 19,8 тыс. плановых и внеплановых проверок организации государственных закупок, проверив правила размещения 96 тыс. заказов28. Иначе говоря, объектом контроля служила каждая пятая закупка (принимая лот в качестве единицы закупок). Если же учитывать, что значительная часть конкурсов так и не были проведена, для состоявшихся закупок эта пропорция окажется еще выше. При этом не стоит забывать о расходах на содержание контрольного органа. Для проверки 96 тыс. заказов привлекается как минимум по 3 специалиста, также члены комиссии по обжалованию. По данным статистики средняя заработная плата сотрудников ФАС в 2012 году составила 32 83129 руб. Таким образом, только за первое полугодие 2012 года расходы на контроль с привлечением 3 -10 специалистов составили 591 тыс. рублей до 1969,86 тыс. рублей. Причём большая часть рассматриваемых жалоб на закупки суммой меньше 3 млн рублей, из чего можно задаться вопросам о целесообразности внепланового контроля подобных заказов. Затраты контроля для хозяйствующих субъектов нельзя определить точно. Предполагая, что стоимость проверки для хозяйствующего субъекта (включая альтернативные издержки отвлечения персонала от текущей деятельности, но не учитывая возможные штрафы, предполагая объект контроля, тщательно соблюдающего все требования закона) находится в интервале от 40 тыс. до 80 тыс. руб. (эта цифра основана на экспертных оценках отвлечения в ходе проверки одного сотрудника от выполнения 27 Госзаказ в цифрах, 1 полугодие 2012 г., Интернет-адрес: http://fas.gov.ru/analytical-materials/analyticalmaterials_30733.html 28 Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за Iи II квартал 2012 года, Интернет-адрес: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30068.html 29 http://fas.gov.ru 35 текущих обязанностей в течение двух месяцев30), проверка 96 тыс. закупок в рамках 19,8 тыс. проверок означает приблизительно от 800 до 1600 млн. руб. альтернативных издержек на уровне всей группы проверяемых компаний, или от 0.034 до 0.07% общей суммы закупок (в качестве консервативной оценки можно принять величину 0.05%). Если же вспомнить ещё и о суммах штрафов, то к издержкам контроля нужно ещё прибавить сумму приблизительно в 9 млн. рублей (такую сумму в 2012 году УФАС наложило на должностных лиц штрафов за нарушения по госзаказу31). Неравномерность распределения затрат между объектами контроля существенно влияет на эту картину. Можно предположить, что затраты контроля выше для более сложных закупок, не укладывающиеся в стандартные схемы. Кроме того, нужно обратить внимание еще на одно обстоятельство – объекты контроля выбираются не случайно. Важным критерием их выбора являются жалобы. В первом полугодии 2012 г. антимонопольный орган получил 21,2 тыс. жалоб за нарушение Закона 94ФЗ, из них 15,0 тыс. было рассмотрено по существу. Учитывая, что всего антимонопольный орган провел 19.6 тыс. внеплановых проверок, можно выдвинуть обоснованное предположение, что подавляющая их часть вызвана жалобами32. Сама массовость жалоб и проверок на их основе создает основу для использования их именно в качестве злоупотребления правом. Соответственно, наличие обязательных требований к закупкам, подлежащих контролю и надзору, для хозяйствующих субъектов является источником рисков со стороны недобросовестных жалобщиков. Статистика применения Закона 94-ФЗ позволяет сделать некоторые оценки не только о прямых издержках контроля, но и о действенности 30 В соответствии с экспертной оценкой, при нормативной длительности проверки ФАС 2 недели фактически типичная проверка длится в течение двух месяцев. 31 32 http://fas.gov.ru Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за Iи II квартал 2012 года, Интернет-адрес: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30068.html 36 контрольно-надзорной деятельности и применения санкций. Применяемые в массовом порядке санкции (за первое полугодие 2012 г. – 6,2 тыс. постановлений о наложении штрафов) не очень высоки: средний размер штрафа составляет 21 тыс. руб33. Санкции за нарушение закона этим не ограничиваются: важной угрозой для сотрудников подразделений, осуществляющих закупки, является дисквалификация. И, тем не менее, угроза применения подобных санкций может быть действенной только для относительно мелких и незначительных нарушений. Соответственно, они не являются достаточно хорошим инструментом для предотвращения такой проблемы, как коррупция, поскольку выигрыши распорядителя бюджета от коррупционной сделки даже весьма среднего объема существенно превышают величину ожидаемых штрафов. Маловероятно, что применение Закона 94-ФЗ действительно способно предотвратить сознательное расхищение бюджета. 1.5. Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона. Таким образом, мы можем получить баланс прямых выгод и издержек от применения закона. В целом для всех субъектов регулирования, в настоящее время затронутых Законом, соотношение выигрышей и издержек будет выглядеть следующим образом: Выигрыши от снижения цены закупок: 45,4 млрд. руб. (ежегодно) Текущие ежегодные затраты: 152,2 – 305, 375 млрд. руб. Издержки контроля на стороне субъектов: 4,7 млрд. руб. 33 Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за Iи II квартал 2012 года, Интернет-адрес: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30068.html 37 Итого, от действия Закона мы получаем чистые потери от введения закона в пределах 111,5 – 264,675 млрд. рублей, это только та часть суммы соотношения выгод и издержек, которую можно оценить в денежном выражении, и по которой есть официальные данные. 1.6. Дополнительные риски и потери заказчиков, действующих в соответствии с 94-ФЗ. Помимо издержек на организацию и проведение конкурсных процедур, отбор участников и издержки контроля, существуют ещё и риски, возникающие при строгом следовании законодательству. Во-первых, так как в 94-ФЗ не регламентирован полный закупочный цикл, то существует риск получения в конечном итоге некачественной продукции, или получение продукции с нарушением сроков поставки, что влечёт за собой дополнительные издержки на устранение возникших трудностей. Во-вторых, при долгосрочном планировании и закупке инновационной продукции, с одной стороны, возникает риск закупок морально устаревшей продукции, либо будет превращать план закупок в фикцию, либо приводить к существенным затратам ресурсов на корректировку программ с учетом относительно короткого периода смены технологий и появления принципиально новых технологий и продуктов. С другой стороны существует риск неполноты контракта, когда поставщик формально соблюдает условия контракта, но по факту заказчик получает продукт, несоответствующий его ожиданиям. Предъявить претензии в данном случае к поставщику довольно проблематично, поскольку контракт первоначально был неполный и формально был соблюдён. Риски, возникающие благодаря чрезмерно жесткой регламентации правил закупок для технологически сложных и инновационных объектов, могут быть нейтрализованы путем создания перечня тех объектов закупок, 38 на которые должны распространяться процедуры, предусмотренные 94ФЗ. Иначе говоря, путем процедуре, противоположной предусмотренной Законом в настоящее время – специальным решениям Правительства РФ, выводящим определенные виды продукции из-под действия Закона. 1.7.Выводы и рекомендации. 1.7.1. Выводы. Подводя итоги рассмотрения 94-ФЗ, можно сделать вывод, что в данном законе большое количество коллизий и несоответствий. Заявленные в п.1. ст.1. цели носят больше декларативный характер. Исключение в данном случае составляет, цель «обеспечение единства экономического пространства», но являющаяся скорее общей, чем специфичной для данного законодательного акта. Остальные цели более взаимосвязаны друг с другом, и иногда не соответствуют друг с другом. Для экономии добросовестной бюджетных конкуренции, средств что в необходимо свою очередь повышение приведёт предотвращению коррупции, так как большему количеству участников сложнее договориться между собой. Тем не менее, оставшиеся нереализованными средства по истечению года воспринимаются вышестоящими органами как неэффективная работа ведомства. Вследствие чего заказчики вынуждены договариваться с поставщиками на оплату до окончательного завершения их работы («эффект IV квартала»), что создаёт благоприятные условия для коррупции. Расширение возможностей для участия в размещении заказов и стимулирование такого участия призвано увеличить конкуренцию, экономию средств бюджета и предотвратить коррупцию, но, одновременно с этим, открывает доступ для недобросовестных поставщиков, что приводит скорее к обратным результатам. 39 Повышение гласности и прозрачности делает понятным «правила игры» на торгах, позволяет контролировать закупочный процесс, соответственно сокращает уровень коррупции. Но, как уже упоминалось ранее, повышение вероятность прозрачности возникновения неоднозначно коррупционного воздействует сговора. на Многие исследователи в своих работах утверждают, что большая открытость приводит к тому, что участникам сговора, наоборот, легче контролировать друг друга и вычислить «отклонившуюся» фирму. Таким образом, необходимо проработать цели, чтобы исключить возникающие коллизии в законодательстве. Более того, большинство из объявленных целей носят скорее характер специфических задач, которые должны быть решены данным законодательством. В то время как цель закупочного законодательства обеспечение удовлетворения потребностей государственных и муниципальных заказчиков. Применение 94-ФЗ порождает как дополнительные издержки и риски, так и выигрыши. Оценка введения в действие Закона складывается, по крайней мере, из пяти компонентов: Подготовка конкурсной документации; Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок; Внедрение соответствие IT-системы, между обеспечивающей планированием оперативное хозяйственной деятельности и планированием закупок; Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов; Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков. Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства. 40 В качестве дополнительных рисков рассматривается отсутствие регламентации полного закупочного цикла, вследствие чего заказчики сталкиваются с проблемой получения некачественной продукции или нарушением сроков поставки. Особое внимание следует уделять закупкам инновационной или технически сложной продукции, так как в данном случае есть риски неполноты контракта или закупка морально устаревшего оборудования при долгосрочном планировании. К несомненным выгодам от введения 94-ФЗ можно отнести экономию средств бюджета, унификацию и формализацию процедур закупки, смягчение бюрократического времени и способствование конкуренции изза упрощения процедуры допуска участников к торгам. 1.7.2. Рекомендации. Для повышения эффективности закупок в тех группах компаний, где проблема существует, путем стимулирования конкуренции на рынке закупок, и одновременно снижения рисков и издержек, созданных принятием Закона, необходимо: 1) Прежде всего, необходимо регламентировать весь закупочный цикл, поскольку на данный момент законодательно урегулирован только этап размещения заказа. Данная мера позволит избежать пробелов в законе о госзакупках, уменьшит в нём количество «лазеек», сократит уровень коррупции. Также данная мера позволит повысить эффективность системы закупок, так как ясные «правила игры» делают более привлекательным получение государственного заказа для потенциальных поставщиков, что приведёт к повышению конкуренции, а, следовательно, вероятности повышения экономии бюджетных средств. Таким образом, данная мера окажет комплексное воздействие для достижения целей, заявленных в законе. 41 2) Также большее внимание следует уделить профессиональной подготовке, повышению квалификации и аттестации служащих заказчика, поскольку высокий уровень профессионализма приведёт к уменьшению количества ошибок при подготовке документации, проведении торгов и заключении контракта. Данный механизм также позволит сократить поток жалоб на действия заказчика со стороны поставщиков, что в свою очередь снизит количество внеплановых проверок контролирующими следовательно, издержки контроля и органами, простоя а, деятельности заказчика. 3) Важным замечанием к действующему закупочному законодательству можно отнести большое количество разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, каждый из которых проводит комплекс конкурентных процедур, что означает значительные трансакционные издержки. В качестве механизма сокращения данного вида расходов можно предложить централизацию закупок. Также необходимо ввести нормирование заказа для внутренних нужд ведомств, чтобы сократить расходы на закупку товаров, работ и услуг с излишними потребительскими свойствами, в том числе предметы роскоши. 4) Проблемной областью регулирования законодательства является недостаточная проработанность вопросов, связанных с определением начальной максимальной цены контракта, порядком её расчёта и обоснованием предмета закупки. Вопрос конкретных методик расчёта цены не регламентирован в 94-ФЗ, а, следовательно, нельзя однозначно ответить на вопрос о реальной экономии средств бюджета, возможной причиной может служить первоначальное завышение стоимости. 42 5) Не стоит также забывать о закупках инновационной, энерго- и природосберегающей, технически сложной продукции. Данный вопрос не регламентирован в полной мере в действующем законодательстве, и часто возникают противоречия между заказчиками и поставщиками при закупке данного вида продукции. На мой взгляд, этому вопросу следует уделить особое внимание, так как помимо неполноты контракта, которая неизбежно возникает при закупке товаров характеристиками, преференций с неопределённым существует поставщикам, и изначально потребность точными в предоставлении предлагающим инновационную продукцию, и активно использующим передовые технологии в производстве. Данный механизм стимулирования экономики, хотя и находится в противоречии с основными целями регулирования законодательства, направлен скорее на решение специальных, дополнительных задач, а именно на заботу о будущих поколениях и окружающей среды, стимулирование производства, развитие экономики и техническую модернизацию страны. 6) И в качестве последней рекомендации можно выделить – устранение в новом законе о ФКС закупок «IV квартала», так как описывалось ранее, они создают благоприятные условия для роста коррупции и различных злоупотреблений в закупочной сфере, а, следовательно, снижают эффективность всей системы. 43 Глава 2. Прогноз регулирующего воздействия ФКС Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС) вступает в силу с 1 января 2014 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу. Тем не менее, и после его принятия ведутся активные обсуждения предстоящих изменений, при этом мнения экспертов относительно его будущего расходятся, нельзя дать однозначную оценку. В данной главе я бы хотела дать прогноз регулирующего воздействия нового закона, попытаться определить достижимость поставленных целей, реализуемость принципов действия закона, а также возможные дополнительные выгоды, издержки и риски от принятия ФКС в переходный период для различных групп заинтересованных лиц. Как и в предыдущей главе для прогноза регулирующего воздействия основное внимание уделено следующим вопросам: 1. Определение проблем, на решение которых направлено принятие Закона, соотношение установленных целей Закона и выявленных проблем, возможность решения существующих недоработок иными правовыми, информационными или организационными средствами. 2. Определение и характеристика основной группы участников общественных отношений, интересы которой будут затронуты новым правовым регулированием. Обоснованность включения в число субъектов регулирования различных групп. 3. Выявление и оценка потенциальных выигрышей от применения Закона. 44 4. Выявление положений закона, которые могут привести к существенным дополнительным издержкам осуществления экономической деятельности субъектами регулирования и иными затронутыми группами. 5. Сопоставление выгод и издержек разных групп участников экономических отношений и общественных издержек и выгод. 6. Определение скорректированы положений с учетом Закона, которые проведенной должны оценки быть регулирующего воздействия. Данные пункты можно описать только с помощью прогнозируемой оценки, основываясь на предыдущем опыте применения законодательства и предполагаемых направлениях его воздействия. 2.1. Цели закона. Принятие нового закона о Федеральной Контрактной Системе вызвано рядом проблем, которые неоднократно изменяемый 94-ФЗ уже не мог решить. Прежде всего, это проблема неэффективности осуществления закупок, как отсутствие реальной экономии средств бюджета, так и закупка некачественной продукции, неоднократно с нарушением сроков поставки. Часто данную проблему связывают с отсутствием добросовестной конкуренции и процветающей коррупцией на различных этапах закупочного цикла. Также нет регламентации всего закупочного цикла, а вместе с тем создаются благоприятные условия для злоупотреблений в сфере закупок. Не последнюю роль для роста коррупции на различных уровнях играет низкая степень гласности и прозрачности осуществления закупок, недостаточное или несвоевременное информирование участников. На решение этих и ряда других проблем и было направлено принятие ФКС. Рассмотрим теперь более подробно цели нового федерального закона. Согласно п.1.ст.1 цели ФКС следующие: 45 I. повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг; II. обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок; III. предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: 1) планирования закупок товаров, работ, услуг; 2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона; 4) особенностей исполнения контрактов; 5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг; 6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; 7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В данном перечне целей отсутствуют излишние, которые скорее можно отнести к задачам, и неспецифичные для данного закона. Первая цель повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ и услуг. Для достижения данной цели необходимо, чтобы государственные и муниципальные закупки стали эффективным 46 инструментом экономической политики страны. А, следовательно, закупки необходимо рассматривать как инструмент политики модернизации, инновационного развития, энерго- и природосбережения, социальной политики. Таким образом, важным замечанием для достижения этой цели, является приоритетность тех поставщиков, которые предлагают инновационную, экологически чистую и энергосберегающую продукцию. Такой процесс отбора должен носить двусторонний характер, т.е. и государственный заказчик, и поставщик заинтересованы в таких закупках, так как подобные товары оказывают положительное воздействие на развитие экономики. Для заказчика – экономия бюджетных средств, закупка современного оборудования, защита окружающей реализация социальных программ, стимулирование среды, экономик, а для поставщика – получение заказа, а, следовательно, дополнительная прибыль и конкурентное преимущество на рынке. Для повышения эффективности и результативности государственных закупок в законе предлагаются, например, такие меры как возможность одностороннего расторжения контракта, в случае грубых нарушений и исключение закупок «IV квартала», чтобы не давать заказчикам повода откладывать на конец года все запланированные расходы и проводить их в декабре по сокращенной и упрощенной процедуре. Данные механизмы также могут способствовать сокращению уровня коррупции, поскольку предоставляют заказчикам больше независимости от недобросовестных поставщиков. Кроме того, закон содержит нормы по предоставлению преференций для отечественных производителей. В настоящее время заказчики имеют право ограничивать участие иностранных производителей только по мотивам государственной безопасности. Новым же законом правительству предоставляется право ограничивать закупку импортных товаров и услуг 47 не только из соображений безопасности, но и с целью стимулирования отечественной экономики. Однако положительный эффект от данного механизма нельзя назвать однозначным, так как, с одной стороны, определённо, возможен рост экономики вследствие закупок у отечественного производителя, но, с другой стороны, может возникнуть вопрос: на сколько такие закупки будут эффективны как в плане экономии бюджетных средств, так в отношении инновационной продукции. Таким образом, появляется внутреннее несоответствие механизмов достижения целей. Более того, сам факт предоставление преференций может создать благоприятные условия для развития коррупции и злоупотреблений, на борьбу с которыми и направлено действие данного закона. Также пошаговый мониторинг, общественный контроль и регулирование всего закупочного цикла, включая обоснование объекта закупки, установление начальной цены и существенных условий контракта до проведения тендеров и аудит контрактов уже после завершения торгов, позволит на начальных этапах выявлять и корректировать любые отклонения, в том числе снизится вероятность злоупотреблений в закупочной сфере. Все сведения о госзаказе необходимо сделать максимально открытыми, причем эта информация может быть использована для обжалования действий структуры, размещающей госзаказ – ещё одна из целей ФКС. Для её выполнения предлагается использовать единую информационную систему, которая в соответствии с п.3.ст.4. содержит: 1) планы закупок; 2) планы-графики; 3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков; 4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, 48 оказываемых иностранными лицами, перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима; 5) информацию о закупках, предусмотренную настоящим Федеральным законом, об исполнении контрактов; 6) реестр контрактов, заключенных заказчиками; 7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов; 9) реестр банковских гарантий; 10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; 11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры; 12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок; 13) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом; 14) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; 15) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 ФКС; 16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и 49 муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками в соответствии с частью 5 статьи 22 ФКС запросах цен товаров, работ, услуг; 17) иные информацию и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами. Таким образом, благодаря единой информационной системе, а не разрозненным сайтам, на которых ранее размещалась далеко не вся эта информация, система закупок станет более прозрачной и открытой, что необходимо для предотвращения коррупции и повышения эффективности, поскольку теперь сократится время на поиск всех необходимых сведений, снизится вероятность информационной закрытости, а, следовательно, вероятности сговора. Тем не менее, как уже упоминалось в предыдущей главе, повышение открытости системы не всегда приводит к положительным изменениям, поскольку в таких условиях более вероятно в случае сговора отследить «дезертирующую» фирму. Ещё один недостаток единой информационной системы заключается в её единстве, размещении всей информации на одном сайте, что в случае технических сбоев приведёт к серьёзным последствиям функционирования всей системы. Таким образом, подводя итог о достижимости целей, заявленных в новом федеральном законе, можно сказать, что сделан значительный шаг в развитии механизмов их реализации. В частности были устранены закупки «IV квартала», инновационную, ориентация энерго- и на поставщиков, природосберегающую предлагающих продукцию, стимулирующую развитие экономики страны, большое внимание уделено профессионализму заказчика, создана единая информационная система и ряд антикоррупционных мер. Тем не менее, наблюдается ряд слабостей в 50 предложенных механизмах достижения целей. Прежде всего, это преференции отечественным производителям, что, возможно, приведёт не к росту экономики, а новой «лазейке» в законе для злоупотреблений или закупке неэффективной продукции. Также есть зависимость единой информационной системы от технических сбоев, что может привести к серьёзным последствиям. Проявятся ли отмеченные слабости достижения целей ФКС предыдущим покажет время, но, тем не менее, по сравнению с законодательством, новый закон вооружён более эффективными механизмами их достижения. 2.2. Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе. Основными группами участников, положение которых затронуто новым регулированием, являются: Собственно государственные и муниципальные органы власти, на которые распространяется действие Закона (субъекты регулирования); Фактические и потенциальные поставщики компаний, на которые распространяется действие закона. Покупатели продукции и услуг компаний, на которые распространяется действие Закона, включая государство как покупателя; Потребители закупаемой продукции; Иные заинтересованные лица. 2.2.1. Государственные и муниципальные заказчики. В соответствии с п.5-7.ст.3 Закона субъектами регулирования выступают соответственно: государственный орган (в том числе орган государственной власти); орган управления государственным внебюджетным фондом; 51 государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки; муниципальный орган; муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального бюджетные образования, обязательства законодательством в уполномоченные соответствии Российской принимать с бюджетным Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки; бюджетное учреждение, осуществляющие закупки; Количественную оценку субъектов заказа можно представить примерно. В России в 2011 году насчитывается более 300 000 разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, от лица которых ежегодно заключаются миллионы контрактов34. Для оценки выгод и издержек применения Закона принципиальное значение имеет однородность/неоднородность субъектов регулирования, поскольку существенно различаются стоимость и количество заключаемых ими контрактов. Заказчики в целом, а не конкретные чиновники являются одной из основных групп, заинтересованных в эффективном осуществлении законодательного регулирования. В новом законе предусмотрена статья о централизации закупок, позволяющая снизить количество действующих заказчиков, что приведёт к снижению издержек на организацию и проведение торгов, так как данная проблема была особенно актуальна в предыдущий период. 34 Набиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). – с.4-5 52 2.2.2. Поставщики продукции, работ и услуг для компаний. Еще одна группа, затрагиваемая регулированием – поставщики компаний-субъектов регулирования. Их количественную оценку определить сложно, поскольку число потенциальных и действительно желающих принять участие закупках существенно различается. Точный перечень компании, которые являются потенциальными поставщиками по закупкам, регламентируемых нормами ФКС, составить затруднительно. Но исходя из того, что в перечень объектов регулирования законодательства попадает значительное число заказчиков, осуществляющих разнообразные виды деятельности, можно предполагать, что число и разнообразие поставщиков будет не меньшим. По экспертным оценкам, в федеральных органах власти число товарных позиций, закупаемых ежегодно, может достигать 40-60 тыс. наименований. О разнообразии закупок, а, следовательно, и их поставщиках, можно судить по информации из планов закупок. Но поскольку в новом федеральном законе в соответствие со ст.14 предусмотрено предоставление производителям возможно преференций снижение отечественным количества потенциальных поставщиков вследствие ухода с определённых рынков иностранных производителей. 2.2.3. Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом. Количество покупателей, как и количество поставщиков, довольно сложно оценить. К ним относятся сами государственные и муниципальные заказчики, собственных закупающие нужд различные ведомств. наименования Потребители продукции государственных для и муниципальных услуг, для которых и производятся закупки, а это может быть всё население, пользующееся услугами государства. Таким образом, 53 регулирование закупочной деятельности заказчиков оказывает косвенное влияние не только на объекты регулирования ФКС, но и огромное число контрагентов, являющихся покупателями и потребителями произведенных ими товаров/услуг/работ, включая коммерческие и некоммерческие организации, государственные органы, население. Удовлетворение запросов данной группы имеет большое значение, потому что, в конечном счёте, это и является непосредственной функцией государства, если не брать в расчёт закупки для внутренних нужд ведомств. От того, насколько эффективно организован закупочный процесс во многом зависит качество оказываемых услуг населению. 2.2.4. Иные заинтересованные лица. К данной категории предпринимательства, организации, можно социально компании, отнести субъекты ориентированные занимающиеся развитием малого некоммерческие инновационной продукции или экологически чистой продукции, которые в обычных обстоятельствах не попадают в сферу регулирования закупочного законодательства, так как не могут принять участия в торгах по финансовым, технологическим и иным причинам. Взаимодействие с данными субъектами нашло своё отражение в новом федеральном законе. Хотя предоставление определённых квот для закупок у данных организаций идёт в разрез с принципами и целями ФКС, тем не менее, это важный компонент. Поскольку закупки являются не только инструментом экономической, но и социальной, инновационной, экологической и других видов политики, то стимулирование подобного рода предприятий окажет благотворный эффект на экономику страны в целом. Также к категории иных заинтересованных лиц можно отнести экспертов и экспертные организации, которые привлекаются для проведения экспертизы в случае закупки товаров, чьё качество нельзя 54 определить однозначно при разработке технических требований к закупаемой продукции или в момент поставки. Данное нововведение особенно актуально, так как ориентация на модернизацию экономики и инновационное развитие сложно представить без привлечения специалистов в определённых сферах. 2.3. Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок. Введение нового федерального закона о ФКС, обсуждение которого продолжалось почти год, и со времени принятия законопроекта в первом чтении, претерпевшего существенные изменения. Предполагается, что данный закон значительно сократит издержки, порождаемые неэффективностью функционирования настоящей закупочной системы, и высоким уровнем коррупции в этой сфере. Рассмотрим теперь какие дополнительные преимущества даёт введение нового закона для разных групп заинтересованных лиц и общий положительный эффект для страны. Дать количественную оценку новому закону, который вступит в силу только с 2014 года пока довольно затруднительно, но отметить положительные эффекты от его действия реально. Наиболее позитивное государственных воздействие заказчиков. Прежде данный всего, закон окажет регламентация на всего закупочного цикла, составление типовых контрактов, привлечение экспертов, исключение закупок «IV квартала» и ряд других мер уменьшат вероятность возникновения ошибок как на начальном этапе при формировании пакета документов и определении характеристик продукции требуемого качества, так и на момент приёмки, позволив избежать ошибок в случае закупок экспериментальных и доверительных товаров. Таким образом, снизится количество времени, требуемого на 55 подготовку документов, увеличится экономия средств бюджета. Экономии средств также может способствовать сокращение количества случаев, когда закупки могут осуществляться у единственного поставщика, что изначально сводит на нет вероятность эффективной и результативной закупки. Более того, инновационная продукция, отвечающая запросам времени, избавит государственных заказчиков от повторных закупок для замены быстро устаревающего оборудования, увеличивая, таким образом, временной лаг до следующего заказа. А это, в свою очередь, снижение транзакционных издержек на подготовку документов и проведение конкурентных процедур. Также пошаговый мониторинг, аудит, общественный контроль в ряде случаев и первоначальное обоснование необходимости предмета закупки, начальной максимальной внимания на цены специальной контракта, подготовке фокусирование заказчика, особого требование первоначального обоснования жалобы позволят снизить вероятность судебных издержек, большого количества жалоб от поставщиков и внеплановых проверок со стороны контролирующих органов. Как упоминалось в предыдущей главе, эти затраты включают не только судебные издержки и штрафные санкции, но и время «простоя» сотрудников ведомств, которое они тратят в момент таких проверок. Для поставщиков и иных заинтересованных лиц к дополнительным выигрышам от введения нового законодательства можно отнести следующее. Во-первых, если рассматривать добросовестных поставщиков, то увеличение прозрачности и эффективности функционирования закупочной системы, ясные «правила игры» с госзаказчиками приводят к увеличению конкуренции, заинтересованности поставщиков в получении контракта. Также размещение в единой информационной системе плана 56 закупок позволит поставщикам заранее спрогнозировать свою деятельность для участия в наиболее заинтересовавших их торгах. Более того, размещение всей необходимой информации на едином портале значительно снизит временные издержки на поиск необходимой информации о закупках и на взаимодействие с государственными и муниципальными заказчиками для поставщиков. Особое внимание в данном законе уделяется малым предприятиям, поставщикам, предлагающим инновационную, энерго- и природосберегающую продукцию, некоммерческим организациям, т.е. тем, кто не может на общих основаниях участвовать в конкурентных процедурах, но развитие именно таких организаций принесёт больший положительный эффект для экономики страны. К тому же привлечение специалистов в определённых сферах, создаст новые рабочие места и приведёт к меньшему количеству ошибок в результате закупки. В случае эффективного регулирования закупочной системы в ещё большем выигрыше окажутся покупатели конечной продукции, в случае, когда закупки осуществлялись не для внутренних нужд ведомств. Потребители услуг государства смогут получать качественную продукцию и услуги своевременно. И в средствах массовой информации будет меньше «грандиозных» скандалов с закупками просроченных товаров для больниц и детских садов35 или «золотых кроватей» и дорогих иномарок для министерств и ведомств36. Таким образом, к общему положительному эффекту для страны в целом можно отнести, во-первых, экономия средств бюджета, как заявил премьер-министр России Дмитрий Медведев: «Мы уже начали цикл совещаний по подготовке бюджета РФ на 2014-2016гг. В рамках оптимизации бюджета расходы на закупку товаров для госнужд будут 35 36 "РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/22/03/2013/850404.shtml РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/01/08/2012/662651.shtml 57 уменьшены на 5%37». Помимо планового сокращения расходов, экономии средств бюджета позволит достичь повышение конкуренции, закупка современной и инновационной техники. Также развитие малого бизнеса, привлечение некоммерческого сектора, предоставление преференций отечественным компаниям в перспективе должно привести к росту производства и ВВП страны. Более того повышение прозрачности всей системы, мониторинг и общественный контроль снизят вероятность коррупции, что на данный момент является актуальной проблемой в стране. По заявлению главы Счетной палаты Сергея Степашина каждый год в России из бюджетных средств, выделенных на госзакупки, похищается 1 трлн руб. По его словам, это 1/14 консолидированного бюджета страны38. Таким образом, это приведёт к снижению бюджетных расходов на закупки, привлечению заинтересованных поставщиков и общей эффективности функционирования закупочной системы России. 2.4. Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам и рискам участников хозяйственной деятельности. Состав субъектов регулирования является весьма неоднородным, соответственно неоднородными будут и последствия введения ФКС. В данном разделе будут рассмотрены положения закона, которые приведут к росту издержек субъектов хозяйственной деятельности, а в последующих проанализировано применения потенциальное данных положений соотношение к различным издержек группам и выгод субъектов регулирования. Определенная часть действий не зависит от вводимых законодательных требований и вызвана самой организации и проведения закупок. 37 РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/08/04/2013/852999.shtml РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/politics/14/11/2012/825074.shtml 38 необходимостью 58 Прежде всего, рассмотрим государственных и муниципальных заказчиков, группу заинтересованных лиц, на которую ложится основное бремя издержек в связи с изменением законодательства в сфере закупок. На начальном этапе до введения закона большую часть издержек составит разработка, внедрение информационной и поддержание системы на работоспособности федеральном, единой региональном и муниципальном уровнях. Сюда входит выплата заработной платы не только разработчикам данной системы, но и сотрудникам IT-отделов при дальнейшем её функционировании. Как озвучено на форум-выставке ГОСЗАКАЗ 2013 на новую информационную систему планируется потратить 4-5 млрд. рублей, что значительно удорожает контрактную систему. Также до введения в действие закона о ФКС определённых затрат потребуют программы обучения новым правилам осуществления закупок сотрудников государственных и муниципальных органов власти. Поскольку федеральный закон о ФКС регламентирует все этапы закупочного цикла, то теперь на начальной стадии планирования можно выделить следующие издержки: издержки на анализ потребностей заказчика для составления плана-графика закупок и обоснования необходимости объекта закупки; издержки на анализ ситуации на рынке для более точного определения начальной максимальной цены контракта, её обоснованности и привлекательности для потенциальных поставщиков; издержки на подготовку документации и проведение других мероприятий по планированию и размещению планов-графиков в единой информационной системе. 59 На этапе размещения заказа и проведения конкурентных/неконкурентных процедур (в ряде случаев в соответствие с Законом) издержки остаются прежними – это издержки на подготовку конкурсной документации, проведение торгов, оценку заявок, размещение всей информации, документации, протоколов на сайте и заключение контракта. В качестве дополнительных издержек можно выделить затраты на привлечение экспертов или специальных организаций при составлении более проработанной конкурсной документации или в момент приёмки для определения качества в случае экспериментальных и доверительных товаров. Данное новшество федерального закона о ФКС потребует дополнительные расходы на оплату услуг привлекаемых к работе сотрудников. Более того, усиление контроля – пошаговый мониторинг, аудит деятельности заказчика или общественные слушания в случае крупных контрактов на сумму более 1 млрд. рублей, хотя и преследует благие цели – повышение прозрачности функционирования системы и предотвращения коррупции – требует дополнительных затрат. Если же предложенные в законе механизмы окажутся эффективными на практике, и уровень коррупции действительно снизится, то возможно данный вид издержек нивелируется из-за снижения потерь от коррупции. Тем не менее, не стоит забывать, что увеличение штата контролирующих органов в связи с расширением круга их обязанностей также ляжет на бюджет государствами дополнительным бременем. Остаётся актуальным вопрос о возможных издержках в связи с жалобами в ФАС или судебными тяжбами. Хотя в новом законе и предусмотрена защита от необоснованных жалоб, их обоснованность со стороны поставщика. Также тот факт, что в законе большое внимание уделяется профессионализму заказчика как одному из принципов и даже 60 привлечению экспертов в определённых областях, хотя и значительно снижает вероятность появления обоснованной жалобы на действия заказчика, тем не менее, не исключает такой вероятности. Следовательно, возможно появление дополнительных издержек в связи со штрафами или судебными тяжбами. В данном разделе стоит упомянуть и о дополнительных рисках, возникающих в связи с введением нового федерального закона, которые могут привести к дополнительным издержкам для заказчика. Прежде всего, это, как уже упоминалось ранее, предоставление преференций отечественным производителям. Данная мера может положительно повлиять на развитие экономики страны, но в случае конкретного ведомства необязательно приведёт к экономии средств или закупке продукции нужного качества. Также введение персональной ответственности заказчика, хотя и является положительным новшеством, поскольку поможет выявить конкретных виновных в нарушении закона лиц, может привести к излишней перестраховке непосредственных исполнителей, а, следовательно, к затягиванию всех подготовительных мероприятий и дополнительным согласованиям с вышестоящими органами. Дополнительные издержки появляются и у поставщиков и иных заинтересованных лиц. Прежде всего, чрезмерное регулирование и контроль деятельности заказчика снижает привлекательность заключения контракта, так как немногие поставщики хотят, чтобы их предыдущую деятельность проверяли. Также применение такого критерия для оценки заявок как репутация поставщика и опыт выполнения аналогичных работ уменьшает шансы на заключение контракта не только у недобросовестных поставщиков, но и у начинающих фирм, только входящих на рынок. Более того, возможное предоставление преференций отечественным производителям снизит заинтересованность в участии в торгах у 61 иностранных компаний, поскольку они первоначально теряют конкурентное преимущество. Всё это может привести к снижению уровня конкуренции, что негативно скажется на экономии бюджетных средств и на эффективности функционирования системы. Из-за такого возможного снижения конкуренции и отказа от участия потенциальных поставщиков, которые могли бы предложить лучшие условия, потери могут понести и конечные потребители, так как они получат некачественные товары или услуги или с нарушением сроков. Конечно, данные риски нужно рассматривать как возможные, но не стоит исключать их вероятность. Для страны в целом дополнительными издержками может служить отсутствие экономии средств бюджета из-за возможного снижения конкуренции. Вследствие чего снижается эффективность работы всей системы закупок и возрастает вероятность коррупции, что ведёт к потерям эффективности функционирования всей экономики и невыполнению функций государства по обеспечению удовлетворения потребностей населения должным образом. Следовательно, затраты на внедрение новой системы окажутся просто лишним бременем на бюджете государства. 2.5. Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона. Таким образом, подводя итоги, можно сказать, несмотря на то, что количественную оценку выигрышам и издержкам от введения нового федерального закона дать сложно, из-за отсутствия достаточного количества официальных данных и расчётов затрат на указанные мероприятия с учётом прогнозного изменения цен, тем не менее, общие выводы можно уже сделать. В переходный период для нового закона, на мой взгляд, издержки значительно превысят выигрыши. Так как разработка единой 62 информационной системы и обучение большого количества заказчиков требует значительных материальных средств. Тем не менее, со временем по мере вступления в силу положений ФКС количественное соотношение выигрышей должно вырасти, вследствие действия механизмов повышения эффективности предложенных в Законе. Будет ли затянут этот процесс, зависит от того, насколько сильно проявятся недоработки нового законодательства, насколько оперативно государственные органы смогут их устранить и насколько лица, чья деятельность регламентирована ФКС, заинтересованы в эффективном функционировании закупочной системы. 2.6. Выводы и рекомендации. 2.6.1. Выводы. Подводя итоги прогноза регулирующего воздействия ФКС, стоит отметить, что новый закон должен стать основой для регулирования всех сфер госзаказа РФ и на всех его этапах – от планирования и прогнозирования до исполнения контрактов и содержательного контроля за этим исполнением. По словам Э. С. Набиуллиной39, разработчики законопроекта ставили перед собой несколько задач. Во-первых, необходимо было рещить острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок. Во-вторых, дать новую правовую систему координат для долгосрочного развития системы госзаказа. Внедрение ФКС в полном объеме займёт определённое время по мере вступления в силу положений закона, при этом предполагается развитие всей системы, повышение квалификации её частников и реальная работа механизма повышения ответственности госзаказчиков. Новый закон регулирует весь закупочный цикл, из-за этого значительно расширяются функций органов власти, теперь под регулирование попадают те сферы, которые раньше практически не были регламентированы. Набиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). – с.4-5 39 63 Важные изменения произошли при определении принципов функционирования нового законодательства. При сохранении прежних – прозрачности и открытости, обеспечения конкуренции, ответственности заказчика и эффективности осуществления закупок, было внесено несколько новых. Прежде всего, это профессионализм заказчика, стимулирование инноваций и единство контрактной системы в сфере закупок. Данные изменения имеют большое значение, так как изначально происходит ориентация заказчика на качественное и профессиональное исполнение своих обязанностей. О том, к каким последствиям приведут все нововведения ФКС покажет практика, но уже сейчас можно сделать определённые выводы о возможных «подводных камнях» и недоработках, дополнительных выигрышах, издержках и рисках для основной группы участников, чьи интересы затронуты в связи с принятием нового федерального закона. В законе заявлены три основные цели – повышение прозрачности и открытости, эффективности и результативности, а также снижение уровня коррупции и злоупотреблений в сфере закупок. Данный перечень является исчерпывающим, решающим задачи, специфичные для данной сферы регулирования. Для повышения прозрачности и открытости функционирования закупочного цикла предлагается ввести единую информационную систему, на которой будет располагаться вся необходимая информация. Данная мера поможет сократить издержки на поиск необходимой информации для всех участников, но, в тоже время, делает уязвимой всю систему, так как размещение всей информации на одном сайте в случае технических сбоев приведёт к серьёзным последствиям. Для того чтобы повысить эффективность и результативность системы закупок, снизить вероятность коррупционного сговора были устранены многочисленные недостатки предыдущего законодательства. В частности, 64 исключили закупки «IV квартала», регламентировали весь закупочный цикл, ввели дополнительные конкурентные процедуры, сократили количество случаев, когда закупка может осуществляться у единственного поставщика, стало возможным привлечение экспертов как при составлении документации, так и в момент приёмки для оценки качества, введён пошаговый мониторинг, аудит и общественный контроль. Тем не менее, ряд возможных «лазеек» в законе существует. Как уже отмечалось выше, сюда можно отнести предоставление преференций отечественным производителям, что может порождать неэффективность госзаказа или создавать благоприятные условия для коррупции. Также большие издержки порождает усиление контроля всего закупочного цикла, хотя и предполагается, что данная мера поможет сократить количество обоснованных жалоб на действия заказчика, а, следовательно, и количество внеплановых проверок контролирующих органов, в связи с повышением прозрачности, профессионализма заказчика и регламентации всех стадий закупки. Несмотря на значительные финансовые затраты на начальных этапах внедрения нового закона, существуют существенные выгоды для участников, которые в дальнейшем должны привести к повышению эффективности функционирования всей системы. 2.6.2. Рекомендации. Во-первых, для снижения уровня коррупции в отношениях между госзаказчиком и подрядчиком возможно введение третьего субъекта, представляющего интересы заказчика более высокого уровня, чья задача заключается в недопущение администрирование их сговора отношений для между ними, внесудебного а также разрешения конфликтов и завершения контрактов в установленный срок с нужным качеством. Т.е. Перейти от двойственной системы (госзаказчик - 65 подрядчик) к тройственной симметрии интересов (госзаказчик – подрядчик - госрегулятор). Аналогом данного субъекта права может быть институт «контрактных офицеров» в США40. Таких независимых представителей публично-правовых образований должны назначать Президент, Парламент или глава Правительства для нивелирования атак со стороны заказчика, подрядчика или общества. В России неким аналогом-прецедентом такого института служит Рособоронпоставка, как отраслевое агентство по приобретениям применительно к функциям Минобороны. Во-вторых, по мнению, С.В. Степашина41, в России отсутствует развитая система контрактного права и статуса юридического лица у правовых публичных образований, что порождает систему коллективной безответственности за достижение целевых социально-экономических эффектов разрозненных публичных закупок. Таким образом, отсутствуют институциональные ведомственные нормы, нужды. сбалансирующие Происходит общественные распыление средств и по ведомственным заказчикам, что осложняет реализацию комплексных планов развития отраслей экономики и территорий государства. Для достижения совокупных эффектов за счёт интеграции ресурсов, комплексного планирования и синхронизации усилий органов власти различных уровней по опыту ряда развитых стран (США, Франция) целесообразно реализовывать стратегические партнёрские соглашения, комплексные контрактные планы и другие формы контрактации. В-третьих, необходимо чётко и исчерпывающе прописать правила по разделению полномочий между ветвями и уровнями власти. Полномочия по контролю в значительной степени следует также передать от исполнительной (в лице ФАС) судебной и представительной власти в виде Счётной Палаты РФ, Контрольно-Счётных палат в субъектах РФ и Пискунов А.А. Взгляды на федеральную контрактную систему//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. № 23 (январь/март). – 35-43 41 Степашин С.В. Об институциональных развилках формирования ФКС//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2012 № 28 (апрель/июнь). – 72-75 40 66 Арбитражным судам. Определённо, разработка стандартов оценки аудита в соответствие с международными правилами потребует дополнительных усилий и затрат, но, в тоже время, сосредоточение большей части властных полномочий по контролю в руках ФАС, может порождать конфликт интересов. В-четвёртых, необходимо проработать ряд методологических рекомендаций и стандартов работы к моменту вступления в силу положений нового закона о ФКС. Стандарты обучения и аккредитации заказчика, методика отбора экспертов для оценки качества товара, стандарты и механизмы проведения внутреннего и внешнего аудита и контроля, основания для определения обоснованности жалоб и т.д. При разработке данных методик и рекомендаций необходимо избегать излишней регламентации и забюрократизированности, лишающей гибкости всю систему закупок. В-пятых, на мой взгляд, стоит проработать такой момент как страхование ответственности заказчика, т.е. выделять определённый материальный резерв на возможные случаи уплаты штрафных санкций. Также в случаи выявленных нарушений в работе такого коллегиального органа как комиссия, следует прописать вопрос ответственности или определённых лиц, например председателя комиссии, или всех её членов за ошибочные или неправомерные решения, чтобы избежать размывания ответственности. 67 Глава 3. Механизмы устранения недостатков регулирующего воздействия 94-ФЗ в ФКС Принятие нового закона о ФКС направлено на решение большого количества коллизий и проблем в сфере закупок, которые, действующий с 2005 года, 94-ФЗ разрешить уже не сможет, несмотря на многочисленные поправки, он по-прежнему регулирует только отношения на стадии размещения заказов. Помимо существующих в самом законодательстве недоработок, на мой взгляд, предпосылками для кардинального изменения закона о госзакупках послужили и реформы в смежных областях, и институциональные изменения. Для того, чтобы проанализировать какие механизмы использовали разработчики нового федерального закона о ФКС для решения назревших и актуальных проблем в сфере закупок, следует первоначально рассмотреть какая ситуация сложилась на данный момент в этой сфере. В 2012 году Счетной палатой проводились оценка эффективности системы управления поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных нужд, анализ возможностей и мер по минимизации коррупционных рисков и повышению эффективности системы поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в условиях формирования федеральной контрактной системы. Проведенный анализ сформировавшейся в настоящее время в Российской Федерации нормативной правовой базы в сфере государственных закупок свидетельствует о ее достаточной сложности. Мониторинг информации, размещенной с 1 января 2010 года по 20 января 2012 года в специализированной справочно-правовой системе ЗАО «Консультант Плюс», установил наличие 459 информационных и 68 разъяснительных писем федеральных органов исполнительной власти по вопросам правоприменения положений Федерального закона № 94-ФЗ42. Пробелы в правовом регулировании отдельных закупочных этапов и процессов создают возможность оплаты невыполненных работ, необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными и недобросовестными исполнителями. До настоящего времени не сформированы эффективная система прогнозирования, планирования и экономического обоснования объемов закупок для государственных бюджетирования. нужд Государственные и и адекватная ей система муниципальные нужды формируются как функциональные потребности главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), которые легализуются после их акцептования в реестре расходных обязательств бюджетов43. Не урегулировано институциональное согласование и гармонизация ведомственных нужд и общественных потребностей законодательно. Не определены допустимые схемы и механизмы управления исполнением государственного контракта, не применяются принципы и методы проектного управления, не создана система многоуровневого мониторинга системы государственного заказа. По результатам антикоррупционной экспертизы Федерального закона № 94-ФЗ Генеральной прокуратурой Российской Федерации выявлено более 20 коррупционных факторов и пробелов44. Повышение эффективности поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд и минимизация коррупционных рисков возможны при формировании организационного целостной обеспечения системы институционального стратегирования, и контрактации, Коллегия Счётной Палаты Российской Федерации. Экспертно-аналитическая деятельность Счётной Палаты, раздел 5. 2012. С.112-128. Сайт: www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-5-tree_files-fl-662.pdf 43 Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. – 2008 г. –с.34 44 Коллегия Счётной Палаты Российской Федерации. Экспертно-аналитическая деятельность Счётной Палаты, раздел 5. 2012. С.112-128. Сайт: www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-5-tree_files-fl-662.pdf 42 69 бюджетирования и контроля достижения целевых эффектов социальноэкономического развития страны. Рассмотрим теперь более подробно, с помощью каких механизмов, предложенных в законе о ФКС, его разработчики предполагают разрешить существующие проблемы в сфере закупок. Прежде всего, стоит ещё раз их обозначить. Во-первых, это неэффективность функционирования закупочной системы, рост бюджетных расходов на госзакупки, отсутствие конкуренции, поставка некачественных товаров с нарушением сроков и большое количество жалоб на действия заказчика. Во-вторых, это отсутствие прозрачности и доступности всей необходимой информации, сложности, возникающие у исследователей при её анализе и систематизации. В-третьих, это проблема коррупции на различных уровнях организации власти, многочисленные злоупотребления и сговор между участниками торгов. И, в-четвёртых, госзакупки не решили одной из главных своих задач - они не стали эффективным инструментом экономической политики, направленной на стимулирование определённых сфер производства, инноваций, модернизации, социальной сферы и ряда других областей. Действующая система закупок, кроме того, не обеспечивает45: создание стимулов для всех экономических агентов государственных закупок; возможность государственного регулирования развития экономики и гарантированного ресурсного обеспечения выполнения государственных функций; переход к методологии стратегического управления в условиях постоянных внешних изменений, инноваций и неустойчивой внешней среды; 45 Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. – 2008 г. –с.58 70 переход от управления «текущей» эффективностью системы к управлению потенциалом этой эффективности; переход к системе управления закупками всего жизненного цикла сложной продукции на основе современных программных методов; целостное проектирование жизненного цикла продукции, включая разработку, производство, эксплуатацию и утилизацию на принципах инвестиционного проектирования. Начнём с первой из них. 94-ФЗ неоднократно критиковали за отсутствие эффективности при функционировании системы закупок. То, с помощью каких механизмов, можно исправить существующие недоработки в законе, обсуждались на протяжении почти года. Но сначала стоит задуматься над вопросом оценки эффективности. До вступления в силу 94-ФЗ оценка экономической эффективности производилась в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставку товаров для государственных нужд (письмо Минэкономики России от 2 июня 2001 г. № АС-751/4-605). В основу метода оценки достигнутого эффекта был заложен принцип сравнения цен закупок на государственном рынке со среднерыночными ценами потребительского рынка46. При всей сложности проблем установления среднерыночных цен методами статистического наблюдения указанный метод позволял определить в общих чертах тенденции в установлении рыночного равновесия, как в потребительском и государственном секторах национального рынка, так и в секторе государственного рынка у различных государственных заказчиков. Информационной базой оценки эффективности закупок для государственных нужд являлись материалы статистического наблюдения. 46 Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. – 2008 г. –с.50-51 71 Со вступлением в силу 94-ФЗ указанные методические рекомендации утратили актуальность в связи с переходом на систему формирования начальных цен контракта и отказа от установления в ходе конкурсных процедур стоимости единицы продукции. Реализуемые в настоящее время подходы при оценке экономической эффективности не имеют нормативного закрепления и основаны на отдельных положениях Методики расчета экономической эффективности размещения заказов, разработанной по заказу Минэконоразвития России, которые используются при подготовке докладов в Правительство Российской Федерации о результатах мониторинга системы закупок. В основу расчета экономической эффективности заложен принцип совершенного порядка размещения государственного и муниципального заказа, установленного нормами 94-ФЗ, основанный на утверждении того, что качественно работающая система размещения заказов обеспечивает развитие конкуренции, разумной открытости, справедливости, контроля, регламентации процедур и сама по себе дает эффект, превышающий затраты на ее функционирование. Принятие этого утверждения сводит задачу оценки достигнутого экономического эффекта к мониторингу и анализу соответствия практики размещения заказов нормам законодательства. Экономическая эффективность в сфере размещения государственного заказа в методике определяется через соотношение экономического эффекта от размещения государственного заказа и материальных затрат, понесенных в связи с достижением данного эффекта. При этом показатель экономического эффекта (абсолютной экономии бюджетных средств – основной показатель экономической эффективности закупок) рассчитывается как разница между начальной и фактической ценой контракта. 72 Объективность же формирования государственными заказчиками начальной цены контракта в методике не оценивается, хотя этот показатель является одной из основных новаций 94-ФЗ. Вследствие этого при расчетах по методике абсолютно любой вариант закупок всегда оказывается гарантировано эффективным (положительным)47. Вместе с тем проведенный в ходе экспертно-аналитического мероприятия анализ информации, представленной на официальном сайте государственных закупок, государственными заказчиками в части заявленных различными на торги начальных цен за единицу однотипной продукции показывает значительное расхождение начальных цен48. Помимо всего прочего, методика предполагает оценку затрат организатора конкурса на проведение торгов. При этом порядок расчета транзакционных издержек организатора торгов, а также участников, возмещаемых победителем в соответствии с действующим порядком в цене государственного контракта за счет бюджетных средств, в методике не определён. Оценка затрат предусматривает учет транзакционных издержек заказчика исключительно при организации процедур торгов и также не учитывает расходы бюджета, например, на содержание сотрудников федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование, правоприменение и контроль в данной сфере деятельности, оплату официального сайта, содержание необходимой инфраструктуры и т.д. При этом, однако, заявленный государственными заказчиками размер их транзакционных издержек возрос. По данным статистического наблюдения доля затрат государственных заказчиков на организацию проведения конкурсов за исследуемый период увеличилась практически в 47 48 Аналитическая записка.//А.А. Пискунов. – 2008 г. –с.48-51 Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. – 2008 г. –с.53 73 1,7 раза (в 2005 году – 1,5% от общей стоимости заключенных контрактов, в 2007 году – 2,5%)49. Прежде всего, проблему повышения эффективности, экономии бюджетных средств и роста уменьшения бюджетных расходов предполагается решить введением обоснования начальной (максимальной) цены и контракта (в законе о ФКС ст.22 предложены методики расчёта), предмета закупки и способа определения поставщика, централизацией и нормированием закупок. Данные методы позволяют ещё на начальном этапе планирования закупок определить, насколько необходим тот или иной товар или услуга, не слишком завышена/занижена начальная цена контракта. Централизация закупок позволит избежать дополнительных транзакционных расходов для каждого заказчика, снизив, таким образом, как временные, так и денежные издержки. А нормирование позволяет обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводит к закупкам, имеющим избыточные потребительские свойства, или являются предметами роскоши. Не менее важной является и проблема снижения, а иногда и отсутствия вовсе, конкуренции при проведении торгов. Поскольку повышение конкуренции сказывается на увеличение экономии бюджетных средств, а, следовательно, и на эффективности системы закупок, то данному вопросу при разработке нового федерального закона уделялось большое внимание. Слабое развитие конкурентной среды подтверждается также результатами мониторинга открытых аукционов, завершенных в I квартале 2008 года. Общее число заявок, поданных на участие в 4130 аукционах, составляет 6887. В среднем на 1 лот (аукцион) приходится 1,67 заявки. На рис.3 помещена информация о среднем числе заявок, поданных на аукцион, в разрезе товарных групп50. 49 50 Аналитическая записка.// А.А. Пискунов. – 2008 г. –с.55 Аналитическая записка//Пискунов А.А. – 2008 г. – с.39. 74 Рис. 3.Среднее число заявок, поданных на аукцион в разрезе товарных групп. Тем не менее, появляются позитивные тенденции. По оценке Национального Рейтинга Прозрачности Закупок (НРПЗ) среднее число участников состоявшихся торгов останется в 2012 г на уровне 3,4 в региональном сегменте, и повысится на 0,1 до 3,0 в федеральном сегменте. Среднее число заявок/предложений, сделанных по всем объявленным процедурам, оценивается на уровне 2,45 в федеральном сегменте и 2,42 в региональном51. Рис.4. Уровень конкуренции на состоявшихся торгах. 51 Национальный рейтинг прозрачности закупок . Сайт: http://nrpz.ru/raiting_2012.html 75 Доля несостоявшихся процедур по всем формам размещения заказа оценивается в 2012 году на уровне 52%, что примерно на 5% меньше соответствующего значения 2011 г. Установить изменение состава участников всех видов торгов и повторяемость организаций, государственного контракта государственных заказчиков, выигравших по одной с право заключения номенклатуре целью у установления разных фактов недобросовестной конкуренции, выразившейся в разделе государственного рынка, не представляется возможным в связи с отсутствием необходимой информации в системе государственного статистического наблюдения и по результатам мониторинга. За исследуемый период отмечается тенденция увеличения доли государственных контрактов, заключенных с единственным поставщиком52. Рис. 5. Динамика доли госзакупок на неконкурентной основе во всех закупках, % Снижение количества поставщиков, принявших участие в торгах, свидетельствует не только о не достижении цели 94-ФЗ в отношении Иванов. А.Е. Хромая судьба 55 статьи//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативноаналитический журнал. 2011. №26 (октябрь/декабрь). – с.67 52 76 развития добросовестной конкуренции, но и об уменьшении значения этого показателя по сравнению с ранее применявшимися технологиями размещения заказа для государственных нужд. Это свидетельствует о снижении конкуренции на государственном рынке и подтверждает невозможность достижения её развития исключительно мерами совершенствования организационно-технических процедур и способов размещения заказа на поставки товаров (работ, услуг), а также об усилении монополистических тенденций на государственном рынке. К числу экономических факторов, отрицательно влияющих на развитие конкуренции в системе закупок для государственных нужд, относятся53: 1. Сдерживание массового производства продукции (работ, услуг) для государственных нужд, как основы развития конкуренции, средствами бюджетной политики, вследствие которой ёмкость государственного рынка (реальная потребность) не обеспечена платёжеспособным спросом; 2. Менее привлекательная среда государственного рынка по сравнению с приемлемыми для бизнеса обычаями и практикой делового оборота в корпоративном и потребительском секторах национального рынка, а также внешнего рынка (например, экспорт оружия) (преддоговорные переговоры, товарно-сырьевые биржи, электронные торговые площадки и др.); 3. Высокая стоимость коррупционных факторов на всех этапах управления государственным заказом (по экспертным оценкам Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьёва ГУ-ВШЭ до 60% - на этапе планирования закупок, 20-25% - на этапе размещения заказа и 15-20% - на этапе управления контрактами), принуждающая 53 поставщиков Аналитическая записка//Пискунов А.А. – 2008 г. – с.41. государственного заказа к 77 правонарушениям для получения средств, необходимых для исполнения неформальных обязательств; 4. Повышенные риски по фьючерсным сделкам в связи с твёрдой фиксацией цен на момент заключения сделок в условиях инфляции. Для решения данной проблемы было увеличено количество конкурентных процедур (закрытый и открытый конкурс с ограниченным участием, открытый и закрытый двухэтапный конкурс), а также запрос предложений с более упрощённым процессом отбора. К тому же, сократился перечень случаев, когда закупка может осуществлять у единственного поставщика. Для стимулирования участников ввели более чёткие «правила игры» на всех этапах закупочного цикла. Антикоррупционные меры также способствуют повышению конкуренции, так как повышается стимул и заинтересованность в участии у потенциальных поставщиков. Многочисленные жалобы и недовольство со стороны заказчиков вызывали случаи поставки товара ненадлежащего качества, что особенно актуально в случаях закупки инновационной, технически сложной продукции, произведений искусства, кинематографии или научных разработок. Закупка подобной продукции с помощью аукциона, где критерием отбора является самая низкая цена, не всегда себя оправдывает. Для разрешения этой проблемы разработчики предлагают привлекать экспертов и специализированные организации как при планировании и составлении конкурсной документации, на предквалификационном отборе поставщика, так и в момент приёмки товара для оценки качества. Также большие разногласия вызывают так называемые закупки «IV квартала», когда оплата производится в конце отчётного финансового года, а поставка товара спустя какое-то время. В данной ситуации, когда заказчику в соответствие с бюджетным законодательством просто необходимо перевести деньги за заключённые контракты, даже если 78 итогового результата сделки ещё нет, то возникают благоприятная ситуация для возникновения оппортунистического поведения со стороны поставщика, который уже получил деньги за незаконченную работу или для возникновения коррупционного сговора между поставщиком и заказчиком. Для того чтобы разрешить эту коллизию в новом законе данный вид закупок отсутствует, поставщики получают оплату только по факту исполнения контракта. Помимо поставки некачественных товаров, выполнения работ или оказания услуг государственные и муниципальные заказчики часто сталкиваются с проблемой нарушения сроков поставки. В качестве механизма преодоления данной недоработки предыдущего законодательства предлагается использовать пошаговый мониторинг каждого этапа осуществления закупки, проведение внутреннего и внешнего контроля и аудита. Также для того, чтобы не допустить к конкурсу недобросовестных поставщиков или исключить сговор между участниками в новом законе введён ряд антидемпинговых мер (ст.37 закона о ФКС). Поставщик при снижении начальной (максимальной) цены более чем на 25% обязан подтвердить обеспечение исполнение контракта или предоставление информации, подтверждающей добросовестность такого участника (опыт выполнения аналогичных работ без применения штрафных санкций). Анализ динамики наложения административных штрафов свидетельствует об усилении мер административного воздействия. Однако, в случае сохранения данной тенденции, оценка качества исполнения контрольной функции скорее можно назвать негативной, так как основной целью контроля является не установление нарушений, а принятие мер по их предупреждению, что более характерно в настоящее время для деятельности Рособоронзаказа. 79 Обращает на себя внимание и тот факт, что контрольно-надзорная деятельность Рособоронзаказа охватывает все этапы заказов для государственных нужд в закреплённой сфере, включая планирование, размещение, контрактацию, ценообразование и исполнение обязательств, то есть имеют системный характер, тогда как деятельность ФАС имеет локальный характер и ограничена только этапом размещения заказа. Результаты анализа информации, содержащейся на официальном сайте по закупкам федеральных свидетельствуют о органов сохранении исполнительной значительного числа власти54 формальных нарушений, а именно: не соответствие закону содержания документов размещенных на сайте, отсутствие необходимых документов, не соблюдение сроков размещения информации на сайте и проведения процедур, предусмотренных действующим законодательством о размещении заказов. Показателем нарушений действующего порядка закупок для государственных нужд является также количество обоснованных жалоб на действие заказчика и конкурсных комиссий. Данные о результатах рассмотрения жалоб характеризуются следующим образом55. 54 55 Аналитическая записка//Пискунов А.А. – 2008 г. – с.47. Аналитическая записка//Пискунов А.А. – 2008 г. – с.49. 80 Таблица 2 Соотношение количества обоснованных и необоснованных 2006 год 2007 год Всего России ФАС заказ Рособорон России ФАС заказ Рособорон и действия заказ Обжалуемые решения Рособорон жалоб по контролирующим органам. 1 кв. 2008 год поступило 93 318 8904 218 2873 44 222 3894 153 1210 17 120 2801 73 940 жалоб, в т.ч. Признано обоснованными Признано необоснованными Таким образом, видно, что значительная часть жалоб признаётся необоснованными, тем не менее, проведение по ним проверки требовало материальных и временных затрат. Для предотвращения большого количества жалоб на действия заказчика, что ведёт к внеплановым проверкам со стороны контролирующих органов, а, следовательно, к дополнительным издержкам, в новом федеральном законе о ФКС предусмотрено предварительное обоснование жалобы, использование типовых контрактов. Большое внимание уделяется профессионализму заказчика для предотвращения ошибок при подготовке конкурсной документации или при проведении торгов. Вторая значимая проблема – низкая степень прозрачности и открытости системы закупок. Многие исследователи и аналитики отмечают тот факт, что часто информация недоступна для анализа и систематизации, в части регионов работа информационных систем оставляет желать лучшего. 81 На основе результатов исследования «Рейтинг прозрачности 2012», проводимого оргкомитетом «Национального рейтинга прозрачности закупок» (НРПЗ) можно определить следующую ситуацию. В этом году сегмент федеральных государственных заказчиков оказался на уровне «средняя прозрачность» шкалы НРПЗ, который является третьим из пяти возможных. При этом впервые несколько заказчиков федерального уровня получили высшую оценку рейтинга «гарантированная прозрачность». Распределение участников по уровням шкалы прозрачности имеет следующий вид: «гарантированная прозрачность» — 4%, «высокая прозрачность» — 21%, «средняя прозрачность» — 20%, «базовая прозрачность» — 26%, «низкая прозрачность» — 29%. Таким образом, доля участников в положительном диапазоне шкалы прозрачности, т.е. на уровнях «гарантированная прозрачность» и «высокая прозрачность», составила 25%, а доля участников с оценками в отрицательном диапазоне («базовая прозрачность» и «низкая прозрачность») — 55%56. (Рис.6,7) Средняя оценка по муниципальному сегменту соответствует уровню «средняя следующее: прозрачность». Распределение «гарантированная участников прозрачность» — по 16%, уровням «высокая прозрачность» — 20%, «средняя прозрачность» — 10%, «базовая прозрачность» — 20%, «низкая прозрачность» — 34%. Таким образом, суммарная доля участников в положительном диапазоне — 36%, в отрицательном — 54%. 56 Национальный рейтинг прозрачности закупок. Сайт: http://nrpz.ru/raiting_2012.html 82 Рис. 6,7. Распределение закупщиков по уровням прозрачности: федеральные и муниципальные заказчики. Для решения проблемы низкой степени открытости и прозрачности и затруднительности поиска информации будет создана единая информационная система, на которой разместятся вся необходимые данные для поставщиков, заказчиков, контролирующих органов власти и исследователей. Много дебатов и обсуждений вызвал вопрос широкого распространения коррупции, как на различных уровнях власти, так и между заказчиком и поставщиком. Для преодоления этой важной проблемы было разработано и рассмотрено множество предложений. Часть из них упоминалось ранее – это устранение закупок «IV квартала», разработка антидемпинговых мер, пошаговый мониторинг, внутренний и внешний аудит. Для этого предполагается привлечение Счётной палаты, контрольно-счётных органов субъектов РФ и контрольносчётные органы муниципальных образований. Также при осуществлении закупок на особо крупные суммы, превышающие 1 млрд. рублей предполагается общественные обсуждения. Счетная палата ежегодно осуществляет мероприятия по анализу реализации Национального плана противодействия коррупции. Это 83 создает основу для организации мониторинга и аудита результативности антикоррупционной политики государства. В рамках закона о ФКС предусматривается введение институтов общественного контроля, заключено Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой и Некоммерческим партнерством по развитию торговозакупочной отрасли «Национальная ассоциация институтов закупок». Предметом Соглашения также является взаимодействие по совершенствованию системы государственных и муниципальных закупок, включая формирование федеральной контрактной системы и законодательства в данной сфере. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года Президент Российской Федерации отметил, что «настоящей «питательной зоной» для коррупции стали госзакупки». Анализ результатов проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий показал, что нормативная правовая база, регулирующая отношения в сфере закупок для государственных нужд, до сих пор не имеет целостного, логически завершенного характера, не позволяет сформировать в Российской Федерации единое правовое и экономическое пространство в секторе государственных закупок. Существующие нормы специального права не обеспечивают устойчивого функционирования государственных рынков, а в отдельных случаях являются препятствием для исполнения государственных функций57. Пробелы в правовом регулировании отдельных закупочных этапов и процессов создают возможность оплаты невыполненных работ, необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными и недобросовестными исполнителями. В результате отсутствия контроля со стороны ряда заказчиков за своевременным и качественным исполнением государственных контрактов допускалось Коллегия Счётной Палаты Российской Федерации. Экспертно-аналитическая деятельность Счётной Палаты, раздел 5. 2012. С.112-128. Сайт: www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-5-tree_files-fl-662.pdf 57 84 неэффективное использование средств федерального бюджета по причине исполнения контрактов без достижения установленного результата. Отчетные документы по выполнению работ в рамках отдельных государственных контрактов не содержат сведений о результатах выполненных работ, не подтверждают выполнение работ в установленные условиями контракта сроки. Антикоррупционные механизмы закладываются во все закупочные системы мира, поскольку коррупционные риски присущи как в целом любой системе закупок, так и ее отдельным элементам. Антикоррупционные меры не должны заменять собой экономические механизмы закупок, как это произошло в 94-ФЗ, поскольку это ведет к неизбежным экономическим провалам, росту неэффективности закупок и на этом фоне в итоге и к росту коррупции58. В связи с этим, принятие и разработка любого экономического механизма закупок должна сопровождаться анализом объема сопутствующих коррупционных рисков и разработкой демпфирующих механизмов59. Как показывает практика, коррупционные риски сегодня в большей мере сосредоточены на стадии планирования закупок, исполнения контрактов и приемки закупаемых товаров, работ и услуг. Поэтому одной из самых важных мер по предотвращению развития коррупции, внесённой в закон о ФКС, является регламентация не только стадии размещения заказа, но и всего закупочного цикла, чтобы не оставить областей деятельности исключительно на усмотрение заказчика. Помимо всего прочего, существует ещё одна важнейшая задача, которую должны решать государственные и муниципальные закупки – стимулирование развития экономики страны, инноваций, энерго- и Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации»/ Кузнецова И.В. – 2013г. – с.2 59 Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации»/ Кузнецова И.В. – 2013г. – с.2 58 85 природосберегающего производства, привлечение малого и среднего бизнеса. Поскольку закупки по своей сути – государственные инвестиции, необходимо разработать и использовать механизм предоставления этих инвестиций в качестве стимула развития бизнеса и привлечения его для реализации социальных и экологических программ60. Таким образом, государственные закупки должны стать, с одной стороны, действенным инструментом поддержки добропорядочного бизнеса, который тратит на развитие страны не только средства полученного контракта, но и свою прибыль, вкладывается в свое развитие, реализует за счет прибыли инновационные, социальные и экологические программы. С другой стороны, государственные закупки будут барьером, препятствующим проникновению на государственный рынок рейдеров, однодневок, поставщиков, не занимающихся развитием и оптимизацией производства61. Для стимулирования участия бизнеса в подобного рода программах в законе было разработано несколько механизмов. Во-первых, поставщики, предлагающие инновационную продукцию, использующие в производстве энерго- и прородосберегающие технологии получают преимущество при оценке заявок. Выделение определённой доли в общей совокупности заказа для участников малого и среднего бизнеса, некоммерческих организаций, имеющих социальную направленность, поможет не только развить данный сектор экономики, но и обеспечить население необходимыми товарами, работами и услугами с привлечением бизнесорганизаций. Также стимулирующее воздействие на национальную 60 Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации»/ Кузнецова И.В. – 2013г. – с.3-4. 61 Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации»/ Кузнецова И.В. – 2013г. – с.3. 86 экономику окажет предоставление преференций отечественным производителям. Рекомендации. Несмотря на большую работу, проделанную разработчиками закона о Федеральной Контрактной Системе, предложенным им механизмам по борьбе с недостатками предыдущего законодательства, существуют ещё направления деятельности по доработке законодательства. Прежде всего, это более детальная методологическая и организационная проработка специальных нормативных актов, дополняющих вновь принятое законодательство. Она включает в себя разработку национальных стандартов соответствия государственных и муниципальных заказчиков при их обучении, переподготовке. преференций повышении Также квалификации, критерии обоснования профессиональной предоставления отечественным производителям, стандарты оценки и индикаторы качества выполнения своих обязанностей государственными заказчиками при проведении внутреннего и внешнего аудита и контроля. Введение закрытого перечня случаев обоснованности жалоб со стороны поставщиков, для предотвращения излишних внеплановых проверок, влекущих значительные издержки контроля. Более того, необходимо проработать матрицу ответственности участников закупочного цикла на каждой его стадии для недопущения излишней забюрократизированности и согласования последовательных процедур. При этом следует ввести страхование ответственности заказчика. Привлечение экспертов и специализированных организаций, хотя и создаёт определённые преимущества, также требует дополнительного внимания, так как на данный момент нет общепринятой практики использования услуг специалистов, критерии их отбора, полный перечень обязанностей, ответственность, оплата, гарантии и т.д. 87 Будет разумным на примере западных стран и США с развитой системой организации закупок ввести институт контрактного офицера, как третьего лица – госрегулятора – во взаимоотношения между заказчиком и поставщиком. Его непосредственные функции будут включать представление интересов заказчика, администрирование контракта и досудебное урегулирование конфликта. Данный механизм позволит не только снизить издержки контроля, но и сократит уровень коррупции, так как увеличение количества заинтересованных сторон с разными интересами сделает затруднительным возможность сговора. Также актуальным будет вопрос распределения полномочий по контролю между исполнительными (ФАС) и судебными и представительными (Счётная Палата) органами власти, поскольку снизит монополию одной ветви власти в данной сфере и вероятность злоупотребления полномочиями. Более того, необходимо наладить функционирование целостной системы как одного из принципов нового федерального закона, согласовать общественные и государственные нужды, установить межведомственное взаимодействие в рамках закупочной сферы, чтобы не происходило разрозненное распределение денег по ведомствам для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а осуществлялось комплексное выполнение государственных программ и политик. Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на большую проделанную работу, законодателям ещё предстоят различные доработки и исправления недостатков нового закона, которые проявят себя непосредственно на практике. Тем не менее, первый шаг в становлении новой системы осуществления закупок, более адаптированной к запросам и реалям времени, уже сделан. 88 Заключение Подводя итог проделанной работы, хотелось бы отметить, что, несмотря на принятие закона о ФКС, тема реформирования законодательства в сфере государственного и муниципального заказа вызывает активные обсуждения. Исследователи, заказчики и поставщики расходятся во мнениях на то, что к каким последствиям приведут грядущие перемены. Обращаясь непосредственно правоприменительной практике действующего 94-ФЗ можно сделать следующие выводы. Во-первых, в отношении соответствия целей практике 94-ФЗ, указанный в законе перечень целей является чрезмерно обширным и во многом внутренне противоречивым, больше похожим на задачи, носит больше декларативный характер. Единственная цель «обеспечение единства экономического пространства» имеет реальную применимость, но не является специфичной для данного закона. Ни экономия бюджетных средств, ни развитие конкуренции, ни обеспечение прозрачности, ни предотвращение коррупции не достигается в рамках 94-ФЗ. Расширение возможностей для участия в размещении заказов и совершенствование деятельности заказчиков также нуждается в дополнительной доработке. В качестве лиц, чья деятельность регламентируется действующим законодательством, можно выделить: государственных и муниципальных заказчиков, потенциальных и фактических поставщиков, покупателей товаров, работ и услуг и иные заинтересованные лица. Во-вторых, выделяют явные и неявные выгоды от действия 94-ФЗ. К явным выгодам можно отнести экономию бюджетных средств в результате конкурентных процедур, которая, по данным 2010 года, составила 45,4 млрд. руб. Также как показано ранее, общественное благосостояние в целом растёт при увеличении добросовестной конкуренции, когда каждый последующий поставщик имеет преимущество перед конкурентами, увеличивая, таким образом, эффективность и стимулируя своих 89 оппонентов к поиску ещё более эффективных способ осуществления своей деятельности для получения государственных и муниципальных заказов. Помимо явных издержек выделяют ещё и неявные преимущества, ведущие к сокращению расходов, но которые сложно оценить в денежном выражении: унифицированные правила проведения процедур значительно упростили взаимодействие внутри властной иерархии, сократив, таким образом, транзакционные издержки на согласование. Также унифицированные процедуры способствовали сокращению времени, затрачиваемого на подготовку документацию и организацию закупочных процедур. Обязательность публикации информации о предстоящих торгах на едином портале закупок уменьшило затраты компаний на поиск информации. Введение запрета на подтверждение правоспособности и квалификации для поставщиков и закрытого перечня критериев отбора смягчило бюрократическое бремя и создало возможности для развития конкуренции. В-третьих, в качестве основных видов издержек можно выделить: Подготовка конкурсной документации; Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок; Внедрение IT-системы, обеспечивающей оперативное соответствие между планированием хозяйственной деятельности и планированием закупок; Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов: Затраты на организацию конкурсной процедуры; Затраты на оценку поступивших заявок и подготовку протоколов, в том числе услуги экспертов; Затраты на подготовку и размещение информации проведенных закупках и заключенных договорах на сайте. о 90 Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков. Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства. В денежном выражении данный издержки по приблизительным подсчётам составляют 155,7 – 313,5 млр. руб. Итого, от действия Закона получаем чистые потери от введения закона в пределах 110,6 – 266,1 млрд. рублей, это только та часть суммы соотношения выгод и издержек, которую можно оценить в денежном выражении, и по которой есть официальные данные. Таким образом, в качестве общих рекомендаций для повышения эффективности законодательства можно выделить следующие: во-первых, регламентация всего закупочного цикла для уменьшения возможных лазеек в законе, а, следовательно, снижение вероятности коррупции и повышения эффективности. Во-вторых, большее внимание уделить требованиям к профессиональной квалификации и аттестации служащих государственного и муниципального заказчика для предотвращения ошибок при подготовке документов, проведение конкурентных процедур и определении победителя, что позволит сократить количество жалоб от поставщиков, а, следовательно, внеплановые проверки контролирующих органов и издержки контроля. В-третьих, необходима больше проработанная методологическая основа для определения начальной максимальной цены контракта, обоснования предмета и способа закупки. В-четвёртых, особое государственных и внимание стоит муниципальных уделить закупок как становлению инструмента экономической политики для стимулирования развития инноваций, энергои приросберегающей продукции, предприятий малого и среднего бизнеса, некоммерческих организаций и всей экономики страны в целом. В-пятых, необходимо уделить внимание вопросу централизации государственных и муниципальных заказчиков для сокращения транзакционных издержек и 91 нормирования заказа для прекращения практики закупки товаров, работ и услуг для внутренних нужд ведомств, обладающих излишними потребительскими свойствами или являющиеся предметами роскоши. И в качестве последней рекомендации можно выделить – устранение в новом законе о ФКС закупок «IV квартала», так как они создают благоприятные условия для роста коррупции и различных злоупотреблений в закупочной сфере, а, следовательно, снижают эффективность всей системы. Вступление в силу нового Федерального закона о ФКС, хотя и направлено на улучшение существующего положения в сфере закупок, тем не менее, накладывает дополнительные издержки на основные группы лиц, чья деятельность будет регулироваться, в первую очередь на госзаказчиков. Прежде всего, увеличились транзакционные издержки, так закон о ФКС регламентирует весь закупочный цикл (составление планаграфика, обоснование начальной максимальной цены контракта, привлечение экспертов для закупки технически сложной продукции, пошаговый мониторинг, аудит и т. д.). Дополнительных затрат потребует разработка и функционирование единой информационной системы, а также наём дополнительных сотрудников IT-отдела. К возможным выигрышам от введения нового закона можно отнести увеличение вероятности закупки качественной продукции с установленные сроки, поскольку теперь регламентирован каждый шаг закупочного цикла, привлекаются при необходимости эксперты, и проводится пошаговый мониторинг и аудит. Тем не менее, несмотря на многочисленные преимущества от вступления нового закона в силу, в переходный период, на мой взгляд, издержки значительно превысят выигрыши. Так как разработка единой информационной системы и обучение большого количества заказчиков требует значительных материальных средств. Тем не менее, со временем по мере вступления в силу положений ФКС количественное соотношение 92 выигрышей должно вырасти, вследствие действия механизмов повышения эффективности предложенных в Законе. Для устранения существующих в действующем законодательстве «пробелов» было предложено разработчиками ряд механизмов. Прежде всего, для повышения эффективности функционирования системы закупок, повышения экономии бюджетных средств и сокращения расходов бюджета закон вводит обязательное обоснование начальной максимальной цены контракта, предмета закупки, централизацию закупочной деятельности для сокращения транзакционных издержек, а также нормирование госзаказа. Для повышения конкуренции, а, следовательно, вероятности экономии бюджетных средств, были разработаны дополнительные конкурентные процедуры, сокращено количество случаев закупки у единственного поставщика и прописаны более ясные «правила игры» на всех этапах закупочного цикла. Для предотвращения коррупции, многочисленных жалоб и поставки некачественных товаров с нарушением сроков в новом законе о ФКС был введён пошаговый мониторинг, аудит, устранены закупки «IV квартала», привлекаются эксперты при составлении документации и отборе поставщиков, большое внимание уделяется профессионализму самого заказчика. Конечно, данные механизмы необходимо рассматривать в совокупности, так как цели, заявленные в законе, взаимосвязаны и носят комплексный характер. В качестве общих рекомендаций по устранению возможных «пробелов» в новом законе и дальнейшем реформированию системы закупок в России можно выделить следующие. Во-первых, более детальная методологическая и организационная проработка специальных нормативных актов, дополняющих вновь принятое законодательство. Она включает в себя разработку национальных стандартов соответствия государственных и муниципальных заказчиков при их обучении, повышении квалификации, профессиональной переподготовке. Также 93 критерии обоснования предоставления преференций отечественным производителям, стандарты оценки и индикаторы качества выполнения своих обязанностей государственными заказчиками при проведении внутреннего и внешнего аудита и контроля. Введение закрытого перечня случаев обоснованности предотвращения жалоб излишних со стороны внеплановых поставщиков, проверок, для влекущих значительные издержки контроля. Необходимо на примере западных стран и США с развитой системой организации закупок ввести институт контрактного офицера, как третьего лица – госрегулятора – во взаимоотношения между заказчиком и поставщиком. Его непосредственные функции будут включать представление интересов заказчика, администрирование контракта и досудебное урегулирование конфликта. Также актуальным будет вопрос распределения полномочий по контролю между исполнительными (ФАС) и судебными и представительными (Счётная Палата) органами власти, поскольку снизит монополию одной ветви власти в данной сфере и вероятность злоупотребления полномочиями. Таким образом, подводя общий итог можно сказать, что введение нового Федерального закона о ФКС в целом приведёт к улучшению ситуации в сфере закупок, так как многие недостатки действующего законодательства были учтены и предложен ряд механизмов по совершенствованию закупочной системы. Определённо, дальнейшее реформирование законодательства продолжится, так как и сейчас нет однозначно положительной оценки вновь принятому закону, несмотря на предшествующие многочисленные его обсуждениях. Будет ли затянут этот процесс, зависит от того, насколько сильно проявятся недоработки нового законодательства, насколько оперативно государственные органы смогут 94 их устранить и насколько лица, чья деятельность регламентирована ФКС, заинтересованы в эффективном функционировании закупочной системы. 95 Библиографический список 1. Артемьев И. Ю. Наши союзники — и президент, и председатель правительства //Новая газета. 2010. 22 дек. 2. Бальсевич А. А., Пивоварова С. Г., Подколзина Е. А. Информационная прозрачность государственных закупок в регионах России //Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 5. С. 38-61. 3. Димитри Н., Пига Г., Дж. Спаньоло. Руководство по закупкам [Текст] : учеб.пособие / под ред.; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – с.695 [9] с. 4. Иванов. А.Е. Хромая судьба 55 статьи//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №26 (октябрь/декабрь). – с.67 5. Кузнецова И.В. Пояснительная записка к концепции федерального закона «О государственных и муниципальных закупках Российской Федерации», 2013. – 69 с. 6. Кузнецова И.В. Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы ГУ-ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении». - Москва, 2007. – с.133 7. Кузнецова И.В., Трефилова Т.Н., Еременко Н.В., Гладкова Е.Г., Бурков А.В., Богорад Е.Л. ИСПОЛНЕНИЕ 94-ФЗ В 2007 ГОДУ: РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА// ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение/Нормативно-аналитический журнал. 2008. №13 [июль/сентябрь] 8. Набиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, 96 обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). – с.4-5 9. Пискунов А.А. Аналитическая записка, 2008. – с. 68 10. Пискунов А.А. Взгляды на федеральную контрактную систему//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативноаналитический журнал. 2011. № 23 (январь/март). – 35-43 11. Рожков М. А., Балаева О. Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: взгляд заказчика// Госзаказ: правление, размещение, обеспечение. 2009. № 18. C. 62-80 12. Система госзакупок: на пути к новому качеству / Доклад ВШЭ // Вопросы экономики.2010. № 6. С. 88—107. 13. Смирнов В.И. Формирование российской законодательной базы по госзакупкам. История вопроса. Часть 2. //ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2007. № 2 14. Степашин С.В. Об институциональных развилках формирования ФКС//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативноаналитический журнал. 2012 № 28 (апрель/июнь). – 72-75 15. Яковлев А.А. Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы// ОНС.- Российская Академия наук, 2012 16. Яковлев А.А., Демидова О.А., Балаева О.Н. Причины снижения цен на торгах и проблемы исполнения госконтрактов (Эмпирический анализ на основе микроданных). Вопросы экономики, 2012, 1, с.65-83. 17. Curbing corruption in public procurement, Handbook/ Transperancy International, 2006, p.13. 18. Kamil Karibov, Olga Chaykovskaya. Construction in 35 jurisdiction worldwide 2012 Russian// Getting the deal through. – p.168-175e 19. Stingler, G.J. (1964). A theory of Oligopoly, Journal of Political Economy, 72, 44-61 97 Интернет-источники: 1. Ассоциация Электронных Торговых Площадок. Сайт: http://aetp.ru/ 2. Госзаказ в цифрах, 1 полугодие 2012 г., Интернет-адрес: http://fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30733.html 3. Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за Iи II квартал 2012 года, Интернет-адрес: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30068.html 4. Институт госзакупок. Сайт: http://www.roszakupki.ru/ 5. Институт управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева НИУ ВШЭ. Сайт: http://igz.hse.ru/web/IGZ/IGZ_CMS.nsf/All/poriadokopla 6. Заключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Интернет-источник: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/ 7. Коллегия Счётной Палаты Российской Федерации. Экспертноаналитическая деятельность Счётной Палаты, раздел 5. 2012. С.112-128. Сайт: www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-5-tree_files-fl-662.pdf 8. Министерство экономического развития (2000-2004) Сайт: http://www.economy.gov.ru/minec/main 9. Национальный рейтинг прозрачности закупок . Сайт: http://nrpz.ru/raiting_2012.html 10. РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/22/03/2013/850404.shtml 11. РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/01/08/2012/662651.shtml 12. РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/08/04/2013/852999.shtml 98 13. РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/politics/14/11/2012/825074.shtml 14. Российская газета. Сайт: http://www.rg.ru/2012/02/16/goszakupki.html 15. Федеральной службы государственной статистики (Росстата) (2005- 2009) Сайт: http://www.gks.ru/ 16. УМЦ Столичные тендеры. Сайт: http://stenderi.ru/
